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Tribunal de Contas do Estado de São Paulo 24º ENCONTRO REGIONAL DA APEPREM  19 e 20 de maio de 2010  -  CATANDUVA - SP TRIBUNAL DE CONTAS E A AUDITORIA NOS RPPS Marco Alécio Perseguin Drudi [email_address]
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24º Encontro Regional | Tribunal de Contas e a Auditoria nos RPPS

  • 1. Tribunal de Contas do Estado de São Paulo 24º ENCONTRO REGIONAL DA APEPREM 19 e 20 de maio de 2010 - CATANDUVA - SP TRIBUNAL DE CONTAS E A AUDITORIA NOS RPPS Marco Alécio Perseguin Drudi [email_address]
  • 2.
  • 3. Tribunal de Contas do Estado de São Paulo FISCALIZAÇÃO DOS REGIMES PRÓPRIOS DE PREVIDÊNCIA
  • 4.
  • 5.
  • 6.
  • 7.
  • 8.
  • 9.
  • 10.
  • 11.
  • 12. 6- Contratos 6.1- Contratos Remetidos ao Tribunal 6.2- Contratos Examinados “in loco” 6.3- Execução Contratual 7- Ordem Cronológica de Pagamentos Tribunal de Contas do Estado de São Paulo
  • 13. 8- Pessoal: somente para entidades 8.1- Quadro de Pessoal 8.2- Admissão de Pessoal Tribunal de Contas do Estado de São Paulo
  • 14. 9- Remuneração dos Dirigentes e Conselho(s) 10- Tesouraria, Almoxarifado e Bens Patrimoniais 11- Livros e Registros 12- Denúncias e Representações Tribunal de Contas do Estado de São Paulo
  • 15.
  • 16.
  • 17.
  • 18. 16- Certificado de Regularidade Previdenciária 17- Atendimento à Lei Orgânica, Instruções e Recomendações do Tribunal 18 - Ocorrências no Sistema Audesp (Acessório 1) Tribunal de Contas do Estado de São Paulo
  • 19. Tribunal de Contas do Estado de São Paulo JURISPRUDÊNCIA
  • 20.
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  • 35.
  • 36. OBRIGADO! Marco Alécio Perseguin Drudi Unidade Regional de São José do Rio Preto [email_address] Visitem nossa página eletrônica: www.tce.sp.gov.br Tribunal de Contas do Estado de São Paulo

Notas do Editor

  1. Bom dia a todos. Quero agradecer à APEPREM, por sua Diretora Presidente, Dra. Lucia Helena Vieira, pelo convite e oportunidade de estarmos aqui neste dia, com muita honra, representando a Instituição Tribunal de Contas do Estado de São Paulo, casa em que atuo profissionalmente há quase 20 anos. De alguns anos para cá, poderia dizer, a partir da Edição da Lei complementar 101/00 o Tribunal de Contas do Estado de São Paulo vem promovendo uma aproximação como nunca dantes vista com os órgãos jurisdicionados, chamando para si a obrigação de, embora não tenha um papel de órgão de assessoramento, ao menos orientar os entes fiscalizados no cumprimento, não só da lei, como também das próprias obrigações por ele, Tribunal, impostas. Por isso vem promovendo encontros regionais no formato deste aqui já há alguns anos. Para este anos, a Unidade Regional de São José do Rio Preto irá promover dois encontros: dia18/06 em Severinea e dia 08/10 em Orindiúva.
  2. Tribunal de Contas: ao mencionar o nome jurídico desta instituição, não há como não relacioná-lo ao conceito de “controle”. A palavra aqui tem um enfoque não somente nos gastos, mas também no ato administrativo em si, a fim de se apurar a observância dos princípios constitucionais aplicáveis. Por isto é relevante abordar o conceito de controle. O controle dos gastos públicos se tornou tão relevante que foi alçado ao grau de Direitos Humanos. Sim, consta do art. 15 da Declaração de Direitos do Homem e do Cidadão. O controle exercido pelo Tribunal de Contas evoluiu de um controle meramente formal (capitulação dos atos aos termos da lei) para um controle finalístico, na medida que se busca verificar se o ato administrativo atingiu sua finalidade. Poderíamos falar ainda em um controle mensurador da eficiência do ato, ou seja, se a pratica do ato atingiu seu objetivo a um menor custo possível para a sociedade.
  3. Em caso de Fundo não ocorre descentralização, mas sim desconcentração de atividade, que embora atribuída internamente, o serviço público se mantém no centro do poder. Mas há uma importante observação a ser feita no caso de Fundo. Diz respeito à solidariedade existente na prática dos atos administrativos do dirigente do Fundo. Já na entidade, ocorre verdadeira descentalização.
  4. Diz respeito à composição da cúpula diretiva. Atente-se para a obrigação da Lei 8429/92 (declaração de bens). Não basta apresentar a declaração no primeiro ano, devendo ser renovada em todos os exercícios. A fim de averiguar o cumprimento da obrigação, o Tribunal tem aceito a mera declaração do Responsável pelo RH da Prefeitura ou da entidade acerca da entrega. O TCE não irá olhar as declarações, nem lhe compete isto. Vistas origem, constituição, passemos à análise do atingimento das finalidades do RPPS através da verificação das atividades desenvolvidas.
  5. Como a auditoria faz esta análise, ou seja, saber se os atos administrativos praticados pelo gestor do RPPS estão alinhados à finalidade para qual foi criado. A peça principal para tal aferição é o relatório de atividades apresenta juntamente com a prestação de contas anuais. Daí a importância de tomar o cuidado de não fazer do relatório de atividades um mero repetidor das peças contábeis, apresentando receita prevista e realizada, despesa fixada e efetivamente executada, resultado orçamentário, etc., como é comum a auditoria se deparar. Contendo somente estes dados, fica difícil averir o atingimento das finalidades. Deves-se, portanto, consignar informações adicionais acerca das aposentadorias e pensões concedidas, processo licitados, aquisições, política de investimento, taxa de administração, acolhimento das sugestões do estudo atuarial, etc. Se não foi tomado tal cuidado de detalhamento, das duas uma: o auditor alertará sobre a falta, pedindo saneamento através de oferecimento de relatório complementar, ou ele apontará em relatório, e posteriormente será dada oportunidade para manifestação e saneamento. Mas atente-se que há obrigação prevista em Instruções do TCE.
  6. Até a alguns anos atrás (antes da LRF) o Tribunal trabalhava com a mitigação da regra do equilíbrio orçamentário, considerando que um déficit de até 10% das receitas seria relevável, desde que comprovada a realização de investimentos sociais relevantes em áreas estratégicas do serviço público. Hoje essa postura não é mais adotada por absoluta impossibilidade face às restrições impostas pela LRF. Assim, ganhou ênfase o aspecto do planejamento, alçado como princípio pela Lei. Assim, considera-se que o déficit é, no mínimo, falta de planejamento, somente aceitável se houver superávit financeiro advindo do exercício anterior para cobri-lo. Especificamente no caso dos Regimes Próprios, há uma limitação em se analisar o déficit face às outras atividades, na tentativa de justificá-lo, pois, não dá para falar “ah, teve déficit mas investiu em obras, teve déficit mas pagou precatórios, etc.”. Assim qualquer déficit que seja não se justifica e tem levado à reprovação das contas dos RPPS.
  7. Aqui a gente tem um aspecto intrincado: de um lado o gestor do fundo ou da entidade que não vê o cumprimento dos acordos de parcelamento da dívida do município para com o fundo; de outro o Prefeito, o ordenador de despesa, que autoriza os pagamentos. O TCE entende que é dever do gestor zelar para que os recursos previdenciários sejam devidamente repassados pelo órgão central, sob pena de inviabilizar o próprio RPPS. Aí o gestor pensa: “mas se o Prefeito não quiser pagar, o que eu faço?” Quais as medidas legais que ele dispões para compelir ao cumprimento do acordo? Há que se destacar que, nos termos do art. 36 da ON SPS N.º 02/2009, a lei que autorizar o parcelamento deverá prever também as medidas e sanções para o caso de inadimplemento. O Gestor precisa estar atento à tramitação deste projeto de Lei a fim de propor, mediante requerimento aos vereadores, a inclusão desta importante matéria na lei que autorizar o parcelamento, caso contrário ficam com um sino sem badalo. Mas quais medidas seriam estas? A ON não traz e acho difícil imaginar alguma, sem entrar na questão de invasão de competência no Poder Executivo. Talvez as medidas possíveis seriam tão somente administrativas, como comunicação do TCE e ao Ministério Público e ao próprio Legislativo, o verdadeiro fiscalizador. E medidas judiciais seria possível? Talvez Mandado de Segurança buscando a constrição direta na arrecadação. Mas é polemico, pois poderia inviabilizar alguns setores da Administração. A questão é complicada, exigindo ponderação . Bom o fato é que legislador terá que imaginar outras. Mas O próprio art. 36 dá um exemplo para garantir o cumprimento do acordo: a vinculção do FPM, que pode ser adotada mesmo antes do inadimplemento. O que se tem de concreto: o TCE tem feito da ausência de providência por parte do gestor um motivo para reprovação. Assim, os Senhores terão que comprovar que tomaram alguma medida e não ficaram inertes.
  8. Em enfoque do TCE aqui é restrito. Apura quanto foi gasto em despesas administrativas e compara com o total da remunerações, proventos e pensões dos servidores. Estando acima, a auditoria aponta e normalmente tem gerado recomendação, exceto que configuradas outras ocorrências. Há um enfoque também em relação à destinação do gasto, que deve ser empregado em despesas decorrentes e de capital necessários à organização e ao funcionamento do RPPS.
  9. Esta portaria determina a adoção pelos RPPS de normas contábeis específicas estabelecidas pelo Ministério da Previdência Social. Adoção da Lei Federal 4.320/64(contabilidade pública), Lei 9.717/64 e Lei Complementar 101/00. Atente-se para as exigência de notas explicativas das demonstrações contábeis, que deve trazer os critérios de formação de provisões, depreciações e amortização. Estas notas explicativas não se confundem com o relatório das atividades desenvolvidas, na parte que traz sua principais realizações. Princípios fundamentais e normas brasileiras de contabilidade devem ser observadas. Estas regras são tidas de grande importância pelo TCE. Se não observadas levam à rejeição de contas, por não observar premissas básicas, como princípios da evidenciação, confiabilidade e tempestividade dos registros Poxa, mas só em razão de não observar um princípio. É que os princípios são alicerces sobre os quais se apóiam toda a estrutura contábil. Como na construção de um prédio, os princípios seriam os alicerces e vigas, que suportariam os demais itens da construção. Sem eles, nada pode existir, por isto mais grave do que violar uma lei é violar um princípio, contaminando todo o resto. Por isto o tribunal tem esta visão, que se alinha com a doutrina dos demais ramos do ordenamento.
  10. No âmbito dos procedimentos licitatórios, a fiscalização do TCE é a posterior, depois de encerrada. Mas há casos de exame prévio de edital, em que, um interessado provoca o Tribunal para se manifestar sobre as regras consignadas em um Edital de licitação que acabou de ser publicado. Neste caso há um regime de urgência na tramitação deste processo, resultando em uma análise rápida pelos órgãos superiores. Desta análise pode resultar uma recomendação para que sejam feitos ajustes em regras que eventualmente estejam infringindo a Lei. Providenciadas e publicadas as mudanças, o processo licitatório segue seu curso normal, garantindo os prazos aos interessados. Fora este caso o exame é “in loco”, recaindo a análise sobre uma amostra, exceto se o número de processos for pequeno.
  11. Os contratos seguem a mesma sorte da licitação: exame a posterior. Nos casos em que seja obrigatória a remessa no mês seguinte ao da assinatura (contratos acima de R$ 3.108.000,00 para obras e serviços de engenharia e $ 1.554.000, 00 para demais compras e serviços) o TCE analisa a licitação em conjunto com o contrato decorrente, julgado regular ou irregular. Fora isto o exame é durante a auditoria, verificando inclusive a execução contratual. Assim é pedido nota de empenho, razão de credor e atestado de recebimento do produto, obra ou serviço. Ordem Cronológica: a análise é feita no acessório 1 (daí a importância de tirar cópia também destes autos quando existir apontamento de quebra). A análise é eletrônica para os valores maiores de TP, com base nas informações processadas pelo AUDESP. Além disto, para os valores inferiores a TP, a auditoria verifica in loco. Possibilidade da quebra: justificativa e publicação
  12. Dificilmente ve-se um RPPS com quadro próprio de pessoal. Havendo, será no caso de entidade de previdência e não fundo. Há um modelo específico previsto nas Instruções que deve ser entregue anualmente ate 31/01 (prazo próprio e não junto com prestações de contas) junto com eventuais admissões de pessoal. Não havendo quadro nem admissões, o correto é enviar certidão negativa. De posse das informações a auditoria requer demais documentos (edital de concurso, classificação, lista, desistências, termos de ciência e notificação, etc.). Terminado o exame, abre-se um processo próprio de pessoal no qual é dada uma opinião sobre a regularidade ou irregularidade, abrindo-se prazo para alegações do jurisdicionado e vai para apreciação, sendo julgadas regulares ou irregulares.
  13. No item remuneração, se existente, a auditoria faz uma checagem lei, empenho e comprovantes, comparando com razão contábil. No item tesouraria, atente-se que os investimentos podem estar em instituição privado (exceção ao art. 164, § 3º CF/88, que exige que as disponibilidades de caixa estejam em instituição oficial). Almoxarifado: dificilmente a auditoria terá o que examinar, já que normalmente as aquisição são realizada para consumo imediato. E isto pode ser atestado por ocasião da auditoria. Mas atente-se o fato de não ter estoques não afasta a necessidade de registros de entrada e saída, procedimento que reforça a noção de controle. Quanto aos livros e registro há que se fazer um singela observação: atendimento aos requisitos intrínsecos (pertinentes à técnica contábil) e extrínsecos (pertinentes à segurança: termo de abertura, encerramento, folhas autenticadas ou rubricadas). No item denúncias e representações há peculiaridades a ser observada: vamos supor que um cidadão compareça perante o Tribunal para fazer uma denúncia contra o RPPS de uma cidade. Qual o trâmite. Bem o que ocorre é o seguinte: será aberto um processo e esta denúncia, deverá ser dirigida obrigatoriamente ao Presidente, nos termos da Lei Complementar 709/93. Chegando no Presidente será designado um Relator para este processo, levando em conta em que exercício o ato apontado como irregular foi praticado. Há alguns anos atrás o Tribunal dispunha de uma corregedoria para “in loco” a suposta irregularidade apontada na denúncia. Mas verificou-se que isto era antiproducente, pois já se fazia uma fiscalização para o exame das contas. Então o que ocorre atualmente. Este processo de denúncia ira servir de subsídio para o exame das contas que estão sendo fiscalizadas, ou seja, o auditor leva a denúncia debaixo do braço para fiscalizar junto com as contas. Aí ele instrui no próprio processo de contas a denuncia formalizada, apreciando sua pertinência ou não. Desse modo, as contas são identificadas em conjunto com as irregularidades denunciadas. Atente-se que o denunciante é certificado deste procedimento.
  14. A auditoria irá se preocupar em obter junto ao RPPS o parecer do Conselho Fiscal, o parecer de auditoria independente eventualmente contratada e o parecer do atuário, de caráter obrigatório. Veja que, evidentemente, nenhum destes pareceres vincula a opinião da auditoria. O que ocorre, por questão de especialidade na área de atuação, é que o Tribunal tem cobrados dos RPPS o atendimento às recomendações do atuário para regularizar o déficit previdenciário. Evidentemente se as medidas não foram implementadas em razão do gestor ter vislumbrados outras ações legalmente admitidas e mais eficazes na busca da redução de déficit, caberá a ele gestor demonstrar para o Tribunal, em sua defesa, que o melhor caminho era este e não aquele apontado pelo parecer do atuário.
  15. Ocorrências do Sistema Audesp: o acompanhamento das ocorrências apontadas no Sistema Audesp (diferenças, não entrega de documentos, entrega intempestiva, etc) é realizado em um processo próprio (acessório 1, que seguem junto com o processo das contas do Instituto). Após a auditoria in loco o auditor lista para o relator tudo que ocorreu durante este acompanhamento (os alertas efetuados, as inconsistências, o saneamento ou não das ocorrências, entrega intempestiva de documentos, etc.). Este relato irá para conclusão como uma irregularidades nas contas, podendo ensejar a aplicação de penalidade.
  16. Senhores, há um clássico discurso no âmbito do Direito Administrativo em que se diz que, ao contrário do Direito entre os particulares, seara em que se pode praticar qualquer ato não vedado por lei, no Direito Administrativo o gestor somente está autorizado a praticar aqueles atos legalmente previstos, não podendo inovar. E não é só: uma vez traçada uma regra legal para a prática de determinado ato, este ato somente pode ser praticado através da forma traçada pela lei.m No Direito Administrativo sempre foi assim, desde de épocas remotas. Esta constatação pode ser ilustrada pelo então Ministro do STF Sepulveda Pertence em memorável palestra transmitida pela TV Justiça. Conta-se, inclusive, que por ocasião do estouro da Guerra da Macedônia (198 a.c)um general romano, em vias de invadir uma cidade da civilização grega, acampou no limite territorial daquela cidade e traçou a seguinte regra aos seus soldados: aqui iremos passar a noite quietos e somente invadiremos a cidade ao amanhecer. Nenhum soldado está autorizado a praticar qualquer ato antes de amanhecer, sob pena de ter sua cabeça cortada. Pois bem, durante a noite, o filho deste general, soldado que era, reuniu umas dezenas de homens e, infringindo a regra traçada por seu próprio pai, invadiu a cidade durante a noite e matou o governante trazendo sua cabeça como troféu apara mostrar ao pai. Este pai, ao ver o que o filho tinha feito e temendo perder para sempre o controle sob sua tropa, não teve outra alternativa senão decaptar o próprio filho, não obstante a conquista realizada. Guardadas as devidas proporções e adaptando este fato ao Direito Moderno, poderíamos dizer que o controle da tropa é hoje a segurança jurídica e quando o Administrador não observa a regra por ele mesmo traçada em um edital de concurso público, em edital de licitação, e até mesmo em uma norma, ele rompe com a segurança jurídica, caindo no descrédito perante a sociedade, que em última análise é por ele mesmo, Administrador, representada.