O documento discute três problemas da tributação indireta no Brasil: (1) a dificuldade de aproveitamento de créditos tributários pelas empresas, (2) a incidência cumulativa de tributos, e (3) as consequências negativas do acúmulo de créditos tributários, como a perda de competitividade das empresas.

1. Aline Andrade Rocha
Danilo Lobrigate
Jorge Silva
Karina Fasson
Patrícia Pavanelli
Pós-Graduação em Gestão Pública
Disciplina de Finanças Públicas
Prof. Dr. Paulo Miadaia
Julho de 2014

3. A relação entre tributos e competitividade industrial precisa
ser entendida, principalmente, em função das características da
tributação indireta.
No caso do Brasil, duas características da tributação indireta
impactam a competitividade industrial:
1. Dificuldade ou mesmo impossibilidade do aproveitamento dos
créditos tributários pelos contribuintes;
2. Incidência cumulativa de tributos.

4. Sistemas tributários modernos buscam seguir o princípio da
neutralidade da tributação.
Neutralidade como a mínima interferência dos tributos na alocação de
recursos, ou seja: os impostos não deveriam distorcer, demasiadamente,
os processos de formação de preços (salários pagos, vendas ao
consumidor final) dos bens e serviços.
IVA (Imposto sobre valor adicionado)
IVV (Imposto sobre Vendas ao Varejo)
de maior
neutralidade
Imposto em cascata/cumulativo
O mais perverso dos tributos: provoca grande distorções na alocação de
recursos na economia.

5. O IVA no Brasil
- “A computação do IVA no Brasil é feita pelo método do crédito fiscal, que ‘exige que a
empresa aplique a alíquota ao total de vendas efetuadas e desse resultado deduza o
imposto pago (crédito) que conste das notas fiscais de compra’.
- Problema no Brasil: os tributos desenhados como IVA, na prática, funcionam como
impostos cumulativos, uma vez que os créditos tributários não são devidamente
aproveitados. Essa dificuldade ocorre tanto no caso do ICMS (governo estadual) quanto no
caso do PIS/COFINS (governo federal).
- O acúmulo de créditos tributários do ICMS é particularmente prejudicial às empresas
exportadoras. Estas ficam isentas de incidência de impostos na venda, e portanto, não
conseguem aproveitar os créditos gerados pela compra de insumos.
“Um exemplo ajuda a entender o nascimento dessa "dívida". Quando compramos um
produto, além de pagarmos pelos tributos embutidos nesta etapa de venda, pagamos
também por tributos já embutidos anteriormente, em etapas de fabricação e revenda. Se
esse mesmo produto é vendido para o exterior, não há incidência de tributo na momento
da venda, mas há os tributos embutidos nas etapas anteriores. Para que a empresa retire
também essa porção tributária, é necessário que seja ressarcida de alguma forma, ou
então, tributos continuarão sendo exportados.”
(“Créditos Acumulados”, de Luiz Carlos Menegatti, 2004, Portal Sefaz do ES)

7. Situação A:
- Todos os estágios são tributados;
Situação B:
- O governo isenta todos os estágios de produção de uma
determinada mercadoria de forma a não tributá-la;
- Deve-se isentar os vendedores e também reembolsá-los do
imposto previamente pago.
- O varejista é isento e deve receber o imposto pago sobre suas
compras, de modo que a soma do IVA seja zero;
- Consumidor não paga imposto.
Situação D:
- A cadeia de crédito do IVA é rompida, o imposto gera efeitos
cumulativos;
- Como não se recebe crédito de suas compras, repasse-se o
tributo embutido em suas aquisições;

8. Propostas de solução:
- Devolução dos créditos em dinheiro;
- Comercialização desses créditos com empresas devedores de impostos.
- Tais medidas não foram acolhidas no Brasil. A Lei Kandir caminhou no sentido
de reconhecer a possibilidade de transferência de créditos para terceiros. No
entanto, a LC nº102/2000 reverteu esse processo, ao determinar que as
transferência só podem ser realizadas mediante regras de cada Estado.
- No entanto, a transferência implica perda de receitas, o que nem sempre
interessa ao Estado.
- Os governos estaduais alegam que:
1) Podem ocorrer fraudes na transferência de créditos;
2) Há dificuldades operacionais para se pagar os créditos em dinheiro.
- O problema do acúmulo de créditos tributários se torna mais complexo
quando envolve operações interestaduais.

9. O acúmulo de créditos tributários em operações interestaduais.
“Uma empresa de uma UF, ao adquirir insumos de outra UF para produzir algo para
exportação, acumulará créditos tributários junto ao governo de sua UF. Isso
significa que esse governo deveria restituir os créditos referentes aos tributos
cobrados pelo governo da outra UF. Ou seja, uma restituição de valor não recebido.”
(BID, capítulo 7, 2013)
- Estado da Bahia (empresa que vende os insumos para a empresa exportadora)
- Estado de São Paulo (empresa exportadora)
1. A empresa exportadora (localizada em SP) tem isenção dos produtos exportados
(portanto, as mercadorias exportadas não geram débitos de ICMS);
2. Porém a aquisição de produtos no Estado da Bahia gera créditos de ICMS para a
empresa paulista, junto ao governo de sua UF (São Paulo);
3. Problema: o Estado da Bahia recolhe os tributos dos insumos, mas é o Estado de
São Paulo que deve restituir os créditos tributários em dinheiro. Ou seja: uma
restituição de um valor que não foi recebido.

10. O acúmulo de créditos ocorre também nos tributos cobrados no âmbito
do governo federal: PIS e COFINS.
Consequências negativas do acúmulo de créditos tributários:
- Os recursos não restituídos poderiam estar sendo investidos.
- Como os créditos não são aproveitados, o custo final do produto
aumenta, o que reduz a competividade internacional.
- Empresas preferem vender parcela maior de seus produtos ao mercado
doméstico, para aproveitar os créditos de que dispõem.

11. Propostas de Solução
No caso do PIS/COFINS:
- maior eficiência administrativa.
No caso do ICMS:
- regulamentação da negociação dos créditos tributários
e/ou restituição desses créditos em dinheiro;
- Nas operações interestaduais: adoção o princípio de
destino (recolhimento do tributo é feito pelo Estado
consumidor)

12. Tributos cumulativos
“Um tributo é cumulativo quando incide em duas ou mais etapas da circulação de
mercadorias, sem que na etapa posterior possa ser abatido montante pago na
etapa anterior” (Medeiros Neto, 2001)
Quando não se aproveita os créditos tributários de um IVA, tal tributo gera efeitos
cumulativos.
- Os efeitos de impostos cumulativos estão presentes no ICMS, COFINS, PIS e IPI.
- Nas empresas que participam dos regimes de lucro presumido e SIMPLES, o PIS E
COFINS são impostos cumulativos
Implicações da cumulatividade
- Distorções na alocação de recursos;
- Verticalização das empresas, de modo a evitar muitos estágios de tributação;
- Perda de competividade externa, porque os produtos importados não sofrem
das mazelas do sistema tributário brasileiro;

13. Os fatores que impulsionam as mudanças tributárias
- Globalização econômica e financeira;
- Formação de blocos econômicos regionais;
- Redefinição do papel do Estado;
- Nova realidade do mercado de trabalho.
Relação destes fatores com a competitividade empresarial
Globalização econômica e financeira
- Sistemas tributários que não inibam a vinda de capitais estrangeiros;
- Estabilidade das normas tributárias;
- Em mercados abertos, deve se tomar cuidados mais apurados para que a
tributação não prejudique a competividade das mercadorias nacionais; (
solução: tributos do tipo IVA, com aproveitamento dos créditos tributários)
Redefinição do papel do Estado
- Preconiza-se a simplificação dos sistemas tributários: redução do número de
tributos; melhor exploração das bases tributárias de consumo, renda e propriedade

15. Política Fiscal (tributação e gastos sociais): é um dos principais determinantes da
permanência / agravamento dos indicadores de distribuição e renda e miséria.
Modelo tributação nacional
•Favorece a regressidade, contribuindo para a piora da distribuição
de renda na sociedade, em outras palavras: Famílias com menor
nível de renda são mais oneradas pelos tributos do que as famílias
mais ricas
•Volume de recursos recolhidos a partir de tributos indiretos (quase
metade do total da carga). Para promoção de equidade deveria
focalizar esse tipo de imposto em bens consumidos pelas famílias
de renda mais alta e desonerar os bens de primeira necessidade.
•Alternativa (Kaldor, 1995): a aplicação de imposto (direto) sobre o
consumo pessoal e não sobre os bens consumidos

16. Por que a tributação indireta prejudica a boa distribuição da renda ?
•Valor dos tributos é igual para todas as pessoas. Parece justo, mas é a
base da desigualdade fiscal:
Quem adquire
produtos/serviços tem
níveis de rendimentos
distintos
Valor do imposto
representa uma parte
da renda diferente para
cada consumidor
Quem apresenta
menores rendimentos
tem um percentual
maior de renda
comprometido com o
tributo
“Não há tratamento desigual para indivíduos desiguais, como preconiza o
conceito de equidade vertical.” (Stiglitz, 1999)
Portanto, pode-se concluir que um sistema tributário fortemente
pautado em tributos indiretos é regressivo e prejudica a boa distribuição
de renda
Na prática, conforme veremos na tabela a seguir, a regressividade dos
tributos indiretos no Brasil supera a progressividade da tributação direta,
prejudicando os mais pobres.

17. Renda
familiar
mensal
Em % da Renda Familiar
Acrésc.
Carga
Tributária
Tributação Direta Tributação Indireta
Carga Tributária
Total
1996 2004 1996 2004 1996 2004
Até 2SM 1,7 3,1 26,5 45,8 28,2 48,8 20,6
2 a 3 2,6 3,5 20 34,5 22,6 38 15,4
3 a 5 3,1 3,7 16,3 30,2 19,4 33,9 14,5
5 a 6 4 4,1 14 27,9 18 32 14
6 a 8 4,2 5,2 13,8 26,5 18 31,7 13,7
8 a 10 4,1 5,9 12 25,7 16,1 31,7 15,6
10 a 15 4,6 6,8 10,5 23,7 15,1 30,5 15,4
15 a 20 5,5 6,9 9,4 21,6 14,9 28,4 13,5
20 a 30 5,7 8,6 9,1 20,1 14,8 28,7 13,9
Mais de 30 10,6 9,9 7,3 16,4 17,9 26,3 8,4
Pouca progressividade e piora
na distribuição neste intervalo.
Diferença cai no período
Regressividade cresce
(distorção acentuada no
período)
Carga tributária Direta e Indireta sobre a Renda Total das Famílias
em 1996 e em 2004
#
8,9
#
6,8
#
19,2
#
29,4
Fica evidente a pouca efetividade da tributação direta em gerar mudanças na
distribuição de renda em função das baixas alíquotas praticada entre famílias de alta
renda e da baixa participação deste imposto na carga global.

18. Silveira, 2008: reforça a percepção de que a progressividade da tributação direta é
baixa. No país, o índice de progressividade de Kakwani é de 0,1229. É inferior ao
de 6 outros países analisados (peso da tributação direta em torno de 33% contra
10% no Brasil).
Paes e Bugarin, 2006: também avaliam que a tributação sobre a renda é pouco
progressiva, diferente da tributação sobre o consumo
IPEA, 2009: mesmo analisando a carga tributária em relação à distribuição funcional
da renda a conclusão novamente é de que a carga tributária é regressiva (a carga
sobre os empregados é consideravelmente maior do que a de proprietários).
Siqueira, Nogueira e Souza, 2010: argumentam que há sub-reportação da renda
nas pesquisas e apresentam uma proposta de cálculo de carga tributária indireta
por classe de renda baseada no nível de consumo (e não da renda). A nova proposta
indica que a tributação indireta no Brasil não é tão regressiva. Considerando os
principais componentes por classe, - os mais regressivos para os pobres e os mais
progressivos pra os ricos, - o sistema torna-se aproximadamente proporcional.
Rezende, Afonso e Silveira, 2011: voltam a constatar que a carga dos tributos
indiretos não é compensado pela progressividade dos tributos diretos, culminando
em uma carga tributária total de caráter regressivo. Admitem que o papel
redistributivo do sistema é insignificante.

20.  Análise não apenas das disputas em torno
da arrecadação, mas também do que diz
respeito à repartição de recursos:
◦ Guerra fiscal do ICMS
◦ Guerra fiscal dos royalties do petróleo
◦ Critérios de rateio do Fundo de Participação dos
Estados (FPE)

21.  Competição fiscal geralmente relacionada a contextos
federativos com descentralização na oferta de serviços
e na tributação
 Autonomia entes⇨ ambiente não cooperativo e
competitivo
 Três categorias de competição fiscal:
 Na oferta por bens e serviços públicos;
 Por fundos de financiamento;
 Por investmentos produtivos
 No Brasil: disputa entre estados na atração de
investimentos desde a década de 1920

22. 15,38
Arrecadação tributária 2010 - % do
PIB
Mercadorias,
serviços e bens
Salários
Rendas e Ganhos
Outros
Relembrando...
ICMS: 7,02% do PIB ⇨
cerca de 20% da
arrecadação tributária
brasileira!
Fonte: BID, 2013

23. Relembrando...
•Hoje, diversas alíquotas, determinadas de
forma independente pela legislação de cada
UF
•Operações entre estados ⇨ arrecadação
dividida entre origem e destino (exceções:
petróleo e energia elétrica).

24.  ICMS (criado como ICM, 1965), e imposto que o
antecedeu, o IVC: desde o princípio, houve disputa
por investimentos entre estados. Motivaram
primeiras regulamentações na década de 1960, a
fim de incentivar a cooperação regional (não foram
bem sucedidas).
 Década de 1970: criação do Conselho de Política
Fazendária (CONFAZ): regulamentar as renúncias
fiscais de ICMS por parte dos estados.
 Constituição de 1988: maior autonomia financeira
dos estados e maior descentralização política:
enfraquecimento do CONFAZ

25.  Década de 1990: guerra fiscal se acirra mais com os
investimentos da indústria automobilíticas ⇨ estados
ignoram regulamentos do CONFAZ
 Lei Kandir (Lei complementar n. 87/1996): tentativa de
reforçar os controles legais da guerra fiscal ⇨ forte
oposição dos governadores
◦ Tentativa de aproximaçao do ICMS ao conceito de IVA ⇨
imposto pago sobre insumos seria revertido em créditos
fiscais para o adquirente
◦ Contudo, polêmica sobre responsabilidade de
ressarcimento de créditos, conforme exposto
anteriormente.

26.  Guerra dos Portos (segunda metade década 2000):
estados promovem redução de alíquotas do imposto
sobre importações a fim de movimentar mais os portos
e a economia local ⇨ maior arrecadação, apesar do
incentivo fiscal
 Perdas para o país vão além das receitas tributárias ⇨
questão da competição desleal entre produto nacional
(em que incorre o imposto) e o importado (em que não
incorre) no mercado interno

27.  Razões do aumento da guerra fiscal a partir da década de 1990:
◦ Impunidade dos estados;
◦ O próprio sistema, que estimula governos estaduais a
conceder incentivos fiscais;
◦ Aumento da autonomia política e financeira dos estados,
somado ao enfraquecimento da capacidade regulatória da
União
◦ Tributação que é um híbrido dos princípios de origem e
destino (mas beneficia mais o estado produtor): reduções do
ICMS usadas como forma de atrair investimentos produtivos
◦ Aumento do fluxo de recursos para investimento após longo
período de estagnação ⇨ estabilidade econônica fez com que
Brasil se tornasse mais atraente às multinacionais ⇨ disputa
entre estados pelos investimentos, com oferta de incentivos
fiscais

28.  Guerra fiscal acaba surgindo como uma alternativa para
estados mais excluídos no processo de desenvolvimento ⇨
mecanismo de defesa, na tentativa de atrair indústrias.
 Ainda assim, estados mais desenvolvidos como os mais
beneficiados (Varsano, 1997) ⇨ maior capacidade
financeira, maior mercado e melhor infraestrutura. Nem
sempre estados menos desenvolvidos conseguem arcar com
os ônus do incentivo fiscal
 No fim das contas, guerra fiscal como jogo de soma zero
(Varsano, 1997) ⇨ renúncia fiscal em nível nacional, pois
incentivo fiscal apenas determina onde investimentos irão
se instalar (e não a efetivação dos investimentos).

29.  ICMS ⇨ diversidade de alíquotas e de tipologias de
benefícios e incentivos fiscais
◦ Comprometimento da neutralidade e da simplificação
tributária
◦ Dificuldades para os contribuintes e para o fisco ⇨
estímulo à sonegação
◦ Potencialização das distorções no comércio entre os
estados e na localização de investimentos

30.  Efetividade da legislação resolveria a questão da
competição, nos casos de atração de investimentos e
guerra dos portos. Problema, porém, reside na autonomia
dos estados diante do CONFAZ ⇨ questão do federalismo
 Estudiosos no assunto defendem propostas baseadas no
princípio de destino como desincentivo à guerra fiscal ⇨
estados consumidores passando a efetuar a cobrança do
ICMS (em vez de os produtores)
◦ Correção de distorções
◦ Possibilidade de subsídios sob produtos de consumo
essencial (onerando menos as famílias mais pobres)
◦ Possiblilidade de redistribuição de recursos fiscais em favor
dos estados importadores (menos desenvolvidos)

31.  Oposição política dos estados, inclusive por parte dos
deficitários no comércio entre estados ⇨ fracasso nas
tentativas mais recentes de reforma do ICMS
 Avanço ⇨ Resolução n. 13/2012 ⇨ alíquota fixa de
4% nas operações interestaduais com bens e
mercadorias importados. Entrou em vigor em 1 de
janeiro de 2013.

32.  Meados dos anos 90 – as compensações financeiras sobre atividade de
exploração de petróleo e gás havia pouca importância no conjunto da
carga tributária;
 A mudança ocorre após 1998 e 2000 com as Portarias da ANP n.º 155 e
n.º 206 estabelecendo critérios de fixação de preços para produção de
petróleo para fins de pagamento de Royalties (incremento na alíquota de
10% na arrecadação, somados o aumento na produção em decorrência
do aumento de preço produto no mercado internacional);
 Para além da cobrança dos Royalties existe a cobrança das “Participações
Especiais” que ocorrem sob as explorações mais volumosas e rentáveis,
sendo a partilha feita exclusivamente entre os estados produtores (40%)
e municipios produtores (10%), porém a União fica com 50% deste
montante. (este é um dos elementos centrais da guerra fiscal entre os
entes da federação);
Partilha dos Royalties do Petróleo: Uma
Batalha Federativa

33. Partilha dos Royalties do Petróleo: Uma
Batalha Federativa

34. Partilha dos Royalties do Petróleo: Uma
Batalha Federativa

35.  A partir de 2007, com o descoberta de grandes reservas de petróleo e
gás em grandes profundidade entre os litorais dos estados do Espírito
Santo até Santa Catarina, surge a possibilidade de um crescimento na
arrecadação dos tributos devido a exploração.
 Em 2010 - Emenda “Ibsen” (Instalado o conflito federativo);
 Se de um lado todos os estados e municípios querem uma fatia desta
arrecadação mesmo não sendo produtores (proposta de adoção dos
critérios dos Fundos – FPE e FPM), de outro lado os Estados e
Municípios ligados a exploração petrolífera defendendo a destinação
da maior parte.
 Há também na prática uma compensação sob as perdas de
arrecadação do ICMS com a comercialização de combustíveis, pois a
incidência ocorre no destino (ou seja na venda) do produto e não na
origem. Os royalties acabam sendo uma moeda de compensação para
estes entes.
Partilha dos Royalties do Petróleo: Uma
Batalha Federativa

36.  Indicador “Razão Federativa” → calculo de quanto o
governo federal retira e coloca (em volume de
recursos) para cada UF.
◦ RJ tem a pior razão federativa (arrecada 75% dos royalties
 Resta a União enquanto alternativa para esta batalha
flexibilizar a concentração da sua parte na
arrecadação e dividir com os demais entes da
federação.
Partilha dos Royalties do Petróleo: Uma
Batalha Federativa

37. Mudanças no rateio do Fundo de Participação dos Estados
Desde 1989 sem mudança nos critérios de distribuição do FPE

38. O FPE foi criado para
reduzir as desigualdades
regionais, teve critérios
inicialmente negociados
pelos governadores, que
deveriam ser provisórios,
e depois considerariam
mudanças de renda e
demografia.
A falta de atualização e
redefinição de critérios
manteve o FPE pouco
redistributivo e
concentrado em poucos
estados
Mudanças no rateio do Fundo de Participação dos Estados

39. Em 2010 o Supremo Tribunal Federal questionou o uso de
coeficientes fixos como critério de distribuição do FPE, e determinou
nova fórmula baseada em indicadores que se sensibilizem com as
mudanças do desenvolvimento.
Prado (2011) simula a distribuição do FPE de duas formas:
1. critérios de arranjos qualificados como paramétricos
2. equalização de receitas orçamentárias per capita
1. Ignora a diversidade em capacidade de arrecadação própria dos
estados
2. Ter-minassian (2012) considera a equalização inviável pois há
dificuldade de calcular o potencial de aumento das receitas dos
estados pela falta de padronização dos dados e falta de
informação confiável sobre a estrutura de custos das categorias de
gasto público
equalização da receita limitada às receitas reais básicas de
cada estado
Mudanças no rateio do Fundo de Participação dos Estados

40. Mudanças no rateio do Fundo de Participação dos Estados

41. Mudanças no rateio do Fundo de Participação dos Estados
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/Lcp143.htm#art7
As mudanças entrarão em vigor em 1º de janeiro de 2016, e terão seu
valor corrigido pelo IPCA de 2015 + 75% da variação do PIB registrada
dois anos antes (de 2014 para 2015).
Os novos critérios buscam equilibrar a relação entre população e renda
domiciliar a partir de uma combinação de fatores representativos da
população (população do estado em relação a população do país) e do
inverso da renda domiciliar per capita da entidade beneficiária.
“III - os coeficientes individuais de participação das entidades
beneficiárias cujas rendas domiciliares per capita excederem valor de
referência correspondente a 72% (setenta e dois por cento) da renda
domiciliar per capita nacional serão reduzidos proporcionalmente à razão
entre o excesso da renda domiciliar per capita da entidade beneficiária e
o valor de referência, observado que nenhuma entidade beneficiária
poderá ter coeficiente individual de participação inferior a 0,005 (cinco
milésimos);”

42. FPE = 21,5% do arrecadado com o Imposto de Renda e com o Imposto sobre
Produtos Industrializados (IPI)
O que acontece quando há desoneração? O Congresso Nacional propôs que
havendo desoneração nesses tributos a união apenas poderia aplicá-la à
receita federal, não alterando o recurso para os estados.
Veto
Art. 5o
“Art. 5o Eventuais desonerações concedidas pelo Governo Federal incidirão
apenas na cota de arrecadação destinada à União, não sendo consideradas
para efeito de repasse do FPE e do FPM.”
Razões do veto
“O dispositivo viola os artigos 157, 158 e 159 da Constituição Federal, que
destinam o produto da arrecadação dos impostos da União sobre renda e
proventos de qualquer natureza e sobre produtos industrializados aos
Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios. Assim, a desconsideração de
eventuais desonerações do cálculo deste produto é inconstitucional. Além
disso, a proposta contraria o interesse público, uma vez que limita o escopo
de política econômica característico das desonerações, especialmente no que
tange ao caráter extrafiscal do imposto sobre produtos industrializados”.
Mudanças no rateio do Fundo de Participação dos Estados