acórdão ação civil pública loteamento coronel freitas

Apelação Cível n. 0001367-38.2012.8.24.0085, de Coronel Freitas
Relatora: Desembargadora Vera Copetti
APELAÇÕES CÍVEIS E REEXAME NECESSÁRIO. AÇÃO
CIVIL PÚBLICA. PARCELAMENTO DO SOLO URBANO.
CONCESSÃO DE ALVARÁS PARA LOTEAMENTOS E
DESMEMBRAMENTOS EM DESCONFORMIDADE COM A
LEGISLAÇÃO FEDERAL E MUNICIPAL. OMISSÃO DE
FISCALIZAÇÃO. CADASTROS MUNICIPAIS
DESATUALIZADOS. NECESSÁRIA ATUALIZAÇÃO E
ADEQUAÇÃO DO PERÍMETRO URBANO E
IDENTIFICAÇÃO DAS ÁREAS DE PRESERVAÇÃO
PERMANENTE, DOS CURSOS D’ÁGUA E DAS
DECLIVIDADES. VEDAÇÃO À APROVAÇÃO DE NOVOS
PROJETOS DE LOTEAMENTOS E DESMEMBRAMENTOS
ATÉ O CUMPRIMENTO DAS DETERMINAÇÕES
IMPOSTAS NA SENTENÇA. CONDENAÇÃO DO
MUNICÍPIO, NESTA INSTÂNCIA, EM OBRIGAÇÃO DE
FAZER CONSISTENTE NA REGULARIZAÇÃO DE
LOTEAMENTOS E DESMEMBRAMENTOS
INDEVIDAMENTE APROVADOS. SENTENÇA
PARCIALMENTE REFORMADA EM REEXAME E
PROVIMENTO PARCIAL DO RECURSO MINISTERIAL .
Vistos, relatados e discutidos estes autos de Apelação Cível n.
0001367-38.2012.8.24.0085, da comarca de Coronel Freitas Vara Única em que
é/são Apte/Apdo(s) Ministério Público do Estado de Santa Catarina e
Apdo/Apte(s) Município de Coronel Freitas.
A Quarta Câmara de Direito Público decidiu, por votação unânime,
Paraconferirooriginal,acesseositehttps://esaj.tjsc.jus.br/esaj,informeoprocesso0001367-38.2012.8.24.0085ecódigoP00000006OS6T.
Estedocumentofoiliberadonosautosem07/02/2017às18:26,écópiadooriginalassinadodigitalmenteporVERALUCIAFERREIRACOPETTI.
fls. 3

2
Gabinete Desembargadora Vera Copetti
conhecer dos recursos e da remessa obrigatória, negando provimento ao recurso
do ente municipal, para confirmar a sentença, nos termos em que julgou
procedentes os pedidos iniciais, e dar parcial provimento ao recurso ministerial
para condenar o réu a executar, no prazo de 4 (quatro) anos, contados da
presente data, as atividades necessárias para que os parcelamentos
(loteamentos e desmembramentos) do solo urbano por ele irregularmente
autorizados sejam providos de redes e equipamentos para o abastecimento de
água potável, energia elétrica, iluminação pública e escoamento de águas
pluviais, com a ressalva de que a implantação de sistema de tratamento de
esgoto sanitário poderá ser buscada em ação própria. Custas legais.
O julgamento, realizado nesta data, foi presidido pela
Excelentíssima Senhora Desembargadora Sônia Maria Schmitz, com voto, e dele
participou o Excelentíssimo Senhor Desembargador Odson Cardoso Filho.
Florianópolis, 2 de fevereiro de 2017.
Vera Copetti
Desa. Relatora
fls. 4

3
RELATÓRIO
O Ministério Público de Santa Catarina ajuizou ação civil pública em
desfavor do Município de Coronel Freitas, imputando-lhe o descumprimento das
normas constitucionais e infraconstitucionais sobre o parcelamento do solo
urbano e o ordenamento ambiental.
Na instrução do inquérito civil foram apuradas práticas ilegais na
concessão de alvarás de projetos de loteamentos e desmembramentos e
omissão quanto ao dever de fiscalização, planejamento e controle do uso do
solo.
Observou-se, ainda, que o ente municipal celebrou convênio com a
associação de municípios de sua filiação, para que engenheiro estranho ao seu
quadro de servidores procedesse a análise de tais projetos, os quais foram
elaborados, a título particular, por engenheiro que também era servidor do
município.
Diante de tais irregularidades, o autor requereu, liminarmente: I - a
determinação exclusivamente ao engenheiro do quadro de servidores municipais
para que realize a análise de projetos e memoriais descritivos dos pedidos de
loteamentos e desmembramentos, vedada a delegação dessas atribuições a
estranhos ao município; II - a adequação do perímetro urbano; III - a atualização
de todos os lotes/parcelas cadastrais inseridos no perímetro urbano, no prazo de
seis meses; IV - a identificação e cadastramento de todos os cursos d’água que
atravessam o perímetro urbano, e suas respectivas áreas de preservação
permanente, no prazo de três meses; V - no mesmo prazo, a identificação de
todas as áreas de preservação permanente ocupadas e descaracterizadas; VI - a
atualização dos dados de declividade, também em três meses; VII - a
fiscalização local de todos os pedidos de autorização para parcelamento do solo,
fls. 5

4
loteamento ou desmembramento, e projetos de condomínios horizontais; VIII -
no prazo de seis meses, a realização de novo zoneamento de uso e ocupação
do solo urbano; e IX - o desenvolvimento de todas as atividades de urbanização
da área do Loteamento Povoado de Coronel Freitas. No mérito, requereu a
confirmação dos pedidos liminares.
A propósito da pretensão liminar, o município se manifestou
previamente às fls. 37-43, requerendo o seu indeferimento, fundado na ausência
de recursos para atender tais pleitos, consoante apresentação orçamentária.
Na sequência, deu-se o deferimento parcial das providências
liminares requeridas (fls. 276-281).
Citado, o município produziu defesa, na forma de contestação (fls.
292-310), alegando que o cumprimento das medidas determinadas esbarra na
curta dotação orçamentária e que o deferimento de todas elas atinge terceiros
estranhos à lide, escapando ao controle da administração pública. Ainda, aduziu
o desrespeito ao princípio da repartição dos poderes, ao afirmar que não cabe ao
Poder Judiciário intervir na gestão do Poder Executivo, pois as referidas
providências implicam na prática de atos administrativos discricionários.
Proferindo a sentença, o juiz singular julgou parcialmente
procedentes os pedidos, deixando tão somente de condenar o município
requerido a “desenvolver todas as atividades de urbanização da área do
Loteamento Povoado de Coronel Freitas, tais como redes e equipamentos para o
abastecimento de água potável, energia elétrica, iluminação pública e
escoamento de águas pluviais, além de colocação do meio-fio e implantação de
sistema de tratamento de esgoto sanitário.”
Foram opostos embargos de declaração, às fls. 382-384, pelo
órgão ministerial, sob a alegação de obscuridade da sentença no que diz
fls. 6

5
respeito a não especificação do termo inicial de vigência do prazo para o efetivo
cumprimento da vedação da aprovação de novos projetos até o atendimento de
todas as determinações nela impostas. Ainda, aduziu contradição, posto que o
juízo singular “deixou de acolher o pedido de determinar a realização das obras
de urbanização, tendo em vista que não foi objeto do presente processo”;
todavia, acolheu o pedido para especificar os equipamentos de infraestrutura,
deixando de determinar a regularização das áreas parceladas sobre tais
equipamentos.
Os aclaratórios foram parcialmente acolhidos para reconhecer e
suprir a obscuridade alegada (fl. 386).
Inconformado, o órgão ministerial interpôs recurso de apelação
visando a condenação do município a desenvolver todas as atividades de
urbanização da área do Loteamento Povoado de Coronel Freitas, com o fim de
regularizá-lo, conforme requerido expressamente na exordial.
O Município de Coronel Freitas também apelou, querendo a reforma
da sentença para que lhe seja permitido continuar aprovando projetos de
loteamentos e desmembramentos que atenderem a legislação pertinente, ao
fundamento de que a proibição determinada em sentença prejudica terceiros
estranhos à lide.
Lavrou parecer, pela douta Procuradoria-Geral de Justiça, o Exmo.
Dr. Alexandre Herculano Abreu, que se manifestou pelo acolhimento do pedido
do órgão ministerial e, por consequência, em desfavor ao apelo do município.
Vieram-me conclusos.
Este é o relatório.
fls. 7

6
VOTO
Trato de apelos de ambas as partes e de reexame necessário.
O Ministério Público interpôs recurso de apelação contra a sentença
que julgou parcialmente procedentes os pedidos formulados na inicial de ação
civil pública proposta com o fim de obter a condenação do município na
obrigação de desenvolver todas as atividades de urbanização, com o objetivo de
regularizar a área do Loteamento Povoado de Coronel Freitas. Já o Município de
Coronel Freitas apelou em busca da reforma total da sentença e,
subsidiariamente, da permissão para aprovar os projetos de loteamentos e
desmembramentos do solo que atenderem a legislação pertinente.
Inicialmente, saliento que a sentença será examinada em sua
totalidade, tendo em vista o recurso do município e o reexame necessário a que
é submetida, com fulcro no art. 475 do Código de Processo Civil de 1973.
A demanda versa sobre irregularidades verificadas no
parcelamento do solo urbano, no Município de Coronel Freitas.
Neste sentido, relata o autor, inicialmente, que o Município de
Coronel Freitas teve origem no Loteamento do Povoado de Coronel Freitas e seu
perímetro urbano definido pela Lei n. 13, de 21 de maio de 1969, em 4 Km²; que,
pela Lei municipal n. 1.390/2004, o perímetro urbano foi alterado para 7,5 Km² e
que as irregularidades no parcelamento do solo urbano do município requerido
remontam ao parcelamento no qual se originou o município. Também apontou
irregularidade consistente em conflito de interesses quanto à autuação de
profissional da engenharia que, sendo integrante dos quadros do município,
elaborou projetos, assinou mapas e memoriais descritivos para particulares que
posteriormente os submeteram à análise do município que, também
indevidamente, delegou a atribuição à entidade/profissional da área privada. Na
fls. 8

7
sequência, são apontadas situações denotadoras de que o município, ao aprovar
projetos de parcelamento, ignorou normas federais e municipais urbanísticas e
ambientais. Além disso, o requerido não dispõe de cadastro atualizado dos
imóveis que integram o perímetro urbano e nem dos indicadores hidrográficos e
topográficos locais, de modo que a ocupação do solo vem sendo por ele
autorizada de forma irregular, tornando inviável seu crescimento urbano
sustentável.
Em sede de contestação, o município requerido alegou ofensa ao
princípio da separação dos poderes. Não tem razão. Já está pacificado que não
há, em casos como o dos autos, interferência do Poder Judiciário na
competência do Poder Executivo, conforme sustentou o demandado, eis que
cabe àquele controlar os limites da atuação deste, podendo obrigá-lo ao
cumprimento das prestações positivas constitucional ou legalmente
estabelecidas, conforme será melhor esclarecido na sequência.
Compulsando os autos, tem-se por cabalmente demonstradas as
irregularidades relacionadas com a aprovação de projetos de desmembramento
e loteamento do solo urbano, sejam elas relativas à ausência de equipamentos
urbanos obrigatórios ou localizados em áreas que demandem cuidados
ambientais, além das constatações de que o Município de Coronel Freitas não
dispõe de cadastro atualizado e adequado do solo urbano e da hidrografia local e
de que patrocinou interesse pessoal de servidor municipal que elaborava
projetos e assinava plantas e memoriais destinados a parcelamentos do solo que
eram posteriormente analisados por profissional estranho aos quadros
municipais.
A documentação reunida no Inquérito Civil n. 06.2010.004353-0, da
Promotoria de Justiça de Coronel Freitas, apensado aos autos, dá conta de que
fls. 9

8
o Município de Coronel Freitas foi criado pela Lei estadual n. 763, de 6 de
outubro de 1961, que, no art. 3º, definiu seus limites territoriais (fls. 69-70). Seu
perímetro urbano foi originariamente delimitado pela Lei n. 13/69, em 4 Km²
quadrados e os limites definidos a partir das “chácaras” então existentes (nºs 1,
55, 68 e 18 – fl. 71). Nela não há referência a tratarem-se de parcelas de anterior
loteamento. Mesmo assim, a certidão do registro de imóveis de fl. 83 se refere ao
“lote urbano nº 36, da quadra 07, sito no loteamento Coronel Freitas” e, na fl. 72,
encontra-se a “Planta do Povoado de CORONEL FREITAS Fazenda Campina
do Gregório pertencente a Empresa Colonisadora ERNESTO F. BERTASO
Município de Chapecó – Território Federal do Iguaçu” (sic).
Embora não esteja datada, referida planta configura indício de que
se trata de elaboração anterior à criação do município réu.
Também está presente nos autos farta documentação
demonstrando as irregularidades que ocorreram no parcelamento dos imóveis
matriculados sob os números 76.240 e 77.263, do Registro de Imóveis da
comarca de Chapecó (fls. 224 a 225v.).
O Parecer Técnico n. 40/2012/CAT/CIP, emitido pela
Coordenadoria de Assessoramento e Pesquisa do Centro de Apoio Operacional
de Informações e Pesquisas do Ministério Público de Santa Catarina, contém
informações mais precisas e devidamente analisadas sobre a situação verificada
no município demandado (fls. 193 a 213).
Denota referido estudo técnico que, atualmente, embora o
perímetro urbano esteja definido por lei em 7,5 Km², parte dessa área já foi dele
excluída e integra a área rural do município, indicando confusão de limites entre
um e outra.
De outro lado, as omissões que são atribuídas ao ente municipal
fls. 10

9
resultaram constatadas de forma inatacável.
Quanto ao cadastramento dos lotes, observou-se que “No Município
de Coronel Freitas, somente parte dos lotes da área urbana estão cadastrado na
Prefeitura (Cartograma 2), podendo-se visualizar, em imagem de satélite,
edificações em áreas não cadastradas pelo Município. Ainda, conforme se
observa no Cartograma 3, confrontando os lotes cadastrados com o perímetro do
Povoado de Coronel Freitas, verificou-se que já existem parcelamentos do solo
em áreas adjacentes ao limite desse Loteamento” (fls. 196-197).
No que se refere aos cursos d’água, verificou-se que “Nos dados de
hidrografia disponibilizados pela Prefeitura de Coronel Freitas, somente os
principais cursos d’água que atravessam o perímetro urbano estão identificados
e representados. [...] Com base nos dados disponibilizados pela Prefeitura, foi
delimitada a APP de 30 metros dos cursos d’água cadastrados. Conforme se
observa no Cartograma 4, em que se destaca parte da APP dos principais cursos
d’água que atravessam o perímetro urbano está intensamente descaracterizada
e ocupada. Ainda, observando a Planta do Loteamento do Povoado de Coronel
Freitas (fl. 188), é possível constatar que alguns cursos d’água contidos na
referida planta não estão representados na atual hidrografia disponibilizada pela
Prefeitura Municipal" (fls. 198-200).
Relativamente à declividade, “O dado de curva de nível
disponibilizado pela Prefeitura de Coronel Freitas, o qual é utilizado como base
para definição da declividade, abrange apenas parte do perímetro urbano do
Município. No Cartograma 6 apresenta-se o limite da área de abrangência das
curvas de nível no perímetro urbano, podendo-se observar que essas se
restringem à área mais urbanizada, não havendo informações na área de
expansão urbana, onde há maior declividade. [...] De acordo com o que é
fls. 11

10
apresentado no Cartograma 7, há lotes cadastrados, ou seja, ocorreram
parcelamentos do solo em áreas com declividade superior a 30%” (fls. 200-202).
Por fim, quanto ao zoneamento urbano, embora a Lei municipal n.
1.390/2004 tenha considerado as áreas verdes como de preservação, “A partir
do mapa de Zoneamento de Uso e Ocupação do Solo (anexo 3 da Lei n.
1.390/2004), as Áreas Verdes foram localizadas e sobrepostas à imagem de
satélite (Cartograma 8). Com isso, foi possível observar que a maior parte das
Áreas Verdes, sobretudo as áreas distribuídas ao longo das margens dos cursos
d’água, não estão preservadas, ou seja, não estão cobertas por vegetação”.
Constatou-se, também, que há edificações localizadas em pontos de Área Verde
(Cartograma 9)” (fl. 203).
As situações específicas dos imóveis matriculados sob os nºs
76.240 e 77.263 também foram minuciosamente analisadas, concluindo-se que
não dispõem de vias de acesso, houve corte de vegetação e se encontram, em
sua maior parte, em área de preservação permanente (fls. 205 a 210).
A Lei n. 6.766/79, que dispõe sobre o parcelamento do solo urbano,
estabelece em seus artigos 12 a 17, um procedimento prévio ao registro
imobiliário e de atribuição do município ou do Distrito Federal, com as exceções
que estabelece e que não comportam a situação em exame.
Cumpre-lhes fiscalizar o atendimento às regras especificadas do
parcelamento do solo, contidas nos artigos 2º a 4º da Lei n. 6.766/79, além
daquelas que dizem respeito ao projeto e formalidades que o integram.
Além disso, a Constituição de 1988, no art. 225, atribui ao Poder
Público e à coletividade a obrigação de assegurar a efetividade do direito difuso
ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, por se tratar de bem de uso
comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida.
fls. 12

11
Quanto ao Poder Público, são aplicáveis ao caso as seguintes
obrigações constitucionalmente impostas para assegurar a efetividade do direito
em destaque:
I - preservar e restaurar os processos ecológicos essenciais e prover o
manejo ecológico das espécies e ecossistemas;
[...]
III - definir, em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e
seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alteração e a
supressão permitidas somente através de lei, vedada qualquer utilização que
comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção;
IV - exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou atividade
potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente,
estudo prévio de impacto ambiental, a que se dará publicidade;
[...]
VI - promover a educação ambiental em todos os níveis de ensino e a
conscientização pública para a preservação do meio ambiente;
VII - proteger a fauna e a flora, vedadas, na forma da lei, as práticas que
coloquem em risco sua função ecológica, provoquem a extinção de espécies
ou submetam os animais a crueldade.
O Código Florestal (Lei n. 12.651/2012), por seu lado, erigiu como
princípio a “responsabilidade comum da União, Estados, Distrito Federal e
Municípios, em colaboração com a sociedade civil, na criação de políticas para a
preservação e restauração da vegetação nativa e de suas funções ecológicas e
sociais nas áreas urbanas e rurais” (art. 1º, inciso IV).
O mesmo Código define como Áreas de Proteção Permanente
(APP) em áreas rurais ou urbanas, “as faixas marginais de qualquer curso d’água
natural perene e intermitente, excluídos os efêmeros, desde a borda da calha do
leito regular, em largura mínima de [...] 30 (trinta) metros, para os cursos d’água
de menos de 10 (dez) metros de largura”, como se dá no caso de Coronel
Freitas.
A Lei n. 6.766/79, de seu turno, contém outras vedações de caráter
fls. 13

12
urbanístico em seu art. 3º, in verbis:
Parágrafo único - Não será permitido o parcelamento do solo:
I - em terrenos alagadiços e sujeitos a inundações, antes de tomadas as
providências para assegurar o escoamento das águas;
Il - em terrenos que tenham sido aterrados com material nocivo à saúde
pública, sem que sejam previamente saneados;
III - em terrenos com declividade igual ou superior a 30% (trinta por
cento), salvo se atendidas exigências específicas das autoridades
competentes;
IV - em terrenos onde as condições geológicas não aconselham a
edificação;
V - em áreas de preservação ecológica ou naquelas onde a poluição
impeça condições sanitárias suportáveis, até a sua correção. (Grifou-se)
Com efeito, diante das disposições constitucionais e legais que
condicionam as obrigações do município, provada que está a desídia no seu
cumprimento, deve ele responder por suas omissões.
É induvidoso que o município de Coronel Fritas tinha e tem a
obrigação de fiscalizar os loteamentos/desmembramentos e de impedir que
fossem aprovados e executados de forma irregular e, portanto, as obras
necessárias para a diminuição dos efeitos de sua omissão frente ao meio
ambiente (área de preservação permanente) devem ser realizadas
satisfatoriamente.
Trata-se de poder-dever que decorre do art. 30, inciso VIII, da
Constituição Federal, in verbis:
Art. 30. Compete aos Municípios:
[...]
VIII - promover, no que couber, adequado ordenamento territorial,
mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação
do solo urbano;
[...]
Ao ente municipal é imposto o dever de cumprir os procedimentos
fls. 14

13
expressos na Lei n. 6.766/79, para, deste modo, viabilizar a proteção devida às
áreas que necessitam de atenção e proporcionar a utilização adequada do solo
urbano.
Além de estar subordinado ao ordenamento acima indicado, o
Município de Coronel Freitas editou leis que preveem as diretrizes locais
aplicáveis ao uso e à ocupação do solo urbano.
Todavia, arredou-se o município réu dos cuidados que a legislação
lhe impõe, omitindo-se também quanto à atenção demandada pelo perímetro
urbano, quanto ao seu uso e cuidados, quando persiste em manter
desatualizados os cadastros municipais referentes ao uso e ocupação do solo e
à hidrografia.
O entendimento perfilhado acha-se em consonância com os
precedentes deste e. Tribunal:
APELAÇÃO CÍVEL E REEXAME NECESSÁRIO. AÇÃO DE NUNCIAÇÃO
DE OBRA NOVA CUMULADA COM PEDIDO DEMOLITÓRIO.
REALIZAÇÃO DE OBRA SEM AUTORIZAÇÃO MUNICIPAL. EDIFICAÇÃO
DO ÚLTIMO PAVIMENTO DE EDIFÍCIO EM DESRESPEITO À
NOTIFICAÇÃO/ORDEM DE EMBARGO. [...] 1. Dentre as principais
atribuições constitucionais dos municípios está aquela que confere a
eles a competência para "promover, no que couber, adequado
ordenamento territorial, mediante planejamento e controle de uso, do
parcelamento e da ocupação solo urbano" (art. 30, VIII, CFRB). A
intenção do legislador constituinte foi a de transferir aos Municípios a
responsabilidade de fiscalizar o uso adequado da propriedade e
planejar o desenvolvimento urbano, para que possam ser garantidas
condições de bem-estar social e ambiental. Para dar efetividade ao
cumprimento das regulamentações urbanísticas e ambientais, cabe aos
Municípios, também, o exercício do poder de polícia, que se concretiza
com a imposição de certas condutas aos proprietários de imóveis, a fim
de reprimir atos lesivos e exigir dos administrados a observância de
suas obrigações de fazer ou não fazer insculpidas na legislação,
exsurgindo, assim a sua legitimidade para ingressar com ações
demolitórias. 2. [...] SENTENÇA DE PARCIAL PROCEDÊNCIA
fls. 15

14
REFORMADA EM PARTE. APELO E REMESSA PARCIALMENTE
PROVIDOS. (TJSC, Apelação Cível n. 2010.079694-4, de Gaspar, rel. Des.
Francisco Oliveira Neto, j. 18-02-2014 – grifou-se).
As limitações orçamentárias dos entes públicos, invocadas de
forma genérica e lamuriosa, têm valor meramente retórico e não justificam, como
se sabe, as omissões do administrador público na forma de descumprimento das
obrigações estatais mais elementares, como podem ser classificadas as
atividades de planejamento, fiscalização e regulamentação do município.
E, em relação às dificuldades ditas impeditivas do cumprimento do
julgado a quo, nota-se que o juízo singular, dando pela parcial procedência dos
pedidos da exordial, fixou o prazo de um ano para o cumprimento das
determinações impostas na sentença. Desse modo, evitou, ainda que
parcialmente, o comprometimento do orçamento municipal para o exercício então
em curso, o que se mostra prudente e razoável.
No que diz respeito à improcedência da pretensão de condenação
do município em regularizar os parcelamentos irregulares, objeto do apelo
ministerial, apresenta-se controverso, na jurisprudência, se a previsão do art. 40
da Lei n. 6.766/79, no sentido de que o município poderá assumir a regularização
de loteamento ou desmembramento clandestinos ou que não tenham cumprido
as determinações do ato que os autorizou, se constitui em mera faculdade ou
obrigação que lhe poderá ser exigida judicialmente.
Segundo Celso Antônio Bandeira de Mello:
Atos vinculados seriam aqueles em que, por existir prévia e objetiva
tipificação legal do único possível comportamento da Administração em face
de situação igualmente prevista em termos de objetividade absoluta, a
Administração, ao expedi-los, não interfere com apreciação subjetiva alguma.
Atos ‘discricionários’, pelo contrário, seriam os que a Administração pratica
com certa margem de liberdade de avaliação ou decisão segundo critérios de
conveniência e oportunidade formulados por ela mesma, ainda que adstrita à
fls. 16

15
lei reguladora da expedição deles A diferença nuclear entre ambos residiria
em que nos primeiros a Administração não dispõe de liberdade. A diferença
nuclear entre ambos residiria em que nos primeiros a Administração não
dispõe de liberdade alguma, posto que a lei já regulou antecipadamente em
todos os aspectos o comportamento a ser adotado, enquanto nos segundos
a disciplina legal deixa ao administrador certa liberdade para decidir-se em
face das circunstâncias concretas do caso, impondo-lhe e simultaneamente
facultando-lhe a utilização de critérios próprios para avaliar ou decidir quanto
ao que lhe pareça ser o melhor meio de satisfazer o interesse público que a
norma legal visa a realizar. (MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de
Direito Administrativo. 14ª Edição. São Paulo: Malheiros, 2002, p. 380).
Tal distinção não se mostra suficiente, na situação em pauta, para
resolver a questão porquanto, é sabido, mesmo o ato discricionário se submete
ao controle jurisdicional.
Mais importante, trata-se, aqui, de norma infraconstitucional,
anterior ao texto constitucional de 1988, com ele compatível e cuja interpretação
está por ele direcionada na medida em que a moradia digna é um direito
fundamental e ao município foi atribuído, pelo já citado art. 30, da Constituição de
1988, o “adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do
uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano”.
É de direito social que trata, pois, a controvérsia, e o demandado
não pode pura e simplesmente se esquivar de uma obrigação que lhe incumbe
pela prática de conduta omissiva que vem causando danos ao interesse coletivo
titulado pelo Ministério Público na presente demanda.
Neste sentido, mutatis mutandis, aplica-se ao caso o precedente
deste e. Tribunal:
ADMINISTRATIVO E URBANÍSTICO. AÇÃO DE OBRIGAÇÃO DE
FAZER. REGULARIZAÇÃO E IMPLEMENTAÇÃO DA INFRAESTRUTURA
NECESSÁRIA EM LOTEAMENTO CLANDESTINO. PRETENSÃO
RECURSAL DE RESPONSABILIZAR SOLIDARIAMENTE O MUNICÍPIO.
NÃO ACOLHIMENTO. NECESSIDADE DE APRESENTAR AO ENTE O
fls. 17

16
PEDIDO DE SUBDIVISÃO DA GLEBA DE TERRA E DE APRESENTAR
PROJETO DE PARCELAMENTO DO SOLO URBANO (ARTS. 2º e 6º DA
LEI N. 6.766/79). NÃO CUMPRIMENTO. REALIZAÇÃO DO
EMPREENDIMENTO SEM A CIÊNCIA DO PODER PÚBLICO MUNICIPAL.
REGISTRO ANTIGO DO IMÓVEL VIGENTE. VENDA DOS LOTES POR
CONTRATO PARTICULAR NÃO REGISTRADO. CIÊNCIA MUNICIPAL NÃO
COMPROVADA. APLICAÇÃO DO ART. 333, I, DO CPC. DEVER DE
REGULARIZAÇÃO QUE INCUMBE INTEGRALMENTE AO
PROPRIETÁRIO/LOTEADOR DO IMÓVEL. SENTENÇA DE
IMPROCEDÊNCIA MANTIDA NO PRESENTE TÓPICO. Nada obstante
seja da competência do Município fiscalizar e primar pela adequada
utilização do perímetro do solo urbano, consoante preconiza o art. 30 da
Constituição Federal de 1988 ("Compete aos Municípios: [...] VIII - promover,
no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e
controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano;"), é inviável
condena-lo solidariamente a proceder a estruturação e regularização do
loteamento, no presente caso. Além da ausência de modificação do
perímetro rural para o urbano e da inexistência de documentação perante os
órgãos públicos, a Lei de Parcelamento do Solo Urbano, incumbe ao loteador
o dever de realizar toda a infraestrutura e regularizar os lotes, nos termos
dos 2º e 6º da Lei n. 6.766/79. Somente após ser cientificado pela autoridade
pública e permanecer inerte à execução do projeto de loteamento, é que
pode a municipalidade intervir para tornar a situação regular. Ocorre que, na
hipótese dos autos, sequer há prova de que o local é urbano, que existiu um
projeto aprovado, e que a autoridade administrativa teve ciência da
irregularidade do loteamento. Logo, ante as peculiaridades do caso, inviável
a condenação solidária do ente público. HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS.
[...] SENTENÇA, EM PARTE, REFORMADA. APELAÇÃO CONHECIDA E
PARCIALMENTE PROVIDA E RECURSO ADESIVO NÃO CONHECIDO.
(TJSC, Apelação Cível n. 2012.001363-3, de Itapiranga, rel. Des. Francisco
Oliveira Neto, j. 14-07-2015 – grifou-se).
O Superior Tribunal de Justiça, reconhecendo a natureza de poder-
dever da obrigação do município de promover a infraestrutura de loteamento ou
parcelamento irregular do solo urbano, já decidiu que se trata de
responsabilidade subsidiária:
AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO ESPECIAL. PROCESSUAL
CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA COM OBRIGAÇÃO DE FAZER VISANDO À
REGULARIZAÇÃO DE LOTEAMENTO IRREGULAR. ÁREA URBANA DO
fls. 18

17
MUNICÍPIO DE SILVEIRA MARTINS/RS. PARCELAMENTO DO SOLO
URBANO. RESPONSABILIDADE DO LOTEADOR PELA
REGULARIZAÇÃO DE INFRA-ESTRUTURA DE LOTEAMENTO PRIVADO.
RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA DO MUNICÍPIO. AUSÊNCIA DE
CERCEAMENTO DE DEFESA. LIVRE CONVENCIMENTO MOTIVADO
DO MAGISTRADO. SÚMULA 83/STJ. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE
NEGA PROVIMENTO.
1. Independente de se tratar da modalidade loteamento ou
desmembramento, para o parcelamento do solo urbano é necessário
o cumprimento de diversos requisitos mínimos, priorizando o interesse
social e a dignidade da pessoa humana, a serem cumpridos, em
princípio, pelo loteador.
2. A jurisprudência desta Corte possui entendimento de que o
Tribunal de origem é soberano na análise das provas, podendo,
portanto, concluir pela desnecessidade de produção de provas periciais
e documentais. Isso porque o art. 130 do CPC consagra o princípio do
livre convencimento motivado, segundo o qual o Magistrado fica
habilitado a valorar as provas apresentadas e sua suficiência ao deslinde da
causa.
3. Veja-se que o julgador não se distanciou dos parâmetros
estabelecidos no art. 130 do CPC, analisando com acuidade os
elementos que conduziram ao seu convencimento. E estando o acórdão
recorrido em consonância com a orientação desta Corte
Uniformizadora, reparos não há que se fazer no julgado impugnado.
Súmula 83/STJ.
4. Agravo Regimental a que se nega provimento.
(AgRg no AREsp 125.796/RS, Rel. Ministro NAPOLEÃO NUNES MAIA
FILHO, PRIMEIRA TURMA, julgado em 17/03/2016, DJe 01/04/2016)
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. EMBARGOS DE
DECLARAÇÃO RECEBIDOS COMO AGRAVO REGIMENTAL. PRINCÍPIOS
DA ECONOMIA PROCESSUAL E DA FUNGIBILIDADE.
RESPONSABILIDADE DO MUNICÍPIO. LOTEAMENTO. OBRAS DE
INFRAESTRUTURA. EXEGESE DO ART. 40 DA LEI N. 6.766/79.
DISCRICIONARIEDADE ADMINISTRATIVA.
1. Os embargos de declaração podem ser recebidos como agravo
regimental em obediência aos princípios da economia processual e da
fungibilidade.
2. Segundo entendimento do Superior Tribunal de Justiça, "o
Município tem o poder-dever de agir para fiscalizar e regularizar
loteamento irregular, pois é o responsável pelo parcelamento, uso e
ocupação do solo urbano, atividade essa que é vinculada" (AgRg no
fls. 19

18
AREsp 446.051/SP, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma,
julgado em 27/03/2014, DJe 22/04/2014.).
3. Todavia, "o art. 40 da Lei n. 6.766/1979 concede ao município o
direito e não a obrigação de realização de obras de infraestruturas em
loteamento, o que revela uma faculdade do ente federativo, sob o
critério de conveniência e oportunidade" (REsp 859.905/RS, Rel. Ministro
Mauro Campbell Marques, Rel. p/ Acórdão Ministro Cesar Asfor Rocha,
Segunda Turma, julgado em 1º/09/2011, DJe 16/03/2012.).
Embargos de declaração recebidos como agravo regimental, mas
improvido.
(EDcl no REsp 1459774/RS, Rel. Ministro HUMBERTO MARTINS,
SEGUNDA TURMA, julgado em 03/11/2015, DJe 16/11/2015 – grifou-se)
Mesmo assim, não vejo dificuldade em condenar o município réu
em regularizar os parcelamentos irregulares a que deu causa, posto que a
responsabilidade pela implantação da infraestrutura seja, em princípio, do próprio
empreendedor-loteador, a conduta do município, corresponsável pelas
irregularidades constatadas e omisso na adoção das providências cabíveis para
a responsabilização daquele, colocou-se na posição de obrigado solidário pela
regularização dos parcelamentos. É que projetos imperfeitos foram aprovados,
devastação ambiental foi tolerada e medidas administrativas necessárias para
orientar particulares e servidores no encaminhamento dos projetos de
parcelamento deixaram de ser adotadas.
O resultado de tal conduta altamente irresponsável foi a situação
caótica constatada no parecer do CIP/CAT: o parcelamento do solo urbano em
Coronel Freitas vem sendo realizado, desde sua emancipação, com absoluto
desrespeito às normas urbanísticas e ambientais. Lá, tudo pode; seja o
desmembramento de lotes onde não existem vias de acesso, a supressão de
mata ciliar, a absoluta desconsideração de áreas verdes e dos riscos que a
expansão urbana em áreas de declividade superior a 30% representa e até
mesmo a existência de cursos d’água tornou-se de reconhecimento discricionário
fls. 20

19
pela municipalidade.
Nesta Corte também já foi decidido que: “O Município somente é
responsável solidário pela regularização do loteamento quando o plano é
entregue pelo empreendedor e o ente municipal lavra termo de verificação,
atestando a conclusão das obras de infra-estrutura, quando então configurar-se-
ia a omissão fiscalizatória do ente municipal. O próprio art. 40 da Lei de
Parcelamento do Solo Urbano condiciona a regularização do loteamento pelo
Município à notificação prévia do loteador.” (TJSC, Apelação Cível n.
2003.028319-6, de Brusque, rel. Des. Luiz Cézar Medeiros, j. 11-07-2006).
Nada obstante o respeitável entendimento, adequado para a
situação para a qual foi externado, minha convicção é de que o art. 40 da Lei do
Parcelamento do Solo Urbano não tem aplicação literal ao caso em julgamento.
Tem-se, aqui, a peculiaridade de não se tratar de
loteamentos/desmembramentos clandestinos e nem de inobservância das
determinações inseridas no ato administrativo que licenciou os
empreendimentos. In casu, o próprio município emitiu licenças irregulares e
omitiu-se na fiscalização da execução dos projetos de parcelamento do solo.
Disso é que advém sua responsabilidade solidária com o loteador e por isso é
que descabe cogitar da notificação deste como condição para lhe impor a
obrigação requerida.
O Código Civil, ao disciplinar a obrigação solidária, dispõe no
sentido de que “O devedor que satisfez a dívida por inteiro tem direito a exigir de
cada um dos co-devedores a sua quota, dividindo-se igualmente por todos a do
insolvente, se o houver, presumindo-se iguais, no débito, as partes de todos os
co-devedores” (art. 283), de modo que nada impede que o município, obrigado a
realizar as obras de infraestrutura dos imóveis irregularmente parcelados, busque
fls. 21

20
o ressarcimento por parte do loteador.
Arrematando o tópico, já foi dito linhas atrás que, embora haja
indícios de que o Loteamento Povoado de Coronel Freitas tenha dado origem ao
município réu, a lei de criação do ente municipal não faz expressa menção a
esse fato. De qualquer forma, referido parcelamento certamente ocorreu antes
da vigência da Lei n. 6.766, que é de 19 de dezembro de 1979. Em decorrência
disso, a legislação que se lhe aplicava, em sua instituição, era o Decreto-lei n.
58, de 10 de dezembro de 1937, que dispunha “sôbre o loteamento e a venda de
terrenos para pagamento em prestações”.
Referido diploma legal previa, em seu art. 1º, um procedimento
administrativo a cargo no município, no caso de parcelamento do solo urbano.
Não foram trazidas aos autos, no entanto, informações que permitam concluir
que o município requerido já existia quando da tramitação do procedimento
relativo ao Loteamento denominado Povoado de Coronel Freitas. Pelo contrário,
a afirmação contida na inicial é de que este precedeu a emancipação de Coronel
Freitas, desmembrado que foi do Município de Chapecó, de modo que eventuais
irregularidades em sua constituição não lhe podem ser atribuídas.
Remanesce, porém, a responsabilidade do demandado pelas
licenças para desmembramentos e loteamentos irregularmente expedidas e
ainda que se refiram a lotes que integraram originariamente o Loteamento
Povoado de Coronel Freitas.
Por tudo isso, o pleito recursal do Ministério Público merece parcial
acolhida.
Além de não ter sido produzida a prova de que o demandado foi o
responsável por todas as irregularidades constatadas no Loteamento Povoado
de Coronel Freitas, senão por parcelamentos irregularmente autorizados após a
fls. 22

21
emancipação municipal, não se afigura possível, como foi dito na sentença,
proferir condenação relativamente ao que não foi debatido no feito.
Aqui foram discutidas irregularidades relacionadas com os
equipamentos e serviços expressamente previstos na Lei n. 6.766/79, na
legislação municipal regulamentadora do parcelamento do solo urbano e na
legislação ambiental.
Segundo a lei federal de parcelamento do solo, são requisitos
mínimos para a implantação de parcelamento do solo aqueles que se acham
alinhados em seu art. 2º:
Art. 2º. O parcelamento do solo urbano poderá ser feito mediante
loteamento ou desmembramento, observadas as disposições desta Lei e as
das legislações estaduais e municipais pertinentes.
§ 1º - Considera-se loteamento a subdivisão de gleba em lotes destinados
a edificação, com abertura de novas vias de circulação, de logradouros
públicos ou prolongamento, modificação ou ampliação das vias existentes.
§ 2º- considera-se desmembramento a subdivisão de gleba em lotes
destinados a edificação, com aproveitamento do sistema viário existente,
desde que não implique na abertura de novas vias e logradouros públicos,
nem no prolongamento, modificação ou ampliação dos já existentes.
§ 3o (VETADO)
§ 4o Considera-se lote o terreno servido de infra-estrutura básica cujas
dimensões atendam aos índices urbanísticos definidos pelo plano diretor ou
lei municipal para a zona em que se situe. (Incluído pela Lei nº 9.785, de
1999)
§ 5o A infra-estrutura básica dos parcelamentos é constituída pelos
equipamentos urbanos de escoamento das águas pluviais, iluminação
pública, esgotamento sanitário, abastecimento de água potável, energia
elétrica pública e domiciliar e vias de circulação. (Redação dada pela Lei
nº 11.445, de 2007).
§ 6o A infra-estrutura básica dos parcelamentos situados nas zonas
habitacionais declaradas por lei como de interesse social (ZHIS) consistirá,
no mínimo, de: (Incluído pela Lei nº 9.785, de 1999)
I - vias de circulação; (Incluído pela Lei nº 9.785, de 1999)
II - escoamento das águas pluviais; (Incluído pela Lei nº 9.785, de 1999)
III - rede para o abastecimento de água potável; e (Incluído pela Lei nº
9.785, de 1999)
fls. 23

22
IV - soluções para o esgotamento sanitário e para a energia elétrica
domiciliar. (Incluído pela Lei nº 9.785, de 1999) – Grifou-se)
Já a Lei municipal n. 1.391/2004, que dispõe sobre normas relativas
ao parcelamento do solo urbano do município de Coronel Freitas e dá outras
providências, prevê:
Art. 44 Constitui condição à aprovação de qualquer loteamento, a
execução das seguintes obras e benfeitorias pelo interessado, proprietário ou
loteador, após aprovação do respectivo projeto:
I. Demarcação dos lotes com marcos de concreto ou madeira;
II. Abertura, terraplanagem, e no mínimo, encaibramento das vias de
circulação, conforme especificações do Município, com os respectivos
marcos de alinhamento e nivelamento;
III. Rede de coleta de águas pluviais;
IV. Drenagem, aterros, arrimos, pontes, pontilhões e bueiros que se
fizerem necessários;
IV. Sistema completo de distribuição de água tratada;
V. Rede de distribuição de energia elétrica e iluminação pública;
VII. Quaisquer outras obras oriundas de atendimento dos dispositivos da
presente Lei.
Não há referência, nas leis federal e municipal, à colocação de meio-
fio nas vias de circulação e nem de implantação de sistema de tratamento de
esgoto sanitário. Tais equipamentos e serviços também não foram objeto de
debate no feito, ainda que mencionados no tópico “dos requerimentos finais” da
inicial (fl. 32) e em seu correspondente na petição de recurso (fl. 398).
Demais disso, como já foi ressalvado na sentença, tratam-se de
pleitos que podem ser deduzidos em ação própria.
Quanto ao prazo para a execução das obras, é de ser fixado em 4
(quatro) anos, que é o lapso previsto na Lei municipal n. 1.391/2004 para que o
loteador execute as obras de infraestrutura a seu cargo.
A sentença apelada não merece censura, porém, no que diz
respeito à determinação de conferir exclusivamente a engenheiro dos quadros do
fls. 24

23
município a tarefa de analisar os pedidos de licença para parcelamento do solo
urbano, seja na forma de loteamento ou desmembramento, vedando a delegação
de tal atribuição a “órgão estranho”.
No particular, restou demonstrado que o engenheiro e servidor do
município Luis Carlos Oss atuava nos projetos de parcelamento do solo (fls. 17 a
22, 58, 80) que eram submetidos ao crivo da administração de Coronel Freitas
que, por sua vez, se valia dos serviços da AMOSC – Associação dos Municípios
do Oeste de Santa Catarina – para aprová-los (fls. 19, 82 e 84).
Disse bem o sentenciante: “Permitir que engenheiro pertencente
aos quadros de servidores da municipalidade apresente projeto particular para
ser submetido à fiscalização do próprio Município demonstra clara violação dos
princípios da moralidade e da impessoalidade ...” (fl. 377)
Por fim, enfrento o pedido recursal subsidiário do município, que
visa a exclusão da sentença da obrigação de não fazer, consistente em vedar “a
aprovação de loteamentos e desmembramentos até que sejam devidamente
cumpridas as determinações impostas na sentença” (fl. 386), ao argumento,
declinado nas razões de apelação, de que terceiros, loteadores de boa fé e não
integrantes da lide, serão prejudicados pela impossibilidade de aprovação de
projetos regulares, tendo por consequência o engessamento imobiliário do
município e a impossibilidade de seu crescimento (fls. 402 a 407).
Como se vê, persevera o município na defesa do interesse
especulativo, alheio ao interesse mais amplo que engloba os próprios
empreendedores de boa-fé e os adquirentes dos imóveis irregularmente
parcelados, ambos com direito à segurança da correção dos atos administrativos.
Não é possível atender o reclamo recursal, portanto. É que,
enquanto não forem cumpridas as demais determinações da sentença – com
fls. 25

24
exclusão daquela que diz respeito à regularização dos desmembramentos e
loteamentos irregularmente aprovados, dado o tempo e recursos consideráveis
que haverá de demandar – não se poderá falar em presunção de regularidade de
qualquer projeto que seja apresentado para licenciamento, porquanto somente
após o cumprimento daquelas é que o município disporá dos critérios e
informações adequados para a realização das análises individualizadas.
Ora, permitir a aprovação de projetos de parcelamento sem que os
limites do perímetro urbano estejam perfeitamente definidos e sem que a
hidrografia e a topografia local sejam adequadamente conhecidas, constitui-se
em autorização para a continuação das ilegalidades, contribuindo para os riscos
a que a sociedade já foi por tempo demasiado exposta e para comprometer o
meio ambiente para as gerações futuras.
Em arremate, o réu, mesmo na condição de sucumbente, está
isento de pagamento de custas processuais, nos termos da Lei Complementar
Estadual n. 156/97.
Por todo o exposto, voto para conhecer dos recursos voluntários e
da remessa obrigatória, negando provimento ao recurso do ente municipal, para
confirmar a sentença nos termos em que julgou procedentes os pedidos iniciais;
e dando parcial provimento ao recurso ministerial para condenar o réu a
executar, no prazo de 4 (quatro) anos, contados da presente data, as atividades
necessárias para que os parcelamentos (loteamentos e desmembramentos) do
solo urbano por ele irregularmente autorizados sejam providos de redes e
equipamentos para o abastecimento de água potável, energia elétrica,
iluminação pública e escoamento de águas pluviais, com a ressalva de que a
implantação de sistema de tratamento de esgoto sanitário pode ser buscada em
ação própria.
fls. 26

25
Este é o voto.
fls. 27

acórdão ação civil pública loteamento coronel freitas

Recomendados

Recomendados

Mais conteúdo relacionado

Mais procurados

Mais procurados (20)

Destaque

Destaque (20)

Semelhante a acórdão ação civil pública loteamento coronel freitas

Semelhante a acórdão ação civil pública loteamento coronel freitas (20)

Mais de Ministério Público de Santa Catarina

Mais de Ministério Público de Santa Catarina (20)

acórdão ação civil pública loteamento coronel freitas