Tribunal de Contas da União

1. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 008.664/2016-1
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PROPOSTA DE DELIBERAÇÃO
Trata-se de auditoria realizada no bojo do Fiscobras-2016 sobre as obras de implantação
dos Corredores de Transporte Público Fluvial no Recife – PE.
2. Como visto, no curso da presente auditoria, em conformidade com o relatório à Peça 56,
foram detectados os seguintes achados: (i) irregular gestão do empreendimento, com a consequente
paralisação das obras; (ii) indevidos repasses de recursos na execução financeira do termo de
compromisso; (iii) descumprimento dos procedimentos necessários para a assinatura e a execução do
termo de compromisso; (iv) indícios de superfaturamento; e (v) projeto básico deficiente e
desatualizado para a dragagem.
3. O Plenário do TCU proferiu, contudo, o Acórdão 2.382/2016 e, entre outras medidas,
determinou a oitiva da então Secid-PE (sucedida pela Secretaria de Desenvolvimento Urbano e
Habitação), do então Ministério das Cidades (sucedido pelo Ministério do Desenvolvimento Regional
–MDR), da Caixa e do Consórcio ETC & Brasília Guaíba, além de determinar que, a partir da análise
das oitivas determinadas pelo aludido acórdão, a SeinfraUrbana identificasse os eventuais responsáveis
pelas irregularidades e, em seguida, promovesse a subsequente audiência.
4. Por meio, todavia, do Ofício n.º 7/2016-GEAJU/GAB, de 13/10/2016 (Peça 182), a então
Secid-PE apresentou a sua resposta à oitiva; ao passo que a Caixa apresentou as suas respostas por
meio do Ofício n.o 1.004/2016/COPAC/GEATO (Peça 147), de 1º/9/2016, e do Ofício n.o
1.239/2016/COPAC/GEATO (Peça 186), de 21/10/2016; tendo o então Ministério das Cidades
respondido à oitiva por intermédio do Ofício n.º 283/2016/SEI/AECI/GAB-MCIDADES, de
31/10/2016 (Peça 188), sem prejuízo de o Consórcio ETC & Brasília Guaíba ter apresentado a sua
manifestação à Peça 191, em 1º/12/2016.
5. Após a análise do feito, com as manifestações sobre as aludidas oitivas, o auditor federal
emitiu o seu parecer à Peça 203, em 27/8/2020, e nele ratificou o pronunciamento exarado no relatório
de auditoria sobre as irregularidades na gestão dos “Corredores de Transporte Público Fluvial” no
Recife – PE, tendo pugnado pela audiência dos responsáveis junto à então Secid-PE e ao então
Ministério das Cidades, além da Caixa.
6. Por sua vez, o diretor emitiu o seu parecer à Peça 204 e sugeriu o parcial acolhimento do
parecer do auditor federal, tendo pugnado, todavia, pela audiência de apenas dois responsáveis junto à
então Secid-PE, além de, entre outras medidas, enviar a ciência ao Ministério do Desenvolvimento
Regional no sentido de, não estando demonstrada no EVTEA a adequada avaliação das alternativas em
face do problema na mobilidade urbana, a futura aprovação da eventual 2ª fase do empreendimento
ofenderia a diretriz fixada pelo art. 5º, IX, da Lei n.º 12.587 (Política Nacional de Mobilidade Urbana),
de 2012.
7. Já o secretário da SeinfraUrbana lançou o seu parecer à Peça 205 e sugeriu o parcial
acolhimento das aludidas propostas do auditor federal e do diretor, tendo, no entanto, pugnado pela
audiência de três responsáveis junto à então Secid-PE e de dois responsáveis junto à Caixa, além de,
entre outras medidas, determinar que o MDR avalie a proposta da então Secid-PE em prol da
repactuação do plano de trabalho e do novo EVTEA apresentado, à luz dos recursos já aplicados,
procedendo às ações de ressarcimento da parcela dos recursos aplicados sem o efetivo cumprimento
dos objetivos pactuados, em atenção ao art. 6º, § 1º, da Lei n.º 1.578, de 2007, sem prejuízo do envio
de ciência ao MDR no sentido de, sem a efetiva demonstração no EVTEA sobre a avaliação das
alternativas em face do problema na mobilidade urbana, a aprovação da eventual 2ª fase do
empreendimento ofenderia a diretriz fixada pelo art. 5º, IX, da Lei n.º 12.587 (Política Nacional de
Mobilidade Urbana), de 2012.
8. O TCU pode incorporar o parecer do auditor federal a estas razões de decidir, sem prejuízo
de, desde já, determinar a conversão da presente auditoria em tomada de contas especial diante das
robustas evidências de irregularidade e do potencial agravamento do subjacente prejuízo ao erário a
partir de eventual demora no andamento do correspondente processo.
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2. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 008.664/2016-1
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9. Ocorre que, no presente momento, evidenciando a subsistência de dano ao erário, a
presente auditoria passaria a revelar a gravíssima manutenção das seguintes irregularidades:
(a) falta de comprovação pela então Secid-PE sobre a viabilidade econômico-financeira do
empreendimento de transporte coletivo, como exigido no “Caderno de Referência para Elaboração de
Plano de Mobilidade Urbana” do então Ministério das Cidades, em face de outros modais de
transporte, sabendo que o projeto prevê a necessidade de dragagem a cada 5 anos sem a previsão da
origem dos recursos para a manutenção dessa atividade, até porque o respectivo orçamento anual
deveria contemplar esse relevante acréscimo de custo e a sua execução inicial corresponderia à metade
dos dispêndios em todo o projeto;
(b) aprovação do respectivo projeto sem os consistentes estudos de assoreamento dos rios
Capibaribe e Beberibe, gerando os riscos sobre a necessidade de nova dragagem antes de o corredor
fluvial entrar em completa operação, ao passo que a dragagem constituiria no item de maior custo, ao
representar a metade dos dispêndios no empreendimento, e, desse modo, compreenderia o relevante
custo de manutenção a ser inserido no planejamento;
(c) falha nos estudos sobre o leito do rio Capibaribe em face de não ter detectado a
existência de rocha próximo ao parque da Jaqueira, podendo exigir o desmonte da rocha ou a mudança
no trajeto do corredor fluvial;
(d) descumprimento da Cláusula 2.1 do termo de compromisso assinado em 18/11/2013, já
que condicionaria a sua eficácia à apresentação dos projetos técnicos, aí incluído o projeto de
localização para as estações, e da licença ambiental, além da titularidade da área, pelo compromissário
e, por isso, a Caixa não poderia ter emitido a Autorização de Início de Obra (AIO), em 10/1/2014, sem
a resolução dessas pendências (ainda não plenamente atendidas até este momento);
(e) não atendimento da Portaria n.º 317/2013-MCidades pela então Secid-PE e pelo então
Ministério das Cidades, a despeito de a portaria tratar de deslocamentos involuntários ante a população
moradora em palafitas às margens do rio Capibaribe, com a correspondente falha de atuação junto à
Prefeitura do Recife – PE, visando executar o Plano de Trabalho de Deslocamento Involuntário já
aprovado pela referida prefeitura junto ao então MCidades para a remoção das palafitas;
(f) paralisação das obras (já suspensas antes da realização desta auditoria ante a demora no
aporte de recursos federais), demonstrando a falha de coordenação da então Secid-PE com a Caixa e o
então Ministério das Cidades para que os recursos federais fossem tempestivamente aportados com
vistas a assegurar a entrada em operação e funcionalidade da obra;
(g) assinatura do Contrato Secid n.º 47/2012, em 11/12/2012, para a dragagem do rio
Capibaribe antes de ser celebrado o termo de compromisso com o então Ministério das Cidades em
18/12/2013, além da antecipação do cronograma de obras de dragagem para findar em 31/3/2014, com
vistas ao atendimento dos prazos para a Copa do Mundo de 2014, apesar de a obra não constar da
Matriz de Responsabilidades do evento, causando o descompasso entre o início das obras e o repasse
dos recursos federais e, assim, resultando na paralisação das obras;
(h) assinatura do termo aditivo pela então Secid-PE e Caixa, em 2/12/2013, com a
aprovação pelo então Ministério das Cidades após o transcurso de apenas 14 dias desde a assinatura do
termo de compromisso, em 18/11/2013, alterando para maior o recurso proveniente da transferência ao
compromissário, com a passagem de R$ 91.428.513,74 para R$ 185.638.822,64, a despeito de essa
alteração estar vedada pela Cláusula 18.2 do termo de compromisso, tendo essa alteração sido baseada
apenas na Nota Técnica n.º 64/2013/DeREG/SeMOB/MCidades, de 23/10/2013, em favor da elevação
dos recursos federais para esse montante de R$ 185.638.822,64, embora essa nota técnica tenha sido
emitida antes da assinatura do termo de compromisso com a aquiescência do então Ministério das
Cidades;
(i) elevado risco de falhas nas medições para o pagamento das batimetrias e dragagens
realizadas pelo consórcio durante nove meses, sem a supervisão adequada pela então Secid-PE para
garantir a acuidade das medições, já que o engenheiro designado para acompanhar o item de serviço
não dispunha de meios apropriados, tendo essa situação sido também assinalada pelos Relatórios de
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Auditoria PETCE n.º 56.013, de 26/12/2013, e PETCE n.º 41.517, de 17/7/2013, emitidos junto ao
Tribunal de Contas do Estado de Pernambuco (TCE-PE);
(j) inadequada execução das etapas do plano de trabalho em função do atraso de nove
meses na contratação da gerenciadora-fiscalizadora dos serviços de dragagem, tendo resultado na
ausência de fiscalização sobre a batimetria e os nove primeiros boletins de medição sob o
correspondente montante de R$ 37,4 milhões;
(k) indícios de irregularidade sobre o item “1.3-Mobilização e instalação de escavadeira
hidráulica” junto ao Boletim de Medição (BM) n.º 1/2013, de 19/12/2012 a 18/1/2013, e sobre o item
“1.4-Mobilização de batelões” junto ao BM nº 1/2013, de 19/12/2012 a 18/1/2013, e ao BM nº 2/2013,
de 1/2/2013 a 28/2/2013, antes da solicitação para o uso dessa metodologia pelo consórcio, em
4/4/2013, e antes da autorização pela Secid-PE, em 18/4/2013;
(l) indícios de irregularidade sobre os itens 4.2 a 4.5 “dragagem com uso de escavadeira”
junto ao BM nº 3/2013, de 1/3/2013 a 31/3/2013, e ao BM nº 4/2013, de 1º/4/2013 a 30/4/2013, em
data anterior, contudo, ao pedido de mudança da metodologia ocorrido, em 4/4/2013, e autorizado pela
Secid-PE, em 18/4/2013;
(m) indícios de irregularidade sobre a troca de metodologia de dragagem, frustrando o
caráter competitivo da licitação, a partir da autorização dada pelo Ofício n.º 63/2013 Secid-PE, em
18/4/2013 (4 meses depois do BM 1/2013, com início em 19/12/2012), ao atestar a mobilização de
draga de escavadeira, um mês após o BM 3/2013 iniciado em 1/3/2013, atestando o início da dragagem
com escavadeira, mas 12 meses antes do 2° Termo Aditivo ao Contrato n.º 47/2012 assinado em
10/12/2013, com a alteração da metodologia de dragagem;
(n) indícios de irregularidade sobre os BM 3 a 11 em face de a descrição dos itens 4.2 a 4.5
figurar como “dragagem de material contaminado c/ uso de draga de sucção e recalque”, a despeito de,
na realidade, serem usadas as “dragas de escavadeira e batelão”;
(o) indícios de irregularidade sobre as datas de medição do BM 5/2013, de 1º/5/2013 a
31/5/2013, e do BM 6/2013, de 28/5/2013 a 20/6/2013, com a sobreposição entre os dias 28 a
31/5/2013;
(p) indícios de irregularidade sobre os itens “2.2-Administração Local” e “2.4-
Levantamento Batimétrico”, ao possuírem como unidade de medida o “mês”, com o cronograma
físico-financeiro previsto pelo volume mensal de uma unidade, a despeito, todavia, de, nos BM 2, 3, 4,
5, 6, 7 e 8, as quantidades medidas teriam sido superiores a uma unidade para estes dois itens,
salientando que, pelo BM 8, teria sido pago o quantitativo de 4,9 unidades para a administração local;
(q) indícios de irregularidade sobre o pagamento ao consórcio pela Secid-PE com os
recursos federais repassados pela Caixa em face dos 11 primeiros boletins de medição, entre janeiro e
novembro de 2013, sob o montante de R$ 66.195.368,94 para as despesas anteriores à vigência do
Termo de Compromisso, de 18/11/2013, a despeito de esse procedimento estar vedado expressamente
pela sua Cláusula 8, além de estar em frontal dissonância com o Acórdão 5.165/2011, da 2ª Câmara, e
o Acórdão 1.934/2009, do Plenário;
(r) indícios de irregularidade sobre o irregular pagamento dos 15 primeiros boletins de
medição de dragagens, a despeito de serem anteriores à emissão da AIO pela Caixa em 10/1/2014,
totalizando o valor de R$ 71.703.909,68, e a despeito de isso estar vedado pela Cláusula 5.2 do Termo
de Compromisso n.º 413.177- 60/2013/MCidades/Caixa, em cumprimento ao art. 6º, § 1º, da Lei n.º
11.578 (Lei do PAC), de 2007, e ao Acórdão 2.099/2011, do Plenário;
(s) indícios de irregularidade sobre a medição, com a anuência da Caixa Econômica
Federal, como repassadora de recursos, por liberar o pagamento de dragagens executadas antes do
início da vigência do termo de compromisso, ao registrar nos BM 14 e 15, de 1º/12/2013 até
20/1/2014, os itens de serviços já medidos nos BM 9, 10 e 11, ante a execução de 21/8 a 20/11/2013,
tendo isso sido confirmado no relatório da gerenciadora-fiscalizadora e no Ofício n.º 71/2016-
SEPRES/SECID, de 29/4/2016, a despeito de esse serviço já efetivamente executado, de 21/8 a
20/11/2013, totalizar o vultoso valor de R$ 40.578.331,95, em afronta, assim, ao art. 6º da Lei n.º
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11.578, de 2007, e às Cláusulas 5.2 e 8.2 do termo de compromisso, além de contrariar a
jurisprudência do TCU, a exemplo do Acórdão 1.934/2009, do Plenário, e do Acórdão 5.165/2011, da
2ª Câmara;
(t) ausência de efetivas análises sobre o material dragado a cada 50.000 m³ para aferir a
contaminação do material dragado, como previsto no contrato, já que a remoção de material
contaminado custaria o valor de R$ 124/m³ e a remoção de material não contaminado custaria o valor
de R$ 47,86/m³, e, nesse contrato, todo o material teria sido classificado como contaminado sem ter
sido promovido, todavia, o necessário exame probatório regular, além de ter, especialmente, ocorrido
após as chuvas torrenciais em janeiro e fevereiro de 2012, tendo, como alegado pelos gestores da então
Secid-PE, carreado a grande quantidade de lixo para o rio Capibaribe;
(u) o edital de licitação de dragagem na Concorrência Secid-PE n.º 2/2012 teria sido
aprovado pela Caixa e teria a planilha orçamentária com a estimativa de preços unitários por serviço,
mas sem as composições unitárias, contudo, de custos para aferir o justo valor do serviço no mercado,
em afronta ao art. 7º, § 2º, II, da Lei n.º 8.666, de 1993, e ao Decreto n.º 7.983, de 2013;
(v) o Contrato Secid-PE n.º 47/2012 foi aprovado pela Caixa, mas, em seu 2º Termo
Aditivo celebrado em 10/12/2013, teria sido alterada a metodologia da dragagem do estrato superior
do leito fluvial, sem trazer a devida memória de cálculo, nem a planilha dos componentes de custos
unitários para aferir o justo valor do serviço no mercado, em afronta à Lei n.º 8.666, de 1993, e ao
Decreto n.º 7.983, de 2013;
(w) indícios de direcionamento sobre o projeto básico, com a quebra de isonomia e a
restrição à competitividade na licitação, já que teria ignorado a existência previamente conhecida de
lixo no leito fluvial (registrada no memorial descritivo, de maio de 2012, e no Relatório de Impacto
Ambiental, de agosto de 2012, e também no registro no estudo do leito fluvial, de 2010, utilizado para
elaborar o projeto básico), além da insuficiência de área do bota-fora intermediário, figurando como
fatores impeditivos para o uso da draga de sucção e recalque prevista no edital para a dragagem do
estrato superficial do leito dos rios, tendo sido alterada para a escavadeira e batelão somente oito dias
após a contratação do consórcio vencedor em 11/12/2012, como revelado pelo BM 1/2013, de
19/12/2012, depois de, durante o certame licitatório, a Secid-PE ter reiterado a necessidade de
apresentação do atestado para a draga de sucção e recalque, ante o contexto de mais de quarenta
empresas potencialmente interessadas e retiradoras do edital, tendo o certame contado, todavia, com a
mera apresentação posterior de apenas uma proposta;
(x) celebração do 2º Termo Aditivo ao Contrato n.º 47/2012, em 10/12/2013, diante dos
indícios de irregularidade sobre a troca de metodologia de dragagem, já que teria sido firmado um ano
depois do BM 1/2013, com o início em 19/12/2012, atestando a mobilização de draga de escavadeira, e
nove meses depois do BM 3/2013, com o início em 1º/3/2013, atestando o começo da dragagem de
escavadeira;
(y) autorização pela Caixa para o desbloqueio dos valores relacionados com os BM 1 e 2
para a dragagem, baseando essa medida em e-mail enviado pela Coordenadora de Filial da Caixa, em
14/2/2014, e em Relatório de Acompanhamento de Engenharia (RAE), de 21/3/2014, sob o montante
de R$ 29.946.685,74, apesar da existência de licitação pretérita sem justificativa técnica e sem
aprovação superior, além da emissão da ordem de serviço para a dragagem alguns meses antes da
celebração do termo de compromisso, em afronta ao art. 52 da Portaria Interministerial n.º 507/2011, à
Cláusula 8.2 do Termo de Compromisso n.º 413.177-60/2013 e à jurisprudência do TCU, a partir, por
exemplo, do Acórdão 5.165/2011, da 2ª Câmara, e do Acórdão 1.934/2009, do Plenário;
(z) a Síntese de Projeto Aprovado da Caixa (SPA), de 19/12/2013, para a Etapa 3
(dragagem) registrou indevidamente que a funcionalidade da proposta não dependeria de outros
projetos ou de ações complementares não financiadas pelo termo de compromisso, a despeito do
explícito registro da falta de funcionalidade plena nas cartas consultas enviadas pelo Estado de
Pernambuco; e
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5. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 008.664/2016-1
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(a1) não observância do Acórdão 2.099/2011-Plenário, em conjunto com o Acórdão
2.063/2012-Plenário, pelo então Ministério das Cidades, a despeito de ter determinado a emissão de
parecer conclusivo ou outro instrumento congênere com vistas a justificar a utilização de licitação
pretérita, para além da conveniência e oportunidade do aproveitamento da licitação.
10. Bem se vê, então, que a suposta proposta de realizar o projeto piloto, com os dispêndios
para a conclusão da dragagem suplementar e a construção das duas primeiras estações (Derby e
Santana) ocorrendo sob as expensas do tesouro estadual pelo valor aproximado de R$ 20 milhões, não
resolveria necessariamente a atual ocorrência do dano ao erário em face do subsequente desperdício
dos valores federais aportados na indigitada dragagem.
11. Não fosse o bastante, caberia ao atual MDR analisar o novo estudo de viabilidade
protocolado pela então Secid-PE e, especialmente, avaliar a proposta de faseamento em duas etapas,
não subsistindo, por conseguinte, a eventual razoabilidade em tratar esse suposto projeto piloto como
relevante fator para a delonga na autuação da devida tomada de contas especial, até porque, a cada dia,
a avaliação do dano ao erário pela indevida condução da dragagem ficaria ainda mais difícil.
12. De igual sorte, o suposto financiamento da primeira fase pelo exclusivo uso de recursos
estaduais também não teria força suficiente para atrasar a necessária autuação da referida tomada de
contas especial, não somente porque, a cada dia, dificultaria a avaliação do dano ao erário pela
indevida condução da dragagem, mas também porque sequer subsistiria a real comprovação sobre a
efetiva viabilidade técnico-econômico-financeira em prol desse novo empreendimento ora meramente
cogitado.
13. Para piorar, ao avaliar a segunda fase do empreendimento pelo aporte dos supostos
recursos federais, o EVTEA encaminhado não atenderia às premissas exigidas pelo relatório de
auditoria, estando o referido estudo focado no transporte pelo corredor fluvial.
14. Eis, por exemplo, que o EVTEA não atenderia às premissas fixadas no relatório de
auditoria, até porque teria deixado de demonstrar a existência, ou não, de outras alternativas, ante o
problema de mobilidade a solucionar, e a existência de outras áreas críticas na região metropolitana do
Recife a serem eventualmente atendidas pelos outros modais de transporte a partir do mesmo
investimento, ante a maior capacidade de transporte coletivo, maximizando o benefício auferido pela
sociedade e a eficiência dos recursos federais aportados no empreendimento, e, assim, restaria
evidencia a ofensa à diretriz fixada pelo art. 5º, IX, da Lei n.º 12.587 (Política Nacional de Mobilidade
Urbana), de 2012, ao dispor sobre a eficiência, eficácia e efetividade na circulação urbana.
15. A imediata autuação, enfim, da aludida tomada de contas especial não impediria a eventual
avaliação do MDR sobre a repactuação do respectivo termo de compromisso e a efetiva entrega da
correspondente política pública em prol da comunidade local, tendendo na verdade a contribuir para
essa eventual medida a partir da efetiva apuração do prejuízo ao erário e da subsequente correção do
malsinado rumo até aqui dado ao empreendimento.
16. Em face, pois, de todos esses numerosos e gravíssimos indícios de irregularidade, o TCU
deve pugnar pela pronta conversão do presente processo de auditoria em tomada de contas especial, até
porque as perigosas deficiências configurariam o eventual dano ao erário, devendo, no improrrogável
prazo de 30 (trinta) dias, a unidade técnica submeter o aludido processo de tomada de contas especial
ao Ministro-Relator com a efetiva identificação de cada responsável pelo respectivo prejuízo ao erário
para a subsequente citação.
17. O TCU pode, ainda, proferir as pertinentes recomendações, sem prejuízo de, mais adiante,
avaliar a eventual necessidade de prolatar algumas determinações a partir da aludida submissão
posterior da referida tomada de contas especial ao Ministro-Relator.
18. O TCU deve promover, portanto, a imediata conversão do presente processo de auditoria
em tomada de contas especial, adotando as demais medidas ora anunciadas nestas razões de decidir,
sem prejuízo do envio da presente deliberação do TCU à Procuradoria da República no Estado de
Pernambuco em resposta aos aventuais pedidos formulados perante o TCU e o TCE-PE.
Ante o exposto, pugno pela prolação do Acórdão ora submetido a este Colegiado.
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6. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 008.664/2016-1
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TCU, Sala das Sessões, em 13 de outubro de 2020.
Ministro-Substituto ANDRÉ LUÍS DE CARVALHO
Relator
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