Contabilidade fiscal 05

RESPONSABILIDADE

Responsabilidade Fiscal
SUMÁRIO

FISCAL
um guia simplificado
para o exercício da cidadania
Apresentação 2

Introdução 3

Finanças e Gestão Pública 3

1. Estrutura e Abrangência da Lei
de Responsabilidade Fiscal 6

2. Receitas e Despesas Públicas 12

3. Transferências Voluntárias
e Destinação de Recursos Públicos
AUTORIA para o Setor Privado 21
Isaura Cavalcanti Soares
4. Dívida e Endividamento Público 23

5. Gestão Patrimonial 28

COORDENAÇÃO E MODELAGEM 6. Transparência, Controle
Paulo Alexandre Adler Pereira e Fiscalização
da Responsabilidade Fiscal 29

REVISÃO 7. Responsabilidade
Adriana Almeida dos Agentes Públicos 32

Apêndice 34
DIAGRAMAÇÃO
Paulo Alexandre Adler Pereira
Adelino de Oliveira Jr. Os Dez Mandamentos
Anna Luisa Araujo da Gestão Fiscal Responsável 36

Notas 37

1


APRESENTAÇÃO
A economia nacional nos últimos anos foi movimentada intensamente por constantes e insistentes tentativas do Poder Público
de aumentar a receita (arrecadação), justificando que as medidas adotadas visavam controlar o déficit público.

Contudo, poucos esforços foram ensejados a fim de equacionar os gastos públicos ao nível exato da receita, como por
exemplo, através de mecanismos que combatessem a evasão da receita pela sonegação.

Em meio a este cenário de desequilíbrio, desperdícios e ineficácia administrativa, em 04/05/2000, foi sancionada a Lei
Complementar nº 101, logo conhecida como LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL, cujo texto “estabelece normas de finanças
públicas voltadas para responsabilidade na gestão fiscal”.

A Lei de Responsabilidade Fiscal, ou LRF, pretende muito mais do que punir os maus administradores, pois para isto já existem
textos legais disciplinando, mas objetiva corrigir o comportamento da administração pública, limitar os gastos às receitas
através de técnicas de planejamento governamental, organização, controles interno e externo e, principalmente, exigir que as
ações governamentais sejam transparentes para a população.

Pelo texto legal, os administradores públicos ficam obrigados a ser responsáveis pelo exercício de sua função, restringindo-se
as ações predatórias na gestão fiscal.

O resultado pretendido será observado no fortalecimento das condições necessárias à estabilidade de preços e ao crescimento
econômico sustentável, ações estas que são materializadas na geração de empregos, nos acréscimos dos níveis de renda e no
bem estar social.

O conhecimento desta Lei em suas minúcias favorece o exercício da cidadania, quando cada um transforma-se em um agente
de controle, não permitindo o esquecimento de que o Estado deve funcionar como redistribuidor de recursos e zelar pelos
interesses do seu único cliente e proprietário: o cidadão.

Este guia foi elaborado com o objetivo de auxiliar o cidadão no entendimento dos dispositivos legais, partindo-se da premissa
de que normalmente os textos legislativos são repletos de expressões pouco conhecidas pela maioria da sociedade, fato que
entendemos constituir um impeditivo ao controle social.

Somente podemos exigir o cumprimento das regras que conhecemos e entendemos. Do contrário, qualquer atitude dos gestores
públicos poderá ser justificada com argumentos, por vezes não válidos, mas suficientemente convincentes àqueles que estão
menos informados.

Estamos vivendo a era da informação, na qual a sociedade está mais exigente, uma vez que dispõe de mais mecanismos de
acesso aos dados. A internet hoje faz parte da vida da maioria de nós, como há tempos fomos encantados como advento da
televisão. Em quase todos os lares, já encontramos aparelhos de “compact disk”, e os CDs há muito substituíram seus
ancestrais em vinil.

Assim, não podemos conciliar este aparelhamento com pessoas desinformadas e que, por isto, ficam à parte do processo de
mudança social.

É preciso que fique bem claro que este guia servirá como instrumento de auxílio, não substituindo a necessidade de leitura do texto
legal, do qual é mero acompanhante, e cuja prática deve tornar-se um hábito daqueles que desejam exercitar os seus direitos.

Falamos que o conhecimento da lei nos permite exercer a cidadania. Porém, sabemos realmente o que é cidadania e por que é
importante?

A idéia de cidadania surgiu na antigüidade clássica, como um elo entre o homem e a cidade. Era ela quem orientava a conduta
cívica e reconhecia direitos e obrigações.

Em sua expressão mais moderna, a cidadania é desdobrada em cidadania fiscal, enfocando o aspecto da cidadania financeira.
Porém, mesmo em seus desdobramentos, a cidadania resguarda o seu conceito básico, isto é, o de se estruturar nos eixos da moral
e do direito.

Assim, o conceito moderno de cidadania fiscal assenta-se no exercício dos direitos fundamentais, políticos, sociais e econômicos
e os difusos ou de solidariedade (que estabelece o compromisso bilateral entre Estado e Cidadão).

A cidadania fiscal tanto é exercida no âmbito local (o da comunidade), de extrema importância para execução do orçamento,
quanto no âmbito nacional, onde se sobressai pelo exercício dos direitos fundamentais relativos às questões tributárias, observado
nos diversos questionamentos levados ao Judiciário.

Exercemos ativamente a cidadania fiscal desde o processo eleitoral até o controle da tributação e do orçamento.

Assim, a cidadania fiscal é eminentemente pública, correspondente à participação na vida política e social. Seu exercício vai
2 além de ser um direito, passa a ser quase um dever pelo qual assegura a dignidade da pessoa humana.

INTRODUÇÃO
FINANÇAS E GESTÃO PÚBLICA
Este capítulo, diferentemente do que o título possa sugerir, destina-se a apresentação dos conceitos preliminares abordados na
Lei de Responsabilidade Fiscal – doravante tratada por sua sigla LRF.

Trata-se de uma coletânea de conceitos cujo entendimento é condição básica para compreensão da lei.

O termo “finanças” é deveras conhecido por todos. Quando se trata de finanças públicas, porém, ele assume uma dimensão
maior do que a que costumamos lhe atribuir.

As finanças públicas abrangem não apenas os recursos monetários, mas também os bens patrimoniais cuja aquisição e
manutenção demanda o aporte de recursos.

Assim, a gestão pública envolve a administração de recursos monetários, de bens e de todos os itens que são necessários à
prestação de serviços públicos.

O programa de reforma administrativa, iniciado com a promulgação da Constituição Federal de 1988, tem o intuito de transformar
a Administração Pública (ou Gestão Pública) quanto à forma com que vinha sendo praticada até então, aproximando-a bastante
da administração utilizada no setor privado (logicamente resguardando-se a natureza de cada atividade).

O texto constitucional implantou o sistema de planejamento como ferramenta básica e necessária à eficiente gestão pública.

Enquanto sistema , o planejamento é formado por processos que se refletem nos chamados planos.

Os planos que, integram o processo de planejamento, formam o eixo básico da Lei de Responsabilidade Fiscal e serão tratados
nos tópicos a seguir, devidamente acompanhados de outros conceitos (termos) utilizados no texto da lei.

CONCEITOS UTILIZADOS NA LRF
Para entendermos corretamente a LRF, é necessário que compreendamos as definições dos conceitos que ela utiliza:

Ente da Federação: a União, o Estado, o Distrito Federal e cada Município;

Esfera de Governo: a União (Federal), os Estados (Estadual) e o os Municípios (Municipal). O Distrito Federal é considerado
como Esfera Estadual, na maioria das vezes;

Endividamento: processo de captação de recursos, em que são contratadas operações de crédito;

Operações de Crédito: compromissos assumidos, em moeda nacional ou estrangeira, com credores domiciliados no
exterior ou no País, definida como qualquer obrigação decorrente de mútuo, abertura de crédito, emissão ou aceite de
títulos da dívida pública, aquisição financiada de bens, venda a termo de bens com pagamento antecipado, arrendamento
mercantil (leasing) e outras a estas assemelhadas;

Dívida Pública: montante das obrigações financeiras assumidas em virtude de tratados, leis, contratos, acordos ou convênios;

Receita Corrente Líquida: receita arrecadada no mês em referência e nos onze anteriores, excluídas as duplicidades,
compondo-se de: soma das receitas tributárias, de contribuições patrimoniais, industriais, agropecuárias, de serviços,
transferências correntes e outras receitas correntes, deduzidos:

1. Na União: os valores transferidos aos Estados e Municípios por determinação constitucional;

2. Nos Estados: as parcelas entregues aos Municípios decorrentes de disposição constitucional;

3. Os valores pagos e recebidos a título da Lei Kandir e do FUNDEF;

4. Os recursos recebidos da União pelos Estados do Amapá e Roraima e pelo Distrito Federal para atendimento às despesas
com servidores, nos termos do artigo 19 § 1º, V da Constituição Federal;

Empresa Estatal Dependente: sociedades cuja maioria do capital votante pertença, de forma direta ou indireta, a qualquer
ente da Federação e que dele receba recursos para pagamento de despesas com pessoal ou de custeio em geral ou de
capital, nestas excluídos os destinados ao aumento de participação societária.

Resultado Primário: Diferença entre as receitas e despesas públicas não financeiras. Pode ser obtido a partir da seguinte
fórmula:

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Receita Orçamentária Arrecadada

(-) Operações de Crédito

(-) Receitas de Privatização

(-) Receita escritural de anulação de Restos a Pagar

(-) Rendimentos de Aplicação Financeira

(-) Rendimentos de empréstimos concedidos

(-) Despesa Orçamentária Liquidada

(+) Pagamentos do principal e juros da dívida

(+) Aquisição de títulos de capital já integralizado

(+) Concessão de empréstimos

(=) Resultado Primário

● Resultado Nominal: Diferença entre as receitas e despesas públicas, incluindo as de natureza financeira e os efeitos da
inflação e da variação cambial. Equivale ao aumento da dívida pública líquida em um dado período e pode ser obtido a partir
da seguinte fórmula:

Dívida consolidada do ano anterior

(-) Caixa e Bancos do ano anterior

(=) Dívida fiscal líquida do ano anterior

(-) Dívida consolidada do ano corrente

(+) Caixa e Bancos do ano corrente

(=) Resultado Nominal

PLANEJAMENTO
Como instrumento de gestão, o planejamento recebeu atenção destacada pela LRF que estabeleceu uma gama de regras para
otimizar a gestão fiscal.

Como norteadores da ação do gestor público, foram estabelecidos os seguintes planos: plano plurianual; lei de diretrizes
orçamentárias e lei orçamentária anual.Tais instrumentos já figuravam na Constituição Federal de 1988, sendo apenas consagrados
pela LRF.

Cada plano possui uma função específica, conforme apresentado a seguir:

PLANO PLURIANUAL
O PPA tem a função de estabelecer as diretrizes, os objetivos e as metas da administração para as despesas de capital e outras dela
decorrentes, envolvendo um período de quatro anos.

A LRF determina que os investimentos plurianuais estejam todos consignados no PPA, ampliando esta abordagem, ao definir que
qualquer expansão da atividade governamental sem amparo neste plano será considerada como não autorizada, irregular e lesiva ao
patrimônio público (artigos 15 e 16), respondendo o ordenador por crime contra as finanças públicas.

O conteúdo mínimo deste plano é:

a) Previsão para quatro anos das despesas de capital, as que aumentam o patrimônio público ou diminuem a dívida de longo prazo;

b) Previsão para quatro anos de gastos decorrentes das despesas de capital citadas no item anterior;

c) Previsão para quatro anos de novos programas de duração continuada.

Como foi visto, o PPA não contempla as ações rotineiras de operação e manutenção dos serviços preexistentes. Serve antes
como norteador para definição de novos aportes em despesas de capital ou continuadas, ou seja, ações que demandam
aplicação de recursos no longo prazo.
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Em prosseguimento ao destaque dado à participação popular, a LRF estabeleceu que o projeto do plano plurianual será debatido

com segmentos organizados pela população.

LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS
A LRF atribuiu à Lei de Diretrizes Orçamentárias, também chamada de LDO, o papel mais importante no planejamento e na
contenção da dívida pública e do déficit orçamentário.

Na sua concepção inicial, a LDO tinha apenas a função de orientar a elaboração dos orçamentos anuais, além de estabelecer as
metas e prioridades da administração.

Este papel, ampliado pela LRF, recebeu as prerrogativas de:

a) Dispor sobre o equilíbrio entre as receitas e despesas públicas;

b) Estabelecer critérios e forma de limitação de empenho, sempre que verificadas: arrecadação de receita em nível inferior ao
esperado e necessidade de reconduzir a dívida pública aos limites estabelecidos;

c) Aprovar normas para o controle de custos e avaliação do resultado dos programas financiados com recursos orçamentários;

d) Disciplinar as transferências de recursos para entidades públicas e privadas;

e) Definir o resultado primário a ser perseguido que possibilite a redução do montante da dívida e das despesas com juros;

f) Limitar a expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado.

A LDO funciona como elo entre o plano plurianual e o orçamento anual, permitindo a retroalimentação do sistema.

A LRF, ao ampliar as atribuições iniciais da LDO, estabeleceu a obrigatoriedade de apresentação de dois anexos, quer sejam o Anexo
de Metas Fiscais e o Anexo de Riscos Fiscais.

O Anexo de Metas Fiscais apresenta as metas a serem alcançadas e a avaliação do cumprimento das metas dos exercícios
anteriores. A avaliação do passado foi colocada como forma de respaldar as decisões futuras, permitindo ajustes e correções
nas novas metas pretendidas.

O Anexo de Riscos Fiscais destaca os fatos que podem influenciar a obtenção dos resultados fiscais pretendidos.

No caso da União, a LRF determina a definição de objetivos de natureza macroeconômica. Para isto, estabelece que além dos
dois anexos já mencionados, a LDO Federal deverá apresentar um anexo no qual sejam apresentados os parâmetros e projeções
para a arrecadação de tributos, os gastos com investimentos, as transferências e a previsão de inflação para o exercício
seguinte.

A LDO, na forma como hoje é tratada pela LRF, transformou-se no compromisso público do gestor na execução do seu plano
de governo. As metas apresentadas, depois de aprovadas (publicação da LDO), passam a constituir o compromisso do gestor
em alcançá-las, sendo responsabilizado quando tal não ocorrer.

LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL
Também neste instrumento, a LRF introduziu algumas alterações, principalmente no que tange a forma de elaboração. Entendemos
que cabe destaque às seguintes alterações:

a) Deverá conter um demonstrativo de compatibilidade entre a sua programação e as metas estabelecidas na LDO;

b) Deverá conter uma reserva de contingência, ou seja, um valor reservado para gastos imprevisíveis ou como disponibilidade
mínima, estabelecido em percentual da Receita Corrente Líquida;

c) Deverá demonstrar em separado, as despesas relativas à dívida pública, mobiliária ou contratual e respectivas receitas,
inclusive quanto ao refinanciamento da dívida.

A LRF inovou a LOA ao determinar que esta deverá demonstrar que está compatível com o Anexo de Metas Fiscais, demonstrando
os efeitos das anistiais, isenções, subsídios e outras formas de renúncia de receita, sobre as receitas e despesas pré-definidas.

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Alunas do curso de pós-graduação em Educação Fiscal
apresentando o Plano de Ação desenvolvido em seus
municípios de origem.

1. ESTRUTURA E ABRANGÊNCIA DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL
A Lei de Responsabilidade Fiscal, em seu artigo 1º, enuncia o propósito das suas disposições, o de estabelecer normas de
finanças públicas, indicando que sua edição tem o respaldo constitucional de estabelecer normas gerais de finanças públicas
aplicáveis à União, aos Estados e aos Municípios.

O embasamento constitucional para edição da referida lei (Capítulo II do Título VI da Constituição) é importante de ser analisado,
pois o texto constitucional explicita que a legislação infraconstitucional1 complementará a normatização superior e terá a
natureza de norma geral.

Assim, quando o caput do artigo 1º da LRF enuncia o estabelecimento de normas de finanças públicas, devemos compreender
que estas normas têm caráter geral.

Nota: Normas Gerais são disposições legais que disciplinam uma dada matéria em seus
aspectos gerais, estabelecendo regras de base, ou seja, diretrizes e orientação, sem
esgotar a regulamentação da matéria. São utilizadas nos casos em que uma Norma Central
coexiste com uma ou mais Normas Descentralizadas.

1.1 OBJETIVOS DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL
A LRF não enuncia os princípios básicos de responsabilidade no trato do dinheiro público, mas obriga os Governos a um novo
padrão de comportamento fiscal de modo a atender aos objetivos básicos da Lei (artigo 4º), que são:

Prevenir déficits imoderados e injustificados

Limitando despesas com pessoal por nível de Governo e de Poder;

Impondo obstáculos à geração de novas despesas, notadamente as incomprimíveis, inadiáveis e de natureza continuada;

Exigindo a apresentação da compensação financeira em qualquer forma de renúncia fiscal;

Limitando o empenhamento de despesas quando a arrecadação da receita não atingir as cifras esperadas;

Condicionando repasses entre Governos e destes para instituições privadas.

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Adequar a dívida pública à capacidade de arrecadação

Induzindo a obtenção de superávits primários para honrar o principal e os juros da dívida (também chamado na lei de
serviço da dívida);

Restringindo o processo de endividamento, nele incluído os Restos a Pagar incorridos nos últimos oito meses de gestão;

Solicitando limites máximos, que deverão ter observância contínua, para a Dívida Consolidada.

Valorizar o processo de planejamento orçamentário

Estabelecendo o controle periódico e sistemático das metas firmadas no plano orçamentário;

Incentivando a participação popular no controle das contas públicas

Controlar e planejar a política tributária

Combatendo a sonegação, evasão e elisão fiscal para recuperação das receitas próprias;

Prestando contas ao final do exercício financeiro;

Revestir de transparência as ações de aplicação do Dinheiro Público;

Divulgando, inclusive por meio eletrônico (internet), relatórios simplificados dos orçamentos, balanços e pareceres sobre
as prestações de contas anuais;

Incentivando a sociedade a participar do processo de elaboração e execução dos planos orçamentários através de audiências
públicas.

Preservar o Patrimônio Público

Proibindo a aplicação dos recursos dos fundos previdenciários em investimentos de risco;

Reaplicando os recursos auferidos com a alienação de equipamentos, imóveis, empresas estatais etc., em novas despesas
de capital;

Proibindo a iniciação de novos projetos enquanto os projetos anteriores não estiverem adequadamente atendidos.

A LRF, então, representa um avanço na forma com que os administradores tratam o dinheiro público ou, como disse o Ministro
Martus Tavares, com muita propriedade:

“A Lei de Responsabilidade Fiscal é fruto da convicção de que era urgente produzir uma
mudança cultural. Acabar de vez com alguns mitos e maus costumes no trato com o
dinheiro público”2.

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Para atingir aos seus fins, a LRF articula responsabilidades e conduta dos três Poderes, em cada nível de governo, estabelecendo

regras de planejamento, regras corretivas e regras punitivas.

Aos estabelecer as punições para os casos de sua inobservância, isto é, regras punitivas, a LRF desdobra a sua abrangência
e alcança tanto a instituição em que a desobediência se verificou (suspendendo-lhe as transferências voluntárias), nas chamadas
punições institucionais, quanto o gestor cuja ação foi desobediente (responsabilização pessoal dos gestores), também conhecida
como regra punitiva criminal.

A LRF, embora inovadora em vários aspectos, acentua esta característica por fracionar no tempo o acompanhamento do
desempenho financeiro, passando a efetuar análises mensais, trimestrais, anuais e plurianuais e a responsabilizar os gestores
por tais desempenhos. Assim, o fato de atingir os objetivos da LRF em um determinado mês não assegura ao gestor público
que ele será considerado responsável no trimestre correspondente. A noção temporal passa a ser a de somatório: o resultado
do trimestre será mensurado com base no somatório dos resultados mensais individuais deste trimestre.

Em sua apresentação, a LRF está dividida em dez capítulos, que tratam dos seguintes temas:

I – Disposições Preliminares, que cuida da conceituação de gestão fiscal responsável, da sua abrangência e da definição dos
conceitos que utiliza;

II – Dos planos e sua execução, que cuida do planejamento, do plano plurianual, da Lei de Diretrizes Orçamentárias, da lei
orçamentária anual, da execução orçamentária e do cumprimento das metas;

III – Da receita pública, que cuida da previsão e arrecadação das receitas e das condições para ocorrência da renúncia de
receita;

IV – Da despesa pública, que cuida da geração, define despesas de caráter continuado e as regras básicas para sua ocorrência,
limita e especifica a ocorrência e controla a despesa total com pessoal e com seguridade social;

V - Das relações entre entes, que cuida das transferências voluntárias entre os entes da federação;

VI – Do financiamento do setor privado, que cuida das transferências de recursos públicos para a iniciativa privada;

VII – Da dívida e do endividamento, estabelecendo parâmetros para a dívida pública e operações de crédito e determinando
ações para recondução da dívida aos limites; cuida das contratações e casos de proibições para operações de crédito; trata
das operações de crédito por antecipação da receita orçamentária; aborda as operações com o Banco do Brasil; estabelece
vedações à concessão de garantias e contragarantias e restringe as inscrições de Restos a Pagar.

VIII – Da gestão patrimonial, que aborda os aspectos relativos às disponibilidades de caixa, preservação do patrimônio público e
regula as empresas controladas pelo setor privado;

IX - Das condições e requisitos para o exercício do controle dos atos de gestão fiscal, abordando a transparência, o controle
e a fiscalização dos atos de gestão, trata da comparabilidade dos dados pela padronização das formas de escrituração e
consolidação das contas públicas e estabelece os relatórios da execução orçamentária (resumido) e de gestão fiscal e cuida da
tratativa a ser dispensada às Prestações de Contas e à fiscalização da gestão fiscal;

X – Dos casos específicos e determinações especiais, nos atos das disposições finais e transitórias.

1.2 GESTÃO FISCAL RESPONSÁVEL
O conceito de gestão fiscal responsável adotado pela LRF é estabelecido no § 1º do artigo 1º e se refere a um conjunto de doze
pontos, todos de obediência obrigatória e responsabilização punitiva para os casos em que esta não se verificar. São eles:

a) Ação planejada e transparente
Ações planejadas são as que resultam de um planejamento previamente estabelecido, com o intuito de garantir no tempo
adequado a disponibilidade dos meios necessários (materiais e imateriais) para execução de uma dada atividade ou tomada de
decisão relevante, passíveis de controle imediato.

Quanto à forma de sua divulgação, as ações planejadas podem ser transparentes, semi-transparentes ou não transparentes. O
primeiro caso é o que a LRF exige como segunda característica principal das ações desempenhadas pelos gestores públicos e
que pode ser definida como aquele em que as intenções são aparentes (tanto no “fazer” como em “quem o faz”).

As ações transparentes respondem ao seguinte conjunto de questões: o que pode ser planejado (o objeto);
como está sendo planejado (a forma); quem está planejando (o autor ou agente) e quando e onde se planeja
(estrutura dos custos).

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b) Prevenção de riscos e correção de desvios

Prevenir riscos, em termos técnicos, significa diagnosticar e identificar os reais problemas e suas causas principais.

Já a correção de desvios requer acentuada vontade política para que sejam procedidas as mudanças necessárias ao ajustamento.
Implica em atuar de forma eficiente e eficaz para reverter aquilo que está causando o afastamento dos objetivos. Requer, para
tanto, que o gestor esteja munido de parâmetros (sem os quais não será possível detectar o afastamento das metas) e atue
sempre que não forem alcançadas as metas e objetivos estabelecidos no planejamento.

Este requisito de gestão responsável determinado pela LRF leva-nos a refletir sobre causas, ou seja, que elementos podem
impactar negativamente a execução dos planos. Esta análise faz-se necessária na medida em que nem todos os riscos podem
ser perfeitamente previstos, e nem todos podem ter os seus efeitos minimizados pela ação humana. Contudo, para que os
desvios sejam corrigidos, terão que ser necessariamente identificados, e a maneira mais fácil para fazer isto é comparar os
dados da execução das ações com os dados do que se pretende obter (parâmetros do planejamento).

Ao estabelecer a prevenção de riscos e conseqüente correção dos desvios, o legislador teve o cuidado de encerrar o ciclo
administrativo que se inicia pelo planejamento, passa pela execução e se encerra no controle, que representa o elemento de
retroalimentação deste sistema, conforme demonstramos na figura a seguir:

PLANEJAMENTO

EXECUÇÃO CONTROLE
c) Não afetação do equilíbrio das contas públicas
Os orçamentos equilibrados voltam a ser premissas essenciais ao desenvolvimento das nações, o que leva a um duro combate
ao descompasso fiscal.

Até 1929, a gestão das economias nacionais era exigente quanto ao equilíbrio dos orçamentos, cumprindo a máxima de que as
despesas nunca podem ser maiores do que as receitas.

Esta posição encontrava respaldo na realidade da época, em que o Poder Público apenas desempenhava ações que garantissem
a segurança e a defesa nacional; assegurassem o direito à justiça, produzindo leis e, em alguns países, assegurassem um
ensino público básico, mas de qualidade. Era este o resumo da atividade estatal.

A grande depressão mundial, particularmente desencadeada pela quebra da Bolsa de Valores de Nova York (1929), impeliu os
Governos a aportar recursos na economia, garantindo investimentos em infra-estrutura para atenuar as freqüentes crises dos mercados.
Tais medidas, embora favorecessem os sistemas econômicos, resgataram a figura do déficit público.

As crises nas economias individuais dos países, intensificadas a partir da década de 80, aliadas à falência dos sistemas
socialistas e à insuficiente capacidade de investimentos do setor governo, revitalizaram as abordagens iniciais do equilíbrio
orçamentário, fazendo com que o Estado retomasse as suas antigas funções, o que o leva a militar com compromissos de
saúde financeira de longo prazo.

As medidas necessárias à adoção deste princípio vão além da manutenção das despesas dentro dos limites da receita. Os
gestores públicos deverão assumir posturas estratégicas adequadas ao perfil estrutural da comunidade que administra, não
cedendo às pressões para atendimento às necessidades de uns poucos.

d) Cumprimento das metas de resultado entre as receitas e as despesas.
Mais uma vez o legislador valoriza o princípio do planejamento orçamentário, estabelecendo condições para o exercício do controle
social, pois as metas de resultado não poderão ser encaradas pelos gestores públicos como o preenchimento obrigatório de um
formulário legal.
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A LRF estabeleceu a obrigatoriedade de que as metas de resultado primário e nominal (artigo 4º, I e § 1º) sejam definidas na

Lei de Diretrizes Orçamentárias, devendo os órgãos de Controle e Fiscalização acompanhar-lhes o cumprimento.

Em suma, os resultados pactuados no Anexo de Metas Fiscais deverão ser fielmente perseguidos, pois, caso seja ameaçado,
os gestores estarão obrigados a adotar as medidas de contenção de despesas preceituadas no artigo 9º.

e) Condições e restrições para impedir desvios nas ações governamentais
e simultaneamente, padronizar ações para facilitar o seu efetivo controle.
Se nos cinco pontos iniciais foram estabelecidos os objetivos que se pretende alcançar com a gestão fiscal responsável, os
sete pontos restantes visam padronizar procedimentos, de forma que possam ser objeto de comparação para fins de controle.

Ressalte-se que o legislador não abordou as minúcias dos procedimentos, visto que estas eram de caráter discricionário ao
gestor. Foram estabelecidas orientações gerais e restrições de aplicabilidade, de modo que as ações possam ser avaliadas e
seu resultado mensurado.

Tais condições são relativas à:

Renúncia de receita;

Geração de Despesas com Pessoal ;

Geração de Despesas com a Seguridade Social e outras;

Geração de Despesas com as Dívidas Consolidada e Mobiliária;

Operação de Crédito, inclusive por Antecipação da Receita;

Concessão de garantias;

Inscrição em Restos a Pagar.

Em síntese, a gestão fiscal responsável tem como finalidade o fortalecimento das condições essenciais à estabilidade de
preços e ao crescimento econômico sustentável, trazendo por conseqüência a geração de empregos e de renda e o bem-estar
social. A regulação deste objetivo é verificada nos seguintes princípios:

Garantir que as necessidades e anseios da sociedade, quanto à atuação governamental, seja compatibilizada com a receita
própria efetiva do Ente, ou seja, custeamento das ações estatais com seus próprios recursos, prevenindo a ocorrência de
déficits permanentes, recorrentes e crescentes;

Garantir que a aplicação de recursos seja feita, adotando uma margem de segurança, que permita ao Ente absorver os
casos fortuitos sem acrescer o volume da dívida pública;

Gerir organizadamente a dívida, no principal e seus custos, evitando que a arrecadação seja desequilibrada com tais gastos;

Preservar o patrimônio público;

Assegurar a arrecadação efetiva de todos os recursos a que o Ente faz direito, através da adoção de uma política tributária
previsível e estável;

Limitar os gastos continuados de modo a impedir impactos financeiros negativos no futuro, através de medidas
compensatórias a estes gastos;

Administrar prudentemente os passivos contingentes (riscos de prejuízos financeiros, como perdas judiciais), compatibilizando
a sua possibilidade de ocorrência com o fluxo financeiro do Ente;

Adotar permanentemente o planejamento como orientador da ação estatal, valorizando a importância do Plano Plurianual,
Diretrizes Orçamentárias e Orçamentos Anuais como instrumentos interligados e de observação obrigatória;

Desmistificar a linguagem até então adotada quando da divulgação dos dados contábeis e orçamentários dos Entes Públicos,
possibilitando a sua compreensão pela sociedade (substituir o “contabilês”);

Limitar o endividamento à efetiva capacidade de pagamento de cada Ente (não é proibida a contração de dívidas, mas o
será sempre que os pagamentos não puderem ser suportados pelas disponibilidades financeiras);

Tornar prudente a administração financeira e patrimonial dos Entes Públicos, condicionando o aumento da atividade estatal
à efetiva capacidade financeira, planejando previamente as medidas corretivas que serão adotadas para eliminar os desvios
dos planos e estruturando as despesas de cada Ente de forma ordenada e em percentuais tais que permitam o atendimento
efetivo aos anseios sociais.
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1.3 TRANSPARÊNCIA

A LRF em sua origem considera a transparência como fator indutor da disciplina fiscal. Assim, determina que o gestor divulgue
amplamente os dados relativos a sua gestão fiscal, de forma que a sociedade informada possa funcionar como um agente
adicional de controle, paralelamente aos órgãos oficiais.

A agenda de debates populares e publicidade das contas de gestão é ampla e exigente, mas, em linhas gerais, traduz os
seguintes pontos:

Deverão ser realizadas audiências públicas em que serão discutidos os instrumentos do processo orçamentário, ou seja, o
Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes Orçamentárias e Lei Orçamentária Anual (§ único do artigo 48);

Deverão ser realizadas audiências públicas na Comissão de Orçamento e Finanças das Casas Legislativas, nos meses de fevereiro,
maio e setembro de cada ano, para debater o cumprimento das metas orçamentárias e patrimoniais (§ 4º do artigo 9º);

As contas de gestão de cada ente da federação ficarão à disposição dos contribuintes durante todo o ano, tanto na Casa
Legislativa quanto no órgão responsável por sua elaboração (§ 3º do artigo 31º);

Ministério da Fazenda divulgará mensalmente a relação dos entes que superaram os limites da dívida (§ 4º do artigo 32º),
bem como as condições em que os empréstimos foram contratados em cada ente da federação (§ 4º do artigo 32º);

Cada ente da federação manterá uma página na internet, na qual divulgará os orçamentos, balanços e pareceres dos Tribunais de
Contas sobre as contas dos gestores (artigo 48º). Caso um ente não disponha de recursos (financeiros ou não) para o cumprimento
desta exigência, a União dará o apoio necessário (artigo 64º), além de ser ela a responsável pela divulgação das contas de todas
as esferas de governo, de forma consolidada (artigo 51º).

1.4 METAS FISCAIS E CORREÇÃO DE DESVIOS
Neste tópico, a LRF trata das relações de causa e efeito. Dizemos causa e efeito, pois a correção de desvios somente é possível
quando se tem os parâmetros que deseja alcançar, isto é, quando as metas são conhecidas.

Metas em sentido amplo representam os objetivos. Em sentido restrito, uma meta é um fracionamento de um objetivo que se
apresenta como um todo. Exemplificando, um gestor público pode ter como objetivo a redução do índice de analfabetismo de sua
localidade. Para tanto, ele precisará identificar as ações que necessita realizar para atingir aquele feito. Assim, pode definir que
somente alcançará seu objetivo através de: melhoria na qualidade do ensino (requisita recursos para capacitação e atualização do
corpo docente); modernização das instalações e os recursos didáticos das escolas (requisita obra de infra-estrutura e aquisição de
equipamentos de informática e audiovisuais); melhoria nos benefícios ofertados aos alunos de forma a motivá-los a permanecer na
escola (requisita gastos adicionais na merenda escolar e/ou oferta de atividades extracurriculares atrativas aos alunos).

O exemplo acima retrata uma situação hipotética com intuito meramente ilustrativo. No entanto, cada necessidade apresentada
entre parênteses indica uma meta a ser alcançada para realização do objetivo pretendido.

A cada afastamento das metas no exemplo acima (não foi possível aplicar recursos na aquisição de equipamentos de informática)
fica configurado o desvio.

Corrigir desvios, então, significa adotar medidas que permitam reverter os problemas que impedem o atingimento das metas
(no exemplo supra citado, identificar o por quê de não se ter recursos para aquisição dos computadores).

A LRF, repetimos, tem por objetivo primordial estabelecer a gestão fiscal planejada e transparente. Esta preocupação também
é manifestada quando o legislador estabelece a adoção de metas fiscais e correção dos seus desvios.

Isto se apoia na descrição da finalidade do planejamento, quer seja a identificação de objetivos e geração de processos que
garantam, no adequado momento, a disponibilidade da estrutura e dos recursos necessários à execução de ações e tomada de
decisões que possam posteriormente ser controladas.

Tal descrição justifica todo o conteúdo deste tópico da LRF: estabelecer as bases do controle.

Como parte integrante do processo de planejamento, a Lei de Diretrizes Orçamentárias foi o instrumento escolhido pelo legislador
para retratar as metas anuais em valores correntes e uniformes para um período de três anos. Assim, o gestor público poderá
planejar as receitas e despesas, o resultado nominal e o primário, além do montante da dívida pública. Tudo em função de
metas que, apresentadas no Anexo de Metas Fiscais, serão rigorosamente acompanhadas (controladas) para análise do
desempenho do gestor no atingimento dos seus objetivos.

O Anexo de Metas Fiscais, então deverá ser elaborado, contendo os seguintes elementos:

Metas anuais para receitas, despesas, resultados nominal e primário e montante da dívida para o exercício a que se
referirem e para os dois seguintes;
11

Avaliação do cumprimento das metas relativas ao exercício anterior;

Demonstrativo das metas anuais, instruído com memória e metodologia de cálculo que embasam os resultados pretendidos,
comparando-as com as metas fixadas nos três exercícios anteriores e evidenciando a sua consistência com o teor da política
econômica nacional;

Evolução do patrimônio líquido nos últimos três exercícios, com destaque para a receita auferida com alienação de ativos e
sua efetiva aplicação;

Avaliação financeira e atuarial de todos os programas e fundos estatais de natureza atuarial;

Demonstrativo da estimativa e compensação da renúncia de receita e a margem da expansão das despesas obrigatórias de
caráter continuado.

Toda e qualquer ação está sujeita aos chamados “riscos”. São eles que provocam os impactos negativos sobre o rumo
esperado das ações e representam as causas de desvios.

A LRF inova mais uma vez ao introduzir a figura do Anexo de Riscos Fiscais, este também integrante da Lei de Diretrizes
Orçamentárias.

Tal anexo destaca os fatos que poderão impactar os resultados fiscais estabelecidos para aquele exercício, como por exemplo,
as sentenças judiciais que, contrárias ao ente, geram despesas inesperadas.

O estudo dos Riscos Fiscais ganha importância quando, pela obrigação de reconhecimento de uma nova e inesperada despesa,
oferece condições para que seja analisado qualquer elemento destacado no outro Anexo, o de Metas Fiscais, identificando as
possibilidades de redução de gastos de sorte que o equilíbrio fiscal não seja comprometido.

Tanto quanto possível, busca-se dotar a Administração Pública das ferramentas gerenciais há muito já adotadas pela iniciativa
privada, na busca do equilíbrio e do alcance dos melhores resultados possíveis.

2. RECEITAS E DESPESAS PÚBLICAS
O entendimento dos dispositivos legais que regem a receita e a despesa públicas é condição preliminar à compreensão do
comportamento das contas públicas e à validação da atuação dos agentes públicos.

Entender o significado da expressão “equilíbrio das contas” é muito simples quando tratamos de contas individuais, mas, nas
entidades públicas, este equilíbrio não é alcançado apenas pela contenção das despesas aos níveis da efetiva arrecadação.

Isto significa dizer que os bons governantes devem assumir posturas estratégicas tanto em relação à arrecadação das receitas
e gestão dos recursos financeiros já estocados, quanto à realização de despesas, conseguindo atender às necessidades
sociais na forma como estas são apresentadas em uma dada comunidade.

Seminário “A Educação Fiscal Chegando aos
Municípios”, realizado pelo Projeto de Educação Fiscal
nas Escolas do RIo de Janeiro em Volta Redonda.

12

2.1 RECEITAS PÚBLICAS

A LRF impõe parâmetros para a gestão da receita dos entes públicos e atribui ao agente público a responsabilidade pela
ineficiência na arrecadação, quando em seu artigo 11, estabelece que constituem requisitos essenciais da responsabilidade na
gestão fiscal a instituição, a previsão e a efetiva arrecadação de todos os tributos de competência constitucional de cada ente
da Federação.

Instituir tributos significa estabelecer na legislação tributária do ente, mediante autorização
do Legislativo, as condições legais de identificação do fato gerador de um determinado
tributo, regulamentando as formas de lançamento, arrecadação e recolhimento.
Arrecadar tributos significa adotar as medidas necessárias para o ingresso da receita
com este tributo.

Quando a LRF exige a efetiva arrecadação de todos os tributos, seu texto não se reporta apenas às condições necessárias à
instituição destes tributos e nem determina qual percentual de arrecadação poderá ser considerado como fruto de uma atitude
efetiva. Esta análise, a lei deixa a cargo do administrador, considerados o seu livre arbítrio e a capacidade contributiva da
população, não sendo admitida a manutenção de tributos cuja arrecadação não justifique monetariamente a sua existência.

Assim, para que não perca o acesso às transferências voluntárias (sanção estabelecida pela LRF para a inobservância ao teor
do seu artigo 11, no que se refere aos impostos), cada ente da Federação deverá arrecadar valor monetário para cada um dos
tributos que a Constituição Federal lhe atribuir.

O imposto é um dos tipos de tributo. Os demais são as taxas e as contribuições
de melhoria. Esta divisão é estabelecida pelo Código Tributário Nacional.

É possível agora compreendermos a importância da previsão da receita como forma de acompanhamento do alcance das
metas de arrecadação e da implantação das ações efetivas de cobrança, na análise da responsabilidade da gestão fiscal.

2.1.1 PREVISÃO E METAS DE ARRECADAÇÃO DE RECEITAS
O artigo 12 da LRF trata da previsão da receita, reproduzindo textos já praticados desde a Lei nº 4.320/64 (artigo 22) e
Decreto-Lei nº 200/67 (artigos 6º e 7º).

A utilização no texto das expressões “metodologia de cálculo”, “premissas utilizadas” e “memória de cálculo” é uma referência
aos termos/componentes técnicos da previsão e do planejamento das receitas. Fica evidente a preocupação do legislador em
estabelecer o ciclo de planejamento como elemento condicionante da ação transparente.

Embora possam parecer idênticos, estes itens são apenas similares. Veja:

A expressão “metodologia de cálculo” traduz as ações desempenhadas para atingimento de um determinado valor. De forma
simplista, podemos dizer que a metodologia de cálculo representa a parte qualitativa dos valores.

Ao tratar de “premissas utilizadas”, o texto legal refere-se ao cenário (ambiente) em que uma determinada ação foi desenvolvida.

Finalmente, mas não menos importante, por memória de cálculo, entenda-se a descrição detalhada do total de cada elemento
que compõe a receita prevista.

Tais técnicas de previsão para orçamentação da receita irão contribuir para romper mitos antigos e arraigados, que durante décadas
foram obstáculos à transparência das contas públicas.

A previsão da receita deverá ser acompanhada de uma análise conjuntural que identifique o comportamento atual e as tendências
futuras das variáveis que influenciarão a arrecadação da receita, permitindo, pelo acompanhamento e controle, a avaliação e o
replanejamento periódico da receita.

Finalizando os aspectos da previsão da receita, o artigo 13 da LRF determina que a receita total prevista deve ser fracionada em
metas bimestrais de arrecadação, especificando-se separadamente as medidas para combater a evasão e sonegação, o total
de unidades físicas e monetárias das ações judiciais impetradas para cobrança da dívida ativa e a evolução do total de créditos
tributários cuja cobrança poderá ser feita por via administrativa.

A LRF, aos olhos dos leitores menos informados, pode parecer redundante ao inserir em quase todos os seus artigos exigências que
obrigam a ação transparente. Ocorre que a percepção dos especialistas em finanças e gestão pública nem sempre é coincidente com
a percepção do usuário comum que não está habituado a receber informações detalhadas sobre as contas públicas.

13

Neste sentido, a LRF inova para popularizar o tema e disponibilizar dados e informações que conciliem os múltiplos interesses

dos usuários e os incite a participar mais intensamente da gestão pública.

Para assegurar ao cidadão o direito de participação, o legislador, embora cônscio de que poderia vir a ser argüida a
constitucionalidade do texto, estabeleceu como obrigação legal do Poder Executivo a disponibilização aos demais Poderes e ao
Ministério Público dos estudos e estimativas da receita para o exercício subseqüente (como também a receita corrente líquida
e as suas memórias de cálculo) com antecedência mínima de trinta dias da data de encaminhamento da proposta orçamentária.

Conclui-se neste ponto o modelo estrutural de projeção (previsão) dos recursos a serem arrecadados, nele incluídos os dados
necessários ao processo de retroalimentação do sistema de planejamento.

2.1.2 RENÚNCIA DE RECEITAS
Os aspectos relativos à renúncia fiscal3 são extremamente importantes, pois modificam situações delineadas no processo de
planejamento e têm por conseqüência direta uma redução no atendimento às necessidades sociais.

As condições para ocorrência da renúncia de receitas estão delimitadas no artigo 14 da LRF com o objetivo de dificultar a
aplicação de critérios desiguais aos contribuintes.

Apenas por resultar em uma redução do nível de atendimento às necessidades sociais, este procedimento já exigiria uma
atenção especial do sistema de controle. Contudo, esta atenção especial deverá ser intensificada pela pluralidade de interpretações
jurídicas que versam sobre o tema.

A renúncia de receita ocorre pela anistia, remissão, subsídio, crédito presumido, concessão de isenção em caráter não geral,
alteração de alíquotas ou modificação da base de cálculo que implique a redução discriminada de tributos ou contribuições,
bem como na concessão e outros benefícios que correspondam a tratamento diferenciado.

Todas as situações características da renúncia de receita, porém, estão disciplinadas no artigo 170 do Código Tributário
Nacional que assegura a compensação do direito de receber um tributo mediante autorização expressa do texto legal.

Art. 170 – “A lei pode, nas condições e sob as garantias que estipular, ou cuja estipulação em cada caso atribuir
à autoridade administrativa, autorizar a compensação de créditos tributários com créditos líquidos e certos
vencidos ou vincendos do sujeito passivo contra a fazenda pública”.

A faculdade garantida pelo Código Tributário Nacional não encontra paridade no texto da LRF, que exige que o impacto negativo
no orçamento decorrente de renúncia de receitas seja acompanhado das estimativas deste impacto no exercício em que a
renúncia ocorreu e ainda nos dois exercícios seguintes, devendo ainda, para que tal renúncia seja considerada como ato legal,
atender a pelo menos uma das seguintes condições: (1) ter sido previamente estudada e considerada na lei orçamentária,
demonstrando que não afetará as metas ficais previstas na Lei de Diretrizes Orçamentárias; (2) comprovação de que durante
três exercícios (incluído aquele em que ela se verifica) deste ato decorrerá um aumento de receita seja por ampliação da base
de cálculo, elevação de alíquotas ou majoração de tributo ou contribuição4. Não sendo comprovado o atendimento a uma
destas situações, a renúncia não poderá ser efetivada.

As restrições do texto da LRF não se aplicam nos casos de impostos sobre importação de produtos estrangeiros, exportação
para o exterior de produtos nacionais ou nacionalizados, produtos industrializados e operações de crédito, câmbio e seguro ou
relativos a títulos e valores mobiliários. Estes impostos estão previstos no artigo 153, incisos I, II, IV e V da Constituição Federal
e sua gestão está relacionada com outros elementos característicos da política internacional.5

Igualmente, em razão dos princípios da economicidade6, da eficiência7 e da razoabilidade8, as restrições da LRF não se aplicam
ao cancelamento de débitos de pequeno valor, cujo montante seja inferior aos seus custos de cobrança.

O estabelecimento de restrições para a incorrência de renúncia fiscal busca assegurar transparência aos casos em que o
gestor público decide pela concessão de privilégios tributários, identificando quem será beneficiado em detrimento de um
atendimento à sociedade.

Os privilégios fiscais, que se verificam no âmbito da receita pública, possuem simetria com os privilégios financeiros que agravam a
despesa pública. Em verdade, a receita e a despesa pública mantém uma relação de coexistência, pouco importando para a sociedade
a diminuição da receita pela concessão de isenções e deduções ou o aumento da despesa por restituições ou subvenções. As
conseqüências financeiras serão exatamente as mesmas e seus resultados serão sentidos da mesma forma pela sociedade.

O enunciado da LRF para os casos em que se caracteriza a renúncia fiscal abrange todas as formas jurídicas que os privilégios
podem assumir, impedindo a sua manipulação com fins políticos ou duvidosos que prejudiquem o seu efetivo controle.

Compreendamos, pois, as formas sob as quais os privilégios podem se apresentar:

ISENÇÃO: ato que suspende a incidência do tributo sobre determinado fato gerador, dispensando o tributo devido;
14 ANISTIA: ato que autoriza o perdão de penalidades por ilícitos fiscais, dispensando o pagamento de penalidades pecuniárias;

REMISSÃO: ato que dispensa o pagamento de tributos, em virtude da reduzida importância do seu crédito ou das condições
de uma determinada região geográfica;

CRÉDITO PRESUMIDO: redução de tributos a título de concessão de incentivos;

DEDUÇÃO: ato que reduz a base de cálculo da incidência de um determinado tributo;

SUBVENÇÃO: incentivo financeiro desvinculado de qualquer tributo, através do qual são transferidos recursos públicos
para o particular, auxiliando-lhe o custeio;

SUBSÍDIO: similar às subvenções por transferir recursos públicos para o particular, diferencia-se daquelas por representarem
a intervenção do Estado na economia, atingindo a formação de preços e a produção de bens ou serviços;

RESTITUIÇÃO: a título de incentivo não é de natureza fiscal, mas figura no orçamento sob a forma de despesa.

2.2 DESPESAS PÚBLICAS
Um dos fatos que mais marcantes na economia brasileira nos últimos quarenta anos foi o crescente aumento das despesas
públicas, o que em princípio simboliza o aumento da participação do Estado na economia.

Em busca de explicações para as causas deste crescimento contínuo, diversas correntes doutrinárias no campo da economia
têm se dedicado a análise das competências do setor público, na tentativa de responder a uma único questionamento: Quais
são as reais atribuições do Estado que requisitam aportes de recursos cada vez maiores para o seu financiamento?

Richard Musgrave9 ,com muita propriedade, segregou em grandes grupos as funções econômicas clássicas do Estado, que o
autor denomina “funções fiscais”, as quais traduzem a própria essência da função do orçamento.

Seu estudo permite a compreensão das razões que levam o Estado a uma ação, justificando a sua real existência, sendo de
grande valia ao entendimento dos gastos públicos, e, embora não seja nosso objetivo propiciar um profundo estudo da Ciência
Econômica, esperamos poder apresentar o arcabouço teórico necessário ao entendimento das razões de ser da Lei de
Responsabilidade Fiscal e quais os instrumentos que dela podemos extrair.

De forma bastante resumida, podemos dizer que a aplicação de recursos pelo Estado ocorre em situações específicas chamadas
de funções: (1) Quando o setor privado não demonstra interesse no fornecimento de bens ou serviços para cuja produção são
necessários investimentos de grande vulto com lucros demorados ou quando o setor privado realiza estes investimentos de
forma ineficiente ao atendimento das necessidades sociais: o Estado intervêm na alocação de recursos para esta finalidade,
desempenhando a sua função alocativa; (2) Quando presta serviços à sociedade, utilizando os recursos recebidos desta
própria sociedade, o Estado promove ajustamentos na distribuição de renda, devolvendo aos contribuintes (na forma de prestação
de serviços de saúde, educação e segurança, dentre outros) os recursos arrecadados no desempenho da sua função distributiva
e (3) A terceira função da atividade estatal resulta da realização das duas funções anteriores que, aliadas à política fiscal, têm
quatro objetivos macroeconômicos: manter elevados níveis de empregos; estabilizar o nível de preços; equilibrar o balanço de
pagamentos e manter a taxa de crescimento econômico em níveis razoáveis. Qualquer ação para realizar o conjunto destes
quatro objetivos representa o desempenho do Estado na sua função estabilizadora.

Percebe-se que a função estabilizadora, enquanto formada pelas demais, merece a maior parcela de atenção da sociedade e
com base no enunciado acima fica evidente que as disposições da LRF visam regular o exercício do Estado no desempenho
desta função.

O comportamento dos gastos públicos será crescente sempre que, segundo Rezende da Silva (1979, p.30), ocorrer uma das
seguintes situações: (a) crescimento das funções administrativas e de segurança; (b) crescimento da prestação de serviços à
sociedade, especialmente nas áreas de saúde e educação e (c) o Estado aumentar o seu grau de intervenção no processo
produtivo (função estabilizadora).

O crescimento desordenado dos gastos públicos, desacompanhado de um aumento similar no volume de recursos arrecadados,
conduziu o Estado ao atual nível elevado de endividamento com juros de expressão significativa.

A ausência de um planejamento efetivo para as ações de captação e aplicação de recursos, certamente também contribuiu em
muito para o desequilíbrio financeiro.

Com o intuito de conter os gastos públicos, mantendo-os compatíveis com os recursos disponíveis, a LRF estabeleceu diversas
exigências que visam precipuamente ao equilíbrio fiscal e à continuidade administrativa, limitando as possibilidades de
endividamento público.

Quando se fala em contenção de gastos, há uma tendência em considerar as despesas de custeio como aquelas que devem
ser reduzidas em primeira mão para que as despesas de capital (“investimentos”) possam ser realizadas. Justificam os adeptos

15

desta acepção que as despesas de custeio não produzem qualquer acréscimo patrimonial e que são apenas aporte de recursos

na economia.

Esta linha de raciocínio parece desconsiderar que as despesas de custeio são destinadas à manutenção dos serviços públicos,
incluindo as obras de conservação e adaptação dos bens imóveis. Assim, é equivocado o entendimento de que as despesas de
custeio não produzem riquezas ou bem-estar social.

Nota: Quantas comunidades não seriam muito melhor atendidas se em lugar de novas
obras fossem efetuadas reformas nas escolas e postos de saúde já existentes?

Ao tratar da geração de despesas, a LRF abrange dois aspectos importantíssimos: o primeiro é relativo às despesas de caráter
obrigatório e continuado (aquelas que comprometem os cofres públicos por prazo superior a dois anos); o segundo, é relacionado
com as despesas destinadas à expansão da atividade estatal (aumento na quantidade de ações públicas que já estão sendo
desenvolvidas), estas merecendo um tratamento mais rigoroso.

As despesas relativas ao aumento da ação do Estado estão sujeitas à observação de normas rígidas (artigos 16 e 17 da LRF),
devendo observar os seguintes aspectos para sua geração: (a) estarem acompanhadas da estimativa do impacto orçamentário-
financeiro no exercício em que entrarem em vigor e nos dois subsequentes; (b) receber declaração do ordenador da despesa (quem
a autoriza) de que o aumento de despesa tem conformidade a nível orçamentário e financeiro com a Lei Orçamentária Anual e com a
Lei de Diretrizes Orçamentárias.

Quaisquer despesas que sejam realizadas sem atentar para estas duas condições serão consideradas irregulares (lesivas ao
patrimônio público) e configurarão crime de responsabilidade de quem as autorizou.

Uma despesa será considerada em conformidade com a lei orçamentária quando tiver dotação específica e suficiente, ou seja,
quando somadas todas as despesas da mesma espécie (realizadas e a realizar), previstas no programa de trabalho, não
ultrapassar os limites estabelecidos para o exercício.

Paralelamente, uma despesa será compatível com o Plano Plurianual e com a Lei de Diretrizes Orçamentárias quando se reúne
às diretrizes, objetivos, metas e prioridades previstas nestes instrumentos.

Estas regras também são aplicadas aos atos de desapropriação dos imóveis urbanos que, por força do artigo 182 § 3º da
Constituição Federal, para sua efetivação deverão ser precedidos de indenização em dinheiro ou depósito judicial no valor da
indenização.

As despesas obrigatórias de caráter continuado são aquelas que derivam de uma lei, medida provisória ou ato administrativo
normativo e que impõem para o ente a obrigatoriedade legal de executá-las por um período superior a dois anos.

Em função do período de tempo em que serão executadas, estas despesas para serem criadas deverão comprovar que não
afetarão as metas de resultado fiscal, constantes do anexo de metas fiscais (artigo 4º § 1º).

Eventuais aumentos financeiros nos exercícios seguintes deverão ser compensados por aumento permanente de receita (elevação
de alíquotas, ampliação da base de cálculo, aumento de tributo ou contribuição) ou pela redução de despesa.

Em nome da responsabilidade na gestão fiscal, as despesas relativas ao serviço da dívida (juros, atualização monetária,
variação cambial, etc.) não estão sujeitas a estas regras.

Nota: a compensação da geração da despesa continuada com aumentos permanente de
receita ou redução de despesa visa comprovar que a criação da despesa foi um ato
financeiramente necessário para obtenção de um futuro benefício.

2.2.1 DESPESAS COM PESSOAL
As despesas com pessoal e seus reflexos constituem, por excelência, as despesas obrigatórias de caráter continuado e em decorrência
receberam um severo controle da LRF, já que seus efeitos, na maioria dos casos influenciam períodos bem superiores a dois anos.

A Lei nº 9962, de 22/02/2000, regulamenta o regime de emprego público do pessoal da Administração Pública Federal, enfatizando
a qualidade e a produtividade do serviço público, a profissionalização do servidor, a racionalização e a simplificação de procedimentos,
buscando transformar a administração pública em gerencial, baseada nos conceitos atuais de gestão e eficiência.

O conceito que a LRF atribui para despesa total com pessoal (artigo 18) permite estabelecer um padrão de análise, tanto na
relação desta com outras despesas, quanto para controle do limite de gastos estabelecido no artigo 19.

A LRF teve o cuidado de separar as despesas de pessoal por suas causas, ou seja, despesas de caráter remuneratório e
despesas de caráter indenizatório. O objetivo da LRF é limitar as despesas de caráter remuneratório, que têm natureza continuada.
16

As despesas com pessoal de caráter indenizatório (diárias, auxílios alimentação e transporte, ajudas de custo etc.) não integram

a base de incidência dos limites da LRF, pois podem ser reduzidas sempre que a administração assim o desejar ou necessitar.

A LRF inova ao incorporar ao total da despesa com pessoal o valor dos encargos sociais e contribuições previdenciárias do
ente e o valor dos contratos de terceirização de mão-de-obra (substituição de servidores).

A terceirização de mão-de-obra, antes do advento da LRF, era contabilizada como “serviços de terceiros e encargos”, o que
permitia a sua exclusão da despesa total com pessoal e, consequentemente, dos limites da Lei nº 96/99 (conhecida como Lei
Camata II, vez que a Lei Camata I teve o nº 82/95).

A LRF, ao determinar a inclusão do valor destes contratos (e dos encargos sobre eles incidentes) no total da despesa com
pessoal, evita que o gestor público burle o seu limite.

É necessário, porém, que a mão-de-obra contratada substitua servidores ou empregados públicos. Se o ente não dispuser em
seu quadro de pessoal dos cargos que estão sendo contratados a terceiros, este contrato não deverá ser incluído no total da
despesa com pessoal. Assim, a característica principal da terceirização é que ela representa uma atividade de utilidade para a
Administração e não para os seus administrados.

Para fins de controle e aplicação de limites, a LRF considera como total da despesa de pessoal o valor da despesa realizada no
mês de referência (aquele que se observa), somado com a despesa dos onze meses imediatamente anteriores, formando um
total de doze meses para a análise.

Abaixo, apresentamos os componentes da despesa de pessoal na forma preconizada pela LRF:

GASTOS COM PESSOAL RELATIVOS A

ATIVO MANDATOS ELETIVOS

INATIVOS CARGOS

PENSIONISTAS FUNÇÕES

EMPREGOS

EXERCIDOS POR:

CIVIS, MILITARES E MEMBROS DE PODER

INCLUEM:

Vencimentos;

Subsídios;

Vantagens pessoais fixas e variáveis;

Proventos da aposentadoria e reformas;

Pensões;

Adicionais;

Gratificações;

Horas Extras;

Vantagens pessoais de qualquer natureza;

Encargos e contribuições sociais recolhidas pelo ente às entidades de previdência;

Contratos de terceirização de mão-de-obra que substituam servidores públicos.

Os limites com despesa de pessoal fixados pela LRF (artigo 19), tendo com base a receita corrente líquida10, são: União – 50%;
Estados e Municípios: 60%.

Não são computados no atendimento a estes limites, os gastos com: indenizações por demissões; incentivos à demissão
voluntária; convocação extraordinária do Congresso Nacional em casos de urgência ou relevante interesse público; decorrentes
de decisão judicial e da competência de período anterior ao da apuração; com pessoal do Distrito Federal e dos Estados do
Amapá e Roraima, custeados com recursos da União (incisos XIII e XIV da Constituição Federal e artigo 31 da Emenda
17

Constitucional nº 19); com inativos, mesmo que através de fundo específico, custeado com recursos da contribuição dos

segurados, da compensação financeira de que trata o § 9º do artigo 201 da Constituição Federal e demais receitas arrecadadas
por fundo vinculado a tal atividade (inclusive alienação de bens, direitos e ativos e seu superávit financeiro).

Ressaltamos que as despesas decorrentes de decisão judicial de competência de período anterior ao da apuração poderão ser
excluídas do total da despesa com pessoal por Ente da Federação, mas não poderão ser excluídas do total da despesa com
pessoal por Poder ou Órgão (os limites por poder e órgão são estabelecidos no artigo 20 da LRF).

A LRF, ao estabelecer as regras de apuração do total da despesa com pessoal, reformulou toda a metodologia de verificação da
observância dos limites, na forma como até então eram apurados, pois não se atém apenas aos limites globais por Ente da
Federação e desdobra esta observação ao nível de Poderes e Órgãos.

No caso dos Municípios, porém, o percentual de 6% destinado ao Poder Legislativo não tem prevalência sobre os limites de
despesas fixados pela Emenda Complementar nº 25, de 14/02/2000, que se refere não apenas às despesas com pessoal,
mas aos gastos totais do Legislativo.

Dessa forma, a partir de 01/01/2001, no caso das Câmaras Municipais, a base de cálculo, o período de apuração e o percentual da
despesa total (que fica proporcional ao nº de habitantes) definidos pela Emenda Constitucional prevalecem sobre os critérios da LRF11.
Deverá o gestor, por prudência, calcular os dois montantes de base de cálculo e adotar o menor.

É importante lembrar que os limites da LRF são divididos em duas categorias: o limite prudencial, expresso em 95% dos
valores totais e que representam o momento de serem adotadas medidas de ajuste e o limite máximo, cujo atingimento implica
a aplicação imediata das sanções estabelecidas na LRF e que apresentaremos em tópico adiante. Em outras palavras, ao atingir
o limite prudencial, as medidas reparadoras são de contenção de despesas, enquanto que no limite máximo as medidas são
de corte de despesas.

Nos termos do artigo 20 da LRF, a repartição por Poder dos limites globais da despesa com pessoal (artigo 19) não poderá
exceder os seguintes percentuais:

PODER/ESFERA FEDERAL ESTADUAL MUNICIPAL

EXECUTIVO 40,9% 49% 54%

LEGISLATIVO 2,5% 3% 6%
(inclui o respectivo
Tribunal de Contas)

JUDICIÁRIO 6% 6% (*)

MINISTÉRIO PÚBLICO 0,6% 2% (*)

(*) Os Municípios não apresentam em sua formação política o Poder Judiciário e, por conseguinte também não têm Ministério
Público.

A lei estabelece que nos Poderes Legislativo e Judiciário de cada esfera os limites serão repartidos entre seus órgãos de forma
proporcional à média das despesas com pessoal (em percentual da receita corrente líquida) verificadas nos três exercícios
financeiros imediatamente anteriores ao da publicação da LRF. O Poder ou órgão cuja despesa de pessoal em 1999 ficou acima
dos limites estabelecidos na LRF teve o prazo de até dois exercícios (2000 e 2001) para enquadramento, devendo ter eliminado
ao menos 50% ao ano.

Dispõe ainda que nos Estados em que houver Tribunais de Contas dos Municípios, o percentual do Legislativo será acrescido
em 0,4 % que serão deduzidos do percentual atribuído ao Executivo.

Em relação aos gastos com pessoal, a designação de parâmetros específicos (os limites) facilita a responsabilização de cada um dos
Poderes. Se pelo menos um deles superar o limite próprio, terá, obrigatoriamente, que retomá-lo dentro dos prazos legais.

Para os gastos de pessoal, apresentamos no Anexo um modelo simplificado, porém funcional para este acompanhamento.

Nota: O Supremo Tribunal Federal aceitou a aguição de inconstitucionalidade nº 2238, na
parte que abrange o contingenciamento de repasses do Poder Executivo aos demais
Poderes, acatando a tese de que esta atitude feria o princípio constitucional da separação
dos Poderes. O texto anterior da LRF determinava que o Executivo, na qualidade de gestor
dos Cofres Públicos, contingenciará os seus repasses mensais de forma a adequar o
infrator aos limites setoriais da lei.

18

2.2.1.2 CONTROLE DA DESPESA TOTAL COM PESSOAL

É notória a preocupação do legislador com a despesa de pessoal e sua contenção, o que é justificável, considerando o
comportamento destas despesas em termos percentuais da receita orçamentária arrecadada nas últimas décadas.

Os gastos com a folha de pagamento, até a promulgação da LRF, representaram o principal item de despesa de todo o setor
público brasileiro. Entre 1995 e 1999, o conjunto dos Estados Brasileiros gastou, em média, 70% das suas receitas disponíveis
com o pagamento de pessoal. Este número indica que apenas 30% do total de recursos foi aplicado, no mesmo período, na
manutenção dos serviços públicos e na expansão da atividade estatal.

Como já dissemos, a LRF prevê o acompanhamento do resultado fiscal em períodos curtos de tempo, favorecendo a adoção
das medidas corretivas necessárias. No caso das despesas com pessoal, esta máxima não se fez diferente.

O cálculo das despesas de pessoal será realizado ao final de cada quadrimestre civil (30/04, 31/08 e 31/12), quando em um
panorama que retrocede a doze meses, será verificada a obediência aos limites geral (artigo 19) e setorial (artigo 20).

Em uma atitude de adequação às dimensões do nosso País, onde coexiste uma pluralidade de realidades regionais, o legislador
permitiu aos Municípios com menos de cinqüenta mil habitantes a realização desta apuração em períodos semestrais (30/06
e 31/12), desde que no último período levantado não tenham ultrapassado nem o limite máximo e nem o prudencial. Esta
flexibilidade está contida no artigo 63, inciso I.

Um dos benefícios gerados pelo efetivo acompanhamento do montante da despesa de pessoal é que assim foi possível
verificar se os acréscimos concedidos até o 3º exercício financeiro subseqüente à promulgação da LRF (2003) não ultrapassaram
10%, que é o limite permitido para os entes cuja despesa com pessoal em 1999 atingiu percentuais inferiores aos permitidos
pela LRF para 2000 (artigo 71), excluindo-se os reajustes anuais dos servidores previstos no inciso X do artigo 37 da
Constituição Federal.

O artigo 21 da LRF determina que é nulo de pleno direito o ato que provoque aumento da despesa com pessoal para as quais
não haja dotação orçamentária suficiente à cobertura das despesas estimadas e autorização específica na Lei de Diretrizes
Orçamentária para que o administrador possa efetuar tal concessão. Estabelece ainda alguns outros requisitos, de sorte que
aumentar gastos de pessoal passou a exigir as seguintes providências gerais:

Estimativa trienal de impacto sobre a receita orçamentária (artigo 16, I);

Estimativa trienal de impacto sobre as disponibilidades de caixa (artigo 16, I);

Estudo de conformação aos limites permanentes (artigos 19 e 20) e transitórios (artigo 71);

Estudo de conformação às barreiras de proporcionalidade entre órgãos do Poder Legislativo (artigo 20 § 1º);

Declaração do ordenador da despesa, atestando que a nova despesa tem dotação e numerário e, além disso, está consoante
o plano plurianual e a LDO (artigo 16, II);

Estudo do não comprometimento das metas fiscais e para os exercícios seguintes Planos de Compensação (artigo 17 § 2º);

Estudo de conformação aos limites das despesas previdenciárias;

Expedição do ato concessório antes de cinco de julho do último ano dos mandatos (parágrafo único do artigo 21).

As exigências legais supra elencadas têm aplicação restrita, isto é, as condições são aplicadas apenas aos atos que concedam
vantagens e aumentos de remuneração (criação de cargos, funções ou empregos públicos e admissão ou contratação de
pessoal). As vantagens pessoais dos servidores públicos (como anuênios, reclassificação em categoria funcional, etc.) não se
enquadram nas restrições acima, pois derivam de legislação constitucional ou legal anterior à LRF e já estabeleceram os
direitos pessoais dos servidores, não existindo ato voluntário ou discricionário do ordenador da despesa.

Também se excetuam destes requisitos de condição as despesas com os profissionais do magistério fundamental, cujos
salários são custeados com recursos do FUNDEF (Fundo do Ensino Fundamental).

Neste texto, já mencionamos algumas vezes as expressões limite máximo e limite prudencial. No parágrafo único do artigo
22, a LRF estabelece quais são as medidas para contenção de despesas, que deverão ser adotadas sempre que um Ente atingir
a 95% dos limites previstos nos seus artigos 19 e 20 (por Esfera e por Poder, respectivamente). Ao atingir o limite máximo,
além das medidas de contenção o excedente deverá ser eliminado nos dois quadrimestres seguintes, sendo que pelo menos
um teço deverá ser eliminado no primeiro quadrimestre.

É importante ressaltar que a redução da despesa será em percentual da receita corrente líquida e não em valores.

Tais medidas visam impedir que as despesas com pessoal atinjam o limite máximo, detendo o seu crescimento assim que este
se torna uma ameaça ao equilíbrio das contas públicas, devendo para tanto o Ente adotar as seguintes posições:
19

Não conceder qualquer tipo de benefício salarial, salvo aqueles decorrentes de decisão judicial ou o reajuste anual do

funcionalismo;

Não criar qualquer cargo, emprego ou função;

Não efetuar alterações nas estruturas das carreiras das quais resultem aumentos de despesa;

Não efetuar admissões de pessoal a qualquer título que seja, excetuando os casos de reposição decorrentes da aposentadoria
ou falecimento de servidores oriundos dos setores de Educação, Saúde e Segurança;

Não contratar horas extras, exceto as que forem necessárias às convocações extraordinárias das Casas Legislativas e nas
situações que forem expressamente previstas na Lei de Diretrizes Orçamentárias.

Os mecanismos de corte de despesa com pessoal, estabelecidos a partir da Reforma Administrativa (EC nº 19), dividem-se
em dois grupos: medidas de caráter permanente e medidas de caráter temporário.

As medidas de caráter temporário são: redução temporária da jornada de trabalho e compatibilização do salário à carga horária
diminuída.

As medidas de caráter permanente são: redução de 20% das despesas com cargos de confiança, por extinção; exoneração dos
servidores não estáveis e exoneração dos servidores estáveis, obedecida a Lei nº 9.801/99.

Nota: O texto original da LRF previa a redução da despesa com cargos de confiança
também por redução dos calores destes cargos. Porém, o STF acatou a ADIn 2238 na
parte que se referia à inconstitucionalidade do texto, considerando que a Constituição
federal prevê a irredutibilidade salarial dos servidores, não distinguindo para tal direito
aqueles efetivos ou tão somente ocupantes de cargos comissionados.

Tais medidas de controle aplicam-se a partir de 30/04/2000, quando qualquer um dos órgãos ou Poderes que ultrapassar os
limites máximos deverá proceder ao ajuste da sua despesa com pessoal. Vejamos um exemplo numérico:

MUNICÍPIO XYZ
Despesa com Pessoal (DP) em 31/08/2000 63% da RCL

(-) Limite máximo para a despesa de pessoal 54% da RCL

(=) Excesso a ser eliminado em oito meses 9% da RCL

(-) Redução da DP no 1º quadrimestre (31/12/00) 3% da RCL

(-) Redução da DP no 2º quadrimestre (30/04/01) 6% da RCL

(=) Despesa de Pessoal em 30/04/2001 54% da RCL

O não ajuste da despesa aos limites legais no prazo determinado implicará penalidades administrativas ao ente federado.

Os prazos para ajuste, tanto para os entes que em 1999 tiveram a despesa com pessoal em percentuais superiores aos da LRF,
quanto para os casos de superação do limite máximo, serão alterados de dois quadrimestres sempre que ocorrerem uma das
seguintes situações: calamidade pública devidamente reconhecida pela respectiva Casa Legislativa, caso em que sua contagem
será interrompida e baixo crescimento do PIB, caso em que o prazo será contado em dobro (quatro quadrimestres).

2.2.3 DESPESAS COM A SEGURIDADE SOCIAL
Até 1998, a aposentadoria dos servidores públicos era considerada como uma premiação que, depois de concedida, transformava
o beneficiado em uma espécie do “gênero servidor”. Nesta ótica, o aposentado poderia ser punido, perder a aposentadoria,
repor ou indenizar o Erário com descontos nos seus proventos. Ficava claro que o “benefício” não era tratado como um direito
decorrente de contribuições para o seguro social.

Com a edição da Emenda Constitucional nº 20, de 15/12/98, o sistema previdenciário dos servidores ficou submetido aos
mesmos ordenamentos formulados para a previdência pública geral, que já atendia aos demais trabalhadores.

Assim, a seguridade social dos servidores passou a ter tratamento contributivo a ser regido por critérios que assegurem seu equilíbrio
financeiro e atuarial (securitário), não sendo mais admitida a sua dependência do Tesouro Público. Esta situação foi ratificada no artigo
69 da LRF.

20

A LRF demonstra a preocupação do legislador em assegurar as necessidades mínimas dos segurados, dispensando da

comprovação da fonte de custeio a concessão de benefícios para os que preenchem os requisitos legais para qualquer forma
de aposentadorias, auxílios, pensão, salários ou que sejam alvos de ações de saúde ou assistência social.

Isto significa dizer que a inclusão destes servidores não está subordinada ao aumento de arrecadação, mas tão somente ao
instituto do direito adquirido.

Além disso, o § 1º, inciso III do artigo 24 assegura a irredutibilidade do valor dos benefícios, os quais deverão manter o poder
aquisitivo original e não poderão ser objeto de descontos (salvo os determinados por lei ou decorrentes de sentença judicial).

Desta forma, o legislador assegurou que não seriam criadas fontes alternativas de receita (economia de despesa) através de
“achatamento” e “sucateamento” dos benefícios da seguridade social, assegurando que o sistema de seguro social seria
resguardado de possíveis ataques desenfreados aos seus recursos.

Como são gastos de natureza incomprimível, à parte as exceções apresentadas, as demais situações de geração de despesas
desta natureza estão sujeitas às comprovações de compatibilidade e adequação financeira de que trata o artigo 17 da LRF.

2.2.4 LIMITAÇÕES AO PODER DE GASTO
Quando se trata de despesa pública, é necessário que sejam considerados os dois aspectos que envolvem a aplicação de
recursos: o aspecto técnico e o aspecto político.

O aspecto técnico envolve todo o processamento formal da despesa, abrangendo desde a sua execução orçamentária ao seu
controle.

O aspecto político envolve a discricionariedade do gestor público, que determina quais necessidades sociais e que grupos
serão atendidos por meio do serviço público.

A Constituição Federal, em seus artigos 165 a 169, preocupa-se em excluir do orçamento (e sua execução) os propósitos
eleitoreiros e os privilégios que permitem aos maus políticos incorrer em despesas que tenham como único objetivo o de
destacar o período de sua administração.

Foi necessário que no texto da LRF fossem incluídos elementos de rigor e limitadores do dispêndio público, acompanhados das
respectivas sanções e fundados na maior visibilidade dos atos orçamentários da gestão fiscal, para induzir às mudanças no
poder de gasto dos entes políticos.

A responsabilidade passou a ser personificada e personalizada, otimizando a satisfação da vontade do Povo, permitindo ao
controle identificar e definir o agente que violou a norma jurídica e penalizando-o por tal.

Do ponto de vista econômico, a limitação do poder de gasto dos agentes públicos tem por única finalidade manter o setor
público em condições operacionais. Quando falamos em condições operacionais queremos dizer um setor público eficiente e
equilibrado. Tanto é verdade esta assertiva que se pode observar clara e nitidamente que todos os limites são apresentados em
termos relativos, isto é, todos eles dependem do desempenho da arrecadação.

Vale novamente aqui a máxima de que não é proibido gastar, mas é proibido gastar mal e sem ter condições para tanto.

3. TRANSFERÊNCIAS VOLUNTÁRIAS E DESTINAÇÃO DE RECURSOS PÚBLICOS
PARA O SETOR PRIVADO

3.1 TRANSFERÊNCIAS VOLUNTÁRIAS
O artigo 25 da LRF em seu caput conceitua o que vem a ser uma transferência voluntária. Naqueles termos, uma transferência
voluntária é caracterizada pelo repasse de recursos entre esferas de governo sem que haja qualquer imposição legal.

Neste sentido, não podemos confundir as transferências do Fundo de Participação dos Municípios (FPM) ou a entrega das
cotas-partes de ICMS e IPVA. Estas só ocorrem por haver disposição constitucional para tanto e, afora estas exceções, não se
pode impor nenhuma restrição sobre tributos constitucionalmente compartilhados (artigo 160 da Constituição Federal).

Podemos reconhecer as transferências voluntárias quando algum programa municipal ou estadual recebe recursos da União ou
do Estado para auxiliar no custeio das suas despesas (p.ex.: recebimento pelo Município de verbas do Estado destinadas à
aquisição de computadores para o Programa de Informatização das Bibliotecas).

As transferências voluntárias, assim, ocorrem por existirem problemas de gestão fiscal, fazendo com que o ente beneficiado não
tenha recursos próprios para arcar com os gastos locais.
21

Se por um lado o recurso alternativo das transferências voluntárias ajuda a minimizar as desigualdades regionais, por outra

ótica pode fomentar a acomodação do ente beneficiado quanto à adoção de ações para incrementar a receita própria arrecadada.

Como regra geral para o conceito, temos que as Transferências Voluntárias correspondem à entrega de recursos correntes ou
de capital, de um ente para outro, a título de cooperação, auxílio ou assistência financeira, exceto os casos decorrentes de
determinação legal ou destinados ao SUS.

Os recursos do SUS – Sistema Único de Saúde - destinados aos Estados e Municípios não são sujeitos às disposições da LRF,
uma vez que sua entrega é de natureza compulsória e não voluntária. Esta não sujeição é polêmica, pois nem todos os recursos
do Sistema remunera serviços de saúde, mas antes também destinam-se aos gastos com infra-estrutura (p.ex.: construção de
hospitais e postos ambulatoriais) cujos repasses deveriam enquadrar-se como voluntários.

Considerando que, ao entregar os recursos, o ente doador perde parte do controle sobre a aplicação deste numerário, o
legislador retirou o atributo de discricionariedade da concessão de transferências voluntárias e vinculou tal entrega aos critérios
e requisitos definidos na lei de diretrizes orçamentárias (artigo 4, I, f).

A Instrução Normativa nº 01/2001 da Secretaria do Tesouro Nacional estabeleceu o Cadastro Único das Exigências para
Transferências Voluntárias Destinadas aos Estados e Municípios (CAUC), discriminando as entidades federadas que estão
adequadas à LRF quanto aos requisitos de atendimento obrigatório que condicionam as transferências voluntárias, funcionando
como um subsistema do Sistema Integrado de Administração Financeira (SIAFI), o que permite que os Tribunais de Contas
solicitem a retirada deste Cadastro de qualquer ente em cuja administração houver sido constatada irregularidade. Dentre as
exigências da LRF, que servem de base ao citado Cadastro, destacamos:

Os recursos recebidos não poderão ser utilizados em finalidade diversa daquela para que foram concedidos;

Cumprimento das disposições da Lei de Diretrizes Orçamentárias sobre a matéria;

Existência de dotação específica na lei orçamentária;

Não podem ser destinadas a pagamento de pessoal ativo, inativo e pensionistas dos Estados, Distrito Federal e Municípios;

O beneficiário deverá comprovar, previamente ao recebimento dos recursos, que se acha em dia com pagamento de
tributos, empréstimos e financiamentos devidos ao ente transferidor (doador); que inexistem pendências quanto às prestações
de contas de recursos anteriormente recebidos; que obedece aos limites constitucionais para aplicação de recursos em
saúde e educação e que obedece aos limites da LRF para gastos com pessoal, nível de endividamento e restos a pagar;

O beneficiário deverá apresentar no seu orçamento contrapartida para a atividade a que se destina a transferência (isto
significa dizer que o ente doador não poderá financiar sozinho uma atividade de outro ente);

Por fim, o beneficiário deverá comprovar que efetivamente arrecada os tributos de sua competência (esta condição, ao
contrário das demais, não consta do artigo 25 da LRF, mas está consubstanciada no parágrafo único do seu artigo 11).

Nota: os limites constitucionais da Educação e da Saúde estão dispostos nos artigos
156 (alterado pela EC nº 29) e 212 da Lei Magna, além de artigo 60 dos Atos das
Disposições Constitucionais Transitórias. Representam para a educação uma aplicação
pela União de 18% elevados para 25% da receita com impostos e transferências dos
Estados, DF e Municípios. Com a saúde, é estabelecida a aplicação de 30% do orçamento
da Seguridade Social, excluído o Seguro-desemprego.

Ressaltamos que os entes beneficiados só não receberão transferências estadual ou federal destinadas à Saúde e à Educação
quando descumprirem as condições exigidas para concessão. Isto significa dizer que o corte de transferências para estes
setores não tem por finalidade punição fiscal. Assim, o legislador assegura que o cidadão não será punido pela irresponsabilidade
fiscal do gestor público. Contudo, é importante destacar que as áreas de educação e saúde, que receberam ressalva de
punição fiscal, concentram, em percentuais médios dos últimos cinco anos, sessenta por cento (dois terços) do total das
transferências voluntárias repassadas pela União.

Esta situação ensejou diversas críticas, cabendo destaque às palavras do eminente Professor Amir Khair12; “ considerando que
a punição fiscal é muito branda, pois a maior parte das transferências voluntárias não é atingida, visto que se dirige às áreas
sociais e as operações de crédito representam menos de um por cento da receita municipal, a verdadeira punição à transgressão
à Lei de Responsabilidade Fiscal, é a punição penal.” (grifo original).

As transferências voluntárias exigem uma acurada atenção, posto que, ao lado dos recursos destinados ao setor privado,
representam uma significativa parcela de recursos públicos cuja aplicação não é feita pelo ente doador.

22

3.2 DESTINAÇÃO DE RECURSOS PÚBLICOS PARA O SETOR PRIVADO

A íntima relação entre as finanças públicas e privadas concede ao Poder Público o particular poder de agente normativo e regulador
da atividade econômica (artigo 174 da Constituição Federal).

A LRF, em seu artigo 26, disciplina e rege as transferências de recursos públicos para o setor privado, vinculando a destinação
(cobertura de necessidades de pessoas físicas ou déficits de pessoas jurídicas) e a utilização (seja por pessoa física ou
jurídica) à existência de lei específica, às condições estabelecidas na Lei de Diretrizes Orçamentárias e correspondente previsão
de recursos em dotação específica do orçamento público.

A ressalva da LRF é dada para as instituições financeiras públicas e o Banco Central do Brasil, quando estiverem exercendo sua
atividade-fim. Tal permissiva visa compatibilizar a atividade exercida pelas instituições financeiras com as disposições da lei,
visto não haver sentido a proibição para que os bancos públicos e instituições similares entreguem recursos para particulares,
se esta é uma operação de financiamento típica da atividade financeira.

No parágrafo segundo deste artigo, a LRF acresce operações que, por seus efeitos, são equiparadas às transferências de recursos
para o setor privado. São elas: concessões de empréstimos, financiamentos e refinanciamentos, além da prorrogação e da composição
de dívidas, concessão de subvenções e participações em constituição ou aumento de capital. Tais situações, mesmo que envolvam
os órgãos da administração indireta, dependem de lei específica.

Sempre que o ente beneficiário não estiver sob o controle do ente doador (transferidor) dos recursos, os encargos financeiros, as
comissões e outras despesas inerentes à operação não poderão ser inferiores ao que estiver estabelecido na lei ou ao seu efetivo
custo de captação.

Com estas condições, o legislador impõe ao administrador público a obrigatoriedade de manter o equilíbrio econômico e
financeiro dos contratos de operações de crédito, resumindo as ocorrências de juros subsidiados e favorecimentos similares
apenas nas operações entre controlador e controlado.

Complementando as suas disposições sobre o tema, a LRF em seu artigo 28 veda taxativamente a prestação de socorro financeiro às
instituições do Sistema Financeiro Nacional. É claro o intuito de se evitar a todo custo a repetição de programas controversos e
criticados como o PROER, que trouxe apenas danos à população enquanto uns poucos foram salvos da falência.

O artigo 28 zela pela aplicabilidade do princípio da moralidade administrativa, estabelecendo o elemento ético na conduta de todo
agente público com a finalidade de preservar o bem comum.

O parágrafo primeiro deste artigo antevê que soluções de socorro às instituições financeiras, com fins de prevenção de riscos
e insolvência, deverão ser adotadas mediante a criação de fundos e outras formas que a lei permitir.

A ressalva neste limitador fica apenas para o Banco Central do Brasil nas operações de redesconto (usual operação financeira
abrangendo comércio de títulos de crédito) e para os empréstimos com prazo inferior a trezentos e sessenta dias, visto que em
nenhuma destas operações ocorrem soluções de longo prazo, mas tão somente reorganização momentânea do fluxo de caixa
das entidades socorridas.

4. DÍVIDA E ENDIVIDAMENTO PÚBLICO
A dívida pública constitui um dos capítulos mais importantes da LRF, sendo seu controle o foco da atenção do legislador. Sua
formação é representada genericamente pelos compromissos assumidos perante terceiros, decorrentes de empréstimos das
mais variadas espécies e pelos valores de terceiros que estão sob a guarda do Poder Público.

Em se tratando da atividade empresarial, é notória a preocupação dos administradores em compatibilizar as saídas de caixa
(pagamentos) com o total de recursos disponíveis.

No setor público, porém, esta máxima não foi muito observada, levando os entes públicos a níveis de endividamento que vão
muito além da efetiva capacidade de pagamento e tornando o seu controle uma necessidade premente e urgente sob pena de
que o País venha a ter a sua soberania ameaçada pelo comprometimento para com os seus credores.

A contratação do instituto da dívida pública não é um assunto tão recente quanto é o controle da sua evolução.

Há tempos que os governos têm recorrido aos empréstimos para atender as suas necessidades. Não foi outro o motivo pelo
qual na Idade Média o Príncipe era confundido com o próprio Estado, sendo os recursos concedidos conforme o crédito
pessoal de cada Regente.

Findado o regime feudal, ao Estado foi atribuída toda a confiança creditícia, cabendo aos legisladores estabelecer o disciplinamento
do empréstimo público no que tange a sua contratação, sem maiores preocupações com a sua liquidação.

A manutenção da máquina administrativa deverá ater-se aos recursos próprios dos entes públicos (assim considerados o
produto da arrecadação tributária, os recursos auferidos com o uso do seu patrimônio e a receita própria das entidades da 23

administração indireta). Quando este volume de recursos se mostra insuficiente para atender à demanda das despesas, o

Poder Público assume dívidas, que após a vigência da LRF não estão proibidas, mas severamente controladas.

O conceito de dívida pública adotado pela LRF é mais abrangente do que o praticado pela legislação de até então.

Temos que a dívida pública é o conjunto de obrigações do Poder Público, decorrentes do processamento de despesas em
volume superior à realização das receitas próprias.

Não devemos confundir déficit orçamentário com dívida pública, pois a relação entre estes é similar a de causa e efeito. O
déficit orçamentário é um produto calculado a partir da execução orçamentária de um determinado exercício. A dívida é um
estoque destes débitos, cuja posição pode ser calculada em qualquer momento de qualquer exercício.

Assim, as necessidades de financiamento tanto abrangem a execução de investimentos quanto à renegociação de dívidas
(vencidas ou a vencer).

Para fins de classificação, a dívida pública é dividida em flutuante e fundada.

A dívida flutuante, também chamada de dívida administrativa, representa as obrigações de curto prazo (inferior a doze meses), que
não dependem de autorização legislativa para seu resgate. É composta normalmente por débitos incorridos em exercícios anteriores
e não pagos, cujos credores são fornecedores, empreiteiros, servidores e titulares de precatórios judiciais.

A dívida fundada corresponde aos compromissos exigíveis em prazo superior a doze meses, contratados para atender aos
desequilíbrios orçamentários ou financiamento de obras e serviços públicos. O seu segundo maior componente são os débitos
fiscais (INSS, FGTS, PASEP COFINS etc).
,

A LRF estabelece uma clara divisão dos agregados que compõem a dívida pública: a consolidada ou fundada e a dívida
mobiliária, esta representada pelos títulos emitidos pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios.

A Constituição Federal determina que o Senado Federal deverá regulamentar os limites e condições para contratação de operações
de crédito, sendo a proposição de iniciativa do Presidente da República. Tal regulamentação atualmente é disciplinada na
Resolução nº 78 que abrange os Governos Estaduais e Municipais, e na Resolução nº 96 exclusivamente para a União.

Em termos gerais, o conteúdo das duas Resoluções mencionadas sujeita os entes público às seguintes normas:

Os Estados têm como limite máximo de endividamento o montante de duas vezes a sua Receita Corrente Líquida;

Para os Municípios, este limite máximo é reduzido para 1,2 vezes o valor da sua Receita Corrente Líquida anual;

No caso da União este limite fica em 3,5 vezes a Receita Corrente Líquida.

A LRF, ao tratar da dívida pública, divide-se em duas partes: na primeira conceitua o que recebe tratamento de dívida para na
segunda parte estabelecer limites para o endividamento. Entendamos que a LRF dispõe as ações que, por suas conseqüências,
recebem tratamento de dívida. Isto não significa dizer que estas ações em suas características básicas são contratações de
dívida, mas antes a LRF lhes atribuiu este tratamento porque de alguma forma elas implicam endividamento (comprometimento
de recursos).

Estas ações são identificadas nos parágrafos primeiro e terceiro do artigo 29, a saber: a assunção, o reconhecimento ou a
confissão de dívidas são tratados como operações de crédito. Isto impede a antiga prática dos maus gestores de criarem
primeiro os compromissos e depois legalizarem as despesas através dos famosos Termos de Ajustes de Contas. Em
complemento, as obrigações com vencimento em prazo inferior a doze meses e que tenham sido objeto de previsão orçamentária
passam a compor a dívida consolidada.

Para assegurar a adoção de critérios uniformes e realistas, o refinanciamento do principal da dívida mobiliária deverá obedecer
aos mesmos índices de preços utilizados na Lei de Diretrizes Orçamentárias ou em legislação específica. Assim, ficam corrigidos
pelos mesmos indicadores a expectativa de arrecadação de recursos (receitas) e o montante de endividamento mobiliário,
sendo ainda aplicada a regra de que o montante da dívida mobiliária, ao final de cada exercício financeiro, não poderá exceder
o montante do final do exercício anterior corrigido por índice de atualização monetária, e somadas as operações de crédito
realizadas no exercício.

O cálculo dos limites da dívida total poderá ser feito pelo montante líquido, ou seja, dívida total deduzida dos recursos financeiros
que o ente detém.

Tais limites poderão ser alterados em caso de instabilidade econômica ou alterações nas políticas monetária e cambial. Nesta linha de
raciocínio, os limites da dívida ficam vinculados ao crescimento da economia, razão de precisarem urgentemente de regulamentação
(o que a LRF não faz) para que enfrentem situações como a de estagnação (não crescimento) da economia.

Ressaltamos que os precatórios judiciais que não tenham sido pagos no exercício em que figuravam no respectivo orçamento
deverão ser incluídos na dívida consolidada. Busca o legislador atribuir maior transparência ao valor real do endividamento dos
24 entes, que até então não apresentavam o impacto financeiro dos precatórios de forma clara e objetiva.

Se for verificado que um ente ultrapassou os limites de endividamento, ao final de um quadrimestre, estes deverão ser retomados

nos três quadrimestres seguintes, sendo 25% a redução estabelecida para o primeiro quadrimestre.

Enquanto permanecer acima dos limites, ao ente serão aplicadas as seguintes sanções:

Não poderá realizar operações de crédito, inclusive por antecipação da receita orçamentária (ARO). Excetuam-se as operações
de refinanciamento da dívida mobiliária;

Terá que obter superávit primário (para reduzir o excesso do endividamento), inclusive limitando o empenhamento de
despesas;

Estará proibido de receber transferências voluntárias, enquanto durar o excedente de endividamento ou caso não o elimine
no prazo previsto;

Se o excedente ocorrer no primeiro quadrimestre do último ano do mandato do Chefe do Executivo, as restrições para
contratação de operação de crédito e exigências de obtenção de superávit primário serão aplicadas imediatamente.

As sanções acima elencadas aplicam-se tanto para os casos de excedente de limites da dívida mobiliária quanto para os limites
das operações de crédito. O Ministério da Fazenda deverá publicar mensalmente a relação dos entes com excedente de
endividamento.

É importante destacar que a LRF estabeleceu limites para a dívida de longo prazo, mas não o fez para a dívida de curto prazo.
Isto se justifica pelo fato de que os maus políticos (assim considerados os irresponsáveis fiscais) não adotaram uma política
consistente para geração de superávits primários que possibilitem a redução progressiva do estoque da dívida (fato que ocorre
somente por pagamentos).

Assim, a LRF atribui limites para o endividamento de longo prazo, mas não dedica o mesmo excessivo rigor para o endividamento de
curto prazo. As restrições para este tipo de dívida ficam a critério do gestor público na forma que estes consignarem no Anexo de
Metas Fiscais.

Compreendeu o legislador que a dívida pública é incrementada por três variáveis-chave: as operações de crédito, a concessão
de garantias e o refinanciamento da dívida mobiliária.

4.1 OPERAÇÕES DE CRÉDITO
A LRF atribui ao Ministério da Fazenda a verificação do cumprimento dos limites de endividamento pelos Estados e Municípios
para a realização de operações de crédito. No caso da União, as propostas deverão ser submetidas diretamente ao Senado.

Na verificação do cumprimento dos limites, o Ministério da Fazenda valer-se-á das informações constantes das propostas para
contratação e dos dados dos Relatórios de Gestão Fiscal dos entes.

Em nome da transparência e do favorecimento do controle social, o Ministério da Fazenda terá obrigatoriamente que divulgar
pela internet as condições de cada operação contratada e a composição da dívida de cada ente da federação.

A LRF estabelece alguns requisitos a serem observados quanto às operações de crédito.

a) Contratação
As solicitações (propostas) para contratação de operações de crédito pelos entes deverão estar acompanhadas de pareceres
técnicos e jurídicos. Esta é uma regra básica e lógica, pois, enquanto na iniciativa privada todos os projetos recebem a análise
custo/benefício, no setor público esta não é uma prática recorrente.

A partir da exigência da adoção de metodologias científicas de administração financeira, os gestores públicos passarão a
examinar os benefícios da implantação e os custos relacionados a todas as alternativas de aplicação de recursos. Tecnicamente
esta prática é conhecida como estudo de viabilidade de projetos e envolve a análise dos efeitos diretos e indiretos a nível interno
e externo de cada ação, em que são observados:

A relação de todos os custos envolvidos e todos os benefícios possíveis de serem alcançados;

A avaliação monetária dos custos e benefícios identificados;

Os cálculos dos benefícios líquidos futuros13;

A comparação dos valores presentes dos benefícios líquidos que podem ser obtidos pelas diferentes alternativas de ação.

Adicionalmente, serão ainda exigidos:

Autorização prévia expressamente consignada na Lei de Diretrizes Orçamentárias em créditos adicionais ou em lei específica;
25

Inclusão na Lei Orçamentária Anual ou em créditos adicionais dos recursos obtidos na operação, exceto para as operações

por antecipação da receita orçamentária (ARO);

Autorização específica do Senado Federal para as operações de crédito externas, sendo sempre observados os limites;

Limitação ao montante das despesas de capital, sendo considerados no exercício o total das operações de crédito e as
despesas de capital realizadas;

Observação cuidadosa às demais restrições estabelecidas na LRF;

Vedação irrestrita da possibilidade de serem efetuadas compensações de débitos e créditos nas operações de crédito externas.

Salvo nas operações externas e nas que se referirem à dívida mobiliária, nas demais operações os limites dos entes beneficiados
e sua capacidade de pagamento serão controlados pelos agentes financeiros.

Quando determina que as operações de crédito não poderão ser superiores às despesas de capital, a LRF visa impedir o
crescimento constante da dívida pela utilização de recursos em despesas correntes (custeio). Logo também estabelece algumas
restrições para o cálculo da aplicação dos recursos das operações de crédito (despesas de capital):

a) Não serão incluídos os empréstimos e financiamentos concedidos diretamente aos contribuintes a título de incentivo fiscal;

b) Serão deduzidos os financiamentos com intermediação de instituições financeiras controladas pelo ente beneficiário.

O financiamento dos entes federados somente se dará por instituições financeiras privadas ou estatais, ficando proibido o
financiamento entre entes, à exceção das instituições financeiras estatais, pois, afinal, esta é uma operação típica de suas
atividades.

Com esta restrição, ficará definitivamente proibido o aumento da dívida da União e dos Estados pela absorção da dívida de
outros entes14.

Também não serão permitidas as operações de crédito entre uma instituição financeira estatal e o ente que a controla. Contudo,
a instituição financeira estatal poderá adquirir títulos da dívida pública, intermediando os seus clientes, ou aplicar seus recursos
próprios em títulos da União. A restrição somente impede que ocorram abusos ou burlas fiscais, repetindo-se atos do passado
quando os bancos estatais funcionavam como verdadeiros caixas dos Estados, o que resultou na insolvência de vários deles.

Como única exceção ao endividamento entre entes, a LRF em seu parágrafo primeiro do artigo 35 permite operações de crédito
entre instituições financeiras estatais e outro ente da federação (que não seu controlador), incluindo os integrantes da
administração indireta, desde que estas operações de crédito não sejam destinadas ao financiamento de despesas correntes
ou ao refinanciamento de dívidas não contraídas com a própria financeira.

A LRF, ao equiparar ações às operações de crédito, distingue as que não caracterizam antecipação de receita dos atos inerentes
e específicos às atividades operacionais das empresas estatais.

4.2 ANTECIPAÇÕES DA RECEITA ORÇAMENTÁRIA
As operações de crédito por antecipação da receita orçamentária, também conhecidas pela sigla ARO, são destinadas a suprir
necessidades de caixa ou insuficiência de liquidez de curto prazo, de modo que o gestor público possa arcar com compromissos
que não têm cobertura financeira imediata.

Estas operações já foram muito difundidas, mas a LRF buscou a sua restrição, pois, havendo desequilíbrios permanentes entre
receitas e despesas, as operações de antecipação da receita podem agravar a situação financeira do ente, pois da sua contratação
decorrem despesas com juros. Buscou, então, a legislação evitar o acúmulo e o crescimento dos saldos destas operações que
venham a comprometer as finanças.

Todas as ARO contratadas pelos Estados, Distrito Federal e Municípios dependem de autorização prévia do Banco Central do
Brasil, e os pedidos de autorização deverão ser instruídos com a documentação constante do artigo 14 da Resolução nº 78 do
Senado Federal.

Atenção especial deu o legislador às despesas de juros decorrentes destas operações, quando limitou as taxas contratadas à
prefixação ou à vinculação a Taxa Básica Financeira(TBF), sendo esta a única despesa admissível.

As demais condições para contratação das operações de crédito desta natureza são:

Somente poderão ser contratadas a partir do dia 10 de janeiro de cada ano, devendo ser liquidadas em sua totalidade (principal
+ juros) até o dia 10 de dezembro do mesmo ano da contratação;

Somente será autorizada se não forem cobrados outros encargos senão os juros e estes prefixados ou indexados à TBF;o Patrimonial
26

Não poderão ser contratadas enquanto houver operação anterior, de mesma natureza, que não tenha sido integralmente resgatada;

Não serão autorizadas no último ano do mandato do Chefe do Executivo.

Nota: Não poderá ser contratada ARO para pagamento do 13º salário do funcionalismo na data de sua exigibilidade, visto que
esta operação é proibida entre os dias 10 de dezembro e 09 de janeiro do ano seguinte.

4.3 GARANTIAS
As garantias funcionam como segurança ao credor de que os recursos entregues, sob a forma de empréstimos ou financiamentos,
serão devidamente pagos.Neste sentido, as garantias podem ser prestadas para outro ente da federação ou mesmo entre os
órgãos e entidades de um mesmo ente. As regras que a LRF estabelece para concessão de garantias objetivam reduzir os
riscos fiscais e controlar o processo de endividamento, visto que representam avais concedidos e que imputam ao avalista o
risco da inadimplência do beneficiado. Assim, a partir da vigência da LRF, somente poderão ser concedidas garantias mediante o
recebimento de contragarantias, em valor igual ou superior ao aval concedido, exceto quando aquelas forem prestadas entre órgãos
e entidades do mesmo ente da federação.

Via de regra, os órgãos que integram a administração indireta não podem conceder garantias, exceto as relacionadas à natureza
operacional das atividades das empresas estatais. Resumindo as disposições do artigo 40 da LRF que trata das concessões de
garantias, tem-se que:

Somente poderá ser concedida se o beneficiado estiver adimplente em relação ao ente garantidor e as entidades por ele
controladas;

Somente poderá ocorrer mediante o recebimento de contragarantia;

Não serão exigidas contragarantias de órgãos e entidades do próprio ente;

A contragarantia poderá ser oferecida sob a forma de vinculação de receitas tributárias próprias e/ou provenientes de
transferências constitucionais, contudo em ambos os caos deverá ser voluntariamente vinculada pelo ente beneficiado, que
garantirá ao beneficiador a retenção destes recursos para liquidação da dívida vencida, em casos de inadimplência;

É considerada nula a garantia concedida em valores superiores aos limites fixados pelo Senado Federal;

As entidades da administração indireta não poderão conceder garantias, a não ser para suas empresas controladas direta
ou indiretamente, não podendo tais entidades conceder contragarantias além das inerentes às suas atividades operacionais.

Finalizando, a LRF dispõe que os entes que por inadimplência repassarem dívidas para União ou para os Estados serão penalizados
com a suspensão ao acesso a novos créditos ou financiamentos.

4.4 RESTOS A PAGAR
Este item representa a terceira variável que a LRF reconhece como incremento da dívida pública. O intuito do legislador, ao tratar dos
compromissos assumidos em final de exercício, especialmente no último ano dos mandatos, foi acabar com a malfadada
prática de contrair obrigações sem lastro, comprometer recursos ainda não auferidos e o que é ainda pior, deixar como herança
aos sucessores um legado de desequilíbrio financeiro, que transforma o início das gestões em verdadeiras operações “tapa-
buracos”. Com a LRF, nos últimos oito meses de seu mandato, o dirigente equacionará o seu fluxo de caixa, resolvendo ele
próprio as liquidações dos seus atos de gestão. Portanto, o gestor deverá confrontar as receitas esperadas com as despesas
a pagar e, havendo diferença positiva e descompromissada de qualquer vinculação orçamentária, poderão ser autorizados
novos gastos.

Cabe aqui um destaque: a verificação da disponibilidade de caixa deverá observar o fluxo financeiro até o final do exercício,
considerando a despesa compromissada. A LRF não se reporta à despesa empenhada, mas remonta ao estágio anteior ao
incluir em seu texto a empressão “compromissada”. A diferença entre as abordagens é melhor observada através de um exemplo
prático: suponhamos que uma determinada entidade (ou ente) esteja elaborando o seu fluxo de disponibilidades, sendo este o último
ano do mandato do gestor.As receitas próprias somadas ao total de saldos disponíveis perfazem o montante de R$ 60 milhões. O
valor total da despesa empenhada até 31/12, inclusive os empenhos estimativos totalizam R$ 45 milhões. Contudo, a entidade está
com um processo licitatório em curso estimado R$ 6 milhões. Se considerarmos a despesa empenhada até 31/12, o total da
disponibilidade financeira será de R$ 15 milhões, mas tão logo o certame licitatório seja concluído o ente terá uma nova despesa a ser
empenhada no valor de até R$ 6 milhões. Assim, para fins de autorização de novas despesas, deverá ser considerado o valor
disponível de R$ 9 milhões.

A LRF estabelece a ordem de precedência como: projetos em curso e despesas relativas à conservação do patrimônio. Tal
estabelecimento obriga ao gestor encaminhar junto com o projeto de lei de diretrizes orçamentárias, as informações sobre os
projetos em curso e os dados relativos às despesas de conservação. 27

Quanto à desapropriação de imóveis urbanos, o legislador visou obrigar o gestor a assegurar o depósito prévio da indenização

correspondente.Assim, mesmo em casos de litígios judiciais a destinação dos recursos poderá ser por depósito judicial. Com
esta exigência da LRF englobam-se as despesas já conhecidas e de credores identificados e aquelas cujos valores reais não
são conhecidos, mas que o gestor já decidiu por sua assunção.

5. GESTÃO PATRIMONIAL
Este capítulo da LRF, que abrange os artigos 43 a 47, aborda pontos que o legislador considerou relevante à administração do
patrimônio público.

Os tópicos são apresentados de forma isolada, ou seja, não foram considerados os aspectos de inter-relação entre os itens, de
forma que se possa afirmar que abrangem a totalidade das ações de impacto patrimonial que um gestor pode adotar.

Contudo, os tópicos abrangidos pela LRF são dotados de suma importância à afetação dos elementos patrimoniais, inovando-
se este conceito ao incorporar as entidades que estão sujeitas ao controle do setor público por desempenharem atividades
consideradas serviços de utilidade pública, ou aquelas que se submetem à administração através de contratos de gestão.

Neste contexto, são abordados os aspectos relativos a: disponibilidades de caixa; preservação do patrimônio público e relações com
as empresas controladas pelo poder público.

5.1 DISPONIBILIDADES DE CAIXA
Refere-se ao total de recursos cujo uso poderá ser imediato, ou seja, aqueles que se encontram nos caixas, contas correntes
bancárias e aplicados em investimentos de resgate imediato.

As exigências da LRF em relação à gestão (manuseio e guarda) dos recursos financeiros são singelas, mas objetivas: os
recursos (dinheiros) deverão ser mantidos em instituições financeiras oficiais e os recursos de propriedade dos regimes de
previdência dos servidores deverão ser depositados em contas-correntes específicas, não podendo ser utilizados para
empréstimos e nem para aquisição de títulos da dívida pública.

Nota: A LRF ao tratar de instituição financeira oficial está se referindo às instituições
financeiras controladas pelos entes da federação, como Caixa Econômica, Banco do
Brasil e outros Bancos Estaduais. Não se pode dar outro entendimento, visto que para
funcionar todas as instituições são oficializadas pelo Banco Central.

5.2 PRESERVAÇÃO DO PATRIMÔNIO PÚBLICO
O legislador considerou a preservação do patrimônio público sob três aspectos: a destinação da receita auferida com a venda
de bens e direitos; a execução de projetos e a desapropriação de imóveis urbanos.

Não será admitida a aplicação de recursos derivados da venda de bens e direitos em outros itens que não se classifiquem como
despesas de capital.A LRF determina que tal receita seja aplicada em novos investimentos ou na amortização do valor principal
da dívida consolidada. Em resumo, não é possível vender bens e direitos para financiar déficits correntes, nestes incluídos os
valores dos juros e demais encargos da dívida.

A única exceção admitida é relativa à destinação legal destes recursos para o regime de previdência dos servidores.

Quanto aos novos projetos, a LRF visou impedir a repetição das famosas obras inacabadas e programas paralisados. Doravante,
somente serão destinados recursos para novos projetos após o adequado atendimento daqueles projetos que já estiverem em curso.

A LRF estabelece a ordem de precedência como: projetos em curso e despesas relativas à conservação do patrimônio. Tal
estabelecimento obriga o gestor a encaminhar junto com o projeto de lei de diretrizes orçamentárias as informações sobre os
projetos em curso e os dados relativos às despesas de conservação.

Quanto à desapropriação de imóveis urbanos, o legislador visou obrigar o gestor a assegurar o depósito prévio da indenização
correspondente.Assim, mesmo em casos de litígios judiciais a destinação dos recursos poderá ser por depósito judicial.

5.3 EMPRESAS CONTROLADAS PELO PODER PÚBLICO
Uma empresa é controlada quando a maioria do seu capital votante pertencer, direta ou indiretamente, a um ente da federação.
Abrange assim, as definições jurídicas de empresa pública e sociedade de economia mista. O artigo 47 da LRF, em seu caput,
reporta-se ao contrato de gestão, instituído pela Emenda Constitucional nº 19, o qual amplia a autonomia gerencial, orçamentária e
28 financeira e define metas de desempenho para órgãos e entidades da Administração Pública.

6. TRANSPARÊNCIA, CONTROLE E FISCALIZAÇÃO DA RESPONSABILIDADE FISCAL
Este capítulo representa a essência da Lei de Responsabilidade Fiscal, pois trata do seu axioma básico: a transparência como
sinônimo do princípio constitucional da publicidade.

A transparência da gestão fiscal, na forma em que é tratada pela LRF abrange dois aspectos de normatização, sendo que
ambos funcionam como elementos propulsores do controle da gestão fiscal.

No primeiro aspecto, a LRF determina quais são os instrumentos de transparência da gestão fiscal, estabelecendo as informações
mínimas que eles deverão conter. Esta normativa tem caráter geral, abrangendo todos os órgãos e entidades dos Poderes.

No segundo aspecto, a LRF assume uma conotação específica ao se referir única e exclusivamente ao Chefe do Poder Executivo.

Esta abordagem específica justifica-se pelo fato de que na separação dos Poderes coube ao Executivo o desempenho da
Administração Púbica.

É, então, o Chefe do Executivo considerado o “Gestor Maior” ou o “Comandante do Tesouro Público”, papel que lhe reconhece
a LRF ao lhe dedicar parte exclusiva de suas disposições.

Em assim sendo, os planos, orçamentos, as leis de diretrizes orçamentárias, as prestações de contas acompanhadas dos
respectivos pareceres dos Tribunais de Contas, o relatório resumido da execução orçamentária e o relatório da gestão fiscal
(inclusive nas suas versões simplificadas), para serem considerados legítimos, deverão receber ampla divulgação pelos meios
de comunicação, inclusive pela internet, incentivando a participação popular através de audiências públicas.

A prestação de contas da União deverá abranger também os demonstrativos do Tesouro Nacional e das Agências Financeiras
Oficiais de Fomento, nelas incluído o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social – BNDES, detalhando os
empréstimos e financiamentos concedidos com recursos advindos dos orçamentos fiscal e da seguridade social e, no caso
das agências financeiras, deverá acompanhar uma avaliação minuciosa do impacto fiscal das suas atividades no exercício.

Para alcançar a objetivada transparência, foram necessários alguns requisitos que permitissem a comparabilidade das informações
por equidade de seu detalhamento, na forma que abordaremos a seguir.

6.1 ESCRITURAÇÃO E CONSOLIDAÇÃO DAS CONTAS
Este requisito representa um ordenamento de natureza contábil que permite a compreensão das informações e a padronização
da forma com que elas são apresentadas à sociedade. Não ressalva qualquer ordenamento legal de natureza contábil já existente,
mas acresce-lhe demonstrativos e regula detalhamentos.

Consoante tais requisitos, a administração pública deverá manter sistema de custos que permita a avaliação e o acompanhamento
da gestão orçamentária, financeira e patrimonial.

A escrituração contábil das contas públicas deverá observar os seguintes regulamentos:

As disponibilidades de caixa serão registradas em livros próprios, destacando os recursos próprios de cada órgão ou fundo
e incluindo nesta exigência as despesas obrigatórias;

As despesas e os compromissos assumidos serão registrados segundo o regime de competência15, sendo apurado em
controle complementar o fluxo financeiro, este obedecendo ao regime de caixa16;

As demonstrações contábeis compreenderão de forma conjunta ou isolada, as operações e transações inerentes a cada
órgão, fundo ou entidade da administração direta, autárquica e fundacional, inclusive empresa estatal dependente17;

Deverão ser apresentadas em demonstrativos financeiros específicos as receitas e despesas previdenciárias;

As operações de crédito, as inscrições em restos a pagar e as demais formas de financiamento e/ou assunção de
compromissos perante terceiros, deverão ser registradas de forma a evidenciar o montante e a variação da dívida pública
no período, detalhando ao mínimo a natureza e o credor (nome e relação);

A demonstração das variações patrimoniais deverá destacar a origem e o destino dos recursos derivados da venda de
ativos.

Determina ainda a LRF que as contas públicas dos entes da federação, relativas ao exercício anterior, serão consolidadas em
âmbito nacional, por esfera de governo. A responsabilidade por este feito é do Poder Executivo da União que deverá fazê-lo até
o dia 30 de junho de cada ano, publicando-as intensamente, inclusive pela internet, para que a sociedade tenha acesso a estas
informações.

29

Os relatórios que a LRF estabelece como de emissão obrigatória pelos gestores para fins de acompanhamento da gestão fiscal

são o relatório resumido da execução orçamentária, o relatório da gestão fiscal e a prestação de contas.

6.1.1 RELATÓRIO RESUMIDO DA EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA
Este relatório foi estabelecido pela Constituição Federal no § 3º do seu artigo 165. A LRF, enquanto disciplinadora de normas
gerais de finanças públicas, apenas detalha a forma de obediência ao dispositivo constitucional.

O relatório resumido da execução orçamentária é composto de duas peças básicas que são acompanhadas de alguns
demonstrativos de suporte cuja função é detalhar as informações contidas nas peças.

As peças básicas são o balanço orçamentário (especifica por categoria econômica as receitas e despesas) e o demonstrativo da
execução de receitas (por categoria econômica e fonte de recursos) e das despesas (detalhando a categoria econômica, natureza,
função e subfunção).

Nestas peças, devem ser destacados os valores do refinanciamento da dívida mobiliária das demais receitas de operação de crédito.

Os demonstrativos de suporte visam identificar a receita corrente líquida, as receitas e despesas previdenciárias e os resultados
primário e nominal, as despesas com juros e os valores inscritos em restos a pagar.

Nos relatórios que se abrangerem o último bimestre de cada exercício, adicionalmente será apresentada a projeção atuarial dos
regimes da previdência social, da variação patrimonial e da conformidade do montante das operações de crédito com o relativo às
despesas de capital.

As limitações para o empenhamento da despesa devem ser justificadas, bem como devem ser informadas as medidas destinadas
à elevação da arrecadação, quando acontecerem desvios na previsão da receita.

6.1.2 RELATÓRIO DE GESTÃO FISCAL
Este relatório ocupa posição central no acompanhamento das atividades financeiras do Estado. Para tanto, deverá ser emitido
por cada um dos Poderes, além do Ministério Público, e deverá conter todas as variáveis fundamentais à consecução das
metas fiscais e à observância dos limites fixados para despesas e dívidas.

Deverá conter, pois:

As informações necessárias à verificação da conformidade com os limites impostos pela LRF das despesas com pessoal,
dívidas consolidada e imobiliária, da concessão de garantias, das operações de crédito e das despesas com juros;

As medidas adotadas para adequação das variáveis fiscais aos seus respectivos limites: sendo o último quadrimestre, deverá ter
adicionalmente a demonstração do montante das disponibilidades ao final do exercício financeiro e das despesas inscritas em
restos a pagar.

6.1.3 PRESTAÇÕES DE CONTAS
Em relação às prestações de contas, a LRF aborda três pontos: a composição, a condições para emissão do respectivo parecer
prévio e o conteúdo das prestações de contas.

No que tange à composição, as contas do Chefe do Executivo serão acompanhadas pelas prestações dos Presidentes dos
órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário, além do Chefe do Ministério Público.

Este conjunto será objeto de parecer prévio pelo Tribunal de Contas competente.

O parecer prévio deverá ser emitido no prazo de sessenta dias, contados do recebimento das contas e, no caso dos municípios
com menos de duzentos mil habitantes que não seja capital de Estado, este prazo será aumentado para cento e oitenta dias.

No caso de as Leis Orgânicas estabelecerem prazo distinto do determinado pela LRF, prevalecerá o prazo daquelas. Em qualquer
das situações não será permitido aos Tribunais de Contas entrar em recesso enquanto existirem contas pendentes dos respectivos
pareceres.

Portanto, as prestações de contas deverão abordar, sem prejuízo de outros assuntos que sejam considerados relevantes, o
comportamento da receita arrecadada explicitando-se: as medidas adotadas para fiscalizar e combater a sonegação; as
providências administrativas e judiciais para recebimento de créditos vencidos e as ações ensejadas para incrementar a
arrecadação de tributos e contribuições.

30

6.2 FISCALIZAÇÃO DA GESTÃO FISCAL

A responsabilidade legal pela fiscalização da gestão fiscal é atribuída aos órgãos de controle interno e aos Tribunais de Contas,
a quem compete acompanhar o cumprimento das normas e a obediência às exigências da LRF.

No exercício desta fiscalização, tais órgãos de controle deverão enfatizar:

Atingimento das metas estabelecidas na lei de diretrizes orçamentárias;

Os limites e condições para contratação de operações de crédito e para inscrição de restos a pagar;

As medidas adotadas para conter a despesa com pessoal, quando ultrapassado o limite;

As providências adotadas para reconduzir o montante das dívidas consolidada e mobiliária aos respectivos limites;

A destinação dos recursos obtidos com a venda de ativos;

Cumprimento das exigências da LRF quanto aos recursos da previdência dos servidores e dos fundos especiais;

Cumprimento do limite de gastos totais do Poder Legislativo de cada ente.

Os Tribunais de Contas receberam ainda a incumbência de alertar os Poderes e órgãos, sempre que constatarem:

A possibilidade de ocorrência de não atingimento dos resultados primário e nominal;

Que o montante da despesa com pessoal ultrapassou 90% do limite máximo, isto é, atingiu o limite prudencial;

Que o total das dívidas consolidada e mobiliária, das operações de crédito e das concessões de garantias encontra-se
acima de 90% dos respectivos limites;

Que os gastos com inativos e pensionistas encontram-se acima do limite legal;

A existência de riscos que possam comprometer os custos ou os resultados dos programas;

A existência de irregularidades na gestão orçamentária.

Fica reservada ao Tribunal de Contas da União a incumbência especial de acompanhar a legalidade das operações com títulos
públicos, realizadas entre a União e o Banco Central do Brasil.

7. RESPONSABILIDADE DOS AGENTES PÚBLICOS
A LRF, como todos os demais diplomas legais que versam sobre administração pública, atrela-se ao processo administrativo
como norteador de condutas.

Neste sentido, deverão ser observadas as normas inerentes ao processo administrativo, cuja regulação se dá através das
disposições da Lei nº 9.784, de 29/01/99.

Entre os princípios gerais do processo administrativo, ou seja, os princípios que norteiam a conduta dos agentes públicos na
execução de suas ações , destacamos:

Princípio da Legalidade: todos os atos de administração pública devem estar fundamentados em lei;

Princípio da Publicidade: todos os atos que provoquem efeitos contra terceiros somente serão válidos após sua publicação;

Princípio do Contraditório e da ampla defesa: a todos será assegurado o conhecimento das decisões contra si, sendo-lhes
devido o questionamento e o direito de se defender contra acusações ou punições;

A violação dos princípios administrativos é chamada de improbidade, podendo revestir-se de várias formas de direito, como de
conduta administrativa, de forma etc,

A improbidade administrativa é regulamentada pela Lei nº 8.429/92, também chamada de Lei do Colarinho Branco, que ataca
diretamente o agente público na forma de responsabilidade pessoal.

Esta Lei trata de três tipos de improbidade: os que representam enriquecimento ilícito; os que causam prejuízo ao erário e os de
caráter genérico que englobam todos os que atentam contra os princípios da administração pública. Nestes últimos, estão
elencados os atos praticados de forma diversa ao previsto em regulamento e as ações indevidas ou omissões destas na
execução dos atos de ofício.

31

A LRF surgiu em um momento histórico ímpar, em que as denúncias de irregularidades estão indignando todos os segmentos

sociais. O povo brasileiro, como nunca antes, está com aguçado espírito de cidadania e totalmente intolerante com os gestores
públicos que aventuram práticas administrativas.

Neste contexto, os gestores públicos deverão ficar atentos e privilegiar sim, mas os meios preventivos.

As punições administrativas da Lei Fiscal são suaves, porém remetem à aplicação do instituto da criminalidade penal, a quem
foi atribuída a incumbência de assegurar a eficácia dos preceitos da gestão fiscal responsável.

Por isto, a LRF não contém dispositivos penais e em seu artigo 73º submete aqueles que se furtarem de seus requisitos às
punições do Código Penal, das Leis nº 1079/50 e 8429/92, o Decreto-Lei nº 201/67 e demais normas da legislação pertinente
( acrescenta-se aqui a Lei nº 10.028/00 conhecida como Lei de Crimes Fiscais).

Assim, são consideradas tipificações penais as seguintes ações:

a) Ordenar operações de crédito sem autorização legislativa ou que supere os limites estabelecidos na Resolução do Senado
Federal;

b) Inscrever despesa em Restos a Pagar sem o prévio empenho e/ou superando o limite legal;

c) Assumir obrigações nos oito últimos meses de mandato, sem que estejam amparadas com saldos em caixa;

d) Ordenar despesas não autorizadas por lei;

e) Prestar garantias sem receber contragarantias;

f) Não cancelar restos a pagar;

g) Aumentar a despesa de pessoal nos últimos cento e oitenta dias dos mandatos;

h) Ofertar títulos públicos sem autorização legislativo e/ou sem registro no Banco Central.

O Decreto-Lei nº 201/67 define os crimes de responsabilidade dos prefeitos municipais cuja punição reside na perda do cargo
e inabilitação por cinco anos para o exercício de cargo ou função pública.

n) Utilizar recursos de título públicos em finalidade diversa da lei autorizativa;

o) Conceder ou receber transferência voluntária em desacordo com as condições do artigo 25 da LRF : não-utilização em
gastos com pessoal, adimplência do beneficiado para com o concessor, cumprimento dos limites constitucionais relativos
à Saúde e Educação, previsão orçamentária de contrapartida etc.

Além destas, a Lei nº 10.028/00 tipificou as infrações que são passíveis de sanções pecuniárias. Estas penalizam o gestor com
multa de 30% (trinta por cento) dos seus vencimentos anuais, quando incorrer em qualquer das seguintes ações:

p) Não enviar ou deixar de divulgar o relatório de gestão fiscal – RGF;

q) Apresentar a Lei de Diretrizes Orçamentárias sem o Anexo de Metas Fiscais;

r) Não “congelar” verbas e quotas financeiras quando os resultados esperados estiverem comprometidos;

s) Não reduzir a despesa de pessoal naquilo que superar o limite máximo.

32

APÊNDICE

AGENDA POSITIVA - RESUMO
MUNICÍPIOS com MUNICÍPIOS com BASE LEGAL LC
PROVIDÊNCIAS RELATIVAS A DISCRIMINAÇÃO
mais de 50.000 HAB. menos 50.000 HAB 101/00

PPA Por mandato Por mandato

Anexos e demonstrativos a serem Anualmente, a partir do
Arts. 4º e 5º
agregados aos planos orçamentários LDO, LOA Anualmente 5º ano após a
publicação da LRF

Verificação Prévia Bimestral Bimestral

30 + 30 dias após 30 + 30 dias após
Cumprimento das metas fiscais agregadas Restrições Art. 9º
verificação verificação

Demonstração Quadrimestral Quadrimestral

Apuração Quadrimestral Quadrimestral
Despesa total com pessoal (inclui serviços
Em 2 quadrimestres, Em 2 quadrimestres, Arts. 18 a 23
terceirizados substituindo servidor) Recondução
pelo menos 1/3 no 1º pelo menos 1/3 no 1º

Fixação de limite pelo 90 dias aprox. após 90 dias aprox. após
Senado publicação publicação

Dívida consolidada Apuração Quadrimestral Semestral Arts. 30 e 31

Em 3 quadrimestres, Em 3 quadrimestres,
Recondução
pelo menos 25% no 1º pelo menos 25% no 1º

Prestação de Contas Encaminhamento Anual Anual Art. 51 § 1º

Publicação RREO Bimestral Bimestral
Relatórios Arts. 52 a 54
Emissão RGF Quadrimestral Semestral

Aumento de despesa, abertura de licitação, Estimativa 1 + 2 Antes de decisão Antes de decisão Art. 16
desapropriação exercícios específica específica

Declaração do ordenador

33


OS DEZ MANDAMENTOS DA GESTÃO FISCAL RESPONSÁVEL
AGENDA NEGATIVA - RESUMO
Vedações e Restrições Prazo Fund.

... contratar operação de crédito por antecipação de Últimos 180 dias do Art.38, LV, “a”
receita mandato Res. 78/98/Sen.

Últimos 180 dias do
… aumentar despesa de pessoal Art. 21
mandato
... contrair obrigação de despesa que não possa ser
A partir de maio/00 Art. 42
cumprida no mandato
... deixar parcelas de despesas para serem paras no Art. 42
Não A partir de maio/00
exercício seguinte, sem disponibilidade de caixa Art. 67, II CF
Art. 5º, § 5º;
… consignar, na LO, investimentos com duração
LO anual Art. 167, § 1º
superior a um exercício, sem previsão no PPA
CF
… consignar, na LO e nos créditos adicionais,
novos projetos, quando haja projetos em
LO anual Art. 45
andamento e despesas de conservação do
patrimônio
... caso não seja eliminado excedente de despesa Restrições (1), (2) e (3)
Art. 23, § 4º
total com pessoal após os 2 quadrim
... caso o limite de despesa total com pessoal seja Mesmas restrições
Restrições: excedido no 1º quadrimestre do último ano do aplicáveis imediatamente: Art. 23, § 4º
(1) Operações de mandato abril/2000
crédito; Restrições (1) e (3)
(2) Garantia de outro ... caso não seja eliminado o excedente da dívida aplicáveis após os 3 Art. 31, § 1º, I,
ente; consolidada quadrimestres seguintes à II
(3) Transferências verificação
voluntárias … caso o montante da dívida consolidada exceda o Mesmas restrições Art. 31, § 3º
limite no 1º quadrim. do último ano de mandato. aplicáveis imediatamente:

... caso não encaminhe ou atrase prestação de Restrições (1) e (3) a partir
Art. 51, § 2º
contas de 30 de abril de cada ano

34

CONTROLE SOBRE DESPESAS COM PESSOAL
SITUAÇÃO
SITUAÇÃO MÊS ATUAL 1º ÚLT. 12
ESPECIFICAÇÃO ATUAL
ANTERIOR (+) MESES (-)
(12 meses)
A – Receita Corrente Líquida

I - Ente

B-Despesa Total do Município

C-Percentual apurado (B/A)

D-Limite Legal (60% A)

E-Excesso (B – D)

F-Percentual de excesso(E/A)

G –95% do limite legal

H- Diferença (D – G)

I – Valor da despesa projetada para
4 meses, após verificação do excesso
(B – 1/3 E)
J – Excesso projetado para 4 meses

Fonte: CRUZ, Flavio da et al. Lei de Responsabilidade Fiscal Comentada. São Paulo: Atlas, c. 2000

35


OS DEZ MANDAMENTOS DA GESTÃO FISCAL RESPONSÁVEL
POR ILVO DEBUS
I – Não terás crédito orçamentário com finalidade imprecisa, nem dotação ilimitada (Art. 5º, § 4º);

II – Não farás investimento que não conste do Plano Plurianual (Art. 5º § 5º);

III - Não criarás nem aumentarás despesa sem que haja recursos para o seu custeio (Art. 17, § 1º);

IV – Não deixarás de prever e arrecadar os tributos de tua competência (Art. 11);

V – Não aumentarás a despesa com pessoal nos últimos seis meses do teu mandato (Art. 21,II, § único);

VI – Não aumentarás a despesa com seguridade social sem que a sua fonte de custeio esteja assegurada (Art. 24);

VII – Não utilizarás recursos recebidos por transferência para finalidade diversa daquela que foi pactuada (Art. 25, § 2º);

VIII – Não assumirás obrigação para com teus fornecedores, para pagamento a posterior, de bens e serviços (Art. 37, IV);

IX – Não realizarás operação de ARO (Antecipação da Receita Orçamentária) sem que tenhas liquidado a anterior (Art. 38, IV, “a”);

X – Não utilizarás receita proveniente de alienação de bens para o financiamento de despesas correntes (Art.44).

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NOTAS
1 Legislação infraconsitucional: todo e qualquer outro ordenamento jurídico, visto que a Constituição Federal é a Lei Maior do
País.

2 Citação do Minitro Martus Tavares na data da sanção da LRF, em 04/05/2000.

3 A expressão renúncia fiscal é utilizada como sinônimo à renúncia de receita, visto que as receitas públicas decorrem
expressivamente da arrecadação tributária, ou seja, têm natureza fiscal.

4 Estas condições não devem ser confundidas com a compensação disciplinada no Código Tributário Nacional. Estas são de
caráter geral e produzem efeitos para todos os casos de incidência tributária, aquelas são específicas a uma situação,
assegurando flexibilidade ao gestor público na negociação de cobrança de débitos fiscais, caso a caso.

5 Alterações nas alíquotas, fatos geradores ou bases de cálculo destes impostos podem ser atos necessários à manutenção
de produtos no mercado internacional ou ao controle da balança comercial, daí a sua exclusão das restrições da LRF.

6 A economicidade é o princípio constitucional que visa equilibrar o nível mínimo de despesas ao nível máximo de receitas,
inspirando-se na relação custo/benefício.

7 O princípio da eficiência, ao lado dos princípios da eficácia e da economicidade, formam a nova configuração da chamada
Administração Pública Gerencial, compondo a trilogia entitulada de “ 3 E’s” em que cada um está voltado para um aspecto
do ato administrativo: a eficácia relacionada ao produto (fazer); a eficiência agregando aspectos de realização de despesas
(fazer bem, gastando bem) e a economicidade utilizada como sinônimo de efetividade, implicando resultados (fazer bem,
gastando bem e atingindo ao fim planejado).

8 A razoabilidade, no campo orçamentário, informa a própria legitimidade orçamentária impondo o equilíbrio razoável entre a
legalidade (o que a lei determina e aceita) e a economicidade (obtenção de resultados). É aplicada como norteadora das
decisões entre alternativas de aplicação de recursos.

9 MUSGRAVE, Richard A. Teoria das finanças públicas. São Paulo: Atlas c. 1974

10 O conceito de receita corrente líquida foi apresentado na Introdução em conjunto com outros conceitos indispensáveis ao
entendimento da legislação pública

11 Esta observação pode parecer estranha, pois a LRF foi sancionada quando a Emenda Constitucional nº 25 já estava em
vigor. Porém, no texto da lei não foi feita qualquer correção em virtude deste fato.

12 KHAIR, Amir. Lei de Responsabilidade Fiscal: Guia de Orientação para as Prefeituras. Brasília: BNDES, c. 2000

13 Técnica que envolve procedimentos de matemática financeira através da qual os elementos monetários do futuro são
trazidos para a moeda atual.

14 Entre os anos de 1996 e 1997, a União refinanciou com subsídio de juros dívidas de diversos Estados e Municípios, cujo
total importou em R$ 104,0 bilhões.

15 O regime de competência é um regime contábil, segundo o qual o reconhecimento ocorre pelo fato gerador, independentemente
de quando ocorrerá o pagamento ou o recebimento.

16 O regime de caixa, diferentemente do regime de competência, reconhece os eventos conforme a transação financeira, isto
é, pelo pagamento ou recebimento do valor.

17 A Contabilidade das empresas (administração indireta) é feita de forma diferente das entidades da administração direta.
Enquanto estas são sujeitas às disposições da Lei nº 4.320/64, àquelas são regidas pela Lei nº 6.404/76 como todas as
empresas da iniciativa privada o são.

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Contabilidade fiscal 05

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