O documento discute a guerra fiscal entre os estados brasileiros e sua influência nas decisões de investimento, destacando a importância da carga tributária e dos incentivos fiscais na atração de novos empreendimentos. Embora a Constituição de 1988 tenha estabelecido diretrizes para a concessão de incentivos, as disputas entre os estados continuam, e os problemas estruturais resultantes dessa guerra fiscal persistem. A administração pública deve garantir que os recursos sejam utilizados para o interesse público e que os mecanismos de fomento estejam alinhados com as políticas de desenvolvimento econômico e social.

1. Economic Letter
2001 número 2
Localização Industrial e Incentivos Tributários
Luiz Nelson Porto Araujo
Os estudos necessários para a identificação do site mais adequado para novos investimentos
devem o efeito da carga tributária nas operações relativas a cadeia de produção do bem. A
Guerra Fiscal entre os Estados é um fator decisório importante na decisão de investimento,
dados os seus impactos sobre o valor do projeto.
Os estudos necessários para a identificação do site mais adequado para novos investimentos devem
considerar diversos fatores. Dentre eles, o efeito da carga tributária nas operações relativas a cadeia de
produção do bem. Essa carga, por sua vez, está diretamente ligada a concessão de incentivos e
benefícios fiscais e financeiros pelos Estados, o que remete à Guerra Fiscal entre os Estados, que ficou
ainda mais acirrada a partir de 1970.
Em 1975, com a promulgação da Lei Complementar n 24, de 07/01/1975, os Estados
minimizaram suas disputas tributárias na medida em que foram definidas as regras e os limites para a
concessão de incentivos associados ao imposto estadual. Em 1988, com a promulgação da nova
Constituição, esta Lei Complementar foi recepcionada pelo Sistema Tributário Nacional,
determinando que as isenções do ICM – atual ICMS – seriam exclusivamente definidas por Convênios
Celebrados entre os Estados.
Posteriormente, foi alterada a redação do parágrafo 6 do art. 150 (conforme a Emenda
Constitucional n° 3, de 17/03/1993, visando conter o ânimo das entidades tributantes no tocante à
concessão unilateral de vantagens fiscais. A ao fazer remissão ao art. 155, parágrafo 2 inciso XII,
alínea "g" da Constituição, foi mantido o requisito da Lei Complementar para regular a forma como os
Estados, mediante deliberação conjunta, concederão e revogarão isenções, incentivos e benefícios
fiscais. No entanto, o novo ordenamento não conseguiu reduzir as disputas entre os Estados, e a
Guerra Fiscal ficou cada vez mais acirrada e complicada política e economicamente.
A Lei Complementar n 87, de 13/09/1996, a Lei Kandir, teve a oportunidade de resgatar o
equilíbrio entre os Estados na concessão de incentivos fiscais, introduzindo procedimentos que
disciplinavam a concessão de incentivos fiscais por parte dos Estados. A expectativa era de que o texto
fosse aprovado na sua íntegra, dando por terminada o ciclo de Guerra Fiscal no Brasil. No entanto, o
presidente da República, através da Mensagem n 869, vetou todos os artigos que disciplinavam a
concessão de favores e benefícios fiscais.
Em consequência, todos os problemas resultantes da Guerra Fiscal continuam exatamente os
mesmos e com o mesmo embasamento, ou falta de embasamento legal. Desta forma, e associado à

2. E C O N O M I C L E T T E R
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inexistência de uma política nacional consistente para o desenvolvimento regional, os Estados –
muitas vezes – acabam oferecendo o que não podem para atrair novos investimentos.1
E, como em
uma guerra real, a cada dia novas armas são incorporadas ao arsenal, criando um arcabouço
praticamente incontestável à concessão de incentivos. Sem contar o eventual comprometimento que o
Estado pode estar incorrendo pela falta de "calibragem" da qualidade e quantidade de incentivos que
são concedidos.
Os Estados, cumprindo uma missão que decorre da própria Constituição, vêm praticando uma
política de atração de investimentos, que se revestem da forma de novos projetos industriais. Tal
política, mais do que legítima, é desejável. A concentração industrial em determinadas regiões tem
ocasionado problemas estruturais de níveis quase insuportáveis.2
Por outro lado, as regiões menos
industrializadas reclamam o aumento da oferta de mão-de-obra e das receitas municipais diretas, bem
como o aumento na participação da arrecadação estadual, o que acarretaria a melhoria da sua situação
socioeconômica.
Todavia, apesar de a Constituição de 1988 conferir expressamente aos estados-membros o papel
de incentivadores das atividades econômicas privadas, é importante observar alguns dos princípios que
norteiam a atividade administrativa (expressos no art. 37): princípio da legalidade, da impessoalidade,
da moralidade e da publicidade. Outros decorrem do próprio estado de direito, entre os quais
destacamos o princípio da supremacia do interesse público sobre o interesse privado.
A administração age em nome do interesse público e este é indisponível. Neste sentido, compete
à administração exclusivamente cuidar do interesse colocado sob sua guarda. Em outras palavras, a
administração não é livre para dispor à vontade dos bens e interesses que são próprios da coletividade,
dos quais lhe compete zelar. O princípio da legalidade, por sua vez, decorre do princípio da
indisponibilidade do interesse público e traduz a ideia de submissão da administração pública à lei. Ou
seja, em razão do princípio da legalidade, o poder público somente pode fazer aquilo que está previsto
em lei. Do fato da administração pública estar subordinada à lei e de não ter disponibilidade sobre os
bens públicos resulta que os recursos públicos que lhe são confiados somente podem ser aplicados em
benefício da coletividade e na forma autorizada pela legislação.
O princípio da moralidade corresponde ao conjunto de regras de conduta da administração, tidas
como comportamentos padrões para determinada época. O controle da observância do princípio da
moralidade se dá pela verificação do equilíbrio dos atos emanados pela administração, sob a ótica da
finalidade pública que estes atos almejam alcançar. Assim, para que haja segurança nas negociações
com a administração pública e para que as matérias contempladas nestas negociações sejam
exequíveis, não basta que exista previsão legal autorizando a administração a firmar este ou aquele
compromisso. É necessário ainda que os mecanismos de fomento e desenvolvimento previstos estejam
em consonância com as políticas de desenvolvimento econômico e social, que compreendem a geração
de empregos e o desenvolvimento financeiro e social de determinadas regiões, ou seja, que promovam
o interesse público.
Luiz Nelson Porto Araujo, economista, é sócio-diretor da Delta Economics & Finance. Foi Professor do Departamento de
Planejamento e Análise Econômica da EAESP-FGV e da FCECA da Universidade Mackenzie.
As opiniões expressas nesse estudo são de responsabilidade exclusiva do(s) autor(es) e não expressam, necessariamente, a
visão da Delta Economics & Finance.
1 Pode-se mesmo afirmar que, até que uma política de desenvolvimento regional seja estabelecida, continuaremos
convivendo com os efeitos da Guerra Fiscal.
2 Só para citar um exemplo, reportamo-nos à questão dos portos das regiões mais desenvolvidas, tais como Santos e Rio de
Janeiro.