Apresentação a convite da Biblioteca e da Consultoria Legislativa do Senado Federal como suporte para o lançamento de bibliografia especializada sobre o tema.

1. 1
PACTO FEDERATIVO:
SUBSÍDIOS PARA A DISCUSSÃO
ILB, 17/02/2020

2. 2
PACTO FEDERATIVO BRASILEIRO:
O QUE É NECESSÁRIO E O QUE SE
ESPERA PARA ESTE ANO
C. Alexandre A. Rocha,
Consultor Legislativo do
Senado Federal

3. Plano da Exposição
Cooperação Federativa;
Problema do “Caroneiro”;
Federação Brasileira;
Crise Federativa;
– Decisões do STF: FPE, LCP 151 e Lei “Kandir”;
– STN x TCs;
Perspectivas e Conclusões;
Bibliografia Sugerida.
Contato3

4. Cooperação Federativa
Características ideais:
– autonomia financeira;
– autonomia administrativa;
– autogoverno.
Vantagens:
– repartição do exercício do poder político;
– aproxima gestores e cidadãos;
– limita a expansão desmedida dos entes congêneres.4

5. Cooperação Federativa
Vantagens:
– atenua os problemas próprios da competição:
pode gerar ineficiência econômica (concorrência tributária ou fiscal
predatória;
pode dificultar a execução de políticas públicas de caráter geral ou
redistributivo.
Desvantagens:
– exige arranjos institucionais complexos (p. ex.,
contrapartidas);
– implica algum grau de incerteza sobre a eficácia das
sanções em caso de descumprimento de obrigações.5

6. Problema do “Caroneiro”
O bônus é local, mas o ônus é de
terceiros. A população não estabelece
uma relação clara entre os deveres
suportados (superdimensionados para
alguns, subdimensionados para outros) e
os direitos auferidos (subdimensionados
para os primeiros, superdimensionados
para os últimos).
6

7. Federação Brasileira
O pacto federativo brasileiro é do tipo
cooperativo.
Predominam As transferências incondicionais,
obrigatórias e sem contrapartida.
Essas transferências têm como características
positivas a elevada autonomia dos governos
subnacionais e a alta independência em relação
a fatores políticos.
7

8. Federação Brasileira
Instâncias efetivas de coordenação,
mediação e enforcement são essenciais.
No entanto, exemplos de ineficiência na
alocação dos recursos disponíveis e
disputas crônicas em torno da partilha e/ou
liberação das receitas públicas, e da
concessão de benefícios fiscais são
recorrentes.8

9. 9

10. Receita Total dos Governos
Subnacionais (% PIB)
Fonte: http://www.sng-wofi.org/data/.

11. Gastos x Investimentos dos
Governos Subnacionais (% PIB)
Fonte: http://www.sng-wofi.org/data/.11

12. Crise da Federação
Federalismo fiscal brasileiro prima pelas transferências
entre entes, com alguns pagadores e vários recebedores
líquidos. Cooperação e confiança são essenciais. A CF,
contudo, não trata desse tema de maneira exaustiva.
O Confaz, p. ex., resulta de um convênio entre as
secretarias de fazenda, apenas tacitamente abrigado no
art. 155, § 2º, XII, g, da CF, no art. 2º da LCP 24/1975 e
no art. 199 do CTN. O seu funcionamento resulta do
alinhamento entre os interesses dos estados-membros
em monitorar e limitar as políticas tributárias uns dos
outros. Não possui equivalente em outros campos.12

13. Crise da Federação
Conflitos entre os três níveis de governo têm sido
recorrentes (competências legais e tributárias, e
requisitos prévios para a contratação de operações de
crédito, principalmente).
Decisões-chave do STF:
– inconstitucionalidade do rateio do FPE (2010);
– constitucionalidade da LC 151/2015 (iniciativa
parlamentar dispondo sobre o refinanciamento das
dívidas estaduais e municipais; 2016);
– omissão do Congresso na regulamentação da
compensação aos entes exportadores (2016).13

14. FPE: Mudar para Manter
Supondo-se que as variações do PIB e da
arrecadação de IR e IPI serão iguais e
combinando-se, para cada exercício,
inflação de 5% e crescimento real de 3%, as
novas regras incidirão sobre 0,73% do
montante a ser rateado em 2016 (R$ 617,18
milhões em R$ 84,76 bilhões), sobre 7,72%
em 2026 e sobre 46,27% em 2100.
14

15. 15
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
2012
2016
2020
2024
2028
2032
2036
2040
2044
2048
2052
2056
2060
2064
2068
2072
2076
2080
2084
2088
2092
2096
2100
Simulação da Evolução do Rateio do FPE
[ PIB = (IR+IPI) = 3% a.a.]
Novo Critério Critério Anterior

16. FPE: Comissão de Especialistas
Objetivava formular um diagnóstico global
envolvendo:
– o rateio do FPE;
– a dívida pública subnacional
refinanciada;
– as alíquotas interestaduais do ICMS;
– o rateio dos royalties do petróleo.
16

17. FPE: Comissão de Especialistas
PECs:
– fixação de novas bases para o federalismo fiscal
brasileiro, com a instituição de um código próprio;
– elevação da parcela do IPI transferida para os
estados e municípios exportadores e alteração nos
respectivos critérios de rateio;
– vedação ao estabelecimento de normas, de âmbito
nacional, que repercutam sobre a remuneração de
servidores estaduais e municipais; e
– alteração nos critérios de rateio da cota-parte
municipal do ICMS.
17

18. FPE: Comissão de Especialistas
Código de Federalismo Fiscal (PEC):
– integração das administrações tributárias;
– harmonização das políticas tributárias;
– prevenção dos litígios tributários;
– cooperação intergovernamental (regiões, metrópoles,
consórcios e convênios);
– equalização da capacidade fiscal;
– sistema nacional de contas públicas (com sanções);
– disciplinamento das transferências voluntárias e das
delegações.18

19. FPE: Comissão de Especialistas
Outras propostas:
– refinanciamento das dívidas subnacionais;
– regulamentação da concessão e revogação de
isenções, incentivos e benefícios fiscais do ICMS;
– alteração dos critérios de rateio do FPE;
– penalização da prática de guerra fiscal;
– redução gradual das alíquotas interestaduais do
ICMS;
– aprimoramento da repartição dos royalties e da
tributação do comércio não presencial.19

20. Crise da Federação: LCP 151
Segundo o relator, Min. Edson Fachin, a LC
151/2015 deveria ser inconstitucional, pois
determinava que a União concedesse descontos
sobre os saldos devedores dos estados.
Formalmente, à luz dos seus reflexos sobre
execução orçamentária, a lei não poderia ter sido de
iniciativa do Congresso Nacional. Do ponto de vista
material, a lei ofendia a clareza e o equilíbrio
orçamentários, uma vez que criava despesas sem
previsão de receitas (manifestação no âmbito do
julgamento dos MS 34023, 34110 e 34122).20

21. Crise da Federação: Lei “Kandir”
Relatório | Acórdão 2.201/TCU/Plenário/2008:
As transferências de recursos federais (...) com o
propósito de fomentar as exportações, segundo critérios
distintos daqueles fixados na (...) (Lei Kandir) não
preenchem os requisitos para serem considerados
transferências voluntárias (...).
Essa sistemática fomenta o surgimento de uma “babel de
transferências intergovernamentais”, classificadas como
“obrigatórias” ou “voluntárias” ao bel-prazer do Poder
Executivo, que arbitra o rótulo que lhe convém para a
transferência da União, de acordo com as circunstâncias e
conveniências, sem qualquer objetividade.
21

22. Crise da Federação
Também temos os conflitos de competência entre, de
um lado, os TCs de estados e municípios (CF, arts. 71,
II, e 75) e, de outro, a STN (LRF, arts. 50, § 2º, e 67, I).
Se a interpretação é inerente ao ato de julgar, como
uma instância infraconstitucional promoverá a
harmonização e coordenação entre os entes da
Federação?
Para 2027-2030, o fim da subordinação contratual
contida nos programas de ajuste fiscal fragilizará ainda
mais o papel da STN.
22

23. DTcP/RCL: TCs x STN
23

24. DTcP: TCs x STN
24

25. DTcP: TCs x STN
25

26. Perspectivas e Conclusões
Os impasses observados sugerem que nosso pacto
federativo, fortemente judicializado, com baixo nível
de coordenação, especialmente em questões
financeiras e tributárias, e com acentuada assimetria
informacional entre quem custeia e quem usufrui os
serviços públicos, tem uma dimensão predatória.
É certo que um governo central demasiado forte
conspira contra uma federação saudável. É
igualmente inescapável que esta última também
requer um centro plenamente operacional.
26

27. Perspectivas e Conclusões
O cenário virtuoso buscado pela Comissão de
Especialistas não prosperou, embalado pela rigidez
das normas regimentais e pela ausência de um
avalista que balizasse as compensações cruzadas
requeridas pelas várias iniciativas.
PECs 186 e 188/2019 recolocarão as bases para a
cooperação federativa em bases mais saudáveis?
– Autonomia financeira, harmonização contábil e
responsabilização executiva (TCs x STN/CGF) são
passos na direção correta. Bastará?
27

28. Perspectivas e Conclusões
PEC 188 (do Pacto Federativo) trata de 34
temas.
PEC 186 (Emergencial) trata de apenas nove
dos 34 temas iniciais, destacando-se:
– restrições ao crescimento da despesa obrigatória nos
estados e municípios em desequilíbrio fiscal extremo;
– contingenciamento de orçamentos e vedação ao
acúmulo de recursos em fundos dos Poderes e
órgãos autônomos;
– novas opções de redução de despesa de pessoal em
caso de extrapolação de limite legal.28

29. Bibliografia Sugerida
AHMAD, E.; BROSIO, G. (Ed.). Handbook of Fiscal Federalism. New York
: Edward Elgar, 2006. OK
BOADWAY, R.; SHAH, A. (Ed.). Intergovernmental Fiscal Transfers:
Principles and Practice. Washington : Banco Mundial, 2006
<https://tinyurl.com/rm6fe9h>. ONLINE
GIAMBIAGI, F.; ALÉM, A. C. Finanças Públicas: Teoria e Prática no
Brasil. 5 ed. Rio de Janeiro : Campus, 2016. OK
KINCAID, J.; SHAH, A. (Ed.). The Practice of Fiscal Federalism:
Comparative Perspectives. Montreal : McGill-Queen’s University Press,
2007. OK
MENDES, M. Federalismo Fiscal. In: ARVATE, P.; BIDERMAN, C. (Ed).
Economia do Setor Público no Brasil. Rio de Janeiro : Elsevier, p. 421-
461, 2004. OK
TER-MINASSIAN, T. (Ed.) Fiscal Federalism in Theory and Practice.
Washington : Fundo Monetário Internacional, 1997. OK
29

30. 30
Contato
Página da Consultoria Legislativa do
Senado Federal:
https://www12.senado.leg.br/publicacoes/estudos-
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Correio eletrônico:
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