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Problemas e Desafios do Federalismo Brasileiro

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Problemas e Desafios do Federalismo Brasileiro

  1. 1. XXVIII FÓRUM BANCO DO NORDESTE DE DESENVOLVIMENTO FORTALEZA, 10/11/2022 1
  2. 2. 2 Problemas e Desafios do Federalismo Brasileiro Alexandre Rocha, Consultor Legislativo do Senado Federal
  3. 3. Plano da Exposição  Federalismo.  Políticas de Transferências.  Problema do “Caroneiro”.  Federação Brasileira.  Questão Tributária.  Questão Orçamentária.  Crise Federativa.  Considerações Finais.  Informações e Contato. 3
  4. 4. Federalismo  Características ideais: – autonomia financeira; – autonomia administrativa; – autogoverno.  Vantagens: – repartição do exercício do poder político; – aproxima gestores e cidadãos; – limita a expansão desmedida dos entes congêneres. 4
  5. 5. Políticas de Transferências  Promover a equidade vertical (minorar desequilíbrios entre receitas e despesas no nível subnacional) devido a: – capacidade de arrecadação insuficiente (designação de impostos, eficiência na arrecadação); – responsabilidades de gasto (tipo e padrão); – realização de gastos de capital (interesse local versus nacional); – emergências (desastres naturais). 5
  6. 6. Políticas de Transferências  Promover a equidade horizontal entre regiões buscando equalizar: – a renda per capita (redistribuição de renda); – os padrão dos serviços públicos (educação e saúde).  Tipos de transferência: – geral  apoio orçamentário; – específica  apoio ao desenvolvimento de determinado serviço; – com contrapartida  geralmente para projetos de interesse local. 6
  7. 7. Problema do “Caroneiro”  O bônus é local, mas o ônus é de terceiros. A população não estabelece uma relação clara entre os deveres suportados (superdimensionados para alguns, subdimensionados para outros) e os direitos auferidos (subdimensionados para os primeiros, superdimensionados para os últimos). 7
  8. 8. Federação Brasileira  O pacto federativo brasileiro é do tipo cooperativo.  Na prática, há ineficiência na alocação dos recursos disponíveis, bem como disputas crônicas em torno da partilha e/ou liberação das receitas públicas, e da concessão de benefícios fiscais. 8
  9. 9. Federação Brasileira  Predominam no País as transferências incondicionais, obrigatórias e sem contrapartida.  Essas transferências têm como características positivas a elevada autonomia dos governos subnacionais e a alta independência em relação a fatores políticos. 9
  10. 10. Federação Brasileira  O segundo grande grupo de transferências é aquele em que os recursos são de uso condicional (p. ex., saúde e educação); os repasses podem ser obrigatórios ou voluntários, com ou sem contrapartida.  Prevalecem os critérios de rateio baseados no desempenho da arrecadação. 11
  11. 11. Receita Total dos Governos Subnacionais (% PIB) Fonte: http://www.sng-wofi.org/data/.
  12. 12. Gastos x Investimentos dos Governos Subnacionais (% PIB) Fonte: http://www.sng-wofi.org/data/.
  13. 13. Questão Tributária  CF aumentou as despesas do governo federal (em especial, na área previdenciária) e reduziu as receitas disponíveis (pelo compartilhamento da arrecadação com estados e municípios).  Assim, União direcionou o seu sistema tributário para a elevação das receitas não-compartilhadas. 15
  14. 14. Fonte: IFI.
  15. 15. Questão Tributária  Uso crescente de contribuições sociais – eficientes na geração de receita e com baixo custo de arrecadação, mas geradoras de distorções pelo caráter cumulativo.  Quesitos como eficiência, harmonia com padrões internacionais e equidade (principalmente, horizontal) ficaram em segundo plano. 17
  16. 16. Questão Tributária  Depois do uso excessivo de contribuições sociais, o principal problema do sistema tributário está no ICMS (guerra fiscal, complexidade, cumulatividade parcial e desequilíbrio setorial).  No entanto, simples federalização do ICMS amputaria a autonomia financeira dos estados e se choca com o disposto no art. 60, § 4º, I, da CF. 18
  17. 17. Questão Tributária  Governos promoveram desonerações por meio de incentivos setoriais.  Seleção de beneficiários contrariou as diretrizes gerais de um bom sistema tributário (simplificação, não abertura de brechas para evasão e não distorção dos incentivos de mercado). 19
  18. 18. Questão Tributária  Outro problema do federalismo fiscal brasileiro está na má distribuição de recursos entre estados e municípios, o que estimula a criação de novos municípios.  Carga tributária somente poderá cair de forma significativa se houver um desmonte dos fatores que levam ao acelerado crescimento da despesa pública. 20
  19. 19. Composição 1992/94 1995/98 1999/02 2003/06 2007/10 2011/14 2015/17 1992/2017 Gasto primário total 9,7 4,1 4,9 5,0 4,6 3,5 0,3 4,5 Gasto excl.tranf. Est. & Mun. 11,7 4,1 4,1 4,9 5,0 3,7 0,7 4,7 Transferências a Estados/Municípios 1,8 4,1 9,0 5,3 2,6 2,3 -1,8 3,5 Pessoal 14,0 0,4 3,4 0,7 4,1 -0,6 1,9 3,0 Benefícios INSS 16,5 4,9 5,0 7,5 3,4 3,3 5,4 6,2 Outras despesas 3,6 7,6 3,6 5,6 7,7 6,8 -4,9 4,6 PIB 3,4 2,5 2,3 3,5 4,6 2,3 -2,0 2,5 OBS: Deflator: Deflator implícito do PIB. Fontes: Secretaria de Política Econômica/Secretaria do Tesouro Nacional. TAXAS MÉDIAS DE CRESCIMENTO DO GASTO PRIMÁRIO DO GOVERNO CENTRAL (% AO ANO)
  20. 20. Questão Orçamentária  Caso da loterias: – Antes da Lei 13.756/2018, a multiplicação de causas meritórias e a percepção de que as receitas lotéricas eram mal aproveitadas levou à inusitada situação na qual havia mais de R$ 1,00 de uso para cada R$ 1,00 arrecadado. – O resultado é que eram aplicados redutores proporcionais para conciliar meios e fins, mantendo a ilusão de que uma nova causa havia sido atendida sem que outras tivessem sido prejudicadas. – Vale para o caso do PL 196/2020? 22
  21. 21. Economia política do orçamento brasileiro Conceito moderno de economia política: estudo das motivações das políticas econômicas (p. ex., formuladores de políticas públicas e lobistas podem estar mais preocupados com os efeitos distributivos das citadas políticas entre os seus eleitores do que com sua eficiência).
  22. 22. Questão Orçamentária  Regras fiscais: – Limites dos contratos de refinanciamento das dívidas públicas dos entes subnacionais (Lei 9.496/1997 e MPV 2.185-35/2001), da LRF e para a concessão de crédito ao setor público (Resolução CMN 2.827/2001, substituída pela Resolução 4.589/2021) se mostraram insuficientes para a conter o gasto público, gerando um nível excessivo de endividamento. 24
  23. 23. Questão Orçamentária  Regras fiscais: – O “teto de gastos” (Emenda 95/2016) postula um ajuste gradual das contas públicas federais; limitadas as despesas à variação do IPCA, aumentos reais na receita restabeleceriam, paulatinamente, a sustentabilidade da dívida; na sua ausência, o ajuste poderia ser abrupto. – Gastos com saúde e educação deixaram de variar conforme a receita e passaram a ser corrigidos pelo IPCA; contam com “pisos” específicos e pode haver remanejamentos dentro do “teto”. 25
  24. 24. Usos Predefinidos para uma Arrecadação de R$ 1.000,00, por Tributo ou Cesta de Receitas
  25. 25. Questão Orçamentária  Com a revogação do NRF, um aumento de R$ 1.000: – no caso do IR, geraria R$ 324 livres, considerando os montantes compartilhados com FPE, FPM e fundos constitucionais de financiamento; – no caso de um novo tributo, geraria R$ 518,40 livres, considerando os 20% compartilhados com os estados; – no caso de uma nova CPMF, geraria R$ 300,00 livres, se a DRU for prorrogada. 27
  26. 26. Questão Orçamentária  Sem o NRF, um ajuste fiscal de 2,6% do PIB requererá um aumento da carga tributária, no caso de um novo tributo, de pelo menos 5% do PIB.  Outra opção é o artifício da “substituição de fontes”: cria-se, p. ex., uma nova CPMF e liberam-se recursos livres usados na cobertura do déficit da previdência (atualmente estimado em R$ 170 bilhões). 28
  27. 27. Crise Federativa  Federalismo fiscal brasileiro prima pelas transferências entre entes, com alguns pagadores e vários recebedores líquidos; a cooperação (e a confiança) é, portanto, essencial; a CF, contudo, não trata desse tema de maneira exaustiva.  Confaz, p. ex., resulta de convênios entre as fazendas federal e estaduais, tacitamente abrigados pelo art. 2º da LCP 24/1975 e pelo art. 199 do CTN. Assim, é mais o resultado de uma negociação entre as partes interessadas do que uma obrigação. 29
  28. 28. Confiança Interpessoal (2014) percentual dos entrevistados que concordam com a afirmação: "a maior parte das pessoas é confiável“ Fonte: https://ourworldindata.org/trust.
  29. 29. Crise Federativa  Conflitos entre os três níveis de governo têm sido recorrentes (competências legais e tributárias, e requisitos prévios para a contratação de operações de crédito).  Exemplos de decisões do STF: – inconstitucionalidade do rateio do FPE (2010); – omissão do Congresso na regulamentação da compensação aos entes exportadores (2016). 31
  30. 30. Crise Federativa  Também temos os conflitos de competência entre, de um lado, os TCs de estados e municípios (CF, arts. 71, II, e 75) e, de outro, a STN (LRF, arts. 50, § 2º, e 67, I).  Se a interpretação é inerente ao ato de julgar, como uma instância infraconstitucional promoverá a harmonização e coordenação entre os entes?  LCP 178/2021 procurou uniformizar conceitos (PATF e PEF), principalmente a DTcP (valor bruto, não dedução dos inativos e discriminação por Poder), mas fixou período de transição longo e não solucionou o problema da competência para interpretar a norma. 32
  31. 31. DTcP: TCs x STN
  32. 32. DTcP: TCs x STN 34
  33. 33. Considerações Finais  Os impasses observados sugerem que nosso pacto federativo, fortemente judicializado, com baixo nível de coordenação, especialmente em questões financeiras e tributárias, e com acentuada assimetria informacional entre quem custeia e quem usufrui os serviços públicos, tem uma dimensão predatória.  É certo que um governo central demasiado forte conspira contra uma federação saudável. É igualmente inescapável que esta última também requer um centro plenamente operacional. 35
  34. 34. Considerações Finais  Fatos estilizados da economia brasileira pós-1985: 1. Alto e sempre crescente gasto público; 2. Elevada carga tributária; 3. Baixa poupança agregada; 4. Legislação trabalhista complexa e de alto custo; 5. Regulação econômica deficiente (agências frágeis); 6. Infraestrutura ruim; 7. Economia fechada ao comércio internacional; 8. Judiciário caro, lento e imprevisível; 9. Baixo nível educacional;. 10. Empresas muito pequenas, informais e ineficientes. 36
  35. 35. Considerações Finais  Diagnóstico anterior* pautou a agenda de reformas dos últimos seis anos (principalmente os fatos 1, 4, 5 e 7, com ganhos desiguais).  Persistem, contudo, vários obstáculos e a transição demográfica acelerada por que passamos torna o quadro ainda mais desafiador. 37 (*) Mendes, M. “Por Que o Brasil Cresce Pouco?” (2014).
  36. 36. Transição Demográfica
  37. 37. Fonte: IBGE e Wikipédia.
  38. 38.  Somos GP (ou GÑR).  Seremos GV em 2050.  Resta decidir se seremos GVP ou GVR.  GVR requer que produzamos mais e melhor. Considerações Finais 40
  39. 39. 41 Informações e Contato Site com as minhas publicações:  https://www.researchgate.net/profile/Alexandre- Rocha-15. Correio eletrônico:  rocha.caa@gmail.com

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