Adin apa

Este documento é cópia do original assinado digitalmente por LUIZ FERNANDO GOES ULYSSEA. Para conferir o original, acesse o site http://www.mp.sc.gov.br, informe o processo
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9ª Promotoria de Justiça da Comarca de Criciúma
EXCELENTÍSSIMOS SENHORES DOUTORES DESEMBARGADORES DO
ÓRGÃO ESPECIAL DO EGRÉGIO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE
SANTA CATARINA
O MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SANTA
CATARINA, por seu representante abaixo assinado, vem,
perante o Órgão Especial desse Egrégio Tribunal de
Justiça, nos termos do artigo 125, §2º, da Constituição
Federal de 1988, artigos 85 e 83, inciso XI, letra f, da
Constituição do Estado de Santa Catarina, e na Lei
Estadual nº 12.069/2001, ingressar com a presente
em impugnação a Lei Complementar nº 108/2014 e
Resoluções nº 001, 002, 003, 004 e 005, do Conselho de
Desenvolvimento Municipal – CDM, todas do MUNICÍPIO
DE CRICIÚMA, que dispõem sobre a alteração do
zoneamento de Áreas de Proteção Ambiental - Z-APA,
por afronta aos artigos 111, inciso XII, e 141, inciso III, da
Constituição do Estado de Santa Catarina, bem como ao
artigo 29, inciso XII, da Constituição Federal de 1988,
pelas razões que passa a expor:
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URGENTE: HÁ PEDIDO DE LIMINAR
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE, COM
PEDIDO DE MEDIDA CAUTELAR
Av. Santos Dumont, s/n, 2º andar, Fórum da Comarca de Criciúma, Milanesi, Criciúma-SC -
CEP 88804-500 Telefone: (48) 3431-5368, E-mail: Criciuma09PJ@mpsc.mp.br

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É competente o Tribunal de Justiça do Estado de Santa
Catarina para conhecer de Ação Direta de Inconstitucionalidade de Lei
Municipal que afronta artigo da Constituição Estadual, mesmo que se
contenha, na íntegra, dispositivo inserto na Lei Maior, conforme já decidiu o
egrégio Supremo Tribunal Federal:
Reclamação com fundamento na preservação da competência do
Supremo Tribunal Federal. Ação Direta de Inconstitucionalidade
proposta perante Tribunal de Justiça, na qual se impugna Lei
Municipal, sob alegação de ofensa a dispositivos constitucionais
federais de observância obrigatória pelos Estados. Eficácia jurídica
desses dispositivos constitucionais estaduais. Jurisdição dos Estados-
Membros.
Admissão de propositura da ação direta de inconstitucionalidade
perante o Tribunal de Justiça local, com possibilidade de recurso
extraordinário se a interpretação da norma constitucional estadual,
que reproduz a norma constitucional federal de observância
obrigatória pelos Estados, contrariar o sentido e o alcance desta.
(Reclamação nº 383-3, São Paulo, Rel. Min. Moreira Alves, por
maioria de votos, in DJU, 21/05/93 – Ementário nº 1704-1).
Resta claro, portanto, que é a Corte Catarinense
competente para conhecer da presente ação direta, visto se tratar de diploma
normativo municipal que fere dispositivo da constituição do estado-membro em
cujo território se insere.
O artigo 85, inciso VII, da Constituição do Estado de Santa
2
1. DA COMPETÊNCIA
2. DA LEGITIMIDADE ATIVA

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Catarina, autorizado pelo artigo 125, § 2º, da Constituição Federal de 1988,
confere legitimidade ativa ao Órgão do Ministério Público atuante em primeiro
grau para promover ação direta de inconstitucionalidade de Lei Municipal em
face da Constituição Estadual.
Promover a ação de inconstitucionalidade, aliás, é uma das
funções institucionais do Ministério Público, conferida pelo artigo 129, inciso IV,
da Constituição Federal de 1988, também prevista em sua Lei Orgânica
Nacional (Lei 8.625/93, art. 25, inc. I).
No dia 12 de Maio de 2014, no Diário Oficial Eletrônico do
Município de Criciúma nº 1012, Ano 5, páginas 03/06, o Conselho de
Desenvolvimento Municipal, com o intuito de alterar o zoneamento municipal
por meio de resoluções (Resoluções n. 001, 002, 003, 004, 005 de 10 de abril
de 2014) (Documento 1), modificou as Zonas de Áreas de Proteção Ambiental
(Z-APA) para Zonas Residenciais e Industriais, justificando que:
O Plenário do Conselho de Desenvolvimento Municipal, em sua
Reunião Ordinária realizada no dia 10 de abril de 2014, no uso de
suas competências regimentais e atribuições conferidas pela Lei
Complementar n° 095, de 28 de dezembro de 2012, especialmente os
arts. 89 e 90 do Plano Diretor (LC n.º 095/2012), que informam:
Art. 89. O Conselho de Desenvolvimento Municipal – CDM - é órgão
colegiado, consultivo, propositivo, deliberativo e fiscalizador,
integrante do sistema de gestão democrática municipal, e tem como
atribuições:
IV - Deliberar sobre a criação, extinção ou modificação de normas
3
3. DOS FATOS
[...];

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oriundas do Poder Público que versem sobre planejamento físico
territorial;
Art. 90. Qualquer solicitação de alteração das leis integrantes do
Plano Diretor deverá ser encaminhada ao Órgão de Planejamento
Municipal legalmente instituído, que emitirá parecer técnico, levando
posteriormente à apreciação e deliberação do Conselho de
Desenvolvimento Municipal – CDM.
Considerando a aprovação do Requerimento pelo Parecer Técnico,
Câmara Temática, Conselho de Desenvolvimento Municipal e
Secretaria Municipal de Desenvolvimento Econômico e Planejamento
Urbano de Criciúma, Considerando a necessidade de adequação da
destinação legal atual à realidade da área, permitindo o
desenvolvimento da região a que pertencem.
Posteriormente, em 27 de Maio de 2014, o Município de
Criciúma, representado pelo Excelentíssimo Senhor Márcio Búrigo, Prefeito
Municipal de Criciúma, encaminhou ao Legislativo Criciumense o Projeto de
Lei Complementar nº 004/14, com o propósito de aprovar as Resoluções de
números 001, 002, 003, 004 e 005 do Conselho de Desenvolvimento Municipal
– CDM (Documento 2).
Ato contínuo, o referido Projeto de Lei Complementar foi
aprovado pela Câmara de Vereadores, dando origem à Lei Complementar n°
108, de 14 de Julho de 2014, publicada em 15 de Julho de 2014 no Diário
Oficial Eletrônico do Município de Criciúma (Documento 3). Assim, ao que tudo
indica, entrou em vigor uma norma municipal que exclusivamente atende a
interesses especulativos imobiliários e não ao interesse público.
Isso porque, no caso em discussão, observa-se que sequer
restou preenchido o requisito constitucional de participação comunitária na
aprovação das resoluções e tampouco da Lei Complementar n° 108, de 14 de
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Julho de 2014, os quais modificaram o zoneamento estabelecido por ocasião
da aprovação do Plano Diretor do Município de Criciúma (Lei Complementar nº
095, de 28 de Dezembro de 2012), restando assim atos nulos de pleno direito.
Ou seja, não foi levada em consideração que as áreas em discussão, segundo
o Plano Direitor, são destinadas a preservar o interesse paisagístico.
Além do mais, é consabido que, “a criação de uma unidade
de conservação deve ser precedida de estudos técnicos e de consulta pública
que permitam identificar a localização, a dimensão e os limites mais
adequados para a unidade, conforme se dispuser em regulamento” (art. 22, §
2º, Lei n. 9.985/00).
Isso não bastasse, de todo o processo legislativo
(Documentos 02 e 04) não se percebe uma única linha apontando a
necessidade pública dessas mudanças de zoneamento, bem como, não se
apresentou qualquer estudo que as justificasse, ou, ainda, que averiguasse os
impactos ambientais, urbanísticos ou financeiros dessas mudanças, o que era
imprescindível, uma vez que a modificação das Zonas de Áreas de Proteção
Ambiental (Z-APA) para Zonas Residenciais e Industriais implica em impactos
na questão urbanística, ampliação e coleta de lixo, esgoto, água, transporte e
outras inúmeras questões.
Registra-se, ainda, que não foi sequer levado em
consideração que as áreas em questão, segundo o Plano Diretor vigente,
revisado em Dezembro de 2012, são destinadas a preservar o interesse
paisagístico, sendo proibida a instalação de loteamentos e industrias.
Enfim, se para a criação (ampliação de proteção ambiental)
de Áreas de Proteção Ambiental é exigência legal a realização de estudos
técnicos, bem como de consulta pública, para a extinção ou simples alteração
(retrocesso na proteção ambiental) não é admissível se exigir critérios menos
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rigorosos, tais como a desnecessidade de estudos técnicos ou de consulta
pública, haja vista que na plenitude do princípio da vedação do retrocesso
ecológico, o princípio da proibição de déficit surge no sentido de que “o Estado
está obrigado a assegurar um nível mínimo adequado de proteção dos direitos
fundamentais (direito ao meio ambiente), sendo, inclusive, responsável pelas
omissões legislativas que não assegurem o cumprimento dessa imposição
genérica”. (SARLET, Ingo Wolfgang; FENSTERSEIFER, Tiago. Direito
Constitucional Ambiental – constituição, direitos fundamentais e proteção do
ambiente. 2ª ed. Rev. e atual. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2012.
pg. 193-194).
Vale destacar a compreensão de que o município possui,
efetivamente, plena autonomia constitucional para regulamentar a ocupação
dos espaços urbanos, todavia, nesta sua importante tarefa não pode fazer
vista grossa a outros princípios e valores Constitucionais e legais,
especialmente o planejamento integrado passível de contemplar a variável
ambiental, a vedação do retrocesso ecológico, a gestão adequada dos riscos,
a ampla participação democrática e que seja fundamentada em estudos
técnicos consistentes, objetivos e impessoais.
Sendo assim, as Resoluções de números 001, 002, 003,
004 e 005 do Conselho de Desenvolvimento Municipal – CDM (Documento 2) -
e a Lei Complementar nº 108/2014 (Documento 3) do MUNICÍPIO DE
CRICIÚMA, que dispõe sobre a alteração do zoneamento de Áreas de
Proteção Ambiental - Z-APA (Documento 3), violam os artigos 111, inciso XII, e
141, incisos II e III, da Constituição do Estado de Santa Catarina, bem como o
artigo 29, inciso XII, da Constituição Federal de 1988, notadamente em
decorrência da ausência de participação popular, motivo pelo qual deve ser
declarada sua inconstitucionalidade.
Por todos estes motivos, impõe-se o ajuizamento desta
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ação para declarar a inconstitucionalidade da Lei Complementar nº 108/2014
e das Resoluções de números 001, 002, 003, 004 e 005, do Conselho de
Desenvolvimento Municipal – CDM, por afronta aos artigos 111, inciso XII, 140,
141, inciso III, 181 e 182, inciso IV da Constituição do Estado de Santa
Catarina.
Insta ponderar, de imediato, que o plano diretor ou plano
diretor de desenvolvimento integrado, como hodiernamente se denomina,
constitui o complexo de normas e diretrizes técnicas tendentes aos
desenvolvimento global e pertinente ao Município, ante as facetas física,
social, econômica e administrativa, tudo com vistas ao interesse da
comunidade. (MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro. 15 ed.
São Paulo: Malheiros, 2006, p. 538).
Enfeixa-se em um instrumento dinâmico e evolutivo,
estabelecendo prioridades nas efetivações do governo local, conduzindo e
ordenando o crescimento da cidade, sem olvidar da disciplina e do controle
das atividades urbanas com o estrito fim de bem estar social. (MEIRELLES,
Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro. 15 ed. São Paulo: Malheiros, 2006, p.
538).
Enfim, o plano diretor deve nortear as aspirações da
Municipalidade no que toca ao progresso, diretriz de expressiva importância na
perquirição das realizações públicas e particulares que observem os anseios
da coletividade.
Por derradeiro, quanto à sua correlata aprovação, esta deve
ser dada por lei com feições de preeminência e maior estabilidade às regras e
normas do planejamento.
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4. DAS DIRETRIZES DE POLÍTICA URBANA

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Nesse sentido, a Lei Complementar nº 108/2014, assim
como as Resoluções que as antecederam, todas do Município de Criciúma,
versam sobre a alteração do zoneamento de algumas áreas, as quais, até
então, eram consideradas como "Zona de Áreas de Proteção Ambiental – Z-APA",
por ocasião da aprovação do Plano Diretor (Lei Complementar nº 095,
Vale ressaltar que a partir da Lei Federal nº 10.257/2001,
alcunhada de Estatuto das Cidades, as diretrizes de política urbana,
especialmente no que toca à figura do plano diretor, ganharam mais
protuberância técnico-jurídica.
Precipuamente nos artigos 2º, inciso II, e 40, § 4º, inciso I,
do referido diploma, evidenciou-se a finalidade desses instrumentos de
orientação de desenvolvimento urbano:
Art. 2º A política urbana tem por objetivo ordenar o pleno
desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade
urbana, mediante as seguintes diretrizes gerais:
II – gestão democrática por meio da participação da população e de
associações representativas dos vários segmentos da
comunidade na formulação, execução e acompanhamento de
planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano;
Art. 40. O plano diretor, aprovado por lei municipal, é o
instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão
urbana.
§ 1º O plano diretor é parte integrante do processo de planejamento
municipal, devendo o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e o
orçamento anual incorporar as diretrizes e as prioridades nele
contidas.
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de 28 de Dezembro de 2012).

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§ 2º O plano diretor deverá englobar o território do Município como
um todo.
§ 3º A lei que instituir o plano diretor deverá ser revista, pelo menos, a
cada dez anos.
§ 4º No processo de elaboração do plano diretor e na fiscalização
de sua implementação, os Poderes Legislativo e Executivo
municipais garantirão:
I – a promoção de audiências públicas e debates com a
participação da população e de associações representativas dos
vários segmentos da comunidade;
III – o acesso de qualquer interessado aos documentos e informações
produzidos. (Grifo nosso).
Com base na legislação atinente, verifica-se que para a
aprovação do Plano Diretor, planos, programas e projetos de desenvolvimento
urbano – que será por meio de lei municipal – bem como para suas
fiscalizações deverá haver antecedência de audiências públicas e debates
com a participação da população e segmentos da sociedade interessados.
Assim, é imperioso deduzir que, através da expressão
“garantirão”, essa consulta prévia deverá ser promovida pelos Poderes
Legislativo e Executivo Municipais.
Não é objetivo, em sede de Ação Direita de
Inconstitucionalidade, obviamente, apurar-se a correta utilização das normas
supracitadas em face da Lei Federal que a disciplina, ou seja, apurar a sua
legalidade, mas sim verificar eventual afronta ao texto da Constituição
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II – a publicidade quanto aos documentos e informações produzidos;

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5. Da Inconstitucionalidade das normas impugnadas por ausência de
participação popular – ofensa aos arts. 111, XII, e 141, III, da Constituição
Inicialmente, deve-se observar que ao Município é
assegurada autonomia para legislar sobre assuntos de interesse local,
conforme prevê o artigo 112, inciso I, da Constituição do Estado de Santa
Catarina, simétrico ao artigo 30, inciso I, da Constituição Federal de 1988. Da
mesma forma, cabe ao Município a promoção do ordenamento territorial, por
meio de “planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do
solo urbano”1, conforme dispõe o artigo 30, inciso VIII, da Constituição Federal
de 1988.
[...] cabe ao Município editar normas de atuação urbanística para seu
território, especialmente para a cidade, provendo concretamente
todos os assuntos que se relacionem com o uso do solo urbano, as
construções, os equipamentos e as atividades que nele se realizam e,
dos quais dependem a vida e o bem-estar da comunidade local.
(MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro. 14. ed. São
Paulo: Malheiros, 2006, p. 537).
Portanto, como toda cidade há de ser planejada, a
Administração Pública ordenará a ocupação do Município valendo-se de
planejamento que engloba um complexo de normas reguladoras e que devem
ter como escopo a manutenção de uma ocupação controlada.
Essas aspirações dos munícipes serão contempladas
1 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro. 14. ed. São Paulo: Malheiros, 2006, p.
537.
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Estadual.
do Estado de Santa Catarina
Sobre o tema, observa-se:

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mediante a participação popular em todas as fases do processo de elaboração
das normas.
O artigo 141, inciso III, da Constituição do Estado de Santa
Art. 141. No estabelecimento de normas e diretrizes relativas ao
desenvolvimento urbano, o Estado e o Município assegurarão:
III - participação de entidades comunitárias na elaboração e
implementação de planos, programas e projetos e no
encaminhamento de soluções para os problemas urbanos;
Art. 111. O Município rege-se por lei orgânica, votada em dois turnos,
com o interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços dos
membros da Câmara Municipal, que a promulgará, atendidos os
princípios estabelecidos na Constituição Federal e nesta Constituição,
e os seguintes preceitos:
XII - cooperação das associações representativas no planejamento
municipal;
Na mesma esteira, a Constituição Federal de 1988, em seu
artigo 29, inciso XII, exige que os Municípios observem alguns preceitos na
elaboração de sua Lei Orgânica, dentre eles a “cooperação das associações
representativas no planejamento municipal”.
Entretanto, a participação da comunidade não se fez
presente no caso em análise. Denota-se da análise das normas, bem como da
resposta prestada pela Câmara Municipal (Documento 2), que as Resoluções
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Catarina traz disposição neste sentido, in verbis:
[...]
E também no bojo do artigo 111, inciso XII:

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de números 001, 002, 003, 004 e 005 do Conselho de Desenvolvimento
Municipal – CDM e a Lei Complementar nº 108, de 14 de Julho de 2014, não
foram precedidas de consulta à população, fato que causa evidente ofensa ao
princípio constitucional da democracia participativa (documentos anexos,
retirados do Inquérito Civil n. 06.2013.00012790-3, que tramitou na Comarca
de Criciúma).
José Nilo de Castro, em comentários ao artigo 29, inciso XII,
da Constituição Federal de 1988, assim se manifesta em relação à
participação popular:
Extrai-se aqui a presença do novo princípio do Estado Democrático
de Direito (art. 1º, CR). O princípio da cooperação, da participação, é
o princípio da solidariedade. O plano diretor qualifica-se como
ancoradouro instrumental da participação e solidariedade no espaço
urbano. Prestigia-se normativamente a colaboração com os
particulares. É a grande mensagem da atual Constituição, que, por
várias vezes, se refere à participação (arts. 1º, 23, parágrafo único,
29, XII, 174, 194, 195 e 198, III), sendo que na legislação
infraconstitucional destaca-se também este princípio (art. 3º da Lei n.
8.987, de 13 de fevereiro de 1995, e o Dec.-lei n. 200/67, art. 10, §
1.º,b). (CASTRO, José Nilo de. Direito municipal positivo. 5. ed. Belo
Horizonte: Del Rey, 2001, p. 398).
O mesmo jurista, evocando o magistério de Diogo de
Figueiredo Moreira Neto, assinala que “o plano diretor submete-se a requisitos
formais: a admissão da cooperação das associações representativas (art. 29,
XII) e a abertura da iniciativa de projetos de lei à população interessada (art.
29, XIII)” (CASTRO, José Nilo de. Direito municipal positivo. 5. ed. Belo
Horizonte: Del Rey, 2001, p. 405).
José Afonso da Silva tece o seguinte comentário acerca da
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política municipal de desenvolvimento urbano:

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A política de desenvolvimento urbano, como se vê, tem por objetivo
“ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e
garantir o bem-estar de seus habitantes” (art. 182). Nisso entram a
garantia do direito a cidades sustentáveis; a gestão democrática por
meio de participação da população; a cooperação entre governos e
iniciativa privada; oferta de equipamentos urbanos; o controle do uso
do solo; a integração e complementaridade entre as atividades
urbanas e rurais; a adoção de padrões de produção e consumo de
bens e serviço; a justa distribuição dos benefícios e ônus decorrentes
do processo de urbanização; a adequação dos instrumentos de
política econômica, tributária e financeira e dos gastos públicos aos
objetivos do desenvolvimento urbano; a proteção, preservação e
recuperação do meio ambiente natural e construído, do
patrimônio cultural; a regularização fundiária – entre outros, que
agora o Estatuto da Cidade desenvolve. [grifou-se]. (SILVA, José
Afonso da. Comentário Contextual à Constituição. 4. ed. Malheiros:
São Paulo, 2007, p. 737).
Cabe, ainda, resgatar entendimentos jurisprudenciais do
Tribunal de Justiça de Santa Catarina que já declarou a inconstitucionalidade
de norma urbanística em situação semelhante:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. MUNICÍPIO. LEI
COMPLEMENTAR N. 019/2003. LEI ORDINÁRIA N. 941/2002.
AFASTADA PRELIMINAR DE PRESCRIÇÃO. CRESCIMENTO
VERTICAL EXAGERADO. NORMA VISANDO PRIVILÉGIO DE
POUCOS. INSUFICIÊNCIA DE SANEAMENTO BÁSICO PARA
RESPALDÁ-LO. COMPROMETIMENTO DE ÁREA DE
PRESERVAÇÃO AMBIENTAL. AUSÊNCIA DE PARTICIPAÇÃO
POPULAR NA ELABORAÇÃO DA NORMA. CONFRONTO AOS
ARTS. 1°, III E IV; 16, CAPUT; 111, XII, 140, CAPUT; E 141, III, DA
CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. PLEITO VESTIBULAR ACOLHIDO.
(TJSC, ADIn nº 2008.031454-9. Relator: Des. Edson Ubaldo.
Julgamento em: 18/03/2010). (Grifo nosso).
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No que concerne ao parcelamento de solo, trata-se de
instrumento da política urbana e, como tal, “tem por objetivo ordenar o pleno
desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana” (art.
4º, III, “b” e art. 2º, caput, do Estatuto da Cidade).
Apesar de versarem acerca do zoneamento e ocupação de
solo, as normas impugnadas cuidam de ocupação e desenvolvimento urbano,
matéria não necessariamente de Plano Diretor, mas que necessita de
participação popular, pois abre possibilidade para que se modifiquem índices e
características de parcelamento, uso e ocupação do solo e subsolo.
Desse modo, para a edição das Leis Complementares
deveria ter sido assegurada a participação de entidades comunitárias, como
determina o artigo 141, inciso III, da Constituição do Estado de Santa Catarina.
Partindo dessa premissa, resta eivada por
inconstitucionalidade as normas objurgadas, pois deveriam ter respeitado à
participação das entidades representativas da sociedade. O processo
necessita ser conduzido pelo Poder Executivo, articulado com os
representantes do Poder Legislativo e com a participação efetiva da sociedade
civil.
Endossando esse mister, as audiências públicas, por seu
turno, são requisitos obrigatórios no processo de discussão para aprovação do
Plano Diretor na Câmara Municipal e dos demais mecanismos de política
urbana, sendo condição para validação das leis municipais que os instituem.
Compete à Prefeitura dar ampla divulgação e facilitar o acesso aos
documentos e informações produzidas durante todo o processo participativo
de elaboração. Essa divulgação e a possibilidade de conhecer documentos e
informações são indispensáveis para que parcela significativa da população
participe efetivamente nos debates até a aprovação final.
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A matéria em comento assume relevante importância no
âmbito jurídico, tanto que foi elevada a nível constitucional, a fim de assegurar
à coletividade um meio ambiente saudável e preservado, propício ao
desenvolvimento das futuras gerações.
Portanto, é imperativa a participação popular no
estabelecimento de normas que visem implementar programas, planos e
projetos voltados ao desenvolvimento urbano sustentável, assegurando o bem-estar
De fato, é fundamental o envolvimento do cidadão no
equacionamento e implementação da política ambiental, dado que o
sucesso desta supõe que todas as categorias da população e todas
as forças sociais, conscientes de suas responsabilidades, contribuam
para proteção e melhoria do ambiente, que, afinal, é bem e direito de
todos. (MILARÉ, Édis. Direito do Ambiente:Doutrina, jurisprudência,
glossário. 3. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2004, p. 141).
A respeito do tema, já se pronunciou o Egrégio Tribunal de
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – MUNICÍPIO – LEI
N. 794, DE 19 DE NOVEMBRO DE 1999 – PRELIMINAR DE
AUSÊNCIA DE ILEGITIMIDADE AD CAUSAM DO PROMOTOR DE
JUSTIÇA AFASTADA DIANTE DE RATIFICAÇÃO OCORRIDA (FL.
247) – AUTORIZAÇÃO DE CONSTRUÇÃO DE EDIFICAÇÕES
COMERCIAIS E RESIDENCIAIS COLETIVAS COM ALTURA
MÁXIMA DE 8 (OITO) METROS – INEXISTÊNCIA DE
SANEAMENTO BÁSICO – COMPROMETIMENTO DE ÁREA DE
PRESERVAÇÃO AMBIENTAL – PLEITO VESTIBULAR ACOLHIDO.
Abalroando a lei n. 794, de 19 de novembro de 1999, os arts. 140,
141, inciso III, e 181 da Constituição do Estado de Santa Catarina,
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dos habitantes e um meio ambiente ecologicamente equilibrado.
Sobre o assunto, ensina Édis Milaré:
Justiça Catarinense:

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irrecusável é a incompatibilidade material, porque não pode ser
desconsiderada a política municipal de desenvolvimento urbano, a
participação de entidades comunitárias na implementação de planos,
programas e projetos destinados ao estabelecimento de normas e
diretrizes ao ambiente ecologicamente equilibrado. (TJSC. Ação
direta de inconstitucionalidade nº 2000.001664-6, de Tubarão,
Relator: Des. Francisco José Rodrigues de Oliveira Filho, Data da
decisão: 17 de outubro de 2001).
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI N. 2.950/2011,
DO MUNICÍPIO DE IÇARA, QUE ALTEROU DISPOSITIVOS DAS
LEIS N. 1.806/2002 E 1.807/2002, E QUE REVOGOU A LEI
2.019/2004, DIPLOMAS QUE DISPUNHAM SOBRE A POLÍTICA
MUNICIPAL DO MEIO AMBIENTE, ALTERANDO A COMPETÊNCIA
E ATRIBUIÇÕES DO CONSELHO MUNICIPAL DO MEIO AMBIENTE
E FUNDAÇÃO MUNICIPAL DO MEIO AMBIENTE. MATÉRIA
RELATIVA À PROTEÇÃO AMBIENTAL E PARCELAMENTO DO
SOLO URBANO. PROCESSO LEGISLATIVO SEM A
PARTICIPAÇÃO POPULAR. VÍCIO FORMAL INSANÁVEL.
INCONSTITUCIONALIDADE RECONHECIDA. (in TJSC, ADI
2011.047026-3, Relator: Des. Lédio Rosa de Andrade, j. em
02/05/2012). (Grifo nosso).
Assim, denota-se que o Poder Público editou a lei
impugnada sem oportunizar a relevante e indispensável participação das
entidades comunitárias.
Outrossim, vislumbra-se que a lei em apreço ensejará o
aumento da ocupação, sem qualquer parâmetro, de considerável parte da área
natural existente, podendo acarretar dano irreversível ao meio ambiente, ao
bem-estar da coletividade local, além de provocar mudanças significativas às
condições sanitárias, e ao paisagismo municipal, onde se situa a área em
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No mesmo norte:

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No mesmo norte converge o escólio de Hely Lopes
A proteção paisagística, monumental e histórica da cidade insere-se
também na competência do Município, admitindo regulamentação
edilícia e administração da Prefeitura nos limites do interesse local,
para recreação espiritual e fator cultural da população. Sob todos
esses aspectos impõe-se a atuação da Municipalidade para a
preservação dos recantos naturais, especialmente da vegetação
nativa que caracteriza nossa flora, bem como os ambientes antigos e
das realizações históricas que relembram o passado e conservam o
primitivo que o tempo, o progresso e o próprio homem vão
inexoravelmente destruindo. O urbanismo não despreza a natureza,
nem relega a tradição. (MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Municipal
Brasileiro. 13. ed. São Paulo: Malheiros, 2003, p. 545).
Portanto, a norma municipal ora analisada revela-se
incompatível com os artigos 140, 141, inciso III, 181 e 182, inciso IV, todos da
Constituição do Estado de Santa Catarina.
Cumpre destacar que pelo mesmo fundamento acima
exposto, foi proposta pelo Ministério Público do Estado de Santa Catarina, a
ação direta de inconstitucionalidade n. 2008.064408-8, em face da Lei
Complementar Municipal n. 144/2008, Município de Itajaí, a qual instituiu
normas para o código de zoneamento, parcelamento e uso do solo.
O pedido cautelar de suspensão da vigência da norma
impugnada foi deferido pelo Tribunal em decisão proferida em 27 de abril de
2009, cuja ementa segue transcrita:
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questão.
Meirelles:
6. Do paradigma da ADI n. 2008.064408-8

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AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – PRETENDIDA
SUSPENSÃO DA LEI COMPLEMENTAR MUNICIPAL N. 144 DE 22
DE SETEMBRO DE 2008 - INSTITUIÇÃO DE NORMAS DE
ZONEAMENTO, PARCELAMENTO E USO DO SOLO DO
MUNICÍPIO – PARTICIPAÇÃO POPULAR NA ELABORAÇÃO DA
NORMA - NÃO VERIFICAÇÃO -CONFRONTO APARENTE AOS
ARTS. 1°, III E IV; 16, CAPUT; 111, XII, 140, CAPUT; E 141, III, DA
CONSTITUIÇÃO ESTADUAL - PRESENÇA DO FUMUS BONI IURIS
E DO PERICULUM IN MORA - EFICÁCIA SUSPENSA - MEDIDA
CAUTELAR DEFERIDA. Contrapondo-se os diplomas legislativos
municipais alvejados em ação direta de inconstitucionalidade, pelo
menos na aparência, a dispositivos expressos da Carta Política
Estadual e, presentes os pressupostos do 'fumus boni iuris' e do
'periculum in mora', justifica-se a concessão de liminar para que a
suspensão dos efeitos das leis combatidas até a decisão que, a final,
de uma forma mais aprofundada, vier a reconhecer ou não a
incidência dos vícios apregoados. (ADI n. 2003.023019-0, Rel. Des.
Trindade dos Santos, j. 5.5.2004) (TJSC, ADI 2008.064408-8. Relator:
Des. Wilson Augusto do Nascimento. Julgamento: 27/04/2009).
Em decisão datada de 21 de setembro de 2011, novamente
o Tribunal de Justiça Catarinense, em unanimidade, referendou a liminar
previamente concedida e reconheceu a inconstitucionalidade da norma sobre
uso e parcelamento de solo que prescindiu de participação popular. Extrai-se
do referido julgado:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI
COMPLEMENTAR N. 144/2008, DO MUNICÍPIO DE ITAJAÍ, QUE
ALTEROU O PLANO DIRETOR DE GESTÃO E
DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL, COM INSTITUIÇÃO DE
NORMAS PARA O ZONEAMENTO, PARCELAMENTO E USO DO
SOLO URBANO. PROCESSO LEGISLATIVO NÃO SUBMETIDO À
PARTICIPAÇÃO POPULAR. EXIGÊNCIA CONSTITUCIONAL. NÃO
OBSERVÂNCIA. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. VÍCIO
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1. É inconstitucional a Lei Complementar n. 144/2008, do município
de Itajaí, que alterou o plano diretor urbano e instituiu normas para
zoneamento, parcelamento e uso do solo no seu território, tidas como
contrárias aos interesses dos munícipes e afrontosas às regras de
proteção ao meio ambiente.
2. Caso concreto que não configura contrariedade à legislação
infraconstitucional e, sim, ao texto da Constituição Estadual: "Art. 141.
No estabelecimento de normas e diretrizes relativas ao
desenvolvimento urbano, o Estado e o Município assegurarão: [...] III -
participação de entidades comunitárias na elaboração e
implementação de planos, programas e projetos e no
encaminhamento de soluções para os problemas urbanos".
3. Os arts. 111, XII e 141, III, dentre outros da Constituição Estadual,
similares ao art. 29, XII e XIII, da Carta Magna, consagram o princípio
da democracia participativa. São normas autoaplicáveis, sobretudo in
casu, onde não se permitiu, a despeito do clamor popular, sequer
uma única audiência, discussão ou consulta públicas.
4. Reuniões e deliberações em setores internos da própria
administração do Executivo não suprimem a necessidade da
participação popular de entidades comunitárias na elaboração de
normas e diretrizes relativas ao desenvolvimento urbano junto ao
Legislativo.
5. "Cumpre ressaltar que a participação popular na criação de leis
versando sobre política urbana local não pode ser concebida como
mera formalidade ritual passível de convalidação. Trata-se de
instrumento democrático onde o móvel do legislador ordinário é
exposto e contrastado com idéias opostas que, se não vinculam a
vontade dos representantes eleitos no momento da votação,
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INSANÁVEL. INCONSTITUCIONALIDADE DECRETADA.

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aomenos lhes expõem os interesses envolvidos e as consequências
práticas advindas da aprovação ou rejeição da norma, tal como
proposta" (TJSP, ADIn n. 184.449-0/2-00, rel. Des. Artur Marques). (in
TJSC, Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 2008.064408-8, de
Itajaí Relator: Des. Vanderlei Romer, j. em 13/10/2011).
Os pressupostos legais para a concessão da medida
cautelar – o fumus boni juris e o periculum in mora – encontram-se presentes
no caso sub judice. O primeiro, conforme já exposto, encontra-se
consubstanciado nos vícios das normas, especialmente no que tange à
ausência de participação popular na efetivação das políticas urbanas,
cumprindo, no magistério de Ovídio Baptista, a máxima de que “o juízo de
probabilidade do direito para cuja proteção se invoca a tutela assegurativa
(cautelar) é não apenas pressuposto, mas igualmente exigência desta espécie
de atividade jurisdicional” (SILVA, Ovídio Araújo Baptista da. Curso de
processo civil: processo cautelar (tutela de urgência). 2 ed. São Paulo: Revista
dos Tribunais, 1998, p. 59).
O periculum in mora, por sua vez, reside na necessidade
urgente de se expurgar do ordenamento jurídico as normas sub judice, para
que não sejam edificadas construções em Zona de Áreas de Proteção
Ambiental - Z-APA, que contraponham o interesse da população ou do próprio
Município, e sobretudo, do Meio Ambiente. Ademais, se executadas as
construções ou obras, tornam-se praticamente irreversíveis os eventuais
danos causados, razão pela qual a suspensão das normas merece ser
determinada.
Fica, assim, legitimado o periculum in mora “porque o
direito, carente de proteção imediata, poderia sofrer um dano irreparável, se
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7. Da Medida Cautelar

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tivesse de submeter-se às exigências do procedimento ordinário. O que a
tutela cautelar pretende é, efetivamente, senão suprimir, ao menos reduzir, até
o limite do possível, os inconvenientes que o tempo exigido para que a
jurisdição cumpra sua função poderia causar ao direito necessitado de
proteção urgente” (SILVA, Ovídio Araújo Baptista da. Curso de processo civil:
processo cautelar (tutela de urgência). 2 ed. São Paulo: Revista dos Tribunais,
1998, p. 41).
Com efeito, verifica-se que a Lei Complementar nº 108,
de 14 de Julho de 2014, ao modificar o zoneamento, extinguiu Área de
Proteção Ambiental – APA, modificando, assim o Plano Diretor do Município,
sem prévia audiência pública e provocando sérios impactos ao meio ambiente,
à cidade e aos moradores nativos, o que culminou por ofender diretamente os
artigos. 140, 141, 181 e 182, inciso IV, todos da Constituição do Estado de
Santa Catarina, harmônicos aos artigos 30, inciso VIII, e 182, da Constituição
Federal de 1988.
No atinente aos riscos ambientais, a extinção de área de
preservação ambiental e, conseqüentemente, a expansão da área urbana sem
a realização de audiência pública e estudos de impacto ambiental e de
vizinhança, acarretará enorme prejuízo a este Direito Difuso e, assim, prejuízo
a todos os cidadãos, especialmente os que vivem no Município de Criciúma.
Portanto, requer seja suspensa cautelarmente a vigência
Diante do exposto, o MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO
21
das normas impugnadas na presente ação direta de inconstitucionalidade.
8. Dos Requerimentos
DE SANTA CATARINA requer:

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a) ante a relevância dos motivos em que se assenta o
pedido inicial e, considerando que a efetivação da Lei E DAS rESOLUÇÃOES
impugnadas representam gravame de difícil e incerta reparação, requer-se
seja, initio litis, suspensão a eficácia da Lei Complementar nº 108/2014 e
Resoluções de números 001, 002, 003, 004 e 005 do Conselho de
Desenvolvimento Municipal – CDM, todas do Município de Criciúma,
comunicando-se o deferimento da providência liminar ao Município de
Criciúma, para que se abstenha de dar-lhe aplicabilidade;
b) a notificação das autoridades e do Conselho de
Desenvolvimento Municipal – CDM - das quais emanaram a lei e resoluções
ora impugnadas, a teor do previsto no artigo 6º da Lei nº 12.069/2001;
c) a citação do Município de Criciúma, na pessoa de seu
Procurador-Geral do Município, conforme determina o artigo 85, § 4º, da
Constituição do Estado de Santa Catarina, para responder a presente ação;
d) a abertura de vista dos autos à Procuradoria-Geral de
Justiça, para manifestação, nos termos do artigo 85, §1º, da Constituição do
Estado de Santa Catarina, e artigo 8º da Lei nº 12.069/2001;
e) ao final, a procedência da ação, a fim de declarar a
inconstitucionalidade absoluta da Lei Complementar nº 108/2014 e das
Resoluções de números 001, 002, 003, 004 e 005, do Conselho de
Desenvolvimento Municipal – CDM, todas do Município de Criciúma, por
afronta aos artigos 111, inciso XII, 140, 141, inciso III, 181 e 182, inciso IV da
Constituição do Estado de Santa Catarina, para fazer cessar definitivamente
sua eficácia, fazendo-se as devidas comunicações, nos termos do §2º do
artigo 85 da Constituição do Estado de Santa Catarina;
f) A produção de provas que se fizerem necessárias,
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inclusive com sua inversão, em favor do Meio Ambiente.

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23
Dá-se à causa o valor de R$ 5.000,00 (cinco mil reais).
Termos em que,
Pede deferimento.
De Criciúma para Florianópolis, 11 de Setembro de 2014.
Luiz Fernando Góes Ulysséa
Promotor de Justiça
9ª Promotoria de Justiça de Criciúma

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