CI - 2011 - parcerias público-privadas e subvenção econômica

CURRENT ISSUES
Março 2011 volume 11 número 2
Parcerias Público-Privadas e Subvenção Econômica
Luiz Nelson Porto Araujo
As subvenções econômicas são auxílios concedidos ao Estado aos agentes econômicos que rea-
lizam serviços, ou obras de interesse público. As questões fiscais referentes às subvenções surgi-
ram com a Lei n° 4.506/1964. O Pronunciamento Técnico CPC 07/2010 prescreve o registro
contábil e a divulgação das subvenções para investimento e a divulgação das subvenções para
custeio e das demais formas de assistência governamental. A Análise Custo Benefício também
justifica a subvenção de projetos com externalidades positivas. No âmbito das Parcerias Público-
Privada, uma Sociedade de Propósito Específico - SPE, constituída para explorar um determinado
serviço de interesse público pode fazer jus ao recebimento de subvenção do Estado, desde que
a subvenção seja exclusivamente aplicada nos limites da concessão.
Introdução
As subvenções podem ser de diferentes ti-
pos: (i) doação condicional de terrenos e,
eventualmente, outros bens; (ii) doação in-
condicional de terrenos e, eventualmente,
outros bens; (iii) redução ou isenção tributá-
ria ou (iv) empréstimos subsidiados no paga-
mento de tributos.
Conceituação
Segundo Borges (1977):
"o conceito de subvenção está sem-
pre associado à ideia de auxílio,
ajuda – como indica a sua origem
etimológica (subventio) – expressa
normalmente em termos pecuniá-
rios. Entretanto, se bem que a sub-
venção, em Direito Civil, constitua
uma forma de doação, caracteri-
zando-se, portanto, pelo seu cará-
ter não compensatório, no Direito
Público, particularmente no Direito
Financeiro, embora também se re-
vista de caráter não remuneratório
e não compensatório, deve subme-
ter-se ao regime jurídico público re-
levante. A subvenção pressupõe
sempre o concurso de dinheiro ou
outros bens estatais. É categoria de
Direito Financeiro e não de Direito
Tributário."

C U R R E N T I S S U E S
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DELTA ECONOMICS & FINANCE 2
Para Carvalhosa (1997: 603) as subvenções
são "ajudas ou auxílios pecuniários, concedi-
dos pelo Estado, em favor de instituições que
prestam serviços ou realizam obras de inte-
resse público." Conforme Silva (1998: 779):
"a subvenção se pode definir como,
auxílio ou ajuda pecuniária que se
dá a alguém ou a alguma institui-
ção, no sentido de os proteger, ou
para que realizem ou cumpram
seus objetivos. Juridicamente, a
subvenção não tem o caráter nem
de paga nem de compensação. É
mera contribuição pecuniária desti-
nada a auxílio em favor de uma
pessoa, ou de uma instituição, para
que se mantenha, ou para que exe-
cute os serviços ou obras pertinen-
tes a seu objeto. Ao Estado, em re-
gra, cabe o dever de subvencionar
instituições que realizem serviços,
ou obras de interesse público, o
qual, para isso, dispõe em leis es-
peciais as normas que devem ser
atendidas para a concessão, ou ob-
tenção, de semelhantes auxílios,
geralmente anuais."
Por fim, Oliveira (2006) define "[...] subven-
ção como o auxílio financeiro, previsto no or-
1. Esta Lei define normas federais de direito finan-
ceiro para elaboração e controle dos orçamentos e ba-
lanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Dis-
trito Federal. Ela foi recepcionada pelo art. 165, §9° da
Constituição como lei complementar.
2. Conforme:
"Art. 12. A despesa será classificada nas se-
guintes categorias econômicas:
[...]
§ 3º. Consideram-se subvenções, para os
efeitos desta lei, as transferências destina-
das a cobrir despesas de custeio das enti-
dades beneficiadas, distinguindo-se como:
çamento público, para ajudar entidades pú-
blicas ou particulares a desenvolver ativida-
des assistenciais, culturais ou empresariais."
Normatização
A classificação das despesas no âmbito do
Direito Financeiro é feita na Lei n° 4.320, de
17/03/1964,1
que procedeu à classificação
das despesas públicas em seus arts. 12 a
21, que são de observância obrigatória por
todos os entes da federação, por tratar-se de
normas gerais de direito financeiro.2
Destes
dispositivos fica claro que as despesas foram
divididas em dois grandes grupos econômi-
cos: despesas correntes e despesas de capi-
tal. A subvenção é entendida como uma des-
pesa corrente.
Segundo Ataliba e Bandeira de Mello (1972:
88-89):
"a subvenção é expediente ordiná-
rio. Nada tem de invulgar ou inusi-
tado. Tanto é assim que a Lei n°
4320, ao cuidar das despesas cor-
rentes, nelas inclui as subvenções,
entre as "transferências correntes"
(art. 13). As subvenções são des-
dobradas em duas categorias, as
sociais e as econômicas (arts. 16 e
18). É interessante a este estudo o
I - subvenções sociais, as que se destinem
a instituições públicas ou privadas de cará-
ter assistencial ou cultural, sem finalidade
lucrativa;
II - subvenções econômicas, as que se des-
tinem a empresas públicas ou privadas de
caráter industrial, comercial, agrícola ou
pastoril."
[...].
"Art. 19. A lei de orçamento não consig-
nará ajuda financeira, a qualquer título, a
empresa de fins lucrativos, salvo quando se
tratar de subvenção cuja concessão tenha
sido expressamente autorizada em lei es-
pecial."

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exame das disposições do pará-
grafo único, "b", dos arts. 18 e 19,
porque rigorosamente pertinentes
[...]. A leitura desta disposição en-
seja verificar: a) que tanto são con-
sentidas e admitidas as subven-
ções, no nosso sistema jurídico,
que vêm disciplinadas e previstas
por norma geral de direito finan-
ceiro (Lei n° 4320, expedida com
fundamento no art. 8°, XVII, "c", da
Carta Constitucional); b) que po-
dem favorecer empresas particula-
res; c) que o único requisito para
sua validade é que os beneficiários
produzam "determinados gêneros
ou materiais" naturalmente de inte-
resse público [...]. É verdade que
não se deixou ao arbítrio da Admi-
nistração a decisão quanto aos
"produtos ou materiais" cujo incen-
tivo pode ser promovido, pelas sub-
venções. Nem se poderia fazê-lo.
No nosso sistema, só a lei pode dis-
por sobre a destinação dos dinhei-
ros públicos. No caso, porém, de
"ajuda financeira" – subvenção – a
empresa de fins lucrativos, foi pe-
remptória a Lei n° 4320 ao vedá-
la, com a ressalva de expressa dis-
posição legal."
Motta e Fernandes (2001: 175-176), ao tra-
tarem do tema das subvenções, afirmam que
as empresas privadas podem recebê-las:
"[...] consideram-se subvenções as
transferências de recursos destina-
dos a cobrir despesas de custeio
das entidades beneficiadas. Cos-
tuma-se distinguir as subvenções
3. Neste artigo as rubricas integrantes da receita
bruta operacional da empresa são: as subvenções cor-
rentes para custeio ou operação recebidas de pessoas
entre sociais e econômicas. Sub-
venções sociais são as que se des-
tinam a instituições públicas ou pri-
vadas, sem finalidade lucrativa, de
caráter assistencial ou cultural; as
subvenções econômicas são as que
se destinam a empresas públicas
ou privadas de caráter industrial,
comercial, agrícola ou pastoril."
A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) (Lei
Complementar n° 101, de 04/05/2000),
prescreve explicitamente que os incentivos
fiscais estão relacionados com a receita pú-
blica, ao contrário das subvenções que estão
afetas à disciplina da despesa.
Tributação
Bulhões Pedreira (1979: 685) trata do tema,
do ponto de vista do Direito Tributário, da se-
guinte forma:
"a legislação tributária denomina de
subvenção as transferências de
renda e capital recebidas pela pes-
soa jurídica porque (a) em regra
elas têm origem no setor público (e
assim são designadas na orçamen-
tação e contabilidades públicas) e
(b) a expressão é usada, com o
sentido de transferência de renda,
no direito privado (Código Civil, art.
1.172)."
As questões fiscais referentes às subvenções
surgiram com a Lei n° 4.506, de
30/11/1964. O seu art. 44, exceto utilizar a
expressão em caráter amplo e genérico, ao
identificar suas possíveis fontes, não fez
qualquer menção às subvenções para inves-
timento.3
jurídicas de direito público ou privado, ou de pessoas
naturais.

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A Receita Federal do Brasil, no Parecer Nor-
mativo CST n° 02/78, examinou o tratamento
fiscal das subvenções recebidas pelas pes-
soas jurídicas com o objetivo de financiar
suas próprias atividades ou para realização
de investimentos. Ele considerou as transfe-
rências de recursos sob diversos ângulos e,
no caso dos investimentos, naqueles que po-
deriam: i) permanecer no ativo da empresa e
ii) ser entregues à pessoa que forneceu os
recursos ou a uma outra pessoa jurídica de
direito público.
O conceito de subvenção para investimento
dado pela Administração Tributária corres-
ponde a uma transferência de recursos do
Poder Público para uma pessoa jurídica com
a finalidade de auxiliá-la, não nas suas des-
pesas, mas na aplicação específica em bens
e direitos para implantar ou expandir empre-
endimentos econômicos. Essa conclusão se-
gue do Parecer Normativo CST n° 112/78
que, após transcrever o §2° do art. 38 do De-
creto-lei n° 1.598, de 26/12/1977,4
formu-
lou diversos esclarecimentos sobre o tema.5
Especificamente, a subvenção de investi-
mento constitui transferência de recursos
para uma pessoa jurídica com a finalidade de
auxiliá-la, não nas suas despesas, mais sim,
na aplicação específica em bens ou direitos
para implantar ou expandir empreendimen-
tos econômicos.
Da análise de Pizolio (2002: 149) é possível
concluir que as subvenções para investimen-
tos se distinguem das subvenções para cus-
4. O objetivo fundamental desse Decreto-lei é adap-
tar a legislação sobre a renda às inovações da lei de
sociedades por ações. Em particular, ele define os re-
quisitos elencados para não tributação da subvenção.
5. Segundo este Parecer: (i) as subvenções cor-
rente(es para custeio ou operação integram o resul-
tado operacional de pessoa jurídica; às subvenções
para investimento, o resultado não-operacional; (ii) as
teio, na medida em que as primeiras, não tri-
butáveis, prestam-se à expansão de ativida-
des econômicas relevantes para o Estado,
enquanto as subvenções correntes (para
custeio e operações) fazem face às despesas
correntes da empresa beneficiária, sendo al-
cançadas pela tributação. Distinguem-se de
ambas as modalidades de subvenções eco-
nômicas as subvenções sociais, destinadas
a entidades sem finalidades lucrativas.
Contabilização
No Brasil, apenas as subvenções para inves-
timento vinham tendo tratamento contábil e
de divulgação especiais, com reconheci-
mento direto em reserva de capital no patri-
mônio líquido, por força do que dispunha a
Lei das Sociedades por Ações (Lei n° 6.404,
de 15/12/1976). Contudo, como não se
trata de recursos oriundos dos sócios ou aci-
onistas da empresa, não fazia sentido o re-
gistro diretamente no patrimônio líquido,
mas sim em resultado, demonstrando o es-
forço da entidade empresarial em conseguir
recursos via redução tributária ou recebi-
mento de um bem para executar suas ativi-
dades.
subvenções para investimento são aquelas que apre-
sentam características específicas, realçadas no pre-
sente parecer; iii) as isenções ou reduções de impostos
só se classificam como subvenções para investimento,
se presentes todas as características exigidas para tal
e (iv) as subvenções para investimento, se registradas
como reserva de capital, não serão computadas na de-
terminação do lucro real, desde que obedecidas as res-
trições para a utilização dessa reserva.

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Com as modificações introduzidas pela Lei n°
11.638, de 28/12/2007,6
e com a conver-
gência às normas internacionais de contabi-
lidade do IASB, determinada também por
essa recente Lei, as subvenções passam a
ter que transitar pela conta de resultado.
Mas há diferentes momentos de seu reco-
nhecimento conforme as condições de cada
subvenção. E a divulgação passa a ser exi-
gida para as subvenções que não sejam para
investimento e demais formas de assistência
governamental.
Lei n° 11.638/2007
A Lei n° 11.638/2007, altera, revoga e intro-
duz novos dispositivos à Lei n° 6.404/1976,
notadamente em relação ao capítulo XV que
trata de matéria contábil.7
Em particular, dentre as alterações introduzi-
das pela Lei n° 11.638/2007 está a revoga-
ção da alínea "d" do §1º do art. 182 da Lei
n° 6.404/1976, dispositivo que regulamen-
tava o registro das subvenções para investi-
mentos em conta de reserva de capital. Mas
isto não quer dizer que a natureza jurídica
das subvenções tenha sido alterada.
A nova Lei criou uma conta chamada "Re-
serva de Incentivos Fiscais" para possibilitar
6. Essa Lei teve origem no Projeto de Lei n°
3.741/2000, de iniciativa da Comissão de Valores Mo-
biliários (CVM), cujo objetivo fundamental era possibi-
litar a eliminação de algumas barreiras regulatórias que
impediam a inserção total das companhias abertas no
processo de convergência contábil internacional, além
de aumentar o grau de transparência das demonstra-
ções financeiras em geral, inclusive em relação às cha-
madas sociedades de grande porte não constituídas
sob a forma de sociedade por ações.
7. Essa Lei foi alterada pela Medida Provisória n°
449, de 03/12/2008. Segundo o art. 9° ele entrou em
vigor no primeiro dia do exercício seguinte ao da sua
publicação. Considerando que a Lei foi publicada no
Diário Oficial da União de 28/12/2007, ela passou a
que as companhias abertas possam, a partir
de regulação da CVM, registrar as doações e
subvenções para investimento não mais
como reserva de capital e sim no resultado
do exercício (de imediato ou em bases dife-
ridas) como estabelece a norma internacio-
nal.8
Para que a companhia não corra o risco
de perder o benefício fiscal da subvenção,
está sendo previsto que a parcela do lucro
líquido que contiver esse benefício fiscal
possa ser destinada para essa reserva e ex-
cluída da base de cálculo do dividendo obri-
gatório (art. 2°).
Medida Provisória n° 449/2008
A Medida Provisória n° 449/2008, teve por
objetivo “neutralizar os impactos dos novos
métodos e critérios contábeis introduzidos
pela Lei n°11.638, de 28/12/2007, na apu-
ração das bases de cálculos de tributos fe-
derais." Essa MP criou o Regime Tributário de
Transição - RTT cuja aplicação foi opcional
para os anos de 2008 e 2009. A partir de
2010, a adoção do RTT tornou-se obrigató-
ria.9
O art. 18 da desta Medida Provisória estabe-
leceu que para fins de aplicação do RTT, as
subvenções para investimento, inclusive me-
vigorar para as demonstrações financeiras do exercício
social iniciado a partir de 01/01/2008.
8. Esta conta deixa claro que as doações e subven-
ções governamentais para investimentos não podem
ser objeto de distribuição aos acionistas. Antes desta
Lei um dos requisitos para a não tributação das sub-
venções era exatamente a não distribuição aos sócios
(§2° do art. 38 do Decreto-lei n° 1.598/1977). O outro
requisito para a não tributação das doações e subven-
ções era a obrigatoriedade de a reserva de capital
(constituída com tais recursos) ser utilizada para ab-
sorção de prejuízos ou incorporação ao capital.
9. Nos termos do art. 15, §1° da MP 449/2008, o
objetivo do RTT é preservar o princípio da neutralidade
fiscal das mudanças inseridas no padrão contábil bra-
sileiro.

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diante isenção ou redução de impostos, con-
cedidas como estímulo à implantação ou ex-
pansão de empreendimentos econômicos, e
às doações, feitas pelo Poder Público, deve-
rão ser registradas em conta do resultado
pelo regime de competência. Posterior-
mente, esses valores poderão ser excluídos
no LALUR para fins de apuração do lucro real
e da base de cálculo do PIS e da COFINS,
desde que as subvenções para investimentos
e as doações recebidas pelo Poder Público
sejam mantidos na conta de reserva de lu-
cros a que se refere o art. 195-A da Lei n°
6404/76.
Este dispositivo decorre da necessidade de
não se onerar benefícios fiscais dados pelo
próprio Poder Público. Assim, a nova regra
garante a não tributação das subvenções
para investimentos enquanto mantidas em
reservas e não disponibilizadas aos sócios.
O valor das subvenções para investimento e
doações recebidas do Poder Público serão
tributadas caso seja dada destinação diversa
da descrita acima, inclusive na hipótese de:
i) capitalização do valor e posterior restitui-
ção de capital aos sócios ou ao titular, medi-
ante redução do capital social, hipótese em
que a base para a incidência será o valor res-
tituído, limitado ao valor total das exclusões
decorrentes de doações ou subvenções go-
vernamentais para investimentos; ii) restitui-
ção de capital aos sócios ou ao titular, medi-
ante redução do capital social, nos cinco
anos anteriores à data de doação ou subven-
ção, com posterior capitalização do valor da
doação ou subvenção, hipótese em que a
base para a incidência será o valor restituído,
10. O Pronunciamento foi elaborado a partir do IAS
20 - Accounting for Government Grants and Disclosure
of Government Assistance (BV2010), emitido pelo In-
ternational Accounting Standards Board (IASB) e sua
aplicação, no julgamento do Comitê, produz reflexos
limitado ao valor total das exclusões decor-
rentes de doações ou subvenções governa-
mentais para investimentos ou iii) integração
à base de cálculo dos dividendos obrigató-
rios.
Normatização – Comitê de
Pronunciamentos Contábeis
O Pronunciamento Técnico CPC 07 - Subven-
ção e Assistência Governamentais, de
05/11/2010, tem por objetivo prescrever o
registro contábil e a divulgação das subven-
ções para investimento e a divulgação das
subvenções para custeio e das demais for-
mas de assistência governamental.10
A divi-
são formal entre subvenção para custeio e
para investimento não está proposta neste
Pronunciamento, já que o tratamento contá-
bil é o de ambas transitarem pelo resultado.
As subvenções, mesmo as não monetárias,
não devem ser reconhecidas até que exista
segurança de que a entidade cumprirá todas
as condições relacionadas à obtenção da
subvenção e de que será efetivamente rece-
bida. O simples recebimento de uma subven-
ção não é prova conclusiva de que as condi-
ções associadas à subvenção tenham sido
ou serão cumpridas. E a forma como uma
subvenção é recebida não influencia no mé-
todo de contabilização a ser adotado.
Quando a subvenção governamental estiver
sendo recebida para compensar despesas da
entidade, deve ser reconhecida como receita
ou como redução da despesa ao longo do
período necessário para confrontar com as
despesas que pretende compensar.
contábeis que estão em conformidade com o docu-
mento editado pelo IASB. A subvenção governamental
é também designada por: subsídio, incentivo fiscal, do-
ação, prêmio, etc.

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Os empréstimos subsidiados de origem go-
vernamental serão trazidos a valor presente
e a diferença entre os valores presentes pe-
las aplicações da taxa de desconto e da taxa
subsidiada será reconhecida como subven-
ção governamental e apropriada ao resultado
como tal, o mesmo para perdões de dívidas
com característica de subvenção governa-
mental.
Os seguintes termos são usados neste Pro-
nunciamento Técnico com as definições des-
critas a seguir:
"Governo" refere-se a Governo fede-
ral, estadual ou municipal, agên-
cias governamentais e órgãos se-
melhantes, sejam locais, nacionais
ou internacionais.
"Assistência governamental" é a
ação de um governo destinada a
fornecer benefício econômico espe-
cífico a uma entidade ou a um
grupo de entidades que atendam a
critérios estabelecidos. Não inclui
os benefícios proporcionados única
e indiretamente por meio de ações
que afetam as condições comerci-
ais gerais, tais como o forneci-
mento de infraestruturas em áreas
em desenvolvimento ou a imposi-
ção de restrições comerciais sobre
concorrentes.
"Subvenção governamental" é uma
assistência governamental geral-
mente na forma de contribuição de
natureza pecuniária, mas não só
restrita a ela, concedida a uma en-
tidade normalmente em troca do
cumprimento passado ou futuro de
certas condições relacionadas às
atividades operacionais da enti-
dade. Não são subvenções gover-
namentais aquelas que não podem
ser razoavelmente quantificadas
em dinheiro e as transações com o
governo que não podem ser distin-
guidas das transações comerciais
normais da entidade.
"Subvenções relacionadas a ativos"
são subvenções governamentais
cuja condição principal para que a
entidade se qualifique é a de que
ela compre, construa ou de outra
forma adquira ativos de longo
prazo. Também podem ser incluí-
das condições acessórias que res-
trinjam o tipo ou a localização dos
ativos, ou os períodos durante os
quais devem ser adquiridos ou
mantidos.
"Subvenções relacionadas a resul-
tado" são as outras subvenções go-
vernamentais que não aquelas rela-
cionadas a ativos.
"Isenção tributária" é a dispensa le-
gal do pagamento de tributo sob
quaisquer formas jurídicas (isen-
ção, imunidade, etc.). "Redução",
por sua vez, exclui somente parte
do passivo tributário, restando,
ainda, parcela de imposto a pagar.
A redução ou a isenção pode se
processar, eventualmente, por
meio de devolução do imposto re-
colhido mediante determinadas
condições.
"Empréstimo subsidiado" é aquele
em que o credor renuncia ao rece-
bimento total ou parcial do emprés-
timo e/ou dos juros, mediante o
cumprimento de determinadas con-

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dições. De maneira geral, é conce-
dido direta ou indiretamente pelo
Governo, com ou sem a intermedi-
ação de um banco; está vinculado
a um tributo e caracteriza-se pela
utilização de taxas de juros visivel-
mente abaixo do mercado e/ou pela
postergação parcial ou total do pa-
gamento do referido tributo sem
ônus ou com ônus visivelmente
abaixo do normalmente praticado
pelo mercado. Subsídio em em-
préstimo é a parcela do emprés-
timo ou do juro renunciado e a di-
ferença entre o juro ou ônus de
mercado e o juro ou o ônus prati-
cado.
"Atualização monetária" é o reco-
nhecimento de ajuste no valor de
ativo e passivo da entidade com
base em índice de inflação.
"Juro" é a remuneração auferida ou
incorrida por recurso aplicado ou
captado pela entidade.
"Valor justo" é o valor pelo qual um
ativo pode ser negociado ou um
passivo liquidado entre partes inte-
ressadas, conhecedoras do as-
sunto e independentes entre si,
com a ausência de fatores que
pressionem para a liquidação da
transação ou que caracterizem uma
transação compulsória.
Normatização – Conselho Federal de
Contabilidade
O Conselho Federal de Contabilidade (CFC),
em mais de uma oportunidade se manifestou
sobre o tema de "subvenção e assistência
governamentais." Recentemente, a Resolu-
ção CFC n° 1.305, de 25/11/2010, aprovou
a NBC T 19.4 - Subvenção e Assistência Go-
vernamentais que tem por base o Pronunci-
amento Técnico CPC 07 (R1) (IAS 20 do
IASB), que deve ser aplicada na contabiliza-
ção e na divulgação de subvenção governa-
mental e na divulgação de outras formas de
assistência governamental. Esta Resolução
aplica-se aos exercícios encerrados a partir
de dezembro de 2010, quando foi revogada
a Resolução CFC n° 1.143, de 21/11/2008,
que tratava do mesmo tema. Os termos usa-
dos nesta Norma são os mesmos definidos
no CPC 07.
Segundo o CFC a assistência governamental
toma muitas formas, variando sua natureza
ou condições. O propósito da assistência
pode ser o de encorajar a entidade a seguir
certo rumo que ela normalmente não teria
tomado se a assistência não fosse proporci-
onada. A contabilização deve sempre seguir
a essência econômica.
O recebimento da assistência governamental
por uma entidade pode ser significativo para
a elaboração das demonstrações contábeis
em razão da necessidade de identificar mé-
todo apropriado para sua contabilização,
bem como para indicar a extensão pela qual
a entidade se beneficiou de tal assistência
durante o período coberto pelas demonstra-
ções. Isso permite a comparação das de-
monstrações contábeis entre períodos e en-
tre entidades diferentes.
A subvenção governamental, inclusive sub-
venção não monetária a valor justo, não deve
ser reconhecida até que exista razoável se-
gurança de que: (i) a entidade cumprirá to-
das as condições estabelecidas e relaciona-
das à subvenção e (ii) a subvenção será re-
cebida. O simples recebimento da subvenção
não é prova conclusiva de que as condições
a ela vinculadas tenham sido ou serão cum-

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pridas. A forma como a subvenção é rece-
bida não influencia no método de contabili-
zação a ser adotado.11
O subsídio em empréstimo é reconhecido
como subvenção governamental quando
existir segurança de que a entidade cumprirá
os compromissos assumidos. Essa segu-
rança de atendimento a compromissos assu-
midos geralmente pode ser demonstrada
pela administração apenas nos casos em
que esses compromissos dependem exclusi-
vamente de providências internas da enti-
dade, por serem mais confiáveis e viáveis ou,
ainda, melhor administráveis do que requisi-
tos que envolvam terceiros ou situação de
mercado. Desse modo, é provável que as
condições históricas ou presentes da enti-
dade demonstrem, por exemplo, que paga-
mentos dentro de prazos fixados podem ser
realizados e dependem apenas da intenção
da administração. Por outro lado, requisitos
que dependem de fatores externos, como a
manutenção de determinado volume de
venda ou nível de emprego, não podem ser
presentemente determináveis e, portanto, a
subvenção apenas deve ser reconhecida
quando cumprido o compromisso.
Uma vez que a subvenção governamental
seja reconhecida, qualquer contingência
ativa ou passiva relacionada deve ser tratada
de acordo com a NBC T 19.7 - Provisões,
Passivos Contingentes e Ativos Contingentes.
Uma subvenção governamental deve ser re-
conhecida como receita ao longo do período
e confrontada com as despesas que pre-
tende compensar, em base sistemática,
desde que atendidas as condições desta
Norma. Ela não pode ser creditada direta-
mente no patrimônio líquido.
11. Assim, por exemplo, a contabilização deve ser a
mesma independentemente de a subvenção ser rece-
bida em dinheiro ou como redução de passivo.
A subvenção é algumas vezes recebida como
um pacote de ajuda financeira ou fiscal e su-
jeita ao cumprimento de certo número de
condições. Em determinadas circunstâncias,
a subvenção governamental pode ser outor-
gada mais com o propósito de conceder su-
porte financeiro imediato a uma entidade do
que servir como incentivo para que determi-
nados gastos sejam incorridos. Ela pode ser
outorgada exclusivamente a uma entidade
em particular e não ficar disponível para uma
classe inteira de beneficiários.
A subvenção governamental pode tornar-se
recebível por uma entidade para fins de com-
pensação de perdas ou prejuízos registrados
em períodos anteriores. Ela pode estar repre-
sentada por ativo não monetário, como ter-
renos e outros, para uso da entidade.
Parcerias Público-Privadas e
Subvenção
No Brasil, a concessão da infraestrutura foi
motivada pela escassez de recursos públi-
cos, que levou a uma crescente deterioração
da qualidade dos equipamentos, exigindo
vultosos investimentos para recuperação,
manutenção, operação e ampliação.12
Neste
quadro, as parcerias entre os setores público
e privado ganharam força. Os recursos do se-
tor privado passaram a ser cotejados como
alternativa a essa crise. Inicialmente, a partir
de 1995, a atração desses recursos ocorreu
12. Os principais setores são: elétrico, de telecomu-
nicações, de transporte, de distribuição de água e tra-
tamento de esgoto.

__________________________________________________________________________________
por meio de concessões.13
Recentemente,
para viabilizar a participação privada em em-
preendimentos com pouca ou nenhuma ren-
tabilidade econômica, o governo promulgou,
em dezembro de 2004, Lei que regulamenta
o estabelecimento de Parcerias Público-Pri-
vadas - PPP.14
Parcerias Público-Privadas
A Lei n° 11.079, de 30/12/2004, institui
normas gerais para licitação e contratação
de parceria público-privada no âmbito da ad-
ministração pública.15
Essa Lei superou várias dificuldades, entre as
quais, destaca-se o conceito dessas parce-
rias. Até então, o conceito em discussão
possibilitava que expressivo número de em-
preendimentos fosse classificado como PPP.
Oportunamente, a Lei estabeleceu que a
nova modalidade de parceria é exclusiva para
os projetos de pouca ou nenhuma viabilidade
econômica, como rodovias, ferrovias, entre
outros. Por isso, explicita que somente os
projetos que necessitam do comprometi-
mento de recursos públicos para pagamento
ao parceiro privado podem ser classificados
como tal (Soares e Campos Neto (2004)).
13. A concessão de serviços públicos está estabele-
cida no art. 175 da Constituição Federal, que deter-
mina que uma Lei estabelecerá a política tarifária e a
obrigação dos prestadores de serviços públicos mante-
rem serviço adequado, entre outras questões.
Este artigo foi disciplinado pela Lei das Concessões (n°
8.987, de 13/02/1995), que entre outras determina-
ções, ao estabelecer a política tarifária, introduziu a ex-
pressão "Equilíbrio Econômico-Financeiro" dos contra-
tos. E, ao definir serviço adequado, incorporou a ex-
pressão modicidade tarifária.
14. As parcerias entre os setores público e privado
surgiram como uma tímida novidade do Plano Pluria-
nual (PPA) 1996-1999. No PPA seguinte, de 2000-
2003, essas parcerias ganharam expressiva participa-
ção. Naqueles documentos, as parcerias foram defini-
das a partir de uma única exigência: a alocação de re-
cursos financeiros pelo setor privado. Assim, se a inici-
Outra limitação que se apresentava era a fra-
gilidade das garantias propostas pela Admi-
nistração Pública para atração dos parceiros
privados. Faltava um instrumento que pu-
desse convencer a iniciativa privada de que
haveria recursos orçamentários a serem
comprometidos com os pagamentos futuros,
durante a vida útil do projeto. A Lei também
superou essa questão ao estabelecer garan-
tias mais efetivas à atração do investidor pri-
vado, ao instituir o Fundo Garantidor dos Pa-
gamentos das PPP. Trata-se de fundo cons-
tituído com recursos públicos, originários da
União, que visa garantir os pagamentos futu-
ros assumidos pelos parceiros públicos fede-
rais em virtude das obrigações contraídas
nos contratos de PPP, em caso de não paga-
mento por parte do governo.
Adicionalmente, havia o receio de que a le-
gislação abrisse uma porta para que a União,
Estados e Municípios fugissem dos limites de
endividamento estabelecidos pela Lei de
Responsabilidade Fiscal. Dessa forma, outro
importante aprimoramento introduzido pela
Lei de PPP é quanto ao impacto futuro des-
ses empreendimentos sobre as contas públi-
cas. Para garantir o equilíbrio fiscal futuro a
ativa privada participasse financeiramente de um pro-
jeto, considerava-se que estava ocorrendo uma parce-
ria. Na época, indicou-se que faltava um conceito ade-
quado para o novo termo que surgia e que o Estado
não estava dividindo os riscos nem participando das
receitas das ações em parceria (Soares e Campos Neto
(2002)).
15. Conforme:
"Art. 2°. Parceria público-privada é o con-
trato administrativo de concessão, na mo-
dalidade patrocinada ou administrativa."
[...]
§3°. Não constitui parceria público-privada
a concessão comum, assim entendida a
concessão de serviços públicos ou de obras
públicas de que trata a Lei n° 8.987, de 13
de fevereiro de 1995, quando não envolver
contraprestação pecuniária do parceiro pú-
blico ao parceiro privado."

__________________________________________________________________________________
Lei determina que o conjunto dos desembol-
sos anuais, dos projetos executados em par-
ceria público-privada, não pode ultrapassar
1% da receita corrente líquida da União.16
Este limite foi imposto, também, aos Esta-
dos, Distrito Federal e Municípios, como con-
dição prévia ao recebimento de recursos fi-
nanceiros e garantias da União.
Pela Lei, podem-se constituir dois tipos de
PPP por meio de contrato administrativo de
concessão: (i) concessão patrocinada, trata
da prestação de serviço público ao usuário,
que paga pelo serviço (tarifa) complemen-
tado pelo pagamento da autoridade pública
e (ii) concessão administrativa, em que o
usuário da prestação do serviço é a própria
Administração Pública, que adquire o serviço
com o objetivo de disponibilizá-lo gratuita-
mente ao cidadão. Não há, portanto, co-
brança de tarifa do beneficiário.17
Em resumo, a PPP é um tipo de concessão,
com características próprias, basicamente
no que respeita a rentabilidade do empreen-
dimento, ou seja, específico para aquele que
apresenta pouco ou nenhum retorno econô-
mico. Tanto para as concessões quanto para
as PPPs, a tarifa inicial é definida no pro-
cesso licitatório, com base em edital deta-
lhado, que estabelece, entre outras coisas,
os investimentos necessários e seu crono-
grama, e o prazo da concessão. As empresas
interessadas em participar do certame, com
16. A Lei Complementar n° 101/2000, define receita
corrente líquida como o somatório das receitas tributá-
rias, de contribuições, patrimoniais, industriais, agro-
pecuárias, de serviços e transferências correntes, de-
duzidos, no caso da União, os valores transferidos aos
estados e municípios por determinação constitucional
ou legal e as contribuições trabalhistas e de seguridade
social.
17. Conforme:
"Art. 2°. [...]:
§1°. Concessão patrocinada é a concessão
de serviços públicos ou de obras públicas
de que trata a Lei n° 8987, de 13/02/95,
base nas exigências editalícias e na sua ex-
pertise, fazem suas projeções econômico-fi-
nanceiras, apresentando suas propostas.18
O
contrato considera que este preço é sufici-
ente para garantir à concessionária a taxa de
retorno por ela esperada. Além disso, o con-
trato garante também, pelo princípio do equi-
líbrio econômico-financeiro, a manutenção
dessa taxa de retorno durante a vigência da
concessão.
Tarifa Inicial e Custo de Capital
O contrato de concessão de serviço público
tem por objeto a transferência da execução
de um serviço do Poder Público ao particular,
que se remunerará dos gastos com o empre-
endimento, aí incluídos os ganhos normais
do negócio, através de uma tarifa cobrada
dos usuários. Esse tipo de contrato trata,
normalmente, de um monopólio natural.
A questão central está em estabelecer um
balanço entre proteger o público de poten-
ciais abusos de monopólios, mas garantindo
que as empresas privadas possam obter um
retorno adequado dos investimentos. Um
mecanismo adotado para evitar que a renda
de monopólio seja apropriada pelo concessi-
onário é o processo licitatório. Tradicional-
mente, é possível identificar quatro modelos
básicos de licitação de concessão de mono-
pólios naturais: a disputa pela menor tarifa;
a disputa pelo menor prazo da concessão; o
quando envolver, adicionalmente à tarifa
cobrada dos usuários contraprestação pe-
cuniária do parceiro público ao parceiro pri-
vado.
§2°. Concessão administrativa é o contrato
de prestação de serviços de que a Adminis-
tração Pública seja a usuária direta ou indi-
reta, ainda que envolva execução de obra
ou fornecimento e instalação de bens."
18. Mais recentemente, no caso do governo federal,
a empresa vencedora tem sido aquela que apresenta
a proposta de menor tarifa.

__________________________________________________________________________________
maior valor de outorga; e a combinação dos
três critérios anteriores.19
A lógica da tomada de decisão do investidor
privado está baseada em alguns critérios fi-
nanceiros que permitem medir o mérito ou a
rentabilidade privada de um projeto de inves-
timento. De modo geral, do ponto de vista
financeiro, como indicador principal do mé-
rito privado do projeto, quando se trata do
estudo de alternativas entre investimentos
de valores semelhantes, é utilizado o critério
da Taxa Interna de Retorno (TIR). Uma vez
determinada a TIR, o investidor privado já co-
nhece a rentabilidade do projeto, o que lhe
permite saber se os resultados esperados
justificam a assunção do risco de executá-lo.
A TIR de um empreendimento, projeto ou ne-
gócio representa a rentabilidade média anual
– ou de outro período definido – dos investi-
mentos realizados. Matematicamente, a TIR
é a taxa de desconto que anula o Valor Pre-
sente Líquido (VPL) do fluxo de caixa do pro-
jeto, ou seja, a TIR é a taxa de juros que
iguala o fluxo de caixa de "entradas de caixa"
com as "saídas de caixa" em um dado ins-
tante, usualmente o instante zero.20
Assim,
ela representa a rentabilidade intrínseca ao
mesmo, sendo dada por:
0
0
(1 )
n
t
t
t
FC
VPL
TIR
 


1 2
0 1 2
... 0
(1 ) (1 ) (1 )
n
n
FC FC FC
FC
TIR TIR TIR
    
  
Onde, FCt é o fluxo de caixa do período t.
19. Na experiência brasileira, apenas o critério de
menor prazo da concessão não foi utilizado na defini-
ção do licitante vencedor, até porque a Lei das Con-
cessões não considera o prazo como um critério de jul-
gamento das licitações.
No Brasil, a TIR é usualmente utilizada como
parâmetro para aferição do equilíbrio econô-
mico-financeiro ou para reequilibrar contra-
tos de concessão de serviço público desequi-
librados. Dessa forma, nos contratos em que
tal parâmetro é utilizado, quando o equilíbrio
econômico-financeiro do contrato de con-
cessão é rompido – por exemplo, devido ao
acréscimo de investimentos não previstos
inicialmente no programa de investimentos
da concessionária – há uma alteração da TIR
em seu fluxo de caixa. Recalcular o fluxo, va-
riando algum parâmetro, a fim de retornar-se
à TIR inicialmente fixada à época da licitação
significa reequilibrar econômica-financeira-
mente a concessão.
O exemplo mais utilizado de reequilíbrio eco-
nômico-financeiro para concessões públicas
é o das rodovias federais:21
a TIR é o parâ-
metro básico de referência para o equilíbrio
contratual, ou seja, a partir da TIR contratual,
define-se o patamar tarifário que cobre todos
os custos operacionais, investimentos e tri-
butos e gera um valor residual que permite a
remuneração do capital conforme a TIR con-
tratada.
É importante observar que remuneração do
capital (a taxa de desconto) está associada
a conceitos tais como custo de oportuni-
dade, custo da perda de liquidez, custo do
dinheiro ao longo do tempo, risco do negó-
cio, entre outros. Assim, é consistente con-
siderar que a taxa de desconto representa o
risco que o investidor percebe quando decide
pela aplicação de seus recursos financeiros
em um empreendimento, ou seja, o custo de
oportunidade de preterir aplicar seu capital
20. A TIR possui a vantagem de ser um indicador cal-
culado exclusivamente com os valores do fluxo de caixa
líquido do projeto ou do negócio, não dependendo de
nenhuma variável externa (exógena).
21. Esse setor foi um dos primeiros a realizar conces-
sões públicas à iniciativa privada.

__________________________________________________________________________________
no investimento "A" para aplicá-lo no investi-
mento "B", também viável. Quanto maior é o
risco associado ao ativo adquirido, maior
será a taxa exigida pelo investidor.
A taxa de desconto, ao contrário da TIR, pos-
sui uma metodologia de cálculo que busca
refletir o custo de oportunidade e os riscos
do negócio. Ela representa o custo de capi-
tal, ou seja, a rentabilidade do investimento
alternativo de igual risco. Como ressaltado
por Schmitz (2001: 73) "para que a conces-
são seja economicamente bem-sucedida é
preciso que a taxa de retorno contratual seja
superior à remuneração do capital para que
o investimento seja considerado atrativo o
bastante, com garantia da sua manutenção
ao longo da concessão."
Subvenção
Conforme o disposto no art. 9° da Lei n°
11.079/2004, antes da celebração do con-
trato, deverá ser constituída Sociedade de
Propósito Específico (SPE), incumbida de im-
plantar e gerir o objeto da parceria.
O instrumento de constituição da SPE é o
Contrato ou Estatuto Social celebrado entre
os sócios, cujas cláusulas essenciais deverão
seguir a legislação que regulamenta o tipo
societário com o qual a SPE revestir-se-á, ou
seja, neste caso como sociedade aberta. O
capital social da SPE pode ser integralizado
pelos sócios com dinheiro, bens móveis e
imóveis e, ainda, com direitos, desde que a
estes possa ser atribuído valor econômico e,
uma vez integralizado o capital, as contribui-
ções dos sócios passam a compor o patrimô-
nio da SPE, que desses se torna legítima pro-
prietária.
Uma vez constituída, a SPE adquire persona-
lidade jurídica própria e, portanto, estrutura
destacada das sociedades que a constituí-
ram. Portanto, uma vez provida de persona-
lidade jurídica, a SPE, sob uma das formas
societárias previstas no ordenamento jurí-
dico, passa a responder pelos direitos e obri-
gações decorrentes da realização do empre-
endimento para o qual foi constituída.
No âmbito destas parcerias uma SPE, cons-
tituída para explorar um determinado serviço
de interesse público pode fazer jus ao rece-
bimento de subvenção do Estado, desde que
a subvenção seja exclusivamente aplicada
nos limites da concessão. Isso porque – além
de atender ao interesse público – a subven-
ção nesta hipótese é paga mediante autori-
zação legal, a saber, a Lei das PPPs.
O principal objetivo da subvenção, neste
caso, é viabilizar a equação econômico-fi-
nanceira do projeto de parceria. Em particu-
lar, assegurar que a seguinte condição seja
satisfeita:
    
  
1 2
0 1 2
... 0
(1 ) (1 ) (1 )
n
n
FC FC FC
FC
TIR TIR TIR
Onde, FCt é o fluxo de caixa do período t.
Uma outra justificativa para a subvenção de-
corre diretamente da análise custo-benefício
de projetos de investimento. O objeto dessa
análise é utilizar as previsões do fluxo de
caixa do projeto para calcular as taxas de re-
torno apropriadas (pública e privada), em es-
pecial a taxa (interna) de retorno (TIR), a taxa
(interna) de retorno calculada sobre o custo
do investimento (TIR/C) e a taxa (interna) de
retorno calculada sobre fundos próprios
(TIR/K), bem como o correspondente VPL.
Para a elaboração desta análise é necessário
definir os seguintes elementos: (i) o hori-
zonte temporal; (ii) a determinação dos cus-
tos totais (custos totais de investimento e

__________________________________________________________________________________
custos totais de exploração); (iii) as receitas
geradas pelo projeto; (iv) o valor residual do
investimento; (v) o ajuste correspondente à
inflação; (vi) a definição da taxa de atualiza-
ção apropriada; (vii) a determinação dos
principais indicadores de desempenho e (viii)
a determinação da taxa do co-financiamento
(subvenção).
A taxa do co-financiamento pode ser definida
como a percentagem que determina a parte
dos custos elegíveis que é coberta por sub-
venções. Em geral, a abordagem utilizada
para a determinação desta taxa é a chamada
"déficit de capital" ou "déficit de financia-
mento" (financing gap). A ideia é cobrir esse
déficit por meio de subvenções. Seja C o va-
lor presente do custo total do investimento,
R o valor presente das receitas líquidas gera-
das pelo projeto, incluindo o seu valor resi-
dual, E os custos elegíveis e (C-R) o déficit
de financiamento. Então, a taxa do co-finan-
ciamento, r, e a subvenção, G, são dadas
por:
r = (C-R)/C
e
G= Er
Conclusões
As principais conclusões são as seguintes:
Primeira, a subvenção para investimentos,
ao contrário das subvenções para custeio,
não se sujeita ao Imposto de Renda Pessoa
Jurídica (IRPJ) e à Contribuição Social sobre
22. As externalidades envolvem a imposição involun-
tária de custos ou de benefícios, isto é, têm efeitos
positivos ou negativos sobre terceiros sem que estes
tenham oportunidade de o impedir e sem que tenham
o Lucro Líquido (CSLL), pois os recursos não
se ajustam ao conceito de renda.
Segunda, a Lei n° 11.638/2007 trata de nor-
mas contábeis e em nenhum momento dis-
põe sobre normas de tributação, determi-
nando, ademais, que os lançamentos de
ajuste para harmonização de normas contá-
beis não poderiam ser base de incidência de
impostos e contribuições nem de quaisquer
outros efeitos tributários (§7° do art. 177).
Conforme o disposto nesta Lei, as subven-
ções deverão transitar em conta de resul-
tado, aumentando o lucro líquido do exercí-
cio. Para manter o benefício fiscal, empresa
deve excluir esses recursos da base imponí-
vel dos tributos.
Terceira, a partir da Lei n° 11.941/2009, sur-
giu a previsão expressa de exclusão da par-
cela do lucro líquido decorrente das subven-
ções governamentais do lucro real (art. 18,
II), desde que não distribuída e não restituída
aos sócios ou acionistas, devendo ser cons-
tituída a Reserva de Incentivos Fiscais (re-
serva de lucros), como pressuposto à não tri-
butação.
Quarta, a lógica da tomada de decisão do in-
vestidor privado está baseada em alguns cri-
térios financeiros que permitem medir o mé-
rito ou a rentabilidade privada de um projeto
de investimento. Um critério de decisão é
que a rentabilidade do projeto seja superior
ao custo de capital. Para isso, pode ser ne-
cessária a subvenção de uma parcela, ou de
todo, o investimento inicial.
Quinta, a Análise Custo Benefício (ACB) tam-
bém justifica a subvenção de projetos com
externalidades positivas.22
a obrigação de os pagar ou o direito de ser indenizados.
Quando os efeitos provocados pelas atividades são po-
sitivos, estas são chamadas de externalidades positi-
vas. Quando os efeitos são negativos, são chamadas

__________________________________________________________________________________
Por fim, no âmbito das Parcerias Público-Pri-
vada, uma SPE constituída para explorar um
determinado serviço de interesse público
pode fazer jus ao recebimento de subvenção
do Estado, desde que a subvenção seja ex-
clusivamente aplicada nos limites da conces-
são.
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de externalidades negativas. Um exemplo de externali-
dades positivas são os bens públicos tais como a sa-
úde pública, as infraestruturas viárias, a educação, a
defesa e segurança, entre diversas outras atividades.

__________________________________________________________________________________
Luiz Nelson Porto Araujo, economista, é sócio-diretor da Delta Economics & Finance. Foi Professor do
Departamento de Planejamento e Análise Econômica da EAESP-FGV e da FCECA da Universidade Macken-
zie.
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