O documento analisa a crise da federação brasileira, destacando problemas de cooperação federativa e a judicialização das relações entre os entes federativos. Discute o impacto de leis like a LC 151/2015 e a legislação Kandir sobre as finanças estaduais. Conclui que a estrutura atual do pacto federativo reflete desequilíbrios e requer reformas para promover maior autonomia e eficiência.

1. 1
O STF e a Federação
C. Alexandre A. Rocha,
Consultor Legislativo do
Senado Federal

2. Plano da Exposição
Cooperação Federativa;
Problema do “Caroneiro”;
Federação Brasileira;
Crise Federativa;
– FPE;
– LCP 151;
– Lei “Kandir”;
ADI x ACO;
Considerações Finais.2

3. Cooperação Federativa
Características ideais:
– autonomia financeira;
– autonomia administrativa;
– autogoverno.
Vantagens:
– repartição do exercício do poder político;
– aproxima gestores e cidadãos;
– limita a expansão desmedida dos entes congêneres.3

4. Cooperação Federativa
Vantagens:
– atenua os problemas próprios da competição:
pode gerar ineficiência econômica (concorrência tributária ou fiscal
predatória;
pode dificultar a execução de políticas públicas de caráter geral ou
redistributivo.
Desvantagens:
– exige arranjos institucionais complexos (p. ex.,
contrapartidas);
– implica algum grau de incerteza sobre a eficácia das
sanções em caso de descumprimento de obrigações.4

5. Problema do “Caroneiro”
O bônus é local, mas o ônus é de
terceiros. A população não estabelece
uma relação clara entre os deveres
suportados (superdimensionados para
alguns, subdimensionados para outros) e
os direitos auferidos (subdimensionados
para os primeiros, superdimensionados
para os últimos).
5

6. Federação Brasileira
O pacto federativo brasileiro é do tipo
cooperativo.
Instâncias efetivas de coordenação, mediação e
enforcement são essenciais.
No entanto, exemplos de ineficiência na
alocação dos recursos disponíveis e disputas
crônicas em torno da partilha e/ou liberação das
receitas públicas, e da concessão de benefícios
fiscais são recorrentes.6

7. Crise da Federação
Federalismo fiscal brasileiro prima pelas transferências
entre entes, com alguns pagadores e vários recebedores
líquidos. Cooperação e confiança são essenciais. A CF,
contudo, não trata desse tema de maneira exaustiva.
O Confaz, p. ex., resulta de um convênio entre as
secretarias de fazenda, apenas tacitamente abrigado no
art. 155, § 2º, XII, g, da CF, no art. 2º da LCP 24/1975 e
no art. 199 do CTN. O seu funcionamento resulta do
alinhamento entre os interesses dos estados-membros
em monitorar e limitar as políticas tributárias uns dos
outros. Não possui equivalente em outros campos.7

8. Crise da Federação
Conflitos entre os três níveis de governo têm sido
recorrentes (competências legais e tributárias, e
requisitos prévios para a contratação de operações de
crédito, principalmente).
Decisões-chave do STF:
– inconstitucionalidade do rateio do FPE (2010);
– constitucionalidade da LC 151/2015 (iniciativa
parlamentar dispondo sobre o refinanciamento das
dívidas estaduais e municipais; 2016);
– omissão do Congresso na regulamentação da
compensação aos entes exportadores (2016).8

9. 9
0%
10%
20%
30%
40%
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90%
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2012
2016
2020
2024
2028
2032
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2052
2056
2060
2064
2068
2072
2076
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2084
2088
2092
2096
2100
Simulação da Evolução do Rateio do FPE
[ PIB = (IR+IPI) = 3% a.a.]
Novo Critério Critério Anterior

10. FPE: Comissão de Especialistas
Código de Federalismo Fiscal (PEC):
– integração das administrações tributárias;
– harmonização das políticas tributárias;
– prevenção dos litígios tributários;
– cooperação intergovernamental (regiões, metrópoles,
consórcios e convênios);
– equalização da capacidade fiscal;
– sistema nacional de contas públicas (com sanções);
– disciplinamento das transferências voluntárias e das
delegações.10

11. Crise da Federação: LCP 151
Segundo o relator, Min. Edson Fachin, a LC
151/2015 deveria ser inconstitucional, pois
determinava que a União concedesse descontos
sobre os saldos devedores dos estados.
Formalmente, à luz dos seus reflexos sobre
execução orçamentária, a lei não poderia ter sido de
iniciativa do Congresso Nacional. Do ponto de vista
material, a lei ofendia a clareza e o equilíbrio
orçamentários, uma vez que criava despesas sem
previsão de receitas (manifestação no âmbito do
julgamento dos MS 34023, 34110 e 34122).11

12. Crise da Federação: Lei “Kandir”
Relatório | Acórdão 2.201/TCU/Plenário/2008:
As transferências de recursos federais (...) com o
propósito de fomentar as exportações, segundo critérios
distintos daqueles fixados na (...) (Lei Kandir) não
preenchem os requisitos para serem considerados
transferências voluntárias (...).
Essa sistemática fomenta o surgimento de uma “babel de
transferências intergovernamentais”, classificadas como
“obrigatórias” ou “voluntárias” ao bel-prazer do Poder
Executivo, que arbitra o rótulo que lhe convém para a
transferência da União, de acordo com as circunstâncias e
conveniências, sem qualquer objetividade.
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13. ADI x ACO
Ação Cível Originária (ACO): classe processual que identifica
as causas originárias do STF sobre os conflitos entre estados
estrangeiros ou organismos internacionais e a União, o estado,
o Distrito Federal ou o território, bem como as causas sobre
conflitos entre a União e os estados, a União e o Distrito
Federal, ou entre uns e outros, inclusive as respectivas
entidades da administração indireta.
Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI): ação de
competência originária do STF que tem por objetivo a
declaração de inconstitucionalidade de uma lei ou ato
normativo federal ou estadual. Nesse tipo de ação, é feita a
análise em abstrato da norma impugnada, sem avaliar sua
aplicação a um caso concreto.
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14. ADI x ACO: Echeverria*
O STF está transformando o orçamento
brasileiro na “tragédia dos comuns”, com
todos disputando pelos seus interesses
particulares em detrimento da
sustentabilidade das finanças para todos.
(*) “O Supremo Tribunal Federal como Árbitro ou Jogador? As Crises
Fiscais dos Estados Brasileiros e o Jogo do Resgate”. Revista Estudos
Institucionais , v. 4, p. 642-671, 2018).
14

15. ADI x ACO: Echeverria
2.533 ACOs analisadas.
1.050 conflitos entre a União e os estados.
472 envolviam restrições impostas pela LRF (CAUC,
em especial).
401 cautelares concedidas; 32, rejeitadas; 39, não
analisadas ou com decisões não localizadas.
pró-governos estaduais.
15

16. ADI x ACO: Pedro Nery*
756 ADIs julgadas em definitivo entre 20/06/2002 e
08/03/2012.
ADIs contra (média ponderada pela qtde de dias):
– normas federais: 53% dos votos favoráveis;
– normas estaduais: 85% dos votos favoráveis.
Principais ADIs contra os estados:
– invasão de competência privativa da União para legislar;
– possibilidade de os estados se organizarem de maneira
diferente da organização prescrita para a União.
(*) “Como Decidem os Ministros do STF: Pontos Ideais e Dimensões de
Preferências”. Tese de Mestrado, ECO/UnB, fev. 2013.16

17. 17

18. ADI x ACO: Pedro Nery
Correlação entre os votos sobre ADIs tratando de
normas federais e estaduais de vinte ministros é
negativa, embora baixa ( 0,21).
Bloco significativo de ministros prefere a União aos
estados (Barbosa, Direito, Fux, Gracie, Jobim,
Lewandowski, Mendes, Peluso e Toffoli acatam
não mais do que 50% das ADIs no caso de normas
federais e não menos do que 80% no caso de
normas estaduais).
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19. ADI x ACO: Pedro Nery
Maioria é pouco inclinada a derrubar normas federais
com impacto econômico e muito inclinada a conceder
menos poder para os estados vis-à-vis à União.
Não seria possível afirmar se as divergências entre os
ministros refletem:
– preferências diferentes em relação às políticas do governo;
– considerações estratégicas diferentes em relação ao Executivo;
– graus diferentes de sensibilidade em relação à flexibilidade que deve ser
dada a este; ou
– percepções diferentes em relação à qualidade da lei questionada.
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20. ADI x ACO: Pedro Nery
Do ponto de vista estratégico, a ideia de que o STF
temeria contrariar o Executivo perde força quando se
compara a posição dos ministros com a do AGU.
Parte relevante do processo de estabilização da
economia do país se deveu a esforços federais para inibir
a autonomia fiscal estadual, que guarda relação com a
sua autonomia legislativa e sua capacidade de auto-
organização, frequentemente questionadas no STF.
Em outros tipos de processo, as divergências podem
adquirir características diversas, já que diferentes tipos
de processos podem abordar outros temas do direito.20

21. ADI x ACO: Echevarria x Nery?
Estrategicamente, outro player importante a condicionar
as ações do STF é o Legislativo.
– Como este se posiciona vis-à-vis a concentração de
competências na União?
– E vis-à-vis a concessão de auxílio aos estados?
Deliberadamente ou não, há um alinhamento
entre os dois Poderes.
Já ideologicamente, a concentração na União
(apoiada pelo AGU, 22%, e pelo PGR, 88%)
pode ter consolidado o entendimento de que os
estados são hipossuficientes.21

22. Considerações Finais
Os impasses observados sugerem que nosso pacto
federativo, fortemente judicializado, com baixo nível
de coordenação, especialmente em questões
financeiras e tributárias, e com acentuada assimetria
informacional entre quem custeia e quem usufrui os
serviços públicos, tem uma dimensão predatória.
É certo que um governo central demasiado forte
conspira contra uma federação saudável. É
igualmente inescapável que esta última também
requer um centro plenamente operacional.
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23. Considerações Finais
O cenário virtuoso buscado pela Comissão de
Especialistas não prosperou, embalado pela rigidez
das normas regimentais e pela ausência de um
avalista que balizasse as compensações cruzadas
requeridas pelas várias iniciativas.
PECs 186 e 188/2019 recolocarão as bases para a
cooperação federativa em bases mais saudáveis?
– Autonomia financeira, harmonização contábil e
responsabilização executiva (TCs x STN/CGF) são
passos na direção correta. Bastará?
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24. 24
Informações e Contato
Página da Consultoria Legislativa do
Senado Federal:
https://www12.senado.leg.br/publicacoes/estudos-
legislativos/homeestudoslegislativos.
Correio eletrônico:
rocha.caa@gmail.com