Decisão - TCE-PE

TCE-PE/DP FLS. ___
ESTADO DE PERNAMBUCO
TRIBUNAL DE CONTAS
INTEIRO TEOR DA DELIBERAÇÃO
75ª SESSÃO ORDINÁRIA DA PRIMEIRA CÂMARA REALIZADA EM 20/11/2018
PROCESSO TCE-PE N° 1722207-2
MODALIDADE-TIPO: AUDITORIA ESPECIAL
EXERCÍCIO: 2017
UNIDADE JURISDICIONADA: SECRETARIA DE SAÚDE DE PERNAMBUCO
INTERESSADOS: CARLOS ALBERTO DE MIRANDA MEDEIROS; CRISTINA
VALENÇA AZEVEDO MOTA; MUSA MELLINE FERREIRA SILVA; JOSÉ IRAN
COSTA JÚNIOR; ADRIANO DANZI DE ANDRADE.
RELATOR: CONSELHEIRO SUBSTITUTO MARCOS FLÁVIO TENÓRIO DE
ALMEIDA
PRESIDENTE EM EXERCÍCIO: CONSELHEIRO RANILSON RAMOS
RELATÓRIO
Vieram-me os autos, por redistribuição, para presidir
a instrução, relatar e votar, nos termos da Constituição
Federal (art. 73, §4º, c/c art. 75), da Lei Orgânica deste
Tribunal - LOTCE (Lei Estadual nº 12.600/2004, art. 90, §3º) e
do Regimento Interno desta Corte de Contas – RITCE (Resolução
T.C. nº 15/2010, art. 109, IV).
RELATÓRIO DO VOTO
1. Trata-se de Auditoria Especial instaurada por este Tribunal
de Contas com vistas a analisar a ocorrência de plantões
extraordinários nas unidades da Rede Estadual de Saúde,
compreendendo a avaliação da adequação da contabilização da
despesa, bem como a apuração do montante dos gastos
desembolsados ao longo do exercício financeiro de 2016 e do
primeiro trimestre do exercício financeiro de 2017, fatos
ocorridos no âmbito da Secretaria Estadual de Saúde (SES/PE),
cuja gestão esteve sob a responsabilidade do Sr. José Iran
Costa Júnior (Secretário).
2. Compõe os autos Relatório de Auditoria, da lavra da
Auditora de Controle Externo (Auditoria de Contas Públicas de
Saúde) Adriana Maria Gomes Nascimento Leite e da Analista de
Controle Externo (Auditoria de Contas Públicas) Juliana
Montenegro de Oliveira Matos, cujo item 3.1.1 contém quadro de
detalhamento de achados, não havendo registro de valores
passíveis de devolução, ipsis literis (vols. 1/2, fls.
192/225):
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3. As pessoas identificadas no item 3.1.2 do Relatório de
Auditoria, a responderem pelas falhas apuradas no curso da
instrução, são qualificadas a seguir (vol. 2, fls. 224/225):
Nome Qualificação
José Iran Costa Júnior Secretário Estadual de Saúde (SES/PE)
Carlos Alberto de Miranda
Medeiros
Contador Geral do Estado - CDE/SEFAZ-PE
Cristina Valença Azevedo Mota Secretaria Executiva Atenção à Saúde (SES/PE)
Musa Melline Ferreira Silva Diretora Geral de Finanças (SES/PE)
Adriano Danzi de Andrade
Secretário Executivo de Planejamento, Orçamento
e Captação (SES/PE).
4. Defesa prévia apresentada pelo Sr. Carlos Alberto de
Miranda Medeiros, titular da Contadoria Geral do Estado (CGE),
órgão interno da Secretaria da Fazenda do Estado de Pernambuco
(SEFAZ-PE). Em síntese, no que pertine ao Achado de Auditoria
nº A2.1, argumenta (vol. 2, fls. 276/278):
a) Que não cabe à Contadoria Geral do Estado orientar e
definir o adequado tratamento orçamentário das
despesas, notadamente nos aspectos que envolvem
interpretações legais e impactos fiscais;
b) Que a Contadoria Geral do Estado é responsável pela
consolidação das informações contábeis das diversas
unidades orçamentárias do Estado de Pernambuco,
procedimento posterior à classificação orçamentária
da despesa;
c) Que o Poder Executivo do Estado de Pernambuco
entende que os gastos relacionados a plantões
extraordinários possuem natureza indenizatória,
razão pela qual não são computados para fins de
apuração da despesa total com pessoal (DTP).
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5. Defesa prévia apresentada pelo Sr. Adriano Danzi de
Andrade, Secretário Executivo de Planejamento, Orçamento e
Captação da SES/PE. Em síntese, com referência ao Achado de
Auditoria nº A2.1, acrescenta as seguintes alegações
defensivas (vol. 2, fls. 282/284):
a) Que não é parte legítima a responder pelos fatos
relacionados à contabilização das despesas
relacionadas aos plantões extraordinários dos
profissionais de saúde;
b) Que compete à Secretaria de Planejamento e Gestão do
Estado de Pernambuco (SEPLAG) o acompanhamento das
ações estratégicas do Poder Executivo;
c) Que a classificação das despesas pertence ao
conjunto de competências das unidades orçamentárias
descentralizadas do Poder Executivo;
d) Que as despesas inerentes ao pagamento pelos
plantões extraordinários possui regramento normativo
específico (Lei Estadual nº 16.089/2017).
6. Defesa prévia, acompanhada de documentos, apresentada pela
Sra. Musa Melline Ferreira Silva, Diretora Geral de Finanças
da Secretaria Estadual de Saúde de Pernambuco. Em síntese,
relativamente ao Achado de Auditoria nº A2.1, acrescenta as
seguintes alegações defensivas (vol. 2, fls. 285/296):
a) Que não é parte legítima a responder pelos fatos
relacionados à contabilização das despesas inerentes
aos plantões extraordinários dos profissionais de
saúde;
b) Que, na qualidade de titular da Diretoria Geral de
Finanças da SES/PE, não possui competência para
interferir na gestão contábil das unidades
orçamentárias descentralizadas (unidades gestoras
executoras), a exemplo dos Hospitais Agamenon
Magalhães, Barão de Lucena, Getúlio Vargas,
Restauração, Otávio de Freitas, Regional do Agreste
e do Laboratório Central de Saúde Pública (LACEN);
c) Que cada unidade gestora executora, por força da
Portaria nº 083/2010, possui ordenador de despesa
próprio, autoridade máxima responsável pela gestão
dos procedimentos de empenhamento, liquidação e
pagamento de despesas;
d) Que o Poder Executivo do Estado de Pernambuco considera
de caráter indenizatório as despesas inerentes aos
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plantões extraordinários, enquadrando-as na rubrica
orçamentária intitulada “Outras Despesas Correntes:
Serviços de Terceiros - Pessoa Física”.
7. Defesa prévia, acompanhada de documentos, apresentada pela
Sra. Cristina Valença de Azevedo Mota, Secretária Executiva de
Atenção à Saúde (SEAS). Em síntese, com referência ao Achado
de Auditoria nº A1.1, acrescenta as seguintes alegações
defensivas (vol. 2, fls. 297/379):
a) Que as informações e documentações de suporte
requeridas pela Auditoria foram encaminhadas por
meio dos Ofícios nºs. 113/2017, de 03/05/2017, e
653/2017, de 18/07/2017;
b) Que não compete à defendente, na qualidade de
titular da Secretaria Executiva de Atenção à Saúde,
coordenar os sistemas administrativos de gestão de
pessoal, tampouco propor ao Governador do Estado a
realização de concursos públicos ou de seleções
simplificadas;
c) Que o plexo de competências atribuídas à Secretaria
Executiva de Atenção à Saúde - SEAS é disciplinado
pelo art. 4º, inciso IV, do Decreto Estadual nº
36.622/2011;
d) Que a SEAS municiou o Poder Executivo de informações
relativas à defasagem de profissionais, indicando
aos órgãos competentes o quantitativo de cargos
necessários à redução dos plantões extraordinários,
a exemplo do teor dos Memorandos nºs. 086/2016,
031/2017, 268/2017 e 534/2017;
e) Que a SEAS, em cumprimento à Portaria SES/PE
nº 045/2017, instalou Grupo de Trabalho dedicado ao
levantamento do quantitativo do déficit de
profissionais na área da saúde, nos termos
consignados em relatório técnico acostado aos autos;
f) Que a Lei Estadual nº 16.154/2017 fixou o
quantitativo de cargos pertencentes ao quadro
permanente de pessoal da SES/PE (Grupo Ocupacional
Saúde Pública), cuja motivação de sua edição, dentre
outras, foi propiciar a redução das despesas
relacionadas aos plantões extraordinários;
g) Que a ampliação da oferta de serviços públicos e o
crescimento da demanda justificam a utilização dos
plantões extraordinários com vistas a suprir a
carência existente nas escalas de serviços das
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unidades pertencentes à Rede Estadual de Saúde;
h) Que os plantões extraordinários são a resposta ao
aumento expressivo da demanda, representando mecanismo
à disposição do gestor para a imediata ampliação da
capacidade dos atendimentos urgentes e emergenciais;
i) Que ao Estado não se faculta recusar ou postergar o
atendimento das demandas por serviços essenciais de
saúde;
j) Que a utilização dos plantões extraordinários possui
regramento normativo específico (Lei Estadual
nº 16.089/2017), sendo mecanismo voltado ao
enfrentamento das oscilações de demandas por
serviços de saúde;
k) Que, no âmbito dos 6 (seis) maiores hospitais da
rede estadual, os gastos com plantões
extraordinários foram reduzidos em aproximadamente
30% (trinta por cento), representando uma redução
financeira no montante de R$ 2.498.112,28;
l) Que, no âmbito dos hospitais regionais, os gastos com
plantões extraordinários foram reduzidos em
aproximadamente 30% (trinta por cento), representando
uma redução financeira no montante de R$ 1.227.819,32;
m) Que, ao longo dos exercícios financeiros de 2015, 2016
e 2017, foram nomeados 6.227 candidatos aprovados em
concursos públicos promovidos pela atual gestão;
n) Que, apesar de terem sido nomeados 6.227 aprovados,
permaneceram na Rede Estadual de Saúde apenas 4.822
servidores, circunstância alheia à vontade da
Administração, a dificultar o preenchimento regular
das escalas de serviços;
o) Que as vacâncias decorrentes de aposentadorias,
exonerações e óbitos de servidores, embora tenha
havido investimento na recomposição do quadro
permanente, tornam operacionalmente impossível a
extinção das jornadas extraordinárias;
p) Que a carência de assistência ofertada pelos
Municípios sobrecarrega a Rede Estadual de Saúde.
8. Defesa prévia, acompanhada de documentos, formulada pelo
Sr. José Iran Costa Júnior, Secretário Estadual de Saúde. Em
síntese, com referência aos Achados de Auditoria A1.1 e A3.1,
acrescenta as seguintes alegações defensivas (vol. 2,
fls. 380/433):
a) Que o objeto da presente Auditoria Especial guarda
conexão com o Processo T.C. nº 1606339-9, relativo ao
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exercício financeiro de 2016, sob a relatoria do
Conselheiro Ranilson Ramos, ainda pendente de
julgamento;
b) Que os profissionais em jornada extraordinária são
majoritariamente pertencentes ao quadro permanente da
SES/PE;
c) Que a SES envidou esforços voltados à redução dos
plantões extraordinários, conforme se verifica na
tabela acostada às fls. 433 (vol. 2);
d) Que não há óbice jurídico à utilização de jornadas
extraordinárias de trabalho, desde que demonstrada a
correlação entre o déficit de servidores e a
necessidade de afastamento da situação de perigo;
e) Que, no âmbito do Sistema Único de Saúde, existe
autorização legal para a autoridade administrativa
requisitar bens e serviços de pessoas físicas ou
jurídicas, na forma do art. 15, inciso XII, da Lei
Federal nº 8.080/90;
f) Que os gastos inerentes aos plantões extraordinários
não podem ser compreendidos como atividade ordinária de
remuneração, razão pela qual descabe incluí-los no rol
das parcelas formadoras da despesa total de pessoal
(DTP);
g) Que, nos termos do Acórdão T.C. nº 352/2016, o Pleno
deste TCE-PE reputou legítimo o credenciamento de
profissionais de saúde para atuarem em unidades
públicas, desde que a demanda por serviços de saúde
seja superior à capacidade ordinária de atendimento.
9. Em 22/01/2018, por redistribuição do Gabinete do Conselheiro
Valdecir Pascoal, vieram-me os autos (vol. 2, fls. 436).
10. Instado a se manifestar, o Ministério Público de Contas
produziu o Parecer MPCO nº 215/2018, da lavra do Procurador
Gustavo Massa. Em síntese, o parquet, por acompanhar na íntegra
as conclusões da Auditoria, opina: que o objeto da presente
Auditoria Especial seja julgado irregular; que seja aplicada
multa em desfavor dos defendentes; que sejam proferidas
determinações dirigidas ao aperfeiçoamento da gestão, na forma do
art. 69 da Lei Orgânica deste TCE-PE.
11. Em 29/08/2018, retornaram-me os autos conclusos para
julgamento.
É o relatório.
PROCURADOR DR. CRISTIANO PIMENTEL:
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Só queria adiantar o pedido de vista, nem tive
oportunidade de avisar ao Relator, Conselheiro Marcos Flávio,
dessa Auditoria Especial da Secretaria de Saúde. Pretendo
trazê-lo no dia 22 de novembro, devolver de vista.
CONSELHEIRO VALDECIR PASCOAL – PRESIDENTE:
Conselheiro Marcos Flávio.
CONSELHEIRO SUBSTITUTO MARCOS FLÁVIO TENÓRIO DE ALMEIDA –
RELATOR:
Como esse é um processo que estudei muito, debrucei-
me sobre ele, e até mesmo pelas observações que V.Exa. fez no
voto do Governador do Estado, já adianto o voto, Sr.
Presidente, não tenho como alterá-lo; geralmente ouço,
pondero, mas, nesse caso, estudei bastante, eu e minha equipe,
fiz várias revisões, voltou, então, já adianto o voto.
Nesse caso, então, passo a presidência ao Conselheiro
Ranilson Ramos, justamente para fazer esses registros do
pedido de vista do Ministério Público de Contas, com o
adiantamento do voto que está em lista, não é isso?
RELATOR:
Está em lista.
Está em lista o voto, apenas, do ponto de vista
processual…
RELATOR:
Adianto e, na forma do artigo 60-A, após o pedido de
vista, mesmo que prefira adiantar o seu voto, o Relator se
compromete, deverá comparecer a todas as sessões em que haja a
continuidade do julgamento; o farei, mas já adianto o voto,
porque foi com muita convicção que o fiz.
VOTO DO RELATOR
12. Com referência ao Achado de Auditoria nº A1.1, a Equipe
Técnica noticia, em síntese, a constatação de prática
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histórica e reiterada de contratação de profissionais para
realizar plantões extraordinários nas unidades de saúde.
Entende, ao final da instrução, restar comprovada a utilização
das jornadas extraordinárias de serviço como artifício para
suprir a carência quantitativa de servidores do quadro
permanente da SES (Técnico de Enfermagem, Enfermeiro, Médico,
Biomédico, Fisioterapia, Técnico de Laboratório e Técnico de
Radiologia).
Segundo a Auditoria do TCE-PE, a Secretaria Estadual de Saúde
desembolsou, a título de plantões extraordinários, o montante
de R$ 143.431.291,50 ao longo do exercício financeiro de 2016. Em
2017, no período compreendido entre 01/01/2017 a 23/05/2017, os
pagamentos perfizeram o valor de R$ 36.541.730,53 (vol. 2, fls.
216).
Os defendentes, em defesa prévia, apresentaram as razões
fáticas justificadoras da utilização de jornadas
extraordinárias no âmbito da Secretaria Estadual de Saúde. As
alegações defensivas estão arrimadas em extenso e robusto
acervo probatório.
O Ministério Público de Contas, nos termos do Parecer MPCO
nº 215/2018, da lavra do Procurador Gustavo Massa, corroborou
com as conclusões da Auditoria do TCE-PE. Ao final, o parquet,
em face das irregularidades, sugere a aplicação de multa ao
Sr. José Iran Costa Júnior (Secretário Estadual de Saúde) e à
Sra. Cristina Valença Azevedo Mota (Secretaria Executiva de
Atenção à Saúde), por entender que os gestores concorreram
para a materialização da impropriedade em tela.
Passa-se à análise.
A meu sentir, pedindo vênia ao Ministério Público de Contas e
à Equipe Técnica, não há elementos nos autos que conduzam ao
juízo de reprovabilidade das condutas atribuídas aos gestores
da Secretaria Estadual de Saúde, Sr(a). José Iran Costa Júnior
e Cristina Valença Azevedo Mota. Explico.
A complexidade da gestão dos serviços públicos de saúde exigem
dos seus prepostos a tomada de decisões eventualmente distinta
da conduta preconizada pelos organismos de controle da
Administração Pública.
No caso em tela, verifico que a adoção dos plantões
extraordinários está alicerçada em instrumento normativo legal
(Lei Estadual nº 16.089/2017), sendo procedimento à disposição
da Administração com vistas a assegurar a prestação contínua e
essencial de serviços públicos de saúde.
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Por outro lado, constata-se que os defendentes envidaram
esforços direcionados à ampliação expressiva do quadro
permanente da Secretaria Estadual de Saúde, na medida em que
promoveram a nomeação de 6.227 (seis mil duzentos e vinte e
sete) candidatos aprovados em concurso público. Tal fato, em
ambiente de notória restrição fiscal, por si só, seria
suficiente para evidenciar a priorização de recursos públicos
direcionados à área da saúde pública (vol. 2, fls. 369/379).
Neste ponto específico, acrescente-se a recente deflagração, por
meio da Portaria Conjunta SAD/SES nº 120, de 20/08/2018, de novo
certame público, desta feita dedicado ao provimento inicial de
1.000 (um mil) vagas para o Quadro Próprio de Pessoal da
Secretaria Estadual de Saúde de Pernambuco, a serem subdivididas
da seguinte forma: 970 (novecentos e setenta) vagas para o Grupo
Ocupacional Saúde Pública, sendo, destas, 260 (duzentos e
sessenta) para o cargo de Médico, 250 (duzentos e cinquenta) para
o Cargo de Analista em Saúde e 460 (quatrocentos e sessenta) para
o Cargo de Assistente em Saúde; e 30 (trinta) vagas para Grupo
Ocupacional de Fiscalização Sanitária da Saúde, todas para o
cargo de Fiscal de Vigilância Sanitária.
Ademais, conforme suscitado e demonstrado em defesa prévia
preliminar, os gestores não permaneceram inertes, tampouco
silentes, diante do deficit de servidores do quadro permanente da
SES, cujo diagnóstico da carência de profissionais está
amplamente certificada nos autos, a revelar a transparência dos
procedimentos internos da Secretaria (vol. 2, fls. 328/355).
Registre-se a edição da Lei Estadual nº 16.154/2017, que fixou
em seu Anexo Único o quantitativo de cargos pertencentes ao
quadro permanente de pessoal da SES/PE (Grupo Ocupacional
Saúde Pública), ipsis literis:
LEI ESTADUAL Nº 16.154/2017 (ANEXO ÚNICO)
QUANTITATIVO DE CARGOS DO GRUPO OCUPACIONAL SAÚDE PÚBLICA
CARGOS QUANTITATIVO
Médico 5.335
Analista em Saúde 4.969
Assistente em Saúde 12.276
Auxiliar em Saúde 2.382
TOTAL 24.962
Neste aspecto, impõe-se reconhecer que os procedimentos de
ampliação ou de preenchimento total do quadro permanente de
servidores pertence à cadeia de atos formados por diversos órgãos
do Poder Executivo, não sendo razoável atribuir exclusivamente aos
titulares da Secretaria da Saúde a responsabilidade pela carência
sinalizada no Relatório Preliminar de Auditoria. No âmbito do
Poder Executivo, a deflagração de concurso público depende da
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aquiescência prévia da Secretaria de Administração do Estado de
Pernambuco.
Em acréscimo, constato ter o Ministério Público de Contas
silenciado quanto aos demonstrativos trazidos pela defesa,
alusivos à redução contínua dos gastos despendidos com
plantões extraordinários durante os exercícios financeiros de
2015, 2016 e 2017.
Segundo os defendentes, os atos de admissão, seja por concurso
público, seja por seleção simplificada, propiciaram a economia
aproximada de 30% (trinta por cento) dos plantões
extraordinários realizados nos 6 (seis) grandes hospitais da
rede estadual e nos demais hospitais regionais (vol. 2, fls.
367/368; 432/433). Trata-se de alegação verossímil, merecendo
ser sopesada e acolhida em favor dos gestores da Secretaria
Estadual de Saúde.
Por outro lado, a despeito do entendimento da Auditoria,
considero que a excepcionalidade dos plantões extraordinários
não pode ser aferida em face da frequência histórica de sua
utilização, mas da proporcionalidade entre as jornadas
extraordinárias e as escalas ordinárias de serviços.
Por tal premissa, cabia aos titulares da Secretaria Estadual
de Saúde - e assim procederam - buscar a redução gradativa e
contínua dos índices de utilização das escalas extraordinárias
de serviços, circunstância suficientemente demonstrada nos
gráficos colacionados à sua defesa preliminar (vol. 2, fls.
367/368; 432/433).
Em arremate final, reconhecendo a dinâmica própria e o volume
dos serviços públicos gerenciados pela Secretaria Estadual de
Saúde, considero ser operacionalmente impossível eliminar a
utilização das jornadas extraordinárias de serviços, devendo a
gestão empreender esforços, como assim revelam os autos,
voltados a manter as escalas extraordinárias de serviços em
patamar razoável.
Sendo assim, quanto aos fatos noticiados no Achado de
Auditoria nº A.1, cabem aposição de ressalvas, sem prejuízo do
julgamento pela regularidade do objeto da presente Auditoria
Especial.
13. Com respeito ao Achado de Auditoria nº A2.1, a Equipe
Técnica constatou que, no exercício de 2016 e no primeiro
quadrimestre de 2017, despesas com Plantões Extras foram
contabilizadas como “Outras Despesas Correntes” (grupo de
despesa ‘3’), mais especificamente no elemento “36’, “Outros
Serviços de Terceiros - Pessoa Física”, não sendo computadas
como despesa de pessoal para efeitos legais. A falha no
procedimento de registro contábil, esclarece a Auditoria,
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provoca reflexos na correta apuração da despesa total com
pessoal (DTP). Registra a Auditoria (vol. 1, fls. 197):
Em face da mencionada falha, opinou pela responsabilização do
Srs(as). Carlos Alberto de Miranda Medeiros (Contador Geral do
Estado), Musa Melline Ferreira Silva (Diretora Geral de
Finanças) e Adriano Danzi de Andrade (Secretário Executivo de
Planejamento, Orçamento e Captação).
Os agentes públicos responsabilizados, em apertadíssima
síntese, afirmam que as despesas relativas ao pagamento de
plantões extraordinários ostentam, por força normativa legal
(Lei Estadual nº 16.089/2017), caráter indenizatório, razão
pela qual são contabilizadas à conta das despesas correntes de
custeio (outros serviços de terceiros - pessoa física). As
alegações que arrimam a tese defensiva estão concisamente
consignadas nos itens 5 a 8 acima.
Instado a se manifestar, o Ministério Público de Contas, nos
termos do Parecer MPCO nº 215/2018, corroborou integralmente
com as conclusões da Auditoria do TCE-PE. O Procurador Gustavo
Massa, em apertadíssima síntese, fundamenta seu opinativo na
convicção de que a despesa relativa aos plantões
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extraordinários ostenta natureza remuneratória, sendo
descabido atribuir a tal rubrica caráter indenizatório.
Neste sentido, o MPCO colaciona julgados emanados do Superior
Tribunal de Justiça (STJ), cujo teor está reproduzido no capítulo
próximo acima (item 13). Ao final, opina pela aplicação da multa
estatuída no art. 73, inciso III, da Lei Estadual nº 12.600/2004,
graduando-a em conformidade com a conduta individual de dos
agentes públicos envolvidos na irregularidade em apreço.
Passo à análise.
Inicialmente, com referência à natureza orçamentária dos gastos
com plantões extraordinários, verifico que a controvérsia acerca
da correta contabilização das despesas foi brevemente apreciada
pelo Conselheiro Valdecir Pascoal, relator da Prestação de Contas
do Governador do Estado - exercício financeiro de 2016 (Processo
T.C. 17100360-3), conforme se infere em fragmento extraído do
Inteiro Teor da Deliberação, proferida em 25/04/2018, ipsis
literis:
Inteiro Teor da Deliberação (Processo T.C.
nº 17100360-3)
6. Ainda a propósito do cálculo do limite de despesas
com pessoal do Poder Executivo, o Relatório de
Auditoria sugere incluir, nessa apuração, os valores
despendidos com médicos plantonistas contratados
diretamente pelo Estado, entendendo que se trata de
substituição de servidores, nos termos do artigo 18,
§1º, da LRF. A Auditoria cita, ainda, Nota Técnica
exarada pela própria SCGE (Secretaria da
Controladoria-Geral do Estado) defendendo tal
inclusão. (grifei)
O Governo salienta que a referida Nota não chegou a
produzir efeitos (sequer foi publicada), por isso não
fora referendada institucionalmente pelo Governo.
Alega, ademais, que a questão foi superada pela
aprovação da Lei Estadual nº 16.089/2017, cujo artigo
4º declara expressamente que o credenciamento de
profissionais de saúde não integrantes do quadro de
servidores ou contratados por tempo determinado para
a formação de cadastro de reserva, a fim de cobrir
eventual lacuna emergencial pelo Estado, não
configura substituição de servidor.
7. Especificamente em relação a essa questão, tramita
neste TCE-PE o Processo TCE-PE Nº 1722207-2, uma
Auditoria Especial, da Relatoria do Conselheiro
Substituto Marcos Flávio, solicitada pelo Ministério
Público de Contas, cujo objeto é justamente “Analisar
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a ocorrência de plantões extraordinários nas unidades
de saúde estaduais, durante o exercício financeiro de
2016 e primeiro trimestre de 2017, avaliando a
adequação da contabilização dessa despesa, bem como o
gasto mensal do período”. Este processo, que
aprofunda o exame do tema, já está instruído e
aguarda parecer do MPCO. (grifei)
Mesmo sabendo que o cômputo dos referidos valores não
mudaria significativamente o quadro fiscal em relação
ao cumprimento do limite de pessoal consignado na
LRF, é forçoso reconhecer que são fortes os
argumentos de que a conduta adotada pelo Governo até
hoje (e, desde 2017, amparada por lei estadual) não
se mostra a mais consentânea com a LRF e com o
princípio do concurso público. De qualquer modo, na
Auditoria Especial referida, em que o aprofundamento
é maior e há maior grau de contraditório, este TCE.
8. Importante ressaltar que o posicionamento deste
TCE sobre esses dois temas referentes ao cálculo da
despesa com pessoal do Poder Executivo do Estado,
malgrado incida no exame das contas de Governo para
fins da observância do limites da LRF, será ainda
mais efetivo na apreciação das referidas auditorias
especiais já em curso, na medida em que, possuindo
natureza de contas de gestão, a deliberação terá
força cogente e não apenas recomendatória para os
gestores estaduais, como no Parecer Prévio. Registre-
se que, em ambos os casos, caberá determinação ao
Departamento de Controle Estadual deste TCE para
acompanhar a conclusão dos referidos processos.
9. Ao tempo em que se destaca a importância e a
necessidade de enfrentamento dessas duas questões
atinentes ao cálculo das despesas com pessoal, no
sentido de conferir segurança jurídica e efetividade
na abordagem do tema, é bom relembrar que este
Tribunal de Contas mantém, até por dever, um austero
controle das despesas com pessoal, no âmbito estadual
e dos municípios, sendo reconhecido nacionalmente
pelo acompanhamento da gestão fiscal nos processos
ordinários de contas e, em especial, por meio dos
Processos específicos de Relatório de Gestão Fiscal.
Alguns órgãos de controle costumam ser criticados por
terem adotado interpretações demasiadamente flexíveis
da LRF, a exemplo de não se computarem as despesas
com IR, inativos e pensionistas. Não foi o caso deste
TCE-PE, que, malgrado seja sabedor das realidades
complexas e dos desafios dos gestores públicos,
notadamente daqueles das pequenas municipalidades,
adota, desde o início, uma benfazeja postura de
guardião da responsabilidade fiscal. É ainda forçoso
reconhecer também que, mesmo mantendo este Tribunal
uma interpretação mais ortodoxa da LRF, o Estado de
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TRIBUNAL DE CONTAS
Pernambuco, coerente com sua tradição de rigor
fiscal, nunca descumpriu os limites legais máximos
para despesas com pessoal estatuídos na LRF. (grifei)
A meu sentir, não obstante o acerto da análise técnica conduzida
pela Auditoria do TCE-PE - chancelada pelo Ministério Público de
Contas - o deslinde da presente controvérsia está condicionado,
por imperativo legal, à observância do regramento imposto pela
Lei Estadual nº 16.089/2017, que instituiu o Sistema de Plantões
Extraordinários no âmbito da Rede Estadual de Saúde.
O citado diploma legal atribuiu, expressamente, caráter
indenizatório às parcelas pagas aos profissionais da Rede
Estadual de Saúde a título de plantões extraordinários,
conferindo legalidade ao procedimento de registro contábil
verificado historicamente no âmbito do Poder Executivo.
Malgrado corroborar com olhar eminentemente técnico lançado pelos
peritos desta Casa, enquanto não retirada a novel norma do nosso
ordenamento jurídico interno, a Lei Estadual nº 16.089/2017
permanece hígida a nortear o tratamento contábil atribuído aos
plantões extraordinários pelos gestores das diversas unidades
orçamentárias da Secretaria Estadual de Saúde (SES/PE e da
Contadoria Geral do Estado (CGE/SEFAZ-PE).
Caminhar em sentido oposto, ao contrário de trazer robustez à
consolidação das contas governamentais, para fins de apuração da
despesa total com pessoal (DTP), poderá suscitar controvérsias
acerca de eventuais reflexos previdenciários incidentes sobre as
parcelas pagas aos servidores da Rede Estadual de Saúde.
Neste ponto específico, registe-se, por oportuno, o teor do § 5º
do art. 2º da Lei Estadual nº 16.089/2017, ipsis literis:
LEI Nº 16.089, DE 30 DE JUNHO DE 2017.
Art. 1º Fica instituído o Sistema de Plantões
Extraordinários, com o objetivo de garantir a imediata
recomposição de escalas de serviço de profissionais de
saúde, no âmbito das unidades da Rede Pública Estadual
de Saúde cujo funcionamento ocorra de forma
ininterrupta.
Art. 2º Fica criada indenização por diária de Plantão
Extraordinário em unidades de saúde da Rede Pública
Estadual, a título de ressarcimento por atuação
adicional à jornada regular, a ser paga a servidores e
contratados por tempo determinado da Secretaria
Estadual de Saúde que tenham aderido ao Sistema de
Plantões Extraordinários, mediante a participação em
cadastramento específico e assinatura de termo de
adesão. (grifei)
[….]
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TRIBUNAL DE CONTAS
§ 5º Os valores recebidos a título de indenização por
diária de Plantão Extraordinário não integram os
vencimentos do servidor, nem poderão ser considerados
no cômputo de quaisquer vantagens. (grifei)
Do exposto, concluo ser inadequado - conforme pretende o
Ministério Público de Contas, proferir deliberação dissonante
do tratamento conferido à indigitada parcela pela Lei Estadual
nº 16.089/2017. Como visto, os valores desembolsados sequer
integram os vencimentos do servidor, inclusive para fins
previdenciários.
Ressalte-se que a Lei de Responsabilidade Fiscal, em seu
artigo 18 (caput), não contempla, no rol das despesas a serem
consideradas no cálculo da DTP, os gastos de natureza
indenizatória.
Em circunstâncias análogas à tratada nos presentes autos, as
Leis nºs. 15.884/2016 e 16.039/2017 (art. 8º, §§ 2º e 3º)
atribuíram caráter indenizatório a gratificações percebidas
por servidores deste Tribunal de Contas, razão pela qual
passaram a ser contabilizadas em rubrica pertencente ao grupo
das despesas correntes (3.3.90.93 - outras despesas correntes
- indenizações e restituições), não sendo, assim, consignadas
para fins de apuração da despesa total com pessoal (DTP).
Por fim, não coaduno com a opinião da Auditoria no sentido de
que os gastos alusivos aos plantões extraordinários revelaria,
por analogia, a ocorrência de substituição indevida de
servidores do quadro permanente da SES/PE, a configurar a
hipótese descrita no § 1º do art. 18 da Lei de
Responsabilidade Fiscal, cujo teor determina que os valores
dos contratos de terceirização de mão de obra, que se referem
à substituição de servidores e empregados públicos, deverão
ser contabilizados na rubrica "Outras Despesas de Pessoal".
A meu ver, os fatos relatados e as provas reunidas nos autos
não permitem inferir ser a adoção de escalas extraordinárias
de serviços pela Secretaria Estadual de Saúde artifício do
Poder Executivo para se esquivar da obrigação de admitir
servidores para o quadro permanente do Poder Executivo.
Sendo assim, em síntese, afasto a irregularidade noticiada no
Achado de Auditoria nº A2.1.
14. Naquilo que pertine ao Achado de Auditoria nº A3.1, a
Equipe Técnica entendeu restar comprovada a “ausência de
instrumento normativo que disciplinasse a prática do plantão
extra nos exercícios sob análise”. Em face da irregularidade,
considerou haver indícios de improbidade administrativa, cuja
responsabilização atribui ao o Sr. José Iran Costa Júnior
(Secretário Estadual de Saúde).
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TRIBUNAL DE CONTAS
O Secretário Estadual de Saúde, Sr. José Iran Costa Júnior,
contestou as falhas relatadas pela Auditoria, arrimando sua
tese defensiva em robusto acervo probatório.
O Ministério Público de Contas, conforme Parecer MPCO
nº 215/2018, corroborou integralmente com as conclusões da
Auditoria do TCE-PE (vol. 2, fls. 472/478). O Procurador Gustavo
Massa, em apertadíssima síntese, fundamenta seu opinativo na
convicção de que a despesa relativa aos plantões extraordinários
ostenta natureza remuneratória, sendo descabido atribuir a tal
rubrica caráter indenizatório. Neste sentido, colaciona julgados
emanados do Superior Tribunal de Justiça (MS nº 50.738-AP;
2016/0104263-9; e-STJ fls. 105; MS nº 51.870-AP; 2016/0226535-7).
Passo à análise.
A meu ver, permissa vênia o percuciente opinativo ministerial,
não merecem ser acolhidas as alegações da Equipe Técnica.
Explico.
As despesas alusivas aos pagamento de plantões extraordinários no
âmbito da Secretaria Estadual de Saúde possuíam histórica
previsão no orçamento fiscal do Poder Executivo, fato que se
infere a partir da análise dos documentos trazidos aos autos
pelos defendentes às folhas 360/366, quais sejam: Decretos
Estaduais nºs. 39.763/2013, 39.888/2013 e 41.096/2014 e Portaria
Conjunta SAD/SCGE nº 137/2013.
Sendo assim, entendo ser distanciado da razoabilidade atribuir ao
titular da Secretaria Estadual de Saúde prática de ato de
improbidade administrativa, nos termos propugnados pelo MPCO, na
medida em que agiu nos limites de sua competência e em
conformidade com as autorizações orçamentárias previstas no
orçamento fiscal do Poder Executivo.
Por outro lado, destaque-se que no curso do exercício financeiro
de 2017 houve a edição da Lei Estadual nº 16.089/2017, norma a
regular a adoção do sistema de plantões extraordinários no âmbito
da Rede Estadual de Saúde.
A norma supracitada, dentre outras disposições, atribuiu caráter
indenizatório às escalas de serviços extraordinárias,
consolidando o entendimento jurídico sustentado pelo Poder
Executivo.
O Ministério Público de Contas, por meio dos Procuradores Gustavo
Massa e Cristiano da Paixão Pimentel, sustentam a
inconstitucionalidade de parte das disposições contidas na Lei
Estadual nº 16.089/2017.
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TRIBUNAL DE CONTAS
Acolhendo representação proposta pelo MPCO perante a Procuradoria
Geral de Justiça do Ministério Público do Estado de Pernambuco
(MPPE), a Subprocuradora-Geral de Justiça em Assuntos
Administrativos, Dra. Maria Helena da Fonte Carvalho, exarou
despacho em 14/09/2017 (Auto nº 2017/2768923), cujo teor
determina a propositura de Ação Direta de Inconstitucionalidade
(ADI) em face de dispositivos da Lei Estadual nº 16.089/2017.
Não obstante os apontamentos acima, até a presente data não houve
a propositura da aventada ADI, razão pela qual concluo que a Lei
Estadual nº 16.089/2017 permanece hígida a regular os
procedimentos administrativos internos da Secretaria Estadual de
Saúde.
Por fim, o parquet traz à baila determinação consignada, com
fulcro no art. 69 da Lei Estadual nº 12.600/2004, em deliberação
proferida por este Tribunal (Acórdão T.C. nº 1479/2013 - Processo
T.C. nº 1301857-7 - Prestação de Contas - Gestão - Hospital
Universitário Oswaldo Cruz - Exercício Financeiro de 2012), ipsis
literis:
Acórdão T.C. nº 1479/2013 (Processo T.C.
nº 1301857-7)
[….] Contabilizar as despesas com plantões
extraordinários no elemento contábil próprio,
relativo à despesa com pessoal, em conformidade com
o que estabelece o artigo 18 da Lei de
Responsabilidade Fiscal, bem assim com preceitos da
Lei Federal nº 4320/64;
Todavia, constato que a deliberação invocada pelo MPCO
(Acórdão T.C. nº 1479/2013) foi proferida em 08/10/2013,
momento anterior à edição da Lei Estadual nº 16.089, de
30/06/2017, circunstância suficiente para não aplicar tal
precedente à apreciação do caso em tela.
Ademais, perlustrando as notas taquigráficas do referido decisum
(Acórdão T.C. nº 1.479/2013/Processo T.C. nº 1301857-7), verifico
que a Primeira Câmara deste TCE prolatou deliberação em sentido
contrário ao proposto nos presentes autos pelo Ministério Público
de Contas, julgando regulares, com ressalvas, as contas dos
Diretores do Hospital Universitário Oswaldo Cruz (HUOC),
relativas ao exercício financeiro de 2012.
No mesmo sentido do Acórdão T.C. nº 1479/2013, a Segunda
Câmara, ao apreciar os autos do Processo T.C. nº 1401920-6,
prolatou em 19/06/2018 – data igualmente anterior à edição da
Lei Estadual nº 16.089/2017, o Acórdão T.C. nº 660/2018,
julgando regulares, com ressalvas, as contas do Sr. Antônio da
Trindade Meira Henriques Neto, então Diretor-Geral do Hospital
Agamenon Magalhães, relativas ao exercício de 2013.
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TCE-PE/DP FLS. ___
TRIBUNAL DE CONTAS
Quanto aos precedentes jurisprudenciais emanados do Superior
Tribunal de Justiça (STJ), novamente suscitados pelo parquet,
foram proferidos para deslinde de controvérsia acerca da
incidência do imposto de renda sobre proventos de qualquer
natureza, não havendo remissão a eventuais repercussões para
fins de apuração da despesa total com pessoal (DTP).
Do exposto, em síntese, constato que o gestor máximo da
Secretaria Estadual de Saúde procedeu em conformidade com as
disposições reguladas pela Lei Estadual nº 16.089/2017.
Repita-se que, em circunstâncias aparentemente análogas à
tratada nos presentes autos, as Leis nºs 15.884/2016 e
16.039/2017 (art. 8º, §§ 2º e 3º) atribuíram caráter
indenizatório a gratificações percebidas por servidores deste
Tribunal de Contas, razão pela qual passaram a ser
contabilizadas em rubrica pertencente ao grupo das despesas
correntes (3.3.90.93 - outras despesas correntes -
indenizações e restituições), não sendo, assim, consignadas
para fins de apuração da despesa total com pessoal (DTP).
Ante o exposto, em síntese, afasto a irregularidade aduzida no
Achado de Auditoria nº A3.1 do Relatório Preliminar.
ISSO POSTO,
CONSIDERANDO o conjunto de fatos consignados no Relatório de
Auditoria e, parcialmente, os fundamentos lançados no Parecer
MPCO nº 215/2018;
CONSIDERANDO que a Lei Estadual nº 16.089/2017 atribuiu,
expressamente, caráter indenizatório às despesas relacionadas
ao pagamento de plantões extraordinários;
CONSIDERANDO que a Secretaria Estadual de Saúde procedeu à
nomeação de expressivo quantitativo de candidatos aprovados em
concurso público destinado ao preenchimento do quadro
permanente de pessoal;
CONSIDERANDO a inexistência de desfalque, desvio de bens ou
valores ou prática de qualquer ato ilegal, ilegítimo ou
antieconômico de que resulte dano ao erário;
CONSIDERANDO o disposto nos artigos 70 e 71, inciso II,
combinados com o artigo 75 da Constituição Federal, e no
artigo 59, inciso II, combinado com o artigo 61, § 1º, da Lei
Estadual nº 12.600/04 (Lei Orgânica do Tribunal de Contas do
Estado de Pernambuco),
Julgo REGULAR, COM RESSALVAS, o objeto da presente Auditoria
Especial, pertinente à análise da ocorrência de plantões
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TRIBUNAL DE CONTAS
Costa Júnior, Secretário Estadual de Saúde, conferindo-lhe, em
consequência, quitação, extensiva aos Srs(as). Cristina
Valença Azevedo Mota, Secretária Executiva de Atenção à Saúde;
Musa Melline Ferreira Silva, Diretora Geral de Finanças;
Adriano Danzi de Andrade, Secretário Executivo de
Planejamento, Orçamento e Captação; e, Carlos Alberto de
Miranda Medeiros, Contador Geral do Estado de Pernambuco.
DETERMINO que cópia do Inteiro Teor e do Acórdão da presente
deliberação sejam acostados ao Processo T.C. nº 1606339-9, sob
relatoria do Conselheiro Ranilson Ramos, ainda pendente de
julgamento.
______________________________________________________________
PROCURADOR DR. CRISTIANO DA PAIXÃO PIMENTEL:
Peço vista dos autos.
PANACS
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INTEIRO TEOR DA DELIBERAÇÃO
76ª SESSÃO ORDINÁRIA DA PRIMEIRA CÂMARA REALIZADA EM 22/11/2018
PROCESSO TCE-PE N° 1722207-2
MODALIDADE-TIPO: AUDITORIA ESPECIAL
EXERCÍCIO: 2017
UNIDADE JURISDICIONADA: SECRETARIA DE SAÚDE DE PERNAMBUCO
INTERESSADOS: CARLOS ALBERTO DE MIRANDA MEDEIROS; CRISTINA
VALENÇA AZEVEDO MOTA; MUSA MELLINE FERREIRA SILVA; JOSÉ IRAN
COSTA JÚNIOR; ADRIANO DANZI DE ANDRADE.
ADVOGADO: Dr. CARLOS ALBERTO CARVALHO - OAB/PE Nº 22.097
RELATOR: CONSELHEIRO SUBSTITUTO MARCOS FLÁVIO TENÓRIO DE
ALMEIDA
PRESIDENTE EM EXERCÍCIO: CONSELHEIRA TERESA DUERE
ADIADA A VOTAÇÃO POR PEDIDO DE VISTA DO PROCURADOR DR.
CRISTIANO PIMENTEL, NA SESSÃO REALIZADA EM 20/11/2018.
RELATOR:
Na sessão passada, eu havia adiantado o voto que se
encontra em lista e passarei aqui, brevemente. É o Processo
TCE-PE n° 1722207-2, diz respeito à Auditoria Especial
instaurada por este Tribunal de Contas, com vistas a analisar
a ocorrência de plantões extraordinários nas unidades da Rede
Estadual de Saúde, compreendendo a avaliação da adequação da
contabilização da despesa, bem como a apuração do montante dos
gastos desembolsados ao longo do exercício financeiro de 2016
e do primeiro trimestre do exercício financeiro de 2017, fatos
Costa Júnior (Secretário).
Basicamente, três questões foram colocadas:
utilização de plantonistas extras para suprir déficit
estrutural de servidores no Estado, contabilização inadequada
das despesas com plantões extras, ausência de respaldo legal
nas despesas realizadas com plantões extras em 2016 e 2017.
Esses são o enuncio do processo e do apontamento da Auditoria.
Indago dos Conselheiros se há a necessidade de dar um
esclarecimento…
Dr. Cristiano com a palavra.
DR. CRISTIANO PIMENTEL – PROCURADOR DO MPCO:
Há uma Auditoria Especial sobre a situação dos
plantões extraordinários da Rede Estadual de Saúde. Como todos
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TCE-PE/DP FLS. ___
TRIBUNAL DE CONTAS
já estão cientes, são contratações feitas sem concurso
público, sem prévia seleção pública e, segundo os autos,
segundo também o Ministério Público Federal, através de um
procedimento da Procuradora Sílvia Regina Pontes Lopes, dando
margem a apadrinhamentos. Porque, por exemplo, o Ministério
Público Federal abriu um procedimento administrativo ao
Governo do Estado de Pernambuco para que ele não utilizasse a
Lei Ordinária Estadual n° 16.089/2017 em desacordo com os
princípios institucionais. Porque nós temos uma contratação
por uma suposta inexigibilidade de licitação por profissionais
de saúde que não integram o quadro de servidores estaduais, ou
nem mesmo são contratados temporariamente para atuarem de
forma avulsa em plantões.
Nós temos - o Diretor do hospital vê que um plantão
vai estar descoberto, ele pega o telefone, liga para o médico,
diz: venha dar um plantão aqui no meu hospital sábado, e aí
acerto a documentação depois, e lhe pago. Não é?
Inclusive, o Conselheiro Valdecir Pascoal que, até
esqueci de avisar, não está participando porque, é em
substituição à V.Exa.. Mas V.Exa. fez um voto nas contas do
Governo do Estado, em 2016, que já apontou todas essas questões
de forma muito bem colocada, dizendo que há efetivamente um
problema na utilização que vem sendo feita desses plantões
extraordinários. Porque como V. Exa. presidiu na instrução
daqueles autos, o que poderia ser um mecanismo para substituir
uma emergência está sendo utilizado para o ordinário em toda a
Rede Estadual de Saúde, ou seja, é um ordinário de segundo
grau. Já temos o problema das contratações temporárias, que já
são ilegais, inconstitucionais, porque os serviços de saúde, os
profissionais também serem providos por concurso e, mesmo da
ilegalidade da contratação temporária, na inconstitucionalidade,
defende uma inconstitucionalidade derivada, que são esses
plantões avulsos de serviço extraordinário.
Nós temos um processo de Auditoria Especial que
analisou essa questão muito bem instruído, não é? O Relator,
na sessão passada, votou pela regularidade com ressalvas. Mas
há um Parecer nos autos, do Procurador Gustavo Massa, fazendo
algumas questões e registro pela divergência do MPCO, não é
divulto. O que proponho, como Parecer oral, é que seja votada
a irregularidade do objeto da Auditoria Especial, e caso isso
não prevaleça, que se vote a irregularidade do objeto da
Auditoria Especial, mas a regularidade, com ressalvas, das
pessoas físicas mencionadas no Relatório, dando-lhes quitação,
ou seja, o objetivo do MPCO não é glozar ou punir nenhuma
pessoa física que apresentou defesa no projeto, é só ter o
efeito pedagógico, exortativo que tanto foi aqui falado da
irregularidade da Auditoria Especial, mesmo que se dê quitação
a quem se defendeu.
E o mais importante, determinar à atual gestão que os
plantões extraordinários só sejam utilizados em casos
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TCE-PE/DP FLS. ___
TRIBUNAL DE CONTAS
emergenciais e imprevisíveis de falta excepcional de servidor
da área de saúde, e não como expediente para suprir o déficit
estrutural de servidores como vem sendo utilizado há muito
tempo, inclusive em 2016, em voto de Contas de Governo do
Conselheiro Valdecir Pascoal, essa utilização indevida foi
mencionada. E por que a determinação? Porque é a oportunidade
que o Tribunal tem, ao julgar um processo específico sobre o
assunto, de mais uma vez se posicionar que está acontecendo
algo indevido no quadro de profissionais de saúde.
É lógico que há dificuldade, até essa questão recente
dos Mais Médicos, mas o Tribunal não pode deixar de se
posicionar dentro das balizas da Constituição e dos princípios
que regem o Sistema Único de Saúde. Inclusive mencionado que a
Lei Orgânica do SUS, ela é expressiva dizendo que não se pode
ser utilizado esse tipo de contratação que nem é mesmo uma
contratação, é um telefonema de boca para suprir os serviços
de saúde do Estado.
Então, peço a irregularidade do objeto desta
auditoria especial; a regularidade, com ressalvas, das contas
relativas a esse processo das pessoas físicas mencionadas no
relatório, dando-lhes quitação sobre o objeto desta auditoria
especial; a determinação à atual gestão, que os plantões
extras só sejam utilizados em casos emergenciais e
imprevisíveis de falta excepcional de servidor da área de
saúde, e não como expediente para suprir o déficit estrutural
de servidores e a juntada do Inteiro Teor da Deliberação e
Acórdão a um processo que está da relatoria do Conselheiro
Ranilson Ramos, Processo TCE-PE nº 1606339-9, que também trata
de assuntos conexos a esse, aqui, tratado.
CONSELHEIRA TERESA DUERE – PRESIDENTA EM EXERCÍCIO:
A palavra ao nobre causídico, terá quinze minutos
para sua sustentação.
DR. CARLOS ALBERTO CARVALHO – OAB/PE Nº 22.097:
Srs. Conselheiros, Sr. Representante do Ministério
Público de Contas, bom dia a todos. A sustentação oral que
será realizada neste momento, feita pela Procuradoria Geral do
Estado, com o objetivo de esclarecer alguns pontos relativos,
sobretudo, à legalidade e ao caráter em que a utilização dos
plantões extras se dá, no âmbito do estado. Os plantões extras
ocorrem com o objetivo de suprir claros emergenciais que
surgem no dia a dia do atendimento da rede estadual de saúde.
Claros emergenciais. Não se trata de uma utilização maciça
para suprir um déficit estrutural. E os números … esta
Auditoria Especial em questão trata dos anos de 2016 e 2017 e
há alguns dados fáticos que são relevantes trazer ao
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TCE-PE/DP FLS. ___
TRIBUNAL DE CONTAS
conhecimento de Vossas Excelências, para corroborar o que hora
se afirma.
No período de 2015 a 2017, isso está comprovado nos
autos, foram nomeados 5.545 profissionais da área de saúde.
Nomeados em razão de concurso público realizado em 2014,
seleções que ocorreram, então essas nomeações estão todas
comprovadas nos autos; 5.545 profissionais de saúde, no
período de 2015 a 2017. Apesar disso, essas nomeações em
quantidade expressiva, com certeza, viabilizaram o incremento
do atendimento na rede estadual. Sabemos que a demanda por
serviços públicos de saúde é crescente e o Estado vem fazendo
um esforço muito grande para fazer face a essa demanda, com a
construção de hospitais, a construção de UPAs no Estado, como
é de amplo conhecimento público.
Então, esse incremento da demanda, por consequência
do serviço, vem sendo suprido com a nomeação regular de
profissionais de saúde. Ocorre que, nesse período, houve
alguns fatos que tornaram praticamente impossível para que o
estado, por meio de contratações e de concurso público,
pudesse atender a 100% das demandas. Há três fatores que são
relevantes mencionar: um deles foram aquelas epidemias, das
chamadas arboviroses, de zika, chikungunya, que, realmente,
houve nesse período um incremento muito grande das
emergências, dos serviços públicos do estado, em razão disso.
Outro ponto é a escalada dos acidentes com motocicleta. O
estado vem fazendo campanhas para reduzir esses números, mas
sabemos que isso gera uma demanda excepcional para a rede
estadual de saúde, as sequelas são de caráter, muitas vezes,
permanente, os leitos ficam ocupados por muito tempo. Esse é
um problema que o estado, também, combate e busca evitar,
sobretudo, com fiscalização e campanhas de trânsito. E um
outro ponto de suma relevância é uma migração em massa que
houve de usuários de planos de saúde privados para a rede
pública, por conta da crise econômica que assola o país. Isso
é um fenômeno nacional, não apenas do estado de Pernambuco.
Então, com isso, por mais que tenha havido, e está
comprovado nos autos, um grande esforço do estado no sentido
de nomeações – mais de 5 mil nomeações, nesse período tratado
nos autos –, ocorre e, aí, de forma excepcional, que, em
alguns casos, sobretudo nas emergências dos estados, em algum
dado momento, a demanda que se apresenta é superior à
capacidade naquele momento instalada para se atender. E o
direito à saúde é o direito máximo, o direito à vida. O gestor
não pode, simplesmente, recusar o atendimento.
Então, para essas situações, aqui, é feito, em
caráter excepcional, a contratação por meio dos plantões
extraordinários, para suprir esses claros emergenciais. Não
pode deixar o paciente morrer à míngua. Ele tem que ser
atendido. Ele tem que ser atendido. Então, é nessas situações
excepcionais que acontece, realmente, a utilização do plantão
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TCE-PE/DP FLS. ___
TRIBUNAL DE CONTAS
extraordinário e é relevante ressaltar, também, o seguinte:
que, prioritariamente, são contratados servidores públicos.
Esses são contratados prioritariamente. Agora, quando não há
servidores públicos disponíveis, contrata-se, também,
emergencialmente, mesmo quem não seja um profissional de saúde
do quadro do estado.
Então, esse é o esclarecimento do fato, da razão da
utilização desse mecanismo. É muito importante também observar
que ao longo desse período houve uma redução significativa por
conta dessas nomeações mencionadas de mais de 5 mil
profissionais, houve uma redução significativa do custo com
esses plantões extraordinários no período. Nos grandes
hospitais do Estado, nos 6 grandes hospitais, houve uma
redução de mais de 35% no custo com esses plantões
extraordinários no período objeto aqui da auditoria especial.
E, nos demais serviços de saúde, uma redução de mais
de 31% nesses gastos. Agora, são gastos inevitáveis como dito
e volto a reforçar, não se pode deixar um paciente morrer à
míngua na porta de um hospital quando não há um profissional
de saúde alí naquele momento para atender aquela demanda.
Outro ponto a ressaltar, é a questão da legalidade,
né? Há sim, previsão constitucional e previsão legal na Lei do
SUS para essas contratações. O enquadramento jurídico dessas
contratações é de requisição administrativa. A requisição
administrativa é prevista no art. 5º, inciso XXV da Constituição
Federal: “no caso de iminente perigo público, a autoridade
competente poderá usar de propriedade particular, assegurada ao
proprietário indenização ulterior, se houver dano”. E a lei do
SUS, a Lei Federal n° 8.080/90, tem uma previsão específica no
artigo 15, inciso XIII: “para atendimento de necessidades
coletivas, urgentes e transitórias, decorrentes de situações de
perigo iminente, de calamidade pública ou de irrupção de
epidemias, a autoridade competente da esfera administrativa
correspondente poderá requisitar bens e serviços, tanto de
pessoas naturais como de jurídicas, sendo-lhes assegurada justa
indenização”. Essa é uma previsão da lei do SUS, por quê? O
Sistema Único de Saúde foi concebido levando em consideração,
obviamente, a demanda regular, mas, também as situações de
excepcionalidade como essas que foram aqui mencionadas.
Então, há sim uma previsão legal na Lei Federal, na
Lei do SUS, que é de 1990, para requisição, e ressalto, de
bens e serviços. Serviços tanto de pessoas naturais como de
pessoas jurídicas, sendo-lhes assegurado a justa indenização.
Então, o pagamento que é feito nessas situações pontuais,
específicas e emergenciais tem caráter indenizatório nos
termos da lei do SUS.
Há também uma lei estadual disciplinando o tema
justamente para que essa seleção tenha critérios objetivos e
não ocorra o chamado apadrinhamento. Há critérios objetivos
que são respeitados, que são seguidos para que nessas
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TCE-PE/DP FLS. ___
TRIBUNAL DE CONTAS
situações emergenciais possam ser realizadas essas
contratações.
E, o último ponto que é tratado na Auditoria Especial
é a questão da contabilização. Como é contabilizada essa
questão dessas despesas? Com base na previsão da lei federal e
da lei do SUS, essas verbas têm caráter indenizatório. Não têm
caráter remuneratório porque não se trata de serviços que são
prestados com a habitualidade por aqueles profissionais, são
momentos específicos, plantões específicos para 6 horas, 12
horas, 24 horas, em situações emergenciais.
Então, esses pagamentos têm caráter indenizatório
como dito expressamente, permitam a repetição, na lei do SUS.
Sendo assegurada a justa indenização, é a Lei Federal do SUS.
Então, em razão do caráter indenizatório é que é contabilizado
como outras despesas.
Então, resta portanto esclarecidos os 3 pontos que
são objeto da auditoria. Primeiro, não se trata de suprir
déficit estrutural, não! Trata-se de atender a demandas
emergenciais. Dois, há previsão constitucional e legal para o
regime dos plantões extraordinários. E três, a contabilização
é feita exatamente em consonância com a natureza jurídica da
verba paga dos termos da Lei Federal. Esses são os achados de
auditoria. Então, essa é a contribuição que o Estado tem a dar
para a discussão e agradeço a atenção da corte.
Com a palavra o Ministério Público.
DR. CRISTIANO PIMENTEL – PROCURADOR:
Longe de querer refutar alguma das brilhantes
colocações do Procurador do Estado, excelentíssimo Procurador,
só queria fazer alguns breves comentários sobre esse debate,
porque vimos que é uma questão importante.
Em primeiro lugar, quanto à possibilidade de ser uma
requisição administrativa, eu me reporto ao voto do
Conselheiro Valdecir Pascoal nas contas de 2016; requisição
administrativa é quando, por exemplo, só temos um equipamento
no Hospital Português e que o Estado precisa se utilizar,
então ele faz a requisição administrativa; ou eventualmente um
especialista, único especialista do Estado, como temos alguns
casos que só temos um médico habilitado no Estado para fazer
uma cirurgia complexa, então poderia se fazer a requisição.
Esse caso de requisição não se trata, se trata do diretor do
hospital ligando por telefone para um médico, que nunca foi
funcionário, que nunca foi contratado, ele dizendo: “olha, tem
um plantão aqui, você pode vir?”, o médico pode dizer “não
vou”. Então, é um ajuste quase contratual, não se trata de
requisição. E, com base nas Prestações de Contas do governo do
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TRIBUNAL DE CONTAS
Estado, de 2016, essa forma não encontra amparo ou paralelo no
direito brasileiro, tanto que nos autos em nenhum momento foi
dito “o Estado de São Paulo faz assim”, “o Estado de São Paulo
faz assado”. Semelhante. Não existe paralelo no direito
brasileiro, data máxima vênia, pelo menos segundo pesquisas
feitas dessa forma de contratação.
Em um segundo momento, é lógico que ninguém quer que
a saúde das pessoas sejam prejudicadas em situações de
emergência, mas certamente essa não é a única forma de suprir
esses médicos, porque como dito também pela Conselheira Teresa
Duere a votar contas do governo, mais de metade dos recursos
do Estado, da saúde, vão para a OS. Por que se há necessidade
de suprir um médico emergencialmente não se pede a OS como
aditivo, como um convênio? O dinheiro não está indo para a OS?
Por que usar essa forma de plantões extraordinários, se as OS
estão recebendo bilhões e têm a liberdade gerencial e
contratual de prover, inclusive, outros profissionais ao
Estado? Este é um problema Dr., de forma, não é? Mas não é uma
forma de mera formalidade, é a forma que tem importância na
situação, porque não pode a administração pública, que é
regida pelos Princípios da Impessoalidade e Legalidade, os
diretores do estabelecimento ficarem escolhendo por telefone
quem vai prestar os serviços médicos. Solicite a OS, faça a
requisição administrativa, mas acho que não se pode proceder
dessa forma.
Mas fico feliz por Vossa Excelência ter afirmado
expressamente que houve uma redução drástica do uso dos
plantões extraordinários, de forma que não há impendimento que
o Tribunal, na sua missão pedagógica exortativa, coloque nessa
deliberação uma determinação para que isso só seja feito e
utilizado em situações realmente emergenciais e imprevisíveis,
e não para suprir o déficit de servidores, como vem sendo
feito até alguns anos atrás.
Então, com as máximas vênias, são as colocações
adicionais pedindo a inclusão dessa determinação.
CONSELHEIRA TERESA DUERE – PRESIDENTE, EM EXERCÍCIO:
Com a palavra o Conselheiro Ranilson Ramos.
CONSELHEIRO RANILSON RAMOS:
Senhora Presidente, senhores Conselheiros, Dr.
Cristiano, nós estamos aqui em discussão, em sede de uma
segunda auditoria com o mesmo objeto, com um único objeto. Nas
contas de governo de 2015, que tive a oportunidade de ser
relator do governo do Estado, nós já tratamos desse assunto.
Quero apenas colocar para clarear mais essa necessidade, que
vem reduzindo e já passa de 30% da sua utilização que é dos
plantões extras. Conselheira Teresa Duere, em 2010 Pernambuco
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tinha 3.500 (três mil e quinhentos) leitos, hoje tem 10.500
(dez mil e quinhentos) leitos. 10.500 leitos, veja a
necessidade de médicos, e o governo já contratou, já efetivou,
mais de 5.000 (cinco mil), e mesmo assim ainda aparece uma
necessidade de plantões extras.
Só fiz essa colocação, digníssimo representante do
Ministério Público, para dizer do esforço que se tem sido
feito para uma Rede de atendimento do SUS aqui em Pernambuco,
que é seguramente, pelos estudos que estou mergulhado desde
2016, inclusive acatei uma proposta de Termo de Ajuste de
Gestão que está lá no Ministério Público de Contas em estudo
para que a gente possa, definitivamente, resolver uma questão
que já vem há mais de quatro anos sendo enfrentada pelo
Estado. Inclusive, o TAG enfrenta os pontos que estão aqui
dentro dessa Auditoria.
O Procurador Gustavo Massa está com esse PETCE já há
algum tempo, e certamente deve estar finalizando para o nosso
retorno. E aí conversei com Dr. Cristiano Pimentel, em seguida
conversei com o nosso Relator, Conselheiro Marcos Flávio. O
Conselheiro Marcos Flávio, atento a essa segunda auditoria que
está em curso sob a nossa relatoria, determinou que cópia do
Inteiro Teor desse processo fosse apensada à nossa relatoria,
nossa auditoria, o Processo TCE-PE n° 1606339-9. E aí coloquei
para o Dr. Cristiano e coloquei em seguida para o relator,
evidentemente, que a gente poderia também propor a manutenção
do voto. Propor ao voto do Conselheiro Marcos Flávio uma
segunda determinação: que os plantões extras, e aí fazendo
minhas as palavras do nobre representante do Ministério
Público, somente sejam utilizados em casos emergenciais nos
termos do TAG que está sendo analisando lá no Ministério
Público de Contas. Que encontra sede perfeita para esse
enquadramento; apenas registrando que como estou nessa
discussão desde 2016, vejo o esforço e a redução que já passa
de 30%, mesmo com o crescimento da rede que apresentei os
números aqui à V. Exa.
Em seis anos, cresceu três vezes o número de leitos
da Rede Pública de Pernambuco. Portanto fica essa nossa
proposta ao relator dessa segunda determinação.
Com a palavra, o Relator.
RELATOR:
Senhora Presidente, já havia adiantado o voto,
mantenho. Mas, com toda propriedade, incorporo a sugestão de
determinação do Conselheiro Ranilson Ramos ao voto que se
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encontra em lista. Então, ela passa a integrar essa proposta,
essa sugestão do Conselheiro também.
Agora é um pouco condicionante, não é? A proposição
dele.
RELATOR:
Porque ainda está em elaboração, não é? O TAG.
É, mas ele coloca que deve estar no TAG a ordenação
disso.
CONSELHEIRO RANILSON RAMOS:
Exato. E já está. O TAG está sendo estudado lá. Mas
esse esforço que a Secretaria e o Procurador, o nobre
Procurador colocou, de redução do número, já é em função desse
esforço que está sendo feito. Apenas nós estamos esperando que
o TAG retorne do Ministério Público para trazer, lógico, à
discussão do Pleno.
DR. CRISTIANO PIMENTEL – PROCURADOR DO MPCO:
Então, vislumbro que o encaminhamento geral é a
determinação sem prejuízo, não é, das providências vindouras
do TAG.
RELATOR:
Lógico, lógico.
ISSO POSTO,
CONSIDERANDO o conjunto de fatos consignados no Relatório de
Auditoria e, parcialmente, os fundamentos lançados no Parecer
MPCO nº 215/2018;
CONSIDERANDO que a Lei Estadual nº 16.089/2017 atribuiu,
expressamente, caráter indenizatório às despesas relacionadas
ao pagamento de plantões extraordinários;
CONSIDERANDO que a Secretaria Estadual de Saúde procedeu à
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TRIBUNAL DE CONTAS
nomeação de expressivo quantitativo de candidatos aprovados em
concurso público destinado ao preenchimento do quadro
permanente de pessoal;
CONSIDERANDO a inexistência de desfalque, desvio de bens ou
valores ou prática de qualquer ato ilegal, ilegítimo ou
antieconômico de que resulte dano ao erário;
CONSIDERANDO o disposto nos artigos 70 e 71, inciso II,
combinados com o artigo 75 da Constituição Federal, e no
artigo 59, inciso II, combinado com o artigo 61, § 1º, da Lei
Estadual nº 12.600/04 (Lei Orgânica do Tribunal de Contas do
Estado de Pernambuco),
Julgo REGULAR, COM RESSALVAS, o objeto da presente Auditoria
Especial, pertinente à análise da ocorrência de plantões
Costa Júnior, Secretário Estadual de Saúde, conferindo-lhe, em
consequência, quitação, extensiva aos Srs(as). Cristina
Valença Azevedo Mota, Secretária Executiva de Atenção à Saúde;
Musa Melline Ferreira Silva, Diretora Geral de Finanças;
Adriano Danzi de Andrade, Secretário-Executivo de
Planejamento, Orçamento e Captação; e, Carlos Alberto de
Miranda Medeiros, Contador Geral do Estado de Pernambuco.
DETERMINO que cópia do Inteiro Teor e do Acórdão da presente
deliberação sejam acostados ao Processo T.C. nº 1606339-9, sob
relatoria do Conselheiro Ranilson Ramos, ainda pendente de
julgamento, e, ainda,
DETERMINO que os plantões extras somente sejam utilizados em
casos emergenciais, nas formas do TAG proposto e em análise
nesta Casa, conforme PETCE n° 5.819/17.
MJPA/ART/CAF/RBL/ACS
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