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As PPPs, as Concessões e os subsídios
públicos: entraves e soluções



                              Mauricio Portugal Ribeiro




             Ernst &Young Terco
               20 de abril de 2012
Contexto dos Estados e
Municípios
  •  Necessidade de implantar grandes projetos de
     mobilidade urbana para os próximos anos, vários
     deles relacionados a Copa e Olimpíada
  •  Diversas vantagens de se fazer por PPP ou
     Concessão
     –  A mais importante no contexto atual: única forma de
        implantar no prazo
  •  Situação financeira dos entes permite implantar
     esses projetos
     –  Alguns governos tem caixa
     –  Outros governos receberão repasses do PAC
        Mobilidade
A experiência da Linha 04 do Metrô e
sua relevância para outros projetos
do Brasil
•  Os problemas decorrentes da separação em atores diferentes
   dos contratos de:
    –  Obra (construção dos túneis)
    –  Concessão (fornecimento de material rodante, sistemas e
       operação)
•  Estado se sente premido por dois lados e pelos mesmos
   contratados

•  Resultado 1: não quer mais separar implantação da
   infraestrutura da operação

•  Resultado 2: surgimento da discussão sobre a possibilidade
   de pagamento pelo investimento nas concessões
Pagar pela infraestrutura como
constraprestação?

 •  Custo financeiro
    –  TIR de projeto como custo de carregamento
       financeiro

 •  Custo tributário (transferencia indireta de
    recursos para União)
    –    PIS
    –    COFINS
    –    IRPJ
    –    CSLL
    –    ISS (em vários casos, discute-se isenção)
É possível fazer subsídio a
obra?

 •  Muitos juristas acham que não
    –  Art. 119, da Constituição do Estado de São Paulo
    –  Veto ao art. 24 e a existencia do art. 17, da Lei de Concessões
    –  Art. 7, da Lei de PPP

 •  A maior parte dos juristas não notou que
    –  A confusão é ainda maior por conta do modo raso como Manual de
       Contabilidade Aplicada ao Setor Público tratou o tema:
        •  concessão administrativa - caracterizou como pagamento
           por serviços
        •  Concessão patrocinada – caracterizou como equalizacao de
           tarifas e preços publicos
        •  Não tratou especificamente da figura do auxílio a
           investimento para PPPs e concessões
        •  Difícil de fazer espelho entre balanço do setor público e da
           concessionária (regido pelo ICPC-01)
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 •  Na minha opinião, é possível fazer subsídio em
    concessão e PPP, inclusive concomitante aos
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       Complementar (Lei 4.320/64)
    –  Não pode a União limitar a liberdade dos Estados
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        •  nem por Lei Ordinária (Lei de Concessões ou
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O que diz a Lei 4320/64 e a
LRF sobre os subsídios?
 •    Lei 4.320/64
       –  Subvenção (subsídio para custeio)
            •  Requer autorização em lei especial (além da previsão na Lei
               Orcámentária)
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            •  Não pode ser realizada para investimento em ativos que se
               incorporem ao patrimônio de empresas privadas
            •  Não requer autorização legislativa para além da previsão no
               orçamento

 •    LRF
       –  Art. 26, exige autorização legislativa para transferencia de entes estatais
          para cobrir déficits de pessoas jurídicas
       –  §2° enumera várias despesas de custeio e de capital, mas não inclui o
          auxílio a investimento
       –  Possível defender que para auxílio a investimento não é necessária
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 •    Argumento pragmático sobre o risco
O Problema tributário
 •  Figuras tributárias
    –  Subvenção a investimento
    –  Reembolso de investimento
    –  Pagamento direto a subcontratado

 •  Subvenção de investimento é a figura mais
    regulamentada
    –  Valor menor que investimento
    –  Dúvida sobre a necessidade da concomitancia do
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       ao Setor Público e sua relação com o ICPC01

 •  Outros modelos
A influencia do PAC mobilidade
 •  O modelo do PAC mobilidade para transferencia de recursos
    deve impactar particularmente o modelo de projetos que não
    podem ser feitos com orçamento estadual e municipal

 •  Pressão dos prefeitos para assinatura dos convenios de
    repasse

 •  Tendencia do Governo Federal de subestimar custos e taxa de
    retorno

 •  Risco de assinatura de convenios com valores que não são
    exequíveis e isso atrasar ainda mais os projetos

 •  Em relação aos modelos
    –  Concessão comum com pagamento de subsídio
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Responsabilidade Fiscal

 •  Lógica da LRF
    –  Controle pelo fluxo (art. 15-17)
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 •  Para as PPPs,
    –  art. 10, da Lei de PPP, condições para abrir
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    –  Limite de despesas correntes com PPP de 3% sobre
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    –  Portaria STN 614/06
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 •  Realização de subsídios vai exigir
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         •  Incidirá o controle sobre o fluxo
         •  Previsão no Anexo de Riscos Fiscais?
         •  Análise do tema a luz da Portaria 614/06?
         •  Não incide o limite de 3% sobre RCL, porque esse
            limite é para despesas correntes e estamos falando de
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     –  Para as concessões
         •  Incidirá o controle sobre o fluxo
         •  Questão importante; quando o subsídio for pago
            apenas após a disponibilização do serviço, ele
            caracteriza endividamento?

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As PPPs, as concessões e os subsídios públicos: entraves e solucoes

  • 1.
  • 2. As PPPs, as Concessões e os subsídios públicos: entraves e soluções Mauricio Portugal Ribeiro Ernst &Young Terco 20 de abril de 2012
  • 3. Contexto dos Estados e Municípios •  Necessidade de implantar grandes projetos de mobilidade urbana para os próximos anos, vários deles relacionados a Copa e Olimpíada •  Diversas vantagens de se fazer por PPP ou Concessão –  A mais importante no contexto atual: única forma de implantar no prazo •  Situação financeira dos entes permite implantar esses projetos –  Alguns governos tem caixa –  Outros governos receberão repasses do PAC Mobilidade
  • 4. A experiência da Linha 04 do Metrô e sua relevância para outros projetos do Brasil •  Os problemas decorrentes da separação em atores diferentes dos contratos de: –  Obra (construção dos túneis) –  Concessão (fornecimento de material rodante, sistemas e operação) •  Estado se sente premido por dois lados e pelos mesmos contratados •  Resultado 1: não quer mais separar implantação da infraestrutura da operação •  Resultado 2: surgimento da discussão sobre a possibilidade de pagamento pelo investimento nas concessões
  • 5. Pagar pela infraestrutura como constraprestação? •  Custo financeiro –  TIR de projeto como custo de carregamento financeiro •  Custo tributário (transferencia indireta de recursos para União) –  PIS –  COFINS –  IRPJ –  CSLL –  ISS (em vários casos, discute-se isenção)
  • 6. É possível fazer subsídio a obra? •  Muitos juristas acham que não –  Art. 119, da Constituição do Estado de São Paulo –  Veto ao art. 24 e a existencia do art. 17, da Lei de Concessões –  Art. 7, da Lei de PPP •  A maior parte dos juristas não notou que –  A confusão é ainda maior por conta do modo raso como Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público tratou o tema: •  concessão administrativa - caracterizou como pagamento por serviços •  Concessão patrocinada – caracterizou como equalizacao de tarifas e preços publicos •  Não tratou especificamente da figura do auxílio a investimento para PPPs e concessões •  Difícil de fazer espelho entre balanço do setor público e da concessionária (regido pelo ICPC-01)
  • 7. É possível fazer subsídio a obra? •  Na minha opinião, é possível fazer subsídio em concessão e PPP, inclusive concomitante aos investimentos da SPE –  Os subsídios são disciplinados por Lei Complementar (Lei 4.320/64) –  Não pode a União limitar a liberdade dos Estados e Municípios de realizar subsídios •  nem por Lei Ordinária (Lei de Concessões ou PPPs) •  nem por Portaria da STN
  • 8. O que diz a Lei 4320/64 e a LRF sobre os subsídios? •  Lei 4.320/64 –  Subvenção (subsídio para custeio) •  Requer autorização em lei especial (além da previsão na Lei Orcámentária) –  Auxílio para investimento (subsídio para investimento) •  Não pode ser realizada para investimento em ativos que se incorporem ao patrimônio de empresas privadas •  Não requer autorização legislativa para além da previsão no orçamento •  LRF –  Art. 26, exige autorização legislativa para transferencia de entes estatais para cobrir déficits de pessoas jurídicas –  §2° enumera várias despesas de custeio e de capital, mas não inclui o auxílio a investimento –  Possível defender que para auxílio a investimento não é necessária autorização legislativa •  Argumento pragmático sobre o risco
  • 9. O Problema tributário •  Figuras tributárias –  Subvenção a investimento –  Reembolso de investimento –  Pagamento direto a subcontratado •  Subvenção de investimento é a figura mais regulamentada –  Valor menor que investimento –  Dúvida sobre a necessidade da concomitancia do pagamento –  Confusões criadas pelo Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público e sua relação com o ICPC01 •  Outros modelos
  • 10. A influencia do PAC mobilidade •  O modelo do PAC mobilidade para transferencia de recursos deve impactar particularmente o modelo de projetos que não podem ser feitos com orçamento estadual e municipal •  Pressão dos prefeitos para assinatura dos convenios de repasse •  Tendencia do Governo Federal de subestimar custos e taxa de retorno •  Risco de assinatura de convenios com valores que não são exequíveis e isso atrasar ainda mais os projetos •  Em relação aos modelos –  Concessão comum com pagamento de subsídio –  Transferencia para a CEF para pagamento por etapas de obras
  • 11. Responsabilidade Fiscal •  Lógica da LRF –  Controle pelo fluxo (art. 15-17) –  Controle do endividamento (art. 29 e segs.) •  Para as PPPs, –  art. 10, da Lei de PPP, condições para abrir procedimento de licitação –  Limite de despesas correntes com PPP de 3% sobre RCL para Estados e Municípios –  Portaria STN 614/06 •  Concessões comuns tradicionalmente não estavam submetidas a controle fiscal
  • 12. Responsabilidade Fiscal •  Realização de subsídios vai exigir –  Para PPPs •  Incidirá o controle sobre o fluxo •  Previsão no Anexo de Riscos Fiscais? •  Análise do tema a luz da Portaria 614/06? •  Não incide o limite de 3% sobre RCL, porque esse limite é para despesas correntes e estamos falando de subsídio a investimento (despesa de capital) –  Para as concessões •  Incidirá o controle sobre o fluxo •  Questão importante; quando o subsídio for pago apenas após a disponibilização do serviço, ele caracteriza endividamento?