TCE-PE multa presidente do consórcio Grande Recife por auditoria irregular; três ex-presidentes também são punidos

TCE-PE/DP FLS. _______
INTEIRO TEOR DA DELIBERAÇÃO
48ª SESSÃO ORDINÁRIA DA SEGUNDA CÂMARA REALIZADA EM 05/11/2020
(COM BASE NA RESOLUÇÃO 90/2020)
PROCESSO DIGITAL TCE-PE N° 1822620-6
MODALIDADE-TIPO: AUDITORIA ESPECIAL
EXERCÍCIO: 2018
UNIDADE JURISDICIONADA: CONSÓRCIO DE TRANSPORTES DA REGIÃO
METROPOLITANA DO RECIFE LTDA.
INTERESSADOS: ERIVALDO JOSÉ COUTINHO DOS SANTOS, FRANCISCO
ANTÔNIO SOUZA PAPALÉO, NELSON BARRETO COUTINHO BEZERRA DE MENEZES
E RUY DO RÊGO BARROS ROCHA
ADVOGADOS: DR. ALDEM JOHNSTON BARBOSA ARAÚJO - OAB/PE Nº 21.656,
DR. HORÁCIO NEVES BAPTISTA - OAB/PE Nº 19.929, DR. MARCUS
HERONYDES BATISTA MELLO - OAB/PE Nº 14.647, DR. MANOEL LUIZ DE
FRANÇA NETO – OAB/PE Nº 17.605, DR. MÁRCIO BLANC MENDES – OAB/PE
Nº 979-B, DR. JOÃO VIANEY VERAS FILHO – OAB/PE Nº 30.346, E
DRA. GABRIELLA POSSÍDIO MARQUES RAMOS – OAB/PE Nº 36.040
RELATOR: CONSELHEIRO CARLOS PORTO
PRESIDENTE: CONSELHEIRO MARCOS LORETO
A CONSELHEIRA TERESA DUERE PEDIU VISTA DOS AUTOS.
SB/ML
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INTEIRO TEOR DA DELIBERAÇÃO
4ª SESSÃO ORDINÁRIA DA SEGUNDA CÂMARA REALIZADA EM 11/02/2021
(COM BASE NA RESOLUÇÃO TC Nº 90/2020)
PROCESSO DIGITAL TCE-PE N° 1822620-6
MODALIDADE-TIPO: AUDITORIA ESPECIAL
EXERCÍCIO: 2018
UNIDADE JURISDICIONADA: CONSÓRCIO DE TRANSPORTES DA REGIÃO
METROPOLITANA DO RECIFE LTDA
INTERESSADOS: ERIVALDO JOSÉ COUTINHO DOS SANTOS, FRANCISCO
ANTÔNIO SOUZA PAPALÉO, NELSON BARRETO COUTINHO BEZERRA DE MENEZES
E RUY DO RÊGO BARROS ROCHA
ADVOGADOS: DR. ALDEM JOHNSTON BARBOSA ARAÚJO - OAB/PE Nº 21.656,
DR. HORÁCIO NEVES BAPTISTA - OAB/PE Nº 19.929, DR. MARCUS
HERONYDES BATISTA MELLO - OAB/PE Nº 14.647, DR. MANOEL LUIZ DE
FRANÇA NETO – OAB/PE Nº 17.605, DR. MÁRCIO BLANC MENDES – OAB/PE
Nº 979-B, DR. JOÃO VIANEY VERAS FILHO – OAB/PE Nº 30.346,E
DRA. GABRIELLA POSSÍDIO MARQUES RAMOS – OAB/PE Nº 36.040
RELATOR: CONSELHEIRO CARLOS PORTO
PRESIDENTE: CONSELHEIRO MARCOS LORETO
ADIADA A VOTAÇÃO POR PEDIDO DE VISTA DA CONSELHEIRA TERESA DUERE,
EM SESSÃO REALIZADA NO DIA 05/11/2020.
EMENTA
AUDITORIA ESPECIAL. CONCORRÊNCIA Nº 03/2013.
1. Motivos para que não tenham ocorrido as
contratações decorrentes da Concorrência
nº 03/2013(Lotes nºs 03 a 07) para prestação de
serviços, através de concessão em lotes de linhas
de serviço, do transporte público coletivo de
passageiros da Região Metropolitana do Recife.
DESCRIÇÃO DO OBJETO
Apuração detalhada relativa à análise da Auditoria
Especial realizada no Consórcio de Transportes da Região
Metropolitana do Recife Ltda relativa à Concorrência nº 03/2013.
RELATÓRIO
Trata-se de Auditoria Especial realizada no Consórcio
2

de Transportes da Região Metropolitana do Recife Ltda, Processo
TCE-PE nº 1822620-6, com o objetivo de: “Verificar os motivos
para que não tenham ocorrido as contratações decorrentes da
Concorrência nº 03/2013 (Lotes nº 03 a 07), para a qual houve
adjudicação e homologação em 22.5.2014, com publicação de termo
em 23.5.2014.”
Foi emitido Relatório de Auditoria, o qual apontou as
irregularidades, que estão a seguir copiadas:
2.1.1. Não houve contratação das empresas vencedoras
do certame, apesar de ter havido adjudicação e
homologação em 22.5.2015, ora passados mais de 69
meses (quase seis anos), tampouco houve revogação do
procedimento licitatório.
O procedimento licitatório da Concorrência
n° 003/2013 (Lotes 03 a 07) teve sua adjudicação e
homologação em 22.5.2014 (11.03 dos autos, cópia), com
publicação do termo pertinente em 23.5.2014 (fl.04,
cópia), não tendo havido, até a presente data,
passados mais de 69 meses (quase seis anos), as
contratações decorrentes.
Este órgão de controle externo, por intermédio de
solicitações efetuadas por ofícios ao CTM,
apresentou, em diversos momentos, inclusive antes do
início da presente auditoria, questionamentos para que
as devidas contratações não tenham ocorrido, tampouco
não tenha se decidido pela revogação do certame
licitatório. Cabe destacar:
1)Em 31.10.2016, por intermédio do Oficio
n° 155/2016/CIU/DP - CT111 (fl.05, cópia), em
resposta ao OFÍCIO TC-NEG 563/2016 (11.31 e 11.32,
cópia), o senhor Ruy do Rêgo Barros Rocha, então
Diretor-Presidente do CTM, informou que os contratos
não tinham sido assinados “tendo em vista o elevado
montante de contrapartida a ser aportado, pois as
tarifas dos Transportes Públicos não serão reajustadas
em valores que comprometam a modicidade tarifária”
(Item 2, verso da fl.05), acrescentando que:
- “Após estudos de viabilidade econômica e financeira,
este Consórcio realizou consulta a Procuradoria Geral
do Estado, a fim de que fosse avaliada a viabilidade
de se realizar nova licitação com um novo padrão de
qualidade”;
3

- Estava-se “elaborando novo edital para realizar uma
nova licitação dos Lotes de 03 a 07”;
2)Em 15.6.2017, sob Oficio n° 075/2017/CJU/DP -
CTM(fl.06, cópia), em resposta ao Oficio nº 232/2016
TC-NEG (fl.36 e fl.37, cópia), o senhor Ruy do Rêgo
Barros Rocha, então Diretor-Presidente do CTM, ratificou
que os contratos ainda não tinham sido assinados “tendo
em vista o elevado montante de contrapartida a ser
aportado pelo mesmo”. Informando, ademais, que se estava
“elaborando o Termo de Referência para licitação dos
Lotes 03 à 07” (Item 2, fl.07), chegando, inclusive, a
enviar “estudos de viabilidade econômica e financeira”
(Item 5, verso da fl.06);
3)Em 3.8.2017, mediante Oficio n° 095/2017/CJU/DP -
CTM(fl.07, copia), o senhor Ruy do Rego Barros Rocha,
então Diretor-Presidente do CTM, encaminhou, com o
objetivo de “análises e considerações”, documentos
pertinentes a um pretenso procedimento licitatório,
deixando explícito, ao final, que realizaria nova
licitação para os Lotes 03 a 07 (consta: “que será
licitado por este Consórcio”);
4)Em 18.2.2019, o senhor Erivaldo José Coutinho dos
Santos, Diretor-Presidente do CTM a partir de
17.1.2019, por intermédio do Oficio n° 22/2019/CJU/DP
- CTM(fl.53), em resposta ao OFÍCIO TC/NEG N° 34/2019
(fl.51), informou que “até o presente momento não
houve conclusão dos estudos”, estes inerentes à
“viabilidade técnica, econômica e financeira”, cujo
objetivo era “inserir alterações na modelagem definida
no projeto básico de cada lote”, restando explícita
“a intenção de efetivar as contratações decorrentes da
Concorrência 003/2013 - Lotes 03 a 07;
Santos, Diretor-Presidente do CTM. sob Oficio
n° 546/2019 (fl.68 a fl.70), em resposta ao Ofício
n° 64/2019 TC-NEG-Gdal (fl.67), encaminhou comunicação
interna da Coordenadoria de Assuntos Jurídicos, datada
de 31.5.2019, na qual foi registrado que o
“entendimento” da Diretoria de Planejamento do CTM era
pela necessidade de “atualização dos dados
operacionais dos Lotes 03 a 07 (frota, viagem, tipo de
equipamento, etc)” e de “realização das pesquisas
operacionais, em especial a que quantifica o total de
passageiros integrados no SEI - Sistema Integrado de
4

Passageiros”, que se encontra em fase interna de
licitação e posterior solicitação orçamento” (fl.70).
Em seguida, foi posto que “a finalização da pesquisa
e atualização da rede” iria possibilitar “quantificar
a necessidade e os valores de subsidias a serem
aportados pelo Governo do Estado”, sendo concluído que
se teria, assim, “a decisão quanta a assinatura dos
contratos ou a revogação da licitação com novo
procedimento licitatório” (fl.70);
Santos, Diretor-Presidente do CTM, mediante Oficio
n° 874/2019 (fl.79 à fl.107), em resposta ao Oficio n°
85/2019 TC-NEG-Gdal (fl.73 e fl.74), encaminhou
comunicação interna da Coordenadoria de Assuntos
Jurídicos, datada de 19.5.2019, na qual foi registrado
que “se torna imprescindível a atualização dos dados
operacionais dos Lotes 03 a 07, a fim de quantificar a
necessidade e os valores de subsídios a serem
aportados pelo Governo do Estado” (fl.81). Houve,
ainda, encaminhamento de nota técnica da Diretoria de
Planejamento do CTM, contendo cronogramas e
justificativas “para que ainda não tenha havido a
atualização” de dados operacionais (fl.82 à fl.88);
Santos, Diretor-Presidente do CTM. por intermédio do
Oficio n° 965/2019 (fl.110 à fl.116), em resposta ao
Oficio n° 96/2019 TC-NEG Gdal (fl.108), encaminhou
nota técnica da Diretoria de Planejamento do CTM
(fl.113 à fl.116), onde foram discriminadas ações que
deveriam ser tomadas para que houvesse decisão para
serem assinados os contratos ou para realização de
novo procedimento licitatório (fl.114);
8)Diante da indefinição para contratar ou licitar
novamente, esta equipe de auditoria, em 19.8.2019, sob
Oficio n° 105/2019 TC-NEG-Gdal ao CTM (fl.120 e
fl.121), ratificou seu entendimento favorável à
realização de novo procedimento licitatório, conforme
externado em reunião realizada em 14.8.2019, não tendo
havido resposta do CTM;
9)Assim, em 5.9.2019, mediante Oficio n° 120/2019 TC-
NEG-Gdal (fl.133 e fl.134), esta equipe, novamente,
externou ao CTM seu entendimento favorável à
realização de novo procedimento licitatório, tendo
5

solicitado que houvesse discriminação das ações que
estavam sendo tomadas visando à conclusão de estudos,
tendo havido resposta, sob Oficio n° 1326/2019 (fl.135
à fl.140), em 19.9.2019. Cabe destacar que não houve
informação de prazo para conclusão dos estudos, sendo
expresso, ao final, que a necessária pesquisa para
definição de percentual de integração, deveria “estar
concluída no primeiro semestre de 2020” (fl.140);
10)Sob Oficio n° 152/2019 TC-NEG-Gdal (fl.144 e
fl.145), em 28.11.2019, esta equipe solicitou
atualização da discriminação das ações que estavam
sendo tomadas visando à conclusão de estudos, tendo,
ainda, solicitado discriminação de ações tomadas no
âmbito de grupos de trabalhos. Houve resposta, por
meio do Oficio nº 1915/2019 (fl.150 à fl.176), em
13.12.2019, sem indicativo de ter havido decisão de
contratar ou licitar novamente;
11)Em 23.1.2020, por intermédio do Oficio n° 06/2020
TC-NEG-Gdal (fl.185) a considerar que a gestão do
atual Presidente do CTM já tinha completado,
recentemente seu primeiro ano e a considerar que o CTM
não informou qualquer decisão de serem contratadas as
empresas vencedoras (sob adjudicação e homologação
ocorridas em 23.5.2014 a completar seis anos em maio
próximo) ou de se revogar o procedimento licitatório,
fato este que, sem embargo, tem trazido prejuízos aos
usuários dos serviços públicos em tela pela ausência
de contratos que estabeleçam as obrigações das nove
empresas operadoras (que prestam os serviços sem
qualquer amparo legal, inclusive descumprindo
exigência constitucional, o que é muito grave), esta
equipe de auditoria, mais uma vez, externou seu
entendimento favorável à realização de novo
procedimento licitatório. Houve resposta, por meio do
Oficio n° 197/2020 (11.187 à 11.199), em 3.2.2020, sem
ficar claro se tinha havido decisão de licitar
novamente;
12)Contudo, em 7.2.2020, houve publicação de
CHAMAMENTO PÚBLICO (11.200), convocando “Instituições
Brasileiras sem fins lucrativos para apresentar
propostas de preços, visando a contratação através de
dispensa de licitação, com fulcro no Art. 29, VII, c/c
o Art.30, II, A, da Lei n° 13.303/2016, para prestação
de serviços de análise técnica, financeira e
6

contratual com vistas a modelagem e realização de novo
processo licitatório de concessão do Sistema de
Transporte Público de Passageiros da Região
Metropolitana do Recife, STPP/RMR, Lotes 03 a 07”,
para apresentação até o dia 14.2.2020, o que poderia
ser um indicativo de que foi tomada a decisão de
licitar novamente;
13)Destarte, em 14.2.2020, sob Oficio n° 14/2020 TC-
NEG-Gdal (fl.219 à fl.221, vol.2 dos autos), esta
equipe efetuou dois questionamentos (11.220):
-"1.1. Está decidido, por esta empresa pública, com
concordância da Secretaria Estadual de Desenvolvimento
Urbana (Seduh), que será realizado novo procedimento
licitatório para o objeto em tela?";
-“1.2. Em tendo sido decidido, como se encontra o
procedimento administrativo de revogação da
Concorrência 003/2013?";
14)Por derradeiro, em 27.2.2020, mediante Oficio
n° 364/2020 (fl.225 à fl.228), em resposta aos
subitens 1.1 e 1.2 do Oficio n° 14/2020 TC-NEG-Gdal:
-O Presidente do CTM externou que “será realizado novo
processo licitatório” (11.225), mas, no anexo do
citado ofício, emitido pela Diretoria de Planejamento
do CTM consta que “Este item compete a Secretaria
Estadual de Desenvolvimento Urbano e Habitação”
(fl.227);
-O Presidente do CTM registrou que a revogação da
Concorrência n° 003/2013 “ocorrerá em momento
oportuno” (fl.225), mas, no anexo do citado ofício,
emitido pela Diretoria de Planejamento do CTM, consta
que “Este item compete a Secretaria Estadual de
Desenvolvimento Urbana e Habitação” (fl.227).
Assim, não tendo ocorrido a revogação do procedimento
licitatório, a decisão para licitar poderá ser
alterada, seja pelo atual Presidente, seja por outro
que o suceda, não se podendo esquecer que alterações
de decisões, para contratar ou para licitar novamente,
já ocorreram por diversas vezes.
2.1.2. A prestação dos serviços de transporte público
coletivo continua sendo efetuada por empresas sem
haver contratos, prestadoras que não são
concessionárias, tampouco permissionárias, não tendo
havido licitação para tanto.
7

A considerar que não houve contratação das empresas
vencedoras dos Lotes 03 a 07, nove empresas continuam
operando, conforme relação obtida, em 12.12.2018
(fl.10 e t1.11), sob consulta da página eletrônica do
CTM (<www.granderecife.pe.gov.br>), com ratificação em
19.2.2020 (fl.223 e fl.224, vol.2 dos autos). São as
empresas operadoras. que prestam serviço sem contrato
e sem ter havido prévia licitação:
-Auto Viação São Judas Tadeu;
-Borborema Imperial Transportes;
-Rodoviária Caxangá;
-Empresa Metropolitana;
-Empresa Pedrosa;
-Expresso Vera Cruz;
-Transportadora Globo;
-Transportes Coletivos (Trariscol);
-Viação Mirim.
A prestação de serviço público, sem licitação prévia e
sem contratação, vai de encontro ao arcabouço jurídico
brasileiro, em especial contra:
-A Constituição Federal, no art. 175, caput, que
determina que "incumbe ao Poder Público, na forma da
lei, diretamente ou sob regime de concessão ou
permissão, sempre através de licitação, a prestação de
serviços públicos" e no inciso V do art. 30, que
explicita que é competência de cada município
"organizar e prestar, diretamente ou sob regime de
concessão ou permissão, os serviços públicos de
interesse local, incluído o de transporte coletivo.
que tem caráter essencial";
-A Lei nº 8.666/1993 (Lei de Licitação e Contratos),
no art. 2°, que ratifica que as concessões e as
permissões “serão necessariamente precedidas de
licitação”; -a Lei nº 8.987/1995 (Lei de Concessões),
no art. 4 que deixa claro que a “concessão de serviço
público, precedida ou não da execução de obra pública,
será, formalizada mediante contrato, que deverá
observar os termos desta Lei, das normas pertinentes e
do edital de licitação” e no art. 14, caput, que exige
que “Toda concessão de serviço público, precedida ou
não da execução de obra pública, será objeto de prévia
licitação”; -a Lei nº 12.587/2012 (Lei da Mobilidade
Urbana), no art.9°, caput, que expressa que o “regime
8

econômico e financeiro da concessão e o da permissão
do serviço de transporte público coletivo serão
estabelecidos no respectivo edital de licitação, sendo
a tarifa de remuneração da prestação de serviço de
transporte público coletivo resultante do processo
licitatório da outorga do poder público” e no art. 10,
caput. Ao exigir que a “contratação dos serviços de
transporte público coletivo será precedida de
licitação”.
Ademais, no âmbito da legislação estadual:
-A Lei nº 10.904/1993, que dispõe sobre o regime de
concessão de obras públicas, de concessão e permissão
de serviços públicos, no art. 9°, caput, explicita que
“Toda concessão de obra e serviço público será sempre
precedida de procedimento licitatório”; -a Lei
nº 14.474/2011, que dispõe sobre a organização dos
serviços do Sistema de Transporte Público de
Passageiros da Região Metropolitana do Recife
(STPP/RMR), no art. 4°, caput, expressa que os
“serviços do STPP/RMR serão prestados por delegação,
mediante licitação”;
-A Lei Estadual nº 13235/2007, que ratificou o
protocolo de intenções visando à criação do CTM,
registra, no protocolo, em sua cláusula oitava, 8.1.
IV, a competência do CTM para “outorgar concessão,
permissão ou autorização, para prestação dos serviços
de transporte público coletivo de passageiros na RMR,
inclusive de transporte complementar, realizando as
licitações nos termos da legislação vigente,
praticando todos os atos necessários à efetivação das
referidas delegações, bem como gerir os contratos e
atos administrativos delas decorrentes”.
DA DEFESA APRESENTADA PELO SR. ERIVALDO JOSÉ COUTINHO DOS SANTOS:
“(...)
II — MÉRITO — DA DEFESA
2.1 Inicialmente é importante frisar que o relatório
de auditoria não apontou a prática por parte do gestor
de atos de improbidade, ou seja, de má-fé, tampouco a
ocorrência de dano ao erário, o que, por conseguinte,
inviabiliza a obrigação de devolução de eventuais
valores, multas, ou aplicação de qualquer penalidade
aos respectivos gestores.
2.2 Em cumprimento ao respeitável despacho exarado
9

pelo Excelentíssimo Relator desta Corte de Contas
passa a contestar a irregularidade apontada pela
equipe técnica de controle externo. Apontado nos
seguintes achados:
Achado de auditoria:
2.1.1. Não houve contratação das empresas vencedoras
do certame, apesar de ter havido adjudicação e
homologação em 22.5.2015, ora passados mais de 69
meses (quase seis anos), tampouco houve revogação do
procedimento licitatório.
2.3 Para contestar os achados da auditoria faz-se
necessário contextualizar todo o processo de licitação
dos serviços de transporte público coletivo, cujo
edital foi lançado no dia 17 de janeiro de 2014, tendo
como objeto a concessão para a exploração, do serviço
público de transporte coletivo urbano na Região
Metropolitana do Recife.
2.4 Visando atender as necessidades advindas do evento
da copa do mundo, o Consórcio se viu compelido a
antecipar a operação dos corredores de BRT, tendo
então subscrito os contratos da Licitação dos Lotes 01
e 02 — na Modalidade de Concorrência 02/2013, no mês
de novembro de 2013, e as ordens de serviço emitidas
em junho e julho de 2014, não tendo, naquela ocasião,
assinado os lotes 03 a 07 (Modalidade de Concorrência
03/2013), em razão de que, como dito, o objetivo
inicial era atender às demandas de passageiros da
Arena Pernambuco, onde se realizariam os jogos da copa
do mundo, cujo serviço estava contemplado nos lotes
01 e 02.
2.5 Após o início da operação dos lotes 01 e 02,
ocorreram mudanças na economia que impactaram de forma
significativa o sistema de transporte, que ensejaram a
necessidade de revisão e atualização do arcabouço
jurídico, financeiro e operacional originalmente
previsto na licitação de 2013, o que exigiria uma
repactuação de preços propostos, e, consequentemente,
aumento no aporte de subsídios.
2.6 Assim, concluiu-se que os preços de referência
apresentados pelas empresas vencedoras que compõem o
fluxo de caixa da licitação dos Lotes 03 a 07 também
já estariam a necessitar atualização, antes mesmo do
início da operação, já que as propostas datavam de
10

junho de 2013, o que também acarretaria aumento de
custos.
2.7 Além do custo do fluxo de caixa, no lapso temporal
decorrido entre a realização do processo licitatório
(2013) e a data prevista para assinatura dos lotes 03
a 07 (2014), já havia sido verificada a majoração do
índice pelo IPCA alusivo a dois anos, que, somados ao
fluxo de caixa, importaria a necessidade de mais
dispêndios de aporte financeiro pelo Governo do
Estado.
2.8 Outro fator importante diz respeito a variação do
número de passageiros integrados nos terminais
fechados de embarque e desembarque, constatados após a
licitação, em face da inauguração de 06 (seis) novos
terminais de integração, que têm impacto direto na
remuneração das empresas pelo Passageiro Total
Equivalente mais Integrado - PTEI.
2.9 Há de se considerar, ademais, o acréscimo
registrado no número de passageiros transportados,
catracados, em função do aumento das gratuidades, que
impactam na remuneração das empresas e majoram o
subsídio aportado pelo Governo do Estado.
2.10 Diante do contexto, a fim de se verificar a
possibilidade de adequação financeira dos contratos de
concessão, para garantir o equilíbrio econômico e
financeiro, foi criado um grupo de estudos técnicos.
2.11 0 referido grupo de trabalho teve com finalidade
definir uma forma capaz de possibilitar a
flexibilização da qualidade dos serviços licitados,
seja através do aumento da vida útil e idade média da
frota, redução dos veículos especiais, dentre outros.
2.12 Entretanto, ainda assim constatou-se que os
contratos não se mostravam equilibrados em favor do
Estado, posto que as medidas não eram suficientes a
ponto de reduzir os aportes de valores expressivos a
título de subsídios para viabilizar a contratação.
2.13 Por outro lado, não se possibilitou em proceder
com reajustes no valor das tarifas para reduzir ou até
mesmo eliminar os subsídios, uma vez que tal premissa
governamental sempre foi considerada nos estudos
realizados, o que, por via de consequência, não se
mostrava possível, sequer a redução dos subsídios, sem
11

a revisão tarifaria.
2.14 0 impacto registrado no ano de 2015 quanta ao não
reajuste da tarifa do Anel B importou o aumento no
subsídio do Lote 01 em mais de R$ 1.000.000,00 (um
milhão de reais) mês, não se mostrando razoável
proceder com a continuidade da contratação que não
atenderia a finalidade esperada pelo Estado.
2.15 Portanto, é manifesta constatação de que a não
efetivação desses contratos decorreu de fatores ou
variáveis contingenciais, que fugiram a expectativa do
ente concedente, como foi o caso até mesmo das
sucessivas crises econômicas, obrigando o poder
estatal a unilateralmente aplicar o princípio da
razoabilidade, notadamente no intuito de preservar o
interesse público.
2.16 É que as condições apresentadas, à época, já não
eram mais favoráveis a aportes financeiros em forma de
subsídios nos termos do modelo da proposta comercial
(econômico financeira) presente naquele Edital.
Achado de auditoria:
2.1.2. A prestação dos serviços de transporte público
coletivo continua sendo efetuada por empresas sem
haver contratos, prestadoras que não são
concessionárias, tampouco permissionárias, não tendo
havido licitação para tanto.
2.17 Ainda que os contratos dos lotes 03 a 07, não
tenham sido subscritos pelas razões acima expostas, a
prestação de serviço foi e ainda está sendo efetivada
por força do Decreto Estadual nº 14.896/1991, que
possibilitou a delegação da prestação do serviço
público mediante a AUTORIZAÇÃO, sendo as empresas
permissionárias, detentoras de autorização conferida
por lei, e remuneradas exclusivamente pela tarifa, sem
representar quaisquer ônus para o Estado.
2.18 Neste sentido dispõe o artigo 18, do Decreto
Estadual nº 14.896/1991:
"A execução dos serviços de transporte público de
passageiros poderá ser delegada pela EMTU/RECIFE à
iniciativa privada e/ou pública, desde que atendidos
os requisitos estabelecidos por este Regulamento,
normas e instruções complementares e pelas
legislações aplicáveis.
12

Artigo 19. A delegação a que se refere o artigo
anterior far-se-á mediante autorização, licença,
permissão ou concessão, a critério da EMTU/Recife, e
dependendo do modo de transporte público a ser
utilizado para execução dos serviços objeto da
delegação."
2.19 Como dito, a prestação de serviços realizada por
parte das operadoras vencedoras do certame dos lotes
compreendidos de 03 a 07, se dá mediante a
autorização, sujeitando-as ao cumprimento das normais
dispostas no Decreto Estadual (Regulamento das
permissionárias), Manual de Operação, Portarias e
Resolução do Conselho Superior de Transporte
Metropolitano, sob pena de sujeição as penalidades
previstas que vão de uma simples autuação até mesmo a
cassação da autorização.
2.20 É de se considerar que a necessidade de avanço
dos serviços é essencial para garantir a modicidade
das tarifas, a segurança, a comodidade, modernidade e
a eficiência que a população almeja.
2.21 No entanto, dando continuidade às ações para
possibilitar a efetivação das contratações, em 30 de
julho de 2019 o Consórcio publicou Edital de
Licitação, com o objetivo de contratar empresa técnica
especializada na prestação de serviços técnicos e
pesquisa de transporte para quantificação dos
passageiros que integram em cada terminal e/ou em cada
estação BRT do Sistema de Transporte Público de
Passageiros da Região Metropolitana do Recife —
STTP/RMR;
2.22 É de se ressaltar que o entendimento do auditor
dessa Corte de Contas mostra-se favorável com a não
assinatura dos contratos, emanado na ocasião dos
Ofícios 105/2019 TC NEG-Gdal, 120/2019 TC-NEG-Gdal,
06/2020 TC-NEG-Gdal e 14/2020 TV-NEG-Gdal, sendo
favorável à realização de novo procedimento
licitatório.
2.23 Vênia pela repetição, a assinatura dos contratos
importaria em grandes prejuízos, em decorrência das
cláusulas dispostas nos referidos instrumentos, posto
que ensejaria o pagamento de subsídio em valor
superior ao que fora previsto pelo Governo.
2.24 Resta demonstrado, portanto, que não foram
13

poupados esforços e/ou adoção de medidas visando à
contratação da operação licitada, a qual não se
mostrava em nenhuma hipótese favorável ao erário.
2.25 Ciente de que a situação estava a exigir a
revogação do processo licitatório, sendo sabedor da
complexidade que envolve a realização de um novo
certame, bem como do risco de um cancelamento abrupto
que geraria uma insegurança e instabilidade para as
operadoras, e, consequentemente, poderia acarretar
impacto na operação de transporte, decidiu-se pela
adoção de medidas para viabilizar primeiramente a
realização de novo processo licitatório para, em
seguida, proceder com a citada revogação.
2.26 É tanto que em 07 de fevereiro de 2020 foi aberto
pelo Consórcio um chamamento público destinado à
contratação de Instituição Brasileira sem fins
lucrativos, para prestação de serviços de análise
técnica, financeira e contratual com vistas a
modelagem e realização de novo processo licitatório de
concessão do Sistema de Transporte Público de
Passageiros da Região Metropolitana do Recife,
STPP/RMR, Lotes 03 a 07.
2.27 É importante registrar que as principais
constatações relatadas pela equipe de auditoria, em
sua maioria, não dizem respeito a vícios graves, e
que, ainda assim, as recomendações foram acatadas na
íntegra, no sentido de contribuir com o aprimoramento,
transparência e eficiência na gestão dos recursos
públicos do CTM, inclusive com vistas a melhor
atender ao interesse da Administração Pública,
resolveu-se: REVOGAR o Processo Licitatório
nº 003/2013-CEL, modalidade Concorrência nº 003/2013-
CEL-lotes 03 a 07, que tem por objeto a concessão da
delegação à pessoa jurídica da exploração dos serviços
de transporte público coletivo urbano de passageiros
do STPP/RMR, organizado em Lotes de linhas de números
03 a 07, quando já estava em curso o chamamento
público para a contratação de consultoria.
2.28 Sendo assim, resta evidente que não houve
qualquer inércia da administração, muito pelo
contrário, houve sempre zelo e diligência para que
fosse realizada a contratação decorrente de regular
procedimento licitatório de forma vantajosa.
14

2.29 Foram implementadas diversas ações para a
melhoria e eficiência do serviço público, dentre as
quais merecem destaque as medidas a seguir elencadas:
• A operacionalização do Sistema Inteligente de
Monitoramento da Operação-SIMOP, com monitoramento
semanal da equipe técnica do CTM e a empresa
contratada.
• A criação do grupo de trabalho de Governança da
Bilhetagem Eletrônica, considerado uma Prestação de
Serviço Público de relevância, com participação da
Agência de Tecnologia da Informação-ATI, Secretaria
de Controladoria Geral do Estado-SCGE, Secretaria de
Desenvolvimento Urbano e Habitação-SEDUH, com
objetivo de um maior conhecimento e controle da
Bilhetagem.
• A realização da obra viária no viaduto Tancredo
Neves, otimizando a prestação do serviço com a
redução do tempo de viagem das linhas que trafegam
naquela localidade.
• Registre-se, ainda, as reformas realizadas nas
Estações de BRTs e Terminais Integrados, bem como a
celebração de Convênio com a Polícia Militar e
Civil, para salvaguardar os equipamentos públicos.
2.30 Na prática, a operação de transporte clama por
soluções ágeis e dinâmicas, necessitando que esforços
sejam envidados diariamente ao atendimento dos
usuários do STPP.
2.31 As inconsistências apontadas pela equipe de
auditoria não são passíveis de fundamentar a
responsabilização dos gestores indicados, e, uma vez
prestados os esclarecimentos que se fizeram
necessários, da mesma forma que demonstrada a ausência
de dolo e a má-fé dos agentes envolvidos, não há que
se falar em imputação de atos irregulares.
2.32 Por fim, não restou constatado dano ao erário ou
enriquecimento ilícito, o relatório apenas aduz acerca
de eventuais probabilidades de danos, situações
hipotéticas, não se verificando nenhum atentado ao
princípio da moralidade administrativa.
III — PEDIDO.
3.1 Ante o exposto, requer a V. Exa. que se digne em
acolher as razões da presente defesa administrativa, a
fim de que seja desconstituída qualquer tipo de
15

imputação de responsabilidade, como também aplicação
de multa, e sejam os presentes esclarecimentos
acatados na íntegra, e, ainda, o afastamento de
qualquer mácula que possa vir a ferir a integridade
moral dos gestores, determinando, ato contínuo, o
arquivamento do processo.
3.2 Protesta provar o alegado por todos os meios de
prova em direito admitidos, inclusive com juntada
posterior de documentos e tudo que se faz necessário
ao pronto e eficaz deslinde do presente feito.
3.3 Requerem com base no Código de Processo Civil e
também no art. 164 do Regimento Interno desse Tribunal
que constem das pautas de julgamento e demais
intimações os nomes de todos os advogados dos ora
Contestantes.
3.4 Nestes termos espera o SUPLICANTE que esta Egrégia
Câmara determine o arquivamento do processo, por ser
de direito e merecida JUSTIÇA.
Em despacho emitido em 10/07/2020, o auditor informou
(fls. 292 a 294):
(...)
Por sua vez, vale ressaltar que foi publicado, em
18.4.2020, no Diário Oficial do Estado de Pernambuco -
Poder Executivo, na página 18, AVISO DE REVOGAÇÃO
CONCORRÊNCIA 003/2013, fl.271, cópia colocada nos
autos logo após sua publicação,
(...)
Não há dúvida de que o ato de revogação do
procedimento licitatório foi uma decisão importante
tomada pelo atual Diretor-Presidente, mesmo que tenha
ocorrido após: quinze meses de sua posse; vários
ofícios emitidos por este auditor, durante a instrução
do processo, solicitando, definição se haveria
contratações das vencedoras ou revogação do certame;
dois dias da notificação dos termos do Relatório de
Auditoria.
(...).
DA DEFESA APRESENTADA PELO SRS. FRANCISCO ANTÔNIO SOUZA PAPALÉO E
RUY DO REGO BARROS ROCHA.
16

As defesas foram apresentadas em dois documentos
distintos, no entanto de igual teor e, sendo assim, por economia
processual, estaremos relatando neste mesmo item.
1. Quanto à não contratação das empresas vencedoras:
Afirmam os defendentes que no período em que exerceram
os cargos de Diretores-presidentes do Consórcio de Transportes da
Região Metropolitana do Recife Ltda, estavam em vigor os Decretos
Estaduais n°s 18.404, de 16 de março de 1995, e 43.133, de 9 de
junho de 2016, que em seus artigos 5° e 4°, previam
respectivamente o seguinte:
Art. 5° A celebração de instrumentos contratuais,
convênios ou ajustes com particulares, pessoas físicas
ou jurídica, serão de competência privativa do
Governador nas seguintes hipóteses:
(...)
IV-em qualquer caso, quando a vigência do contrato ou
do convênio for por prazo superior a 4 (quatro) anos.
(...)
Art. 4° A celebração de instrumentos contratuais,
convênios ou ajustes com entidades públicas ou
particulares, no âmbito da Administração Pública
direta, será de competência privativa do Governador do
Estado nas seguintes hipóteses:
(...)
VI-em qualquer caso, quando a vigência inicial do
contrato ou do convênio for por prazo superior a 5
(cinco) anos.
(...)
Informam, ainda, os defendentes que os contratos de
concessão da Concorrência n° 003/2013 em muito superam os prazos
destacados nos trechos dos Decretos Estaduais n°s 18.404/1995 e
43.133/2016 e que, sendo assim, não conferiam aos Defendentes as
competências para, sozinhos, celebrarem a contratação e nem a
competência para revogar a licitação.
Apresentam, em anexo às defesas, cópias dos contratos
assinados, faltando apenas a assinatura do Governador.
Em suas defesas é feita, ainda, uma série de remissões
à defesa do Sr. Erivaldo José Coutinho dos Santos, já relatadas
17

aqui.
2. Quanto ao fato de a Prestação dos serviços de transporte
coletivo ser efetuada sem lastro contratual e que não se submeteu
a um prévio processo licitatório e que não se caracteriza como
concessionárias ou permissionárias.
Neste item as defesas expõem:
A imputação de que o Defendente seria responsável pelo
fato de a prestação dos serviços de transporte
coletivo continuar sendo efetuada por empresas que não
são concessionárias, tampouco permissionárias, sem
haver licitação e contratos desconsidera que a
prestação dos serviços de transporte coletivo está
albergada pelo disposto nos artigos 18 e 19 do Decreto
Estadual nº 14.896/1991, conforme se pode ver abaixo:
Artigo 18 - A execução dos serviços de transporte
público de passageiros poderá ser delegada pela
EMTU/RECIFE à iniciativa privada e/ou pública, desde
que atendidos os requisitos estabelecidos por este
Regulamento, normas e instruções complementares e
pelas legislações aplicáveis.
Artigo 19 - A delegação a que se refere o artigo
anterior far-se-á mediante autorização, licença,
permissão ou concessão, a critério da EMTU/Recife, e
dependendo do modo de transporte público a ser
utilizado para execução dos serviços objeto da
delegação.
Pergunta-se: Diante da norma ainda em vigor, que
claramente dispõe sobre o regime jurídico aplicável ao
setor, é possível responsabilizar o Defendente por não
ir de encontro a uma norma que é presumivelmente
constitucional?
Ora, diante de tudo o que fora narrado acerca da
Concorrência nº 003/2013, resta evidente que não havia
como se exigir uma conduta diversa do Defendente, vez
que qualquer um, em sua situação, agiria da mesma
forma, pois diante do insucesso do certame
licitatório, não haveria como quem quer que fosse o
Diretor-Presidente do Consórcio de Transportes da
Região Metropolitana do Recife Ltda. agir de forma
diferente que não a de seguir obedecendo os ditames do
18

Decreto Estadual nº 14.896/1991.
Caracterizada então a ocorrência da causa supralegal
de exclusão da culpabilidade conhecida como
inexigibilidade de conduta diversa.
Como bem aponta Regis Fernandes de Oliveira, a
responsabilização pela prática de infração
administrativa demanda uma ação livre de
condicionamentos por parte do infrator. Ou seja, a
ação volitiva ·do infrator é dolosa no sentido de
violar a tipo penal administrativo, ele atua sem
qualquer tipo de justificativa para os seus atos.
Quando a conduta do infrator é condicionada, conclui-
se que ele não atua de forma livre, de modo que não há
uma ação dolosa para incorrer no tipo penal previsto
na norma administrativa. Em casos assim há incursão no
fato típico, mas não há uma conduta antijurídica:
Há comportamentos que, embora típicos,
caracterizadores de infração administrativa, não são
antijurídicos. Como se vê, há motivos (acontecimentos
fáticos) que, pela sua relevância, devem, apesar de
tipificados, implicar exclusão da infração. Para que
haja responsabilidade e imprescindível que o agir seja
livre e que a pessoa tenha disponibilidade de sua
ação. Deve estar livre em sua conduta. Sempre que
houver qualquer restrição a seu comportamento, ou for
ele condicionado, não há falar em conduta contrária
àquela devida. (…) A ainda que presentes os
pressupostos do comportamento típico, não há
antijuridicidade e, pois, não há infração. É
imprescindível que haja o elo psicológico do
comportamento contrário. Sem a voluntariedade do
agente não há infração. Daí falarmos em causas de
exclusão da infração, porque, ainda que típicas, não
são antijurídicas. (Oliveira, Regis Fernandes de,
infrações e sanções administrativas, 2ª ed., rev.,
atual. e ampl., São Paulo: Editora Revista dos
Tribunais, 2005, pág. 66).
Heraldo Garcia Vitta, citando Celso Antônio Bandeira
de Mello, deixa bem claro que para que haja a prática
de uma infração administrativa, o infrator tenha a
escolha de voluntariamente agir de forma contrária à
norma jurídica. Se for retirada do agente a
possibilidade de eleição entre praticar uma conduta
típica (vedada) e uma conduta em conformidade com a
legislação e ele for obrigado a praticar a conduta
contrária ao ordenamento jurídico, não há de se falar
19

na prática de infração, haja vista a falta de
voluntariedade:
(...)
As lições de Regis Fernandes de Oliveira e Heraldo
Garcia Vitta apontam para a possibilidade de aplicação
de uma causa supralegal de exclusão da culpabilidade,
a chamada inexigibilidade de conduta diversa que, em
sede de processos de controle, encontra albergue na
jurisprudência do TCU e de diversos TCEs,(...)
Como não poderia deixar de ser diferente, este
Tribunal de Contas do Estado de Pernambuco igualmente
agasalha a possibilidade de a inexigibilidade de
conduta diversa ser invocada, aceita e acolhida (com
êxito) como matéria de defesa em processos de controle
externo:
Assim, diante da justificativa de força maior, bem
como por ser inexigível do gestor conduta diversa da
adotada, ante as dificuldades relatadas, não podemos
considerar este Item para rejeitar as contas do
gestor. (trecho extraído do Inteiro teor da Decisão
T.C. nº 1264/08, prolatada nos autos do Processo TC
nº 0700439-4, referente à auditoria especial realizada
na Universidade de Pernambuco-UPE, sob a relatoria do
Conselheiro Carlos Porto durante a 84ª sessão
ordinária da primeira câmara realizada em 09/12/08)
Destarte, a desconstituição da imputação de
responsabilidade aqui impugnada é uma medida que se
impõe.
3. Quanto ao item IV da defesa, que se refere à necessária
apuração do § 2º do art. 22 da LINDB para o escorreito exercício
da dosimetria para evitar uma eventual aplicação de penalidades.
Na aplicação de penalidades administrativas, é
obrigatório que haja uma ponderação entre a gravidade
da infração cometida e os danos dela decorrentes.
Tal ponderação, que é cara aos princípios da
insignificância, da razoabilidade e da
proporcionalidade, restou positivada no § 20 do art.
22 da LINDB (…).
20

Fernão Justen de Oliveira entende que a LINDB incluiu,
na raiz do regime jurídico de direito administrativo,
o dever de interpretação pragmática, contextual e
consequente de todas as normas sobre gestão pública e
que os seis parâmetros definidos pelo § 2° do art. 22
para dosimetria do sancionamento (natureza, gravidade,
danos, agravantes, atenuantes e antecedentes) são de
aplicação compulsória a todas as normas sancionatórias
de direito administrativo e que por isso exigem do
intérprete uma análise minudente que contemple
inclusive o princípio da proporcionalidade:
(...)
No caso debatido nos autos não há nenhuma menção a
alguma circunstância que pudesse ou possa agravar a
conduta do Defendente.
Assim, com o devido respeito, será simplesmente
inaceitável que do julgamento deste processo exsurja a
aplicação de alguma penalidade.
4. Quanto ao item VII da defesa, que se refere à necessária
aplicação do § lº do art. 13 do decreto regulamentador da LINDB
para priorizar a expedição de recomendações e ressalvas (Medidas
preventivas se caráter didático) em detrimento da aplicação de
penalidades.
O Decreto nº 9.830, de 10 de junho de 2019, que
regulamenta o disposto nos art. 20 ao art. 30 da
LINDB, traz no § 10 do seu artigo 13 uma nova regra
obrigatória para o direito administrativo sancionador
aplicado pelos órgãos de controle (dentre os quais se
incluem os Tribunais de Contas, o Ministério Público,
as agências reguladoras e órgãos e entidades que
exercem atividades fiscalizatórias com base no poder
de polícia):
Art. 13. (...)
§ 1º A atuação de órgãos de controle privilegiará
ações de prevenção antes de processos sancionadores.
Como se vê, a norma obriga que os órgãos de controle
coloquem, em primazia, atuações preventivas em
21

detrimento da aplicação de sanções, algo que inclusive
está de acordo com a própria natureza do direito
administrativo sancionador:
O Direito Administrativo Sancionador preocupa-se
sobretudo com a prevenção e não com a repressão, como
faz o Direito Penal. Aquele se preocupa com a figura do
risco, enquanto este se preocupa com o dano concreto.
(Verzola, Maysa Abrahão Tavares, Sanção no direito
administrativo, São Paulo: Saraiva, 2011, pág. 31)
Uma típica ação preventiva é a recomendação, vez que
ela tem um cunho eminentemente didático e tem por
objetivo alertar as futuras gestões a não incorrerem
em práticas vedadas pela legislação e pelos princípios
jurídicos.
É necessário, portanto, submeter a um prejuízo de
valoração a possibilidade de o ora defendente receber
ressalvas quanto à regularidade das suas contas e a
atual gestão receber recomendações em vez de
simplesmente imputar alguma penalidade ao defendente.
Por fim, há de se esclarecer quanto a aplicabilidade
do Decreto nº 9.830/2019 sob a ótica de dois fatores:
o da competência e o da retroatividade.
Primeiro, há de se esclarecer que o Decreto
nº 9.830/2019 regulamenta uma lei nacional de
observância obrigatória por todos os entes da
Federação, e ·que, segundo o relatório da Comissão·de
Constituição e Justiça da Câmara dos Deputados, foi
editada com base na competência privativa da União
prevista no inciso 115 do art. 22 da CF/88, de modo
que, a exemplo da norma regulamentada, também a norma
regulamentadora deve ser observada não só pela União,
como também pelos entes subnacionais, vez que
notadamente não há aspectos locais que reclamam
ingerência de ·Estados e Municípios de sorte a afastar
um tratamento uniforme das diretrizes contidas no
Decreto nº 9.830/2019 em todo o Brasil. Ademais, por
ser o Decreto nº 9.830/2019 uma norma que tutela
direitos fundamentais dos réus em sede do direito
administrativo sancionador, cumpre-se dar à tal norma
a maior efetividade possível.
Segundo, mesmo que se cogite afastar a incidência do
Decreto nº 9.830/2019 em razão de ser posterior aos
fatos imputados ao defendente, há de se ter em mente
22

que, em sede de direito administrativo sancionador, a
exemplo do direito penal, as normas benignas,
benéficas aos réus, tem a capacidade de retroagir:
Caso haja alteração do regime jurídico, pode
beneficiar-se o infrator com a retroação benigna.
Aplica-se o inciso XL do art. 50 da CF, porque a norma
constitui-se em garantia constitucional, não se
limitando seu conteúdo a albergar o fato criminal, mas
também o administrativo. É dedutível do ordenamento
jurídico o entendimento. (Oliveira, Regis Fernandes de
infrações e sanções administrativas, 2ª ed., rev.,
atual. e ampl., São Paulo: Editora Revista dos
Tribunais, 2005, pág.64)
(...) apesar de as leis serem editadas para regular
fatos atuais ou futuros - como acontece normalmente -
as normas que beneficiem os infratores retroagem, a
fim de prestigiar a nova realidade imposta pelo
legislador, o qual tem a incumbência de acolher os
anseios da sociedade num dado tempo e lugar. Não se
justifica o Estado punir alguém, quando o legislador
valora a conduta (antes ilícita ou pressuposto de pena
mais grave), segundo as novas concepções sociais e
entende já não ser ilícita ou pressuposto de sanção
menos grave. (Vitta, Heraldo Garcia, A sanção no
direito administrativo, São Paulo: Malheiros, 2003,
pág. 113)
Na esteira da doutrina, o STJ também entende possível
a retroação da norma mais benigna no âmbito do direito
administrativo sancionador:
O art. 5º, XL, da Constituição da República prevê a
possibilidade de retroatividade da lei penal, sendo
cabível extrair-se do dispositivo constitucional
princípio implícito do Direito Sancionatório, segundo
o qual a lei mais benéfica retroage(STJ,
Resp 1153083/MT)
Incabível, portanto, qualquer discussão acerca da
aplicabilidade do Decreto nº 9.830/2019 ao caso aqui
analisado.
DA DEFESA APRESENTADA PELO SR. NELSON BARRETO COUTINHO BEZERRA DE
MENEZES.
1.2 – DA PRESCRIÇÃO QUINQUENAL - DA EXTINÇÃO PUNITIVA
DO TCE-PE NO PRESENTE CASO.
O defendente deixou o cargo de Diretor-Presidente do
23

Consórcio de Transportes da Região Metropolitana do
Recife Ltda. em 02/01/2015.
Pois bem, mesmo que as supostas irregularidades
apontadas no relatório de auditoria fossem
caracterizadas como infrações administrativas
continuadas é preciso, em nome do princípio da
intranscendência subjetiva das sanções e do princípio
da individualização das condutas, delimitar o
iter criminis de uma eventual responsabilização do ora
defendente.
No caso em apreço, tendo o defendente deixado em
02/01/2015 o cargo público que lhe conferia poderes de
gestão para sanar as supostas irregularidades
administrativas apontadas no relatório de auditoria,
tal data serve de marco final para uma eventual
responsabilização, vez que, após tal prazo, restou
impossível ao defendente exercer algum tipo de
influência sobre as contratações decorrentes da
Concorrência nº 03/2013 (Lotes 03 a 07).
Desta forma, a partir de 02/01/2015, passou a fluir o
prazo prescricional para o exercício da pretensão
punitiva por parte deste Tribunal de Contas, tendo o
mesmo se exaurido em 02/01/2020. Como o relatório da
auditoria especial instaurada para apurar as supostas
irregularidades para verificar os motivos para que não
tenham ocorrido as contratações decorrentes da
Concorrência nº 03/2013 (Lotes 03 a 07) remonta ao dia
28/02/2020, percebe-se claramente que o início da
apuração dos fatos só se deu após o exaurimento do
poder persecutório deste Tribunal de Contas, eis que o
mesmo restou fulminado pela prescrição.
Em Pernambuco, a Lei Orgânica do TCE/PE (Lei
nº 12.600/2004) não impõe um prazo prescricional à sua
pretensão punitiva, mas estabelece que a aplicação de
multas só pode se dar até 5 anos após a autuação do
processo no Tribunal (§ 6º, XII, art. 73).
(...)
2 - DO MÉRITO
2.1 - DAS IMPUTAÇÕES CONSTANTES DO RELATÓRIO DE
AUDITORIA
Adentrando no mérito das imputações conferidas ao ora
24

Requerente, é imperioso, por absoluto compromisso com
a coisa pública, que ainda que não tivesse prescrita a
hipótese, não há nos autos qualquer elemento
comprobatório de que houve dano ao erário.
Trata-se de Auditoria Especial no Consórcio de
Transportes da Região Metropolitana do Recife Ltda.,
relativa ao exercício de 2018, cujo processo foi
autuado tendo por objetivo de “verificar os motivos
para que não tenham ocorrido as contratações
decorrentes da Concorrência 03/2013 (Lotes 03 a 07),
para a qual houve adjudicação e homologação em
22.5.2014, com publicação do termo em 23.5.2014”.
(...)
2.2 - DA CONCLUSÃO QUANTO A AUSÊNCIA DE CONTRATAÇÃO
A Equipe de Auditoria contextualiza que em face da
conduta de não contratar e não revogar o processo
licitatório, o serviço continuou sendo prestado em
estado precário e de sem qualidade.
Estabelecida a rasa correlação, o relatório conclui
pelo cometimento de negligência e ausência de
eficiência do Requerente, e sugere a aplicação de
multa no valor de R$ 50.000,00 (cinquenta mil reais).
Conclusões desprovidas de razoabilidade, que devem ser
desconstituídas, como será demonstrado a seguir.
O ora Requerente, exerceu a função de Presidente do
CTM no período de agosto de 2011 a 02.01.2015, e em
pouco mais de 03 (anos) determinou todos os estudos
necessários para viabilizar a contratação de
consultorias técnicas para garantir a melhor solução
de atendimento ao interesse público, licitando toda a
operação do STTP e contratando os lotes de uma das
duas licitações realizadas.
Para que se perceba o excesso das conclusões exaradas
pela Auditoria, trazemos ao contexto uma observação
básica: a obrigatoriedade de licitar decorre da
Constituição Federal desde 1988 e da Lei nº 8.987 de
1995, portanto, mais de 20 (vinte) anos se passaram e
várias gestões também estiveram comprometidas em
concretizar o espírito da lei.
Ocorre que a operação do sistema de transportes
metropolitanos é dotada de complexidade e ensejou
25

análises interdisciplinares, e seguindo essa necessária
sistemática, foram ouvidos os órgãos de controle,
Ministério Público, Ministério Público do Trabalho,
Procuradoria Geral do Estado, Operadoras, sociedade
civil, juristas, professores de transportes, contadores,
economistas, engenheiros, gestores de TIC e dentre
outros atores indiscutivelmente relevantes e ainda pelo
crivo do TCE/PE.
A escuta aqui, não deve ser interpretada como
leniência, mas, sobretudo, como o exercício genuíno de
democracia, e ao contrário do que concluiu a
Auditoria, não se configura em negligência, pois está
fundada na perícia e cautela.
Para uma compreensão mais contundente, é preciso
evidenciar uma breve linha cronológica dos fatos. O
processo de licitação teve como objeto a concessão
para a exploração do serviço público de transporte
coletivo urbano na Região Metropolitana do Recife.
Visando atender as necessidades advindas do evento da
Copa do Mundo, o Consórcio se viu compelido a
antecipar a operação dos corredores de BRT, tendo
então subscrito os contratos da Licitação dos Lotes 01
e 02 – na Modalidade de Concorrência 02/2013, no mês
de novembro de 2013, e as ordens de serviço emitidas
em junho e julho de 2014, não tendo naquela ocasião
assinado os lotes 03 a 07 (Modalidade de Concorrência
03/2013), em razão de que, como dito, o objetivo
inicial era atender às demandas de passageiros da
Arena Pernambuco, onde se realizariam os jogos da
Copa do Mundo, cujo serviço estava contemplado nos
lotes 01 e 02. Os Lotes 03 a 07 foram homologados em
23 de maio de 2014.
Após o início da operação dos lotes 01 e 02, ocorreram
mudanças na economia que impactaram de forma
significativa o sistema de transporte, que ensejaram a
necessidade de revisão e atualização do arcabouço
jurídico, financeiro e operacional originalmente
previsto na licitação de 2013, o que exigiria uma
repactuação de preços propostos, e, consequentemente,
aumento no aporte de subsídios.
Naquela ocasião, após a homologação do lote de nºs 03
a 07, o CTM foi demandado pelas vencedoras do certame,
que apresentaram alegações indicando a necessidade de
26

avaliação dos preços de referência apresentados na
licitação que compõem o fluxo de caixa da licitação
dos Lotes nºs 03 a 07, uma vez que já estariam a
necessitar atualização, antes mesmo do início da
operação, uma vez que as propostas datavam de junho
de 2013, o que também acarretaria aumento de custos.
Além do custo do fluxo de caixa, no lapso temporal
decorrido entre a realização do processo licitatório
(2013) e a data prevista para assinatura dos lotes 03 a
07 (2014), já havia sido verificada a majoração do
índice pelo IPCA, que importaria a necessidade de mais
dispêndios de aporte financeiro pelo Governo do Estado.
Outro fator importante diz respeito à variação do
número de passageiros integrados nos terminais
fechados de embarque e desembarque, constatados após a
licitação, em face da não inauguração de 06 (seis)
novos terminais de integração, que têm impacto direto
na remuneração das empresas pelo Passageiro Total
Equivalente Integrado - PTEI.
Há de se considerar, ademais, o acréscimo registrado
no número de passageiros transportados catracados, em
função do aumento das gratuidades, que impactam na
remuneração das empresas e majoram o subsídio aportado
pelo Governo do Estado.
Tendo em vista as problemáticas levantadas após a
homologação do processo referente ao lote de 03 a 07,
naquele momento, a assinatura do instrumento
contratual sem a disponibilidade orçamentária para
assumir o incremento financeiro decorrente das
questões suscitadas, seria inegavelmente e
infinitamente mais impactante do ponto de vista
financeiro.
Diante do contexto, a fim de se verificar a
possibilidade de adequação financeira dos contratos de
concessão, para garantir o equilíbrio econômico e
financeiro, foram iniciadas análises ainda na gestão
do Requerente, mas que não foram concluídas, pois
demandou a criação de um grupo de estudos técnicos que
perpetrou por duas gestões posteriores.
Por outro lado, em nenhum momento o Governo acenou
quanto à possibilidade de se proceder com reajustes no
valor das tarifas para reduzir ou até mesmo eliminar
27

os subsídios, uma vez que tal premissa governamental
sempre foi considerada nos estudos realizados, o que,
por via de consequência, não se mostrava possível,
sequer a redução dos subsídios, sem a revisão
tarifaria.
Portanto, é manifesta constatação de que a não
efetivação desses contratos decorreu de fatores ou
variáveis contingenciais, que fugiram à expectativa do
ente concedente, como foi o caso até mesmo das
sucessivas crises econômicas, obrigando o poder
estatal a unilateralmente aplicar o princípio da
razoabilidade, notadamente no intuito de preservar o
interesse público.
2.3 – DAS RAZÕES IMPEDITIVAS DA CONTRATAÇÃO DENTRO DO
CONTEXTO GOVERNAMENTAL.
Apresenta-se a seguir de forma resumida todas as ações
e processos realizados para licitação da concessão das
linhas de transporte público de ônibus.
2.3.1 Da cronologia para início das explicações sobre
a não contratação dos Lotes 03 a 07 é de bom alvitre
relembrar todos os acontecimentos, mesmo que alguns já
tenham sido elencados no Relatório de Auditoria.
1995 - Lei 8.987: “Toda concessão de serviço público,
…, será objeto de prévia licitação”
2007 - Lei 11.455: concessões que não possuíssem
instrumento que as formalizasse, teriam validade
máxima até o dia 31.12.2010.
2008 - Criação do CTM, no dia 18 de junho, em
substituição a EMTU, sendo um dos objetivos a
“contratação dos serviços de transportes por meio de
licitação”.
Passaram-se 13 (treze) anos sem que houvesse a
licitação para concessão das linhas de ônibus até a
criação do CTM. Será que todos os Governadores do
Estado e Presidentes da EMTU, de diferentes matizes
políticas, simplesmente não tiveram vontade de
licitar, ou o esforço seria hercúleo para tal tarefa?
Nesse tempo, em 2006, o TCE instaurou processo,
somente julgado em 2011, e, por considerar que esse
tema já estava em apreciação pelo Poder Judiciário,
decidiu não determinar a realização dos certames
28

licitatórios.
2011 - passados mais de 3 anos após a criação do CTM,
em 08 de agosto de 2011, tomou posse como presidente o
defendente, que desde o primeiro dia teve como meta
realizar a licitação para concessão das linhas do
Sistema de Transporte Público de Passageiros da Região
Metropolitana de Recife - STPP/RMR. Ação não realizada
em mais de 16 anos passados.
2013 - Concorrência 01/2013 que restou deserta e
depois Concorrências 02/2013 (Lotes 01 e 02) e
03/2013 (Lotes 03 a 07) em novembro.
2014 - Ordens de Serviços para início dos lotes 01
(julho) e 02 (junho). Esses lotes contém as linhas do
sistema BRT (Bus Rapid Transit). É de suma importância
que o sistema BRT, era uma das alternativas de modal
para transporte do público à Arena Pernambuco palco da
Copa do Mundo, realizada em 2014. Os recursos para
infraestrutura do sistema disponibilizado pelo Governo
Federal (PAC-COPA) estavam atrelados ao funcionamento
desse sistema durante a Copa do Mundo.
2015 - em 02 janeiro o defendente é substituído no
cargo de presidente do CTM.
2.3.2 Das providências para a licitação.
Demonstrando a vontade de realizar a licitação, que
deveria ter acontecido no longínquo ano de 1995 (há 16
anos), foram criados grupo de estudos com
participação dos técnicos para revisão do Manual de
Operação e Regulamentos do STPP/RMR, contratação de
consultores, para preparação do material técnico da
concessão, dentre as ações estão as publicações das
portarias a seguir, menos de 6 meses da posse como
Presidente:
• Portaria nº 138/2011 de 16/08/2011 - Comissão
Especial de Licitação do Sistema de Transporte
Público de Passageiros da Região Metropolitana do
Recife - STPP/RMR - CEL/STPP, com integrantes da
Secretaria Estadual das Cidades, Procuradoria Geral
do Estado e do CTM, considerando a necessidade de
licitar o STPP/RMR;
• Portaria nº 176/2011 de 07/11/2011, cria Comissão
Técnica com responsabilidade de produzir, revisar e
justificar os critérios que subsidiarão a adoção e
inserção de elementos técnicos no edital de
29

licitação das linhas de ônibus do STPP/RMR.
Considerando as ações para deflagração da
licitação, a formatação final do edital, a prévia
Audiência Pública e a necessidade de subsidiar os
questionamentos da Comissão Especial de Licitação.
(...)
2.3.4. Da Licitação.
Como já mencionado anteriormente, a instalação do
sistema de BRT estava pactuado entre Governo Federal e
Estadual com recursos do PAC COPA, além de ser um dos
modais de transporte dos torcedores para Arena
Pernambuco durante a Copa do Mundo. A operação desse
sistema estava contido nos lotes 01 e 02, que
precisavam estar em operação no início da Copa do
Mundo, em junho de 2014.
Na primeira licitação para concessão com todos os
lotes em uma única Concorrência não houve
participantes. O prazo então até a Copa do Mundo
tornou-se exíguo, foi deliberado então que a concessão
seria realizada em duas licitações na modalidade
Concorrência, a de nº 02/2013 com lotes 01 e 02 e a de
nº 03/2013 para os demais lotes. Com total atenção do
CTM para que ocorresse com sucesso, principalmente os
lotes com sistema BRT.
A opção por antecipar a contratação dos lotes 01 e 02
em relação aos demais aconteceu devido à premência de
entrada em operação de parte dos corredores de BRT, o
que criou a necessidade de aquisição dos veículos
específicos para correr nestas linhas na maior
brevidade possível - Copa do Mundo.
(...)
2.3.6. Da Contratação dos Lotes 03 a 07.
No último semestre de 2014, após entrada em operação
dos lotes 01 e 02, os técnicos do CTM começaram a
estudar as modificações necessárias nos demais lotes,
tiveram início os trabalhos para os novos cálculos,
porque do mesmo modo como enfatizado no item anterior,
também esses lotes necessitariam de um período de
transição, pois diversos TIs ainda não estavam em
operação e também vias exclusivas não estavam
implantadas.
Por conseguinte, para a não emissão da Ordem de
30

Serviços dos lotes em tela, diversos fatores atuaram
em conjunto, muitos deles, e os mais importantes não
levados em consideração pelo Relatório de Auditoria.
a)Período de Transição
Como já esclarecido, para início da operação desses
lotes seria necessário a criação de um período de
transição, com alteração das redes de linhas, da
demanda de usuários e do valor da concessão, que
provavelmente culminaria com aumento do subsídio,
valor a ser pago pelo Governo do Estado.
Os TIs e vias exclusivas considerados para cálculo da
concessão não estavam finalizados, o que demandava um
profundo estudo para reequilíbrio econômico-financeiro
dos cinco contratos, criando períodos de transição
para cada um deles. Para evitar isso, o CTM aguardaria
para iniciar a operação dos lotes em tela após a
inauguração dos TIs, evitando alterações
significativas nos contratos de concessão. As
inaugurações e expansões de TIs ocorreram ao longo do
2º semestre de 2014, portanto não havendo tempo para
que o defendente enquanto Presidente do CTM emitisse
ordem de serviço para os contratos em epígrafe.
Curial destacar que a decisão tomada, de forma
prudente, foi de aguardar a inauguração dos TIs e
implantação das vias exclusivas, mantendo então as
condições previstas para concessão, evitando aditivos
aos contratos.
b)Final de gestão do Governador
Deve ser lembrado que em abril/2014 houve a troca de
Governadores, que mesmo sendo o Vice-Governador a
tomar posse sempre há necessidade de avalizar os
processos em andamento, o que demanda tempo.
É de bom alvitre lembrar que a emissão da Ordem de
Serviço para os lotes 03 a 07 implicaria no subsídio
de R$50 milhões/ano, portanto não é uma decisão
isolada do Presidente do CTM e sim uma deliberação de
Estado, do Governador, esse sim teria que arcar com os
valores para operação do sistema pós-concessão.
Somando-se ao exposto anteriormente, a partir de 02 de
janeiro de 2015 Pernambuco teria um novo Governador, e
seria temerário, nos extintores do ano de 2014,
31

iniciar uma operação que custaria R$50
milhões/ano a ser paga pelo novo gestor. Talvez o
próprio TCE estivesse criticando se tal decisão
tivesse ido adiante.
c)Crise Econômica
No segundo semestre de 2014 teve início a maior crise
econômica do Brasil (antes da pandemia), com efeitos
devastadores, afetando de forma direta o STPP/RMR
(redução drástica da demanda), e, mais importante, as
contas do Estado. A crise econômica foi o principal e
fundamental vetor para adiar a operação dos lotes 03 a
07.
(...)
A decisão de não aumentar as despesas do Estado
(adiando a operação dos lotes 03 a 07), se mostrou
sensata e prudente, uma vez que em 02/02/2015, na nova
gestão governamental, foi editado o primeiro, de
muitos, decreto de contingenciamento de gastos
(Decreto nº 41.466).
2.4 - DA CONCLUSÃO QUANTO A AUSÊNCIA DE REVOGAÇÃO.
Por via de consequência lógica, assim como ficou
inviabilizado de contratar, pelas razões alhures
consignadas, o Requerente, na condição de Presidente
do CTM e até o dia 02.01.2015, não detinha ainda,
naquela transição de gestão, a análise conclusiva e
consubstanciada para balizar a sua a tomada decisão de
contratar ou revogar.
Corroborando o entendimento de que tanto a contratação
como a revogação neste caso, dependiam invariavelmente
do resultado das análises e cenários futuros, é
salutar trazemos ao cerne, os requisitos exigíveis
para a revogação da licitação.
Entre as prerrogativas da Administração Pública, há a
possibilidade de revogar atos que não sejam mais
convenientes e oportunos para o atendimento do
interesse público, bem como de invalidá-los (anulá-
los) em caso de ilegalidade. Nesse sentido, a Súmula
nº 473 do Supremo Tribunal Federal tem o seguinte
enunciado:
(...)
32

Vale destacar, ainda, que, a rigor, tanto para a
revogação como para a invalidação, é necessário
instaurar processo administrativo em que se assegure
aos atingidos pela decisão a oportunidade de se
manifestar a respeito. Não é por outra razão que o
art. 49, § 3º, da Lei nº 8.666/93 prevê que, em caso
de “desfazimento do processo licitatório, fica
assegurado o contraditório e a ampla defesa”.
(...)
É importante destacar que a revogação não ocorre
conforme o livre arbítrio do agente público, sem
qualquer tipo de limitação. Na realidade, há
requisitos para a revogação da licitação (ou de
qualquer outro ato administrativo): a) fato
superveniente que tenha tornado o procedimento
inconveniente ou inoportuno; b) motivação; e c)
contraditório e ampla defesa prévia.
(...)
2.5 - DA NECESSIDADE DE PERMANÊNCIA DA PRESTAÇÃO DO
SERVIÇO.
Ainda que os contratos dos lotes 03 a 07, não tenham
sido subscritos pelas razões acima expostas, a
prestação de serviço foi e ainda está sendo efetivada
por força do Decreto Estadual nº 14.896/1991, que
possibilitou a delegação da prestação do serviço
público mediante a AUTORIZAÇÃO, sendo as empresas
permissionárias, detentoras de autorização conferida
por lei, e remuneradas exclusivamente pela tarifa,
sem representar quaisquer ônus para o Estado.
(...)
Como dito, a prestação de serviços realizada por parte
das operadoras vencedoras do certame dos lotes
compreendidos de 03 a 07, se dá mediante a
autorização, sujeitando-as ao cumprimento das Normas
dispostas no Decreto Estadual (Regulamento das
permissionárias), Manual de Operação, Portarias e
Resolução do Conselho Superior de Transporte
Metropolitano, sob pena de sujeição as penalidades
previstas que vão de uma simples autuação até mesmo a
cassação da autorização.
É de se considerar que a necessidade de avanço dos
33

serviços é essencial para garantir a modicidade das
tarifas, a segurança, a comodidade, modernidade e a
eficiência que a população almeja.
Ademais, registre-se que o entendimento do auditor
dessa Corte de Contas mostrou se favorável com a não
assinatura dos contratos, nesse momento, passados mais
de sete anos da licitação, emanado na ocasião dos
Ofícios 105/2019 TC-NEG-Gdal, 120/2019 TC-NEG-Gdal,
06/2020 TC-NEG-Gdal e 14/2020 TV-NEGGdal,
recomendando a realização de novo procedimento
licitatório.
Diante de todo exposto, como a conclusão das análises e
caracterização da motivação para a revogação do certame
só se comprovaram tecnicamente com as conclusões dos
estudos apenas após a saída do Requerente da Presidência
do CTM, impõe afirmar que a assinatura dos contratos,
mais de 7 anos após a licitação, importaria em custos
mais elevados para o CTM, e o ESTADO, em decorrência das
cláusulas dispostas nos referidos instrumentos, posto
que ensejaria o pagamento de subsídio em valor superior
ao que fora previsto pelo Governo. A conduta adotada, ao
contrário do que perfilam as conclusões da Auditoria de
Egrégio Tribunal, foi providencial, pois teve o único
objetivo de preservar o interesse público: os custos
envolvidos e a manutenção do serviço.
Concluídas as análises técnicas necessárias
posteriormente à data de 02.10.15 (data em que o
Requerente destituído do cargo de Presidente do CTM),
QUE FUNDAMENTARIAM AS DECISÕES PERTINENTES, tendo em
vista a complexidade que envolve a realização de um
novo certame, bem como do risco de um cancelamento
abrupto que geraria uma insegurança e instabilidade
para as operadoras, e, consequentemente, poderia
acarretar impacto na operação de transporte, as
gestões posteriores, decidiram pela adoção de medidas
para viabilizar primeiramente a realização de novo
processo licitatório para, em seguida, proceder com a
citada revogação, ASPECTO CUJO MÉRITO DE AVALIAÇÃO E
DECISÃO JÁ NÃO SE ENCONTRA MAIS NA ESFERA DE
COMPETÊNCIA E LEGITIMIDADE DO ORA REQUERENTE.
(...)
3.0. DAS CONSIDERAÇÕES FINAIS.
34

O Relatório de Auditoria Imputa ao defendente no item
A.1.1. “a não contratação após 69 meses da adjudicação
e homologação do certame” para concessão das linhas de
ônibus, ora o defendente esteve no cargo de Presidente
apenas por 7 meses (entre junho e dezembro de 2014)
após a adjudicação e homologação da licitação, desse
modo, o relatório de auditoria não utiliza da equidade
para demonstrar os achados. É preciso ponderar o grau
de responsabilidade de cada um.
Interessante que depois de 19 anos da obrigação por Lei
de realizar a concessão e 3 anos da criação do CTM, que
tinha por objetivo licitar as linhas de ônibus, o
Presidente que empreendeu a licitação para concessão
das linhas de ônibus da RMR em 07 lotes e iniciou a
operação de dois, esteja sendo punido pela ação.
Imagine-se que não houvesse a licitação, não existiria
esse relatório de auditoria, uma vez que nele não
consta nenhum dos ex-presidentes da EMTU e do CTM que
não conseguiram cumprir a Lei nos 19 anos passados.
O TCE adverte e cobra multa do único dirigente que
efetivou a licitação para concessão das linhas de
ônibus do STPP/RMR. Desse modo, parece que o Tribunal
de Contas de PE está corroborando com o popular
conselho: “no serviço público não faça nada e não será
responsabilizado por nada”. Foi demonstrado toda a
complexidade para montagem da concessão, de ordem
técnica, jurídica, de audiências públicas, de
consultas a órgãos e a sociedade civil, parecendo que
isso tudo não foi valorado no Relatório de Auditoria.
No achado A.1.2. tem-se que “A prestação dos serviços
de transporte coletivo continua sendo efetuada por
empresas sem haver contratos”, pois bem isso acontecia
há 19 anos. De novo, pergunta-se, onde está a
responsabilização dos ex-Presidentes da EMTU e CTM? O
sistema continuou a operar em 05 dos 07 lotes como
vinha acontecendo desde sempre, mediante autorização,
e na gestão do defendente isso ocorreu por 7 meses
após a realização da licitação. Será que para o
defendente seria melhor não ter efetivado a concessão?
Importante destacar que durante a gestão do defendente
o TCE/PE em nenhum momento questionou ou alertou sobre
os achados do relatório de auditoria. Deve ser
destacado que o TCE acompanhou pari passu todo o
35

processo de concessão, desde a modelagem que passou
pelo crivo dos técnicos dessa Corte, até o início da
operação dos lotes 01 e 02.
Com praticamente supervisão do TCE no processo, ficou
demonstrada a dificuldade técnica para realizar as
mesmas tarefas de alteração dos contratos dos lotes 01
e 02 para os lotes 03 a 07, pois apenas 7 meses de
gestão não seriam suficientes. Criar períodos de
transição para 5 lotes, com necessidade de modificação
de rede de linhas, de equipamentos, de Km percorrida,
de demanda, dentre outros e preparar 5 termos
aditivos.
Somente essa missão já seria por demais explicativas do
motivo da não contratação das empresas vencedoras dos
lotes 03 a 07, no prazo de sete meses restantes da
gestão do requerente, e razão suficiente para que não
estivesse no rol de gestores do Relatório de Auditoria
em tela, pois ficou demonstrado todo o enorme esforço e
resultados alcançados durante sua gestão.
Deve ser lembrado que mesmo conseguindo superar todas
as implicações técnicas e jurídicas para início da
operação dos lotes 03 a 08, devido ao valor do
subsídio proveniente do erário, a ordem de contratação
deveria ser dada pelo Governo do Estado e não
meramente pelo Presidente do CTM, único a constar no
Relatório de Auditoria.
Porém os eventos mais importantes, que explicam os
motivos para a não contratação das empresas estão
alijados do Relatório de Auditoria, acontecimentos que
fogem à governança do Presidente do CTM. No relatório
não há menção da conjuntura de Pernambuco e do Brasil
no 2º semestre de 2014.
No início de janeiro/2015 iria tomar posse novo
Governador, e acreditou-se à época que não seria uma
atitude recomendada assumir a despesa para o Estado de
R$50 milhões/ano ou mais, faltando menos de seis meses
para o fim da gestão. Inclusive, muito provavelmente,
o TCE criticaria tal decisão se tivesse ocorrido. Por
último e mais importante, condição sine qua non para a
não contratação das empresas - a crise econômico
financeira, extremamente agravada no 2º semestre de
2014, já apontava para tempos assustadoramente
difíceis (lembrando que ainda não existia o Covid-19),
36

o que impediu qualquer novo investimento ou despesa do
Estado. Tornando impossível iniciar a operação dos
lotes 03 a 07, que implicaria no dispêndio de pelo
menos R$50 milhões/ano.
Pelo exposto o defendente solicita a suspensão de
qualquer penalidade, visto o excesso de rigor
utilizado no Relatório de Auditoria para com o ex-
Presidente do CTM (o requerente), único, que realizou
a licitação da concessão de linhas de ônibus e
iniciou a operação de dois lotes, por sinal, os mais
inovadores para o transporte público de passageiros -
o sistema BRT.
É o relatório.
CONSELHEIRO MARCOS LORETO – PRESIDENTE:
Com a palavra o Dr. Aldem Johnston. V. Exa. dispõe de
15 minutos e pediria o nome e OAB para o pessoal da nossa
Secretaria. Com a palavra Dr. Aldem.
DR. ALDEM JOHNSTON BARBOSA ARAÚJO - OAB/PE Nº 21.656:
Bom-dia, Excelências. Aldem Johnston Barbosa Araújo, OAB
nº 21.656, represento os interessados Francisco Papaléo e Ruy Rocha.
Gostaria de agradecer pela oportunidade ao
Excelentíssimo Senhor Presidente, Conselheiro Marcos Loreto,
agradecer também ao Conselheiro Carlos Porto, relator do
processo, e à Conselheira Teresa Duere pela oportunidade.
Excelentíssimos Senhores Conselheiros, a defesa alega,
em relação aos interessados, a inexigibilidade de conduta
diversa, porque os interessados estavam lastreados nos termos de
dois decretos que regulamentavam as concessões e as contratações
públicas, à época. Esses decretos colocavam como competência para
celebração e revogação de tais tipos de contratos para o
Governador do Estado.
Os interessados, na condição de Presidentes do
Consórcio, não tinham competência para nem celebrar e tampouco
revogar o contrato da concorrência que restou celebrado. Então, a
ausência de assinaturas não pode ser imputada a eles porque não
tinham competência para atuar conforme foi solicitado, conforme
foi colocado, no Relatório de Auditoria.
37

Quanto à segunda irregularidade, a questão do
funcionamento, da manutenção das operações, do serviço de
transporte público, sem a realização de licitação, essa situação
também está amparada por um decreto que foi editado pelo Governo
do Estado que autoriza o funcionamento do sistema de transporte
nos moldes de autorização, e não por meio de concessão.
Então, os interessados estão atrelados a todo um
ordenamento jurídico, a esses três decretos que são citados na
defesa dos interessados, que constaram também dos memoriais e que
impediam que eles atuassem de forma diversa daquela que eles
terminaram atuando. Qualquer um que estivesse no lugar deles
estaria submetido aos mesmos regramentos jurídicos e teria tido
as mesmas atitudes. Razão pela qual afastamos, em razão disso, a
presença de erro grosseiro e invocamos os dispositivos da LINDB
que tutelam esse tipo de situação, uma vez que os interessados
tiveram as suas condutas condicionadas pelos decretos que
regulamentavam as suas situações nesse caso.
Basicamente era isso os argumentos da defesa; encerro, e
agradeço a Vossas Excelências.
CONSELHEIRO MARCOS LORETO – PRESIDENTE:
Em discussão o processo. Com a palavra o Conselheiro
Carlos Porto, para votar.
CONSELHEIRO CARLOS PORTO – RELATOR:
Sr. Presidente, é um relatório longo, o voto em si é
curto. Agora, o que eu alego é o seguinte: Se foi feita, se
providenciou a licitação, se essa licitação foi homologada,
adjudicada. Então, não tem como deixar de ser assinado.
Assim, deixou de se cumprir um rito, uma lei em que
estava prevista a realização de licitação e, no caso, foram
omissos os presidentes que estiveram à frente da empresa, à
época.
VOTO DO RELATOR
Tenho por acertado o entendimento da equipe técnica
quanto aos Achados de Auditoria inscritos no Relatório oferecido
38

pela Gerência de Auditorias em Licitações de Obras e Serviços de
Engenharia (GDAL) no âmbito do presente feito.
Foram apresentadas defesas pelos Srs. Erivaldo José
Coutinho dos Santos, Francisco Antônio Souza Papaléo, Ruy do Rêgo
Barros Rocha e Nelson Barreto Coutinho Bezerra de Menezes.
Entendo por recepcionar os achados de auditoria dos
itens 2.1.1(Não houve contratação das empresas vencedoras do
certame, apesar de ter havido adjudicação e homologação em
22.5.2015, ora passados mais de 69 meses (quase seis anos),
tampouco houve revogação do procedimento licitatório) e 2.1.2
(A prestação dos serviços de transporte público coletivo continua
sendo efetuada por empresas sem haver contratos, prestadoras que
não são concessionárias, tampouco permissionárias, não tendo
havido licitação para tanto), levantados no Relatório Técnico.
Considero-os, pois, motivadores de multa dos termos do art. 73,
III, da Lei Estadual nº 12.600/2004.
Voto como segue:
CONSIDERANDO o Relatório de Auditoria elaborado pela
Gerência de Auditorias em Licitações de Obras e Serviços de
Engenharia (GDAL) do Núcleo de Engenharia deste Tribunal e as peças
de defesas apresentadas pelos Srs. Erivaldo José Coutinho dos
Santos, Francisco Antônio Souza Papaléo e Ruy do Rego Barros Rocha
e Nélson Barreto Coutinho Bezerra de Menezes;
CONSIDERANDO não ter havido contratação das empresas
vencedoras do certame referente à Concorrência nº 03/2013 (Lotes
03 a 07), apesar de ter sido adjudicada e homologada em
22/05/2015, só tendo ocorrido a revogação do procedimento
licitatório em 18/04/2020, ou seja, quase seis anos depois;
CONSIDERANDO que, apesar de os Decretos Estaduais
n°s 18.404 (artigo 5º), de 16 de março de 1995, e 43.133 (artigo
4º), de 9 de junho de 2016, especificarem ser de competência
privativa do Governador a celebração dos contratos superiores a
04 e 05 anos, respectivamente; os gestores, no período de seis
anos, não apresentaram qualquer iniciativa para realização de
novo certame licitatório, em substituição ao da Concorrência nº
03/2013 (Lotes 03 a 07);
CONSIDERANDO que a prestação dos serviços de transporte
público coletivo, no Recife e na região metropolitana, vem
continuamente sendo efetuada por empresas sem formalização de
39

contratos, através de prestadoras de serviços que não são
concessionárias, tampouco permissionárias, não tendo havido
licitação até a presente data;
CONSIDERANDO o disposto nos artigos 70 e 71, incisos II
e VIII, § 3º, combinados com o artigo 75, da Constituição Federal
e no artigo 59, inciso III, letra “b”, da Lei Estadual
nº 12.600/04, Lei Orgânica do Tribunal de Contas do Estado
de Pernambuco,
Julgo IRREGULAR o objeto da presente Auditoria
Especial, de responsabilidade dos Srs. Erivaldo José Coutinho dos
Santos (presidente), Francisco Antônio Souza Papaléo (ex-
presidente), Ruy do Rego Barros Rocha (ex-presidente) e Nélson
Barreto Coutinho Bezerra de Menezes (ex-presidente), realizada no
Consórcio de Transportes da Região Metropolitana do Recife Ltda,
em virtude de irregularidades quanto à prestação dos serviços de
transporte público coletivo ter sido efetuada por empresas, sem
seleção através do devido procedimento licitatório nos termos da
Lei Federal nº 8.666/93, caracterizando grave infração à norma
legal, sob a responsabilidade dos gestores.
APLICO multa no valor de R$ 9.000,00, prevista no
artigo 73, III, da Lei Estadual nº 12.600/04, ao Sr. Nélson
Barreto Coutinho Bezerra de Menezes (ex-presidente), pelas
condutas citadas durante o período de 23/05/2014 a 02/01/2015,
que deverá ser recolhida, no prazo de 15 (quinze) dias do
trânsito em julgado desta deliberação, ao Fundo de
Aperfeiçoamento Profissional e Reequipamento Técnico do Tribunal,
por intermédio de boleto bancário a ser emitido no sítio da
internet desta Corte de Contas (www.tce.pe.gov.br);
artigo 73, III, da Lei Estadual nº 12.600/04, ao Sr. Francisco
Antônio Souza Papaléo (ex-presidente), pelas condutas citadas
durante o período de 02/01/2015 a 26/08/2016, que deverá ser
recolhida, no prazo de 15 (quinze) dias do trânsito em julgado
desta deliberação, ao Fundo de Aperfeiçoamento Profissional e
Reequipamento Técnico do Tribunal, por intermédio de boleto
bancário a ser emitido no sítio da internet desta Corte de Contas
(www.tce.pe.gov.br);
artigo 73, III, da Lei Estadual nº 12.600/04, ao Sr. Ruy do Rego
Barros Rocha (ex-presidente), pelas condutas citadas durante o
período de 26/08/2016 a 17/01/2019, que deverá ser recolhida, no
prazo de 15 (quinze) dias do trânsito em julgado desta
40

deliberação, ao Fundo de Aperfeiçoamento Profissional e
Reequipamento Técnico do Tribunal, por intermédio de boleto
bancário a ser emitido no sítio da internet desta Corte de Contas
(www.tce.pe.gov.br);
artigo 73, III, da Lei Estadual nº 12.600/04, ao Sr. Erivaldo
José Coutinho dos Santos (presidente), pelas condutas citadas
durante o período de 17/01/2019 até a presente data, que deverá
ser recolhida, no prazo de 15 (quinze) dias do trânsito em
julgado desta deliberação, ao Fundo de Aperfeiçoamento
Profissional e Reequipamento Técnico do Tribunal, por intermédio
de boleto bancário a ser emitido no sítio da internet desta Corte
de Contas (www.tce.pe.gov.br).
DETERMINO, com base no disposto no artigo 69 da Lei
Estadual nº 12.600/2004, que o atual gestor do Consórcio de
Transportes da Região Metropolitana do Recife Ltda, ou quem vier
a sucedê-lo, adote as medidas a seguir relacionadas, a partir da
data de publicação desta Decisão, sob pena de aplicação da multa
prevista no inciso XII do artigo 73 do citado Diploma legal:
1. Que informe o cronograma para execução do procedimento
licitatório Lotes 03 a 07, para prestação de Serviços
de Transporte Público Coletivo na Região Metropolitana
do Recife, no prazo de 30 dias;
2. Que seja encaminhada a este TCE cópia dos autos do
procedimento administrativo de revogação da
Concorrência nº 003/2013, acompanhada de cópias de
“Nota Técnica da Diretoria de Planejamento deste
Consórcio” referente à revogação e de ofício expedido
pela Secretaria Estadual de Desenvolvimento Urbano e
Habitação, denominado de “ofício GAB(5464481 SEI)”.
É o Voto.
A CONSELHEIRA TERESA DUERE VOTOU DE ACORDO COM O VOTO DO RELATOR.
O CONSELHEIRO PRESIDENTE, TAMBÉM, ACOMPANHOU O VOTO DO RELATOR.
PRESENTE O PROCURADOR DR. GUIDO ROSTAND CORDEIRO MONTEIRO.
PH/HN
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TCE-PE multa presidente do consórcio Grande Recife por auditoria irregular; três ex-presidentes também são punidos

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