Nas últimas décadas, a palavra "participação" tornou-se popular, mas perdeu seu significado preciso. Teorias atuais da democracia dão menos ênfase à participação devido a preocupações com estabilidade e dados empíricos que mostram falta de interesse político da população. Joseph Schumpeter propôs uma teoria alternativa onde democracia é um método, não um ideal, influenciando teorias posteriores.

1. Este livro trata dt
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da democracia moderna e viável.
À análise de textos e pesquisas recentes,
Carole Pateman acrescenta uma pertinente retomada de fontes clássicas como Rousseau e
Stuart Mill.
Além do problema da participação em âmbito nacional, a autora apresenta dados e conclusões interessantes sobre o acesso de funcionários às decisões em seu local de trabalho e em
outras esferas não governamentais.
Longe de ser uma demanda utópica, calcada
em fundamentos irreais, o tema de Pateman
conserva um espaço significativo na teoria da
democracia moderna, é passível de aplicação,
E TEORIA
DEMOCRÁTICA
apesar de determinadas dificuldades, e constitui leitura essencial num momento em que se
discute a inserção de trabalbadores nos processos decisórios das indústrias.
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PAZ E TERRA

2. O termo "participação" tornou-se
parte do vocabulário político popular
a partir dos últimos anos da década de
60, quando vários grupos reivindicavam a implementação efetiva de direitos que, em teoria, eram realmente
seus. Hoje o uso generalizado da palavra, em referência a uma grande variedade de situações, indica que qualquer
conteúdo preciso do termo se perdeu,
ainda que a questão permaneça
viva e aberta.
Neste livro, Carole Pateman detém-se num problema essencial para a
teoria política boje. Qual o lugar da
"participação" numa teoria da democracia moderna e viável?
Para responder a essa pergunta, a
autora retoma teóricos clássicos como
Jean-Jacques Rousseau — considerado
por ela o teórico da participação por
excelência — e Jobn Stuart Mill, além
da obra de G. H. Cole, cientista-político deste século, que desenvolveu
uma teoria da democracia participativa, inserida no contexto de uma sociedade industrializada.
Após analisar essas teorias, Carole
Pateman estuda a possibilidade de democratização das estruturas de autoridade nas indústrias. Verifica a ligação
entre a participação no local de trabaIno e em outras esferas não governamentais, bem como a participação em
âmbito nacional.
São poucos os empecilbos práticos para a instituição da participação
de trabalbadores, ainda que parcial,
nos níveis mais altos - mesmo consi-

3. CAROLE PATEMAN
PARTICIPAÇÃO E TEORIA
DEMOCRÁTICA
Tradução
Luiz Paulo Rouanet
PAZ E TERRA

4. p
© Cambridge University Press, 1970
Traduzido do original em inglês Participation and Democratic Theory
Revisão técnica: Anna Maria Quirino
Preparação: Eliana Antoniolli
Revisão: Ana Maria O. M. Barbosa
Capa: Pinky Warner
ÍNDICE
Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP)
(Câmara Brasileira do Livro, SP, Brasil)
Pateman, Carole
Participação e teoria democrática/ Carole Pateman; tradução
de Luiz Paulo Rouanet. — Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1992.
I.
II.
Teorias recentes da democracia e o "mito clássico " 9
Rousseau, John Stuart Mill e G.D.H. Cole:
uma teoria participativa da democracia
35
in. O sentido de eficácia política e a
participação no local de trabalho
CDD-321.80
92-0919
Sister
S
Direitos adquiridos pela
EDITORA PAZ E TERRA S.A
Rua do Triunfo, 177
'
01212 - São Paulo, SP
Tel. (011) 223-6522
Rua São José, 90 -II9 andar, cj. 1111
20010 - Rio de Janeiro, RJ
Tel. (021) 221-4066
que se reserva a propriedade desta tradução.
Conselho Editorial
Antônio Cândido
Fernando Gasparian
Fernando Henrique Cardoso
1992
Impresso no Brasil / Printed in Brazil
p 7 q Sn
P
93
V. Autogestão de trabalhadores na Iugoslávia
VI. Conclusões
Bibliografia
índice remissivo
índice para catálogo sistemático:
1. Democracia: Ciência política 321.80
de °
65
IV. "Participação" e "democracia" na indústria
Bibliografia.
1. Autogestão 2. Democracia 3. Participação I. Título.
BC
aQ
216756
115
737
149
757

5. %'0
TEORIAS RECENTES DA DEMOCRACIA E O
"MITO CLÁSSICO"
Nos últimos anos da década de 60, a palavra "participação"'
popular. Isso aconteceu na
_
onda dejeivindicações, em especial por parte dos_gstudantes, pela
abertura de novas áreas de participação — nesse caso na esfera da
educação de nível superior — , e também por parte de vários grupos
gue_gugriam, na prática, a implementação dos direitos_giüg_erajrrsê5s
najeoria^Na França, "participação" foi uma das últimas palavras de.
ordem utilizadas por de Gaulle em campanhas políticas; na Grã-Bretanha, vimos a idéia receber a bênção oficial no Relatório Skeffington sobre planejamento, e nos Estados Unidos o programa antipobreza incluía fundos para o "máximo possível de participação" dos
afetados por ela. O uso generalizado do termo nos meios de comunicação de massa parecia indicar que qualquer conteúdo preciso ou
significativo praticamente desaparecera; "participação" era empregada por diferentes pessoas para se referirem a uma grande variedade de situações. A popularidade do conceito fornece uma boa
razão para que se dedique alguma atenção a ele. Porém, mais importante do que isso, a recente intensificação dos movimentos em prol
de uma participação maior coloca uma questão crucial para a teoria
p~õTítica:
modérna.e_v.iáv-el2.
É um bocado irônico que a idéia de participação tenha se tornado tão popular, particularmente entre os estudantes, pois entre os
teóricos da política e sociólogos políticos a teoria da democracia
mais aceita (aceita de maneira tão ampla que se poderia chamá-la de
doutrina ortodoxa) é aquela na qual o conceito de participação as-

6. sume um papel menor, Na realidade, não apenas tem um papel
menor, como nas teorias de democracia atuais um dado predominante é a ênfase colocada nos perigos inerentes à ampla participação
popular em política. Tais características derivam de duas preocupações principais de teóricos atuais que escrevem sobre a democracia,
sobretudo os norte-americanos. Primeira, sua convicção de que as
teorias dos seus predecessores mais antigos (os chamados "teóricos
clássicos"), que acalentavam o ideal do máximo de participação do
povo, precisam de uma revisão drástica, quando não uma rejeição
pura e simples. Segunda, uma preocupação com a estabilidade; do
sistema político e com as condições ou pré-requisitos necessários
para assegurar tal estabilidade; essa preocupação origina-se da comparação que se faz entre "democracia" e "totalitarismo" enquanto as
duas únicas alternativas políticas possíveis no mundo moderno.
Não é difícil descobrir de que modo a atual teoria democrática
acabou por se implantar com esses fundamentos; sem o risco de uma
simplificação excessiva pode-se dizer que ela resultou de um acontecimento intelectual do século XX, o desenvolvimento da sociologia política, e de um evento histórico, a emergência de Estados totalitários.
No início do século, a dimensão e a complexidade das sociedades industrializadas e o surgimento de formas burocráticas de organização, para muitos teóricos políticos de orientação empirista, pareciam levantar sérias dúvidas sobre a possibilidade de se colocar em
prática o conceito de democracia do modo como ele era geralmente
compreendido. Mosca e Michels foram dois dos teóricos mais conhecidos e influentes a defender semelhante tese. Mosca dizia que
toda sociedade precisava de uma elite no governo e, em seus últimos
escritos, combinava essa teoria da elite com um argumento a favor
de instituições representativas. Michels, com sua famosa "lei de
ferro da oligarquia" — baseada numa investigação sobre os partidos
social-democratas alemães, que se dedicavam de maneira ostensiva
aos princípios da democracia em suas próprias fileiras —, parecia
mostrar que era necessário fazer uma escolha entre organização
(aparentemente indispensável no século XX) e democracia, mas não
ambas. Assim, emborajjemocracm,gnquanto governo do povojjgr
meio do máximo de participação de todo o povo, ainda possa ser um
ideal, sérias dúvidas, põ?fãs~è"mêvidêricíã^n nome da ciência social,
parecem ter se levantado quanto à possibilidade de se colocar esse
ideal em prática.
Entretanto, por volta da metade do século, muitas pessoas
achavam que o ideal estava sendo questionado. A "democracia", de
qualquer forma, ainda era o ideal; o que se tornara suspeita era a
ênfase na participação e, com ele, a formulação "clássica" de teoria
democrática. O colapso da República de Weimar, com altas taxas de
participação das massas com tendência fascista e a introdução de
regimes totalitários no pós-guerra, baseados na participação das
massas, ainda que uma participação forçada pela intimidação e pela
coerção, realçam a tendência de se relacionar a palavra "participação" com o conceito de totalitarismo mais do que com o de democracia. O fantasma do totalitarismo também ajuda a explicar a preocupação com as condições necessárias à estabilidade num Estado
democrático; outro fator nesse sentido era a instabilidade de tantos
Estados no mundo pós-guerra, em especial as ex-colônias, que apenas em poucos casos mantiveram um sistema político democrático
nos moldes ocidentais.
Se esse cenário provocou sérias dúvidas e reservas em relação
às antigas teorias democráticas, então os fatos revelados pela expansão da sociologia política no pós-guerra parecem ter convencido a
maior parte dos teóricos atuais de que suas dúvidas estavam plenamente justificadas. Os dados obtidos em amplas investigações empíricas sobre atitudes e comportamentos políticos, realizadas na maioria dos países ocidentais nos últimos vinte ou trinta anos, revelaram
que a característica mais notável da maior parte dos cidadãos, principalmente os de grupos de condição sócio-econômica baixa, é uma
falta de interesse generalizada em política e por atividades políticas.
E mais: constatou-se que existem atitudes não-democráticas ou autoritárias amplamente difundidas também entre os grupos de condição
sócio-econômica baixa. A conclusão esboçada (quase sempre por
sociólogos políticos travestidos de teóricos de política) é a de que a
visão "clássica" do homem democrático constitui uma ilusão sem
fundamento e que um aumento da participação política dos atuais
não-participantes poderia abalar a estabilidade do sisfema democrático, considerando-se a perspectiva das atitudes políticas.
Havia um outro fator a amparar o processo de rejeição das
antigas teorias democráticas: o argumento, que agora se tornava fa-
10
11

7. miliar, de que essas teorias eram normativas e "carregadas de valor",
ao passo que a teoria política moderna seria científica e empírica,
firmemente assentada nos fatos da vida política. Mas mesmo assim
poder-se-ia questionar se a revisão da teoria democrática deveria ou
não ter sido empreendida com tamanho entusiasmo por tantos escritores se esse mesmo problema do aparente contraste entre os fatos e
atitudes da vida política e suas caracterizações em antigas teorias não
tivesse sido abordado e respondido por Joseph Schumpeter. Seu
prestigiado livro Capitalismo, socialismo e democracia (1943) de
fato foi escrito antes da enorme quantidade de informação empírica
agora disponível em política, mas mesmo assim Schumpeter considerou que os fatos mostravam a necessidade de uma revisão da teoria
democrática "clássica" e forneceu tal teoria revisada. Mais do que
isso: ele colocou em evidência uma definição nova e realista de democracia, o que se revelou mais importante para as teorias posteriores. Uma compreensão da essência da teoria de Sqhumpeter é vital
para uma apreciação das obras mais atuais sobre teoria democrática,
pois elas foram elaboradas dentro do parâmetro estabelecido por
Schumpeter e basearam-se em sua definição de democracia. /
O ponto de partida da análise de Schumpeíer_é um ataque à
noção de teoria democrática enquanto uma teoria de meios e fins;
democracia, afirma ele, é uma teoria dissociada de quaisquer ideais
ou fins. "Democracia é um método político, ou seja, trata-se de um
detenninadotipo de arranjo institucional para se chegar_a_decisões
políticas — legislativas e administrativas." Na medida em que se
afirma uma "lealdade sem compromissos" à democracia, supunha-se
que o método cumprisse outros ideais, por exemplo o de justiça.1
O procedimento adotado por Schumpeter na formulação de sua
teoria democrática foi estabelecer um modelo daquilo que ele chamou
de "doutrina clássica" da democracia para examinar suas deficiências e
l. Schumpeter, 1943, p. 242 (grifo de Schumpeter). Para convencer os leitores da validade de
seu argumento, Schumpeter propunha um "experimento mental". Imaginem um país que,
de modo democrático, perseguisse.judeus, bruxas e cristãos; não aprovaríamos tal prática só
porque decidiu-se por ela de acordo com o método democrático, portanto, a democracia não
pode ser um fim. Contudo, como faz notar Bachrach, semelhante perseguição sistemática
entraria em conflito com as regras de procedimento necessárias se quisermos chamar de
"democrático" o método político do país (Bachrach, 1967, pp. 18-20). Schumpeter tampouco
deixa claro por que deveríamos esperar que justamente esse método político nos levaria, por
exemplo, à justiça.
12
depois propor uma alternativa. (Esse modelo e a crítica que Schumpeter
fez a ele serão considerados depois.) Schumpeter pensava que "a maioria dos estudantes de política" concordaria com suas críticas e também
com sua teoria revisada da democracia que "é bem mais verdadeira em
relação à vida e ao mesmo tempo resgata muito do que os defensores do
método democrático realmente entendiam por esse termo" (p. 269).
Uma vez que a principal crítica de Schumpeter à "doutrina clássica" era
que o papel central de participação e tomada de decisões por parte do
povo baseava-se em fundamentos empiricamente irrealistas, em sua
teoria revisada o ponto vital é a competição dos que potencialmente
tomam as decisões pelo voto do povo. Por isso, Schumpeter apresentouf
a seguinte definição do método democrático como moderna e realistaA
"Aquele arranjo institucional para se chegar a decisões políticas, nolj
qual os indivíduos adquirem o poder de decidir utilizando para isso uma j?
luta competitiva pelo voto do povo" (p. 269). De acordo com essa!
definição, a competição pela liderança é a característica distintiva da
democracia, permitindo que se diferencie o método democrático de
outros métodos políticos. Por esse método qualquer pessoa, em princípio, é livre para competir pela liderança em eleições livres, de modo que
as liberdades civis costumeiras são necessárias.2 Schumpeter comparava a competição política por votos à operação do mercado (econômico): à maneira dos consumidores, os eleitores colhem entre as políticas (produtos) oferecidas por empresários políticos rivais, e os partidos
regulam a competição do mesmo modo que as associações de comércio
na esfera econômica.
Schumpeter dedicou alguma atenção às condições necessárias
para a operação do método democrático. Além das liberdades civis,
eram requeridos tolerância para as opiniões de outros e "um certo tipo
de caráter e de hábitos nacionais", e não se poderia confiar em que a
operação do próprio método democrático fornecesse tais condições.
Outra exigência era que "todos os interesses envolvidos" fossem virtualmente unânimes em sua lealdade aos "princípios estruturais da sociedade existente" (pp. 295-6). Contudo, Schumpeter não achava necessário o sufrágio universal; ele pensava que as qualificações quanto à
2. Mesmo admitindo a liberdade em princípio, Schumpeter pensava que, na verdade,!
era necessária uma classe política ou dominante para fornecer candidatos à liderança|
(p. 291).
13

8. propriedade, à raça ou à religião eram, todas, perfeitamente compatíveis
com o método democrático.
f
Najeoria de Schumpeter,.os únicos meiosdejarticipafcão-abertos
ao cidadãojão o voto para o líder e^discujsãQ.. Ele pontifica que as
práticas usualmente aceitas (como "bombardear" representantes com
cartas) são contrárias ao espirito do método democrático, pois, de fato,
argumenta ele, trata-se de tentativas que os cidadãos fazem para controlar seus representantes, e isso constitui uma completa negação do conceito de liderança. O eleitorado "normalmente" não controla seus líderes, a não ser quando os substitui por líderes alternativos nas eleições,
de modo que "parece bom restringir nossas idéias sobre tal controle da
maneira indicada em nossa definição" (p. 272). Na teoria de democracia
de Schumpeter, a participação não tem um papel especial ou central.
Tudo que se pode dizer é que um número suficiente de cidadãos participa para manter a máquina eleitoral — os arranjos institucionais —
funcionando de modo satisfatório. A teoria concentra-se no número
reduzido de líderes. "Amassa eleitoral é incapaz de outra coisa que não
seja um estouro de boiada", diz Schumpeter (p. 283), por isso seus
líderes precisam ser ativos, possuir iniciativa e decisão, e a competição
entre os líderes pelos votos constitui o elemento democrático característico nesse método político.
É indubitável a importância da teoria de Schumpeter para as
teorias democráticas posteriores. Sua noção de "teoria clássica", a
caracterização que ele fez do "método democrático" e o papel da
participação nesse método tornaram-se quase universalmente aceitos
em textos recentes sobre teoria democrática. Um dos poucos pon|tos em que os teóricos atuais divergem de Schumpeter é a questão da
; necessidade de a democracia ter um "caráter democrático" básico, e
! daí saber se a existência desse caráter depende do funcionamento do
! método democrático. Vamos examinar quatro exemplos bem conhecidos sobre a teoria da democracia nos trabalhos recentes de Berelson, Dahl, Sartori e Eckstein. A ênfase na estabilidade do sistema
político é maior nessas obras do que na de Schumpeter, mas a teoria
democrática comum a todas elas descende diretamente do ataque
que este autor fez à teoria "clássica" da democracia.
No capítulo 14 de Votar (Voting, 1954), sob o título de "Teoria
3. (pp. 244-5) As teorias mais recentes não o seguem nesse ponto.
14
e prática democráticas", a orientação teórica funcionalista de Berelson é bastante diferente da de Schumpeter, mas tem o mesmo objetivo.4 Ele se propõe a examinar as implicações para a teoria democrática "clássica" do "confronto" entre esta e a evidência empírica,
fornecida em capítulos anteriores do livro. Com vistas a esse confronto, Berelson adota a estratégia de Schumpeter de apresentar um
modelo da "teoria clássica" — ou, mais precisamente, um modelo
das qualidades e atitudes que essa teoria supostamente exige dos
cidadãos, tomados como indivíduos —, e este procedimento revela
que "certas exigências, em geral tidas como necessárias para o bom
funcionamento da democracia, não são encontradas no comportamento do 'cidadão médio'".5 Por exemplo, "espera-se que o cidadão
democrático se interesse e participe dos assuntos políticos", contudo
"em Elmira, a maioria da população vota, mas quase nunca revela um
interesse constante" (1954, p. 307). Assim mesmo, apesar desta e de
todas as outras deficiências na prática democrática, as democracias ocidentais sobreviveram; portanto, deparamo-nos com um paradoxo:
Os eleitores isolados, hoje em dia, parecem incapazes de satisfazer as
exigências de um sistema de governo democrático tal qual delineado
pelos teóricos políticos. Mas um sistema de democracia deve ir ao encontro
de certas exigências para que exista uma organização política. Os membros,
tomados individualmente, podem não satisfazer a todos os padrões, mas
assim mesmo o todo sobrevive e cresce (p. 312, grifos de Berelson).
i
De acordo com Berelson, a apresentação desse paradoxo permite que se veja o engano dos autores "clássicos", e que se constate
o porquê de suas teorias não fornecerem um quadro preciso do funcionamento dos sistemas políticos democráticos existentes. Ele argumenta que a teoria "clássica" concentra-se no cidadão isolado, ignorando virtualmente o próprio sistema político; e, quando o leva em
conta, considera as instituições específicas e não as "condições gerais para que as instituições funcionem como deveriam". Berelson
4. Ver também Berelson'(1952). Para algumas críticas dos aspectos funcionalistas da teoria
de Berelson, ver Duncan e Lukes (1963).
5. Berelson, 1954, p. 307. Assim como a maioria dos outros autores que falam da teoria
democrática "clássica", Berelson não diz em quais autores baseou seu modelo. No texto citado na
nota anterior, ele observa, a propósito da série de atitudes das quais traça um esboço, que, "se
todas não são exigidas em uma única teoria política da democracia, todas elas são encontradas em
uma ou outra teoria" (1952, p. 314). Porém, de novo, nenhum nome é fornecido.
15

9. arrola as seguintes condições, necessárias "para que a democracia
política sobreviva": deve-se limitar a intensidade do conflito, restringir
a taxa de câmbio, manter a estabilidade social e econômica, e é preciso
que haja organização social pluralista, além de um consenso básico.
l
Segundo Berelson, os teóricos anteriores também supunham
| que seria necessária uma cidadania politicamente homogênea numa
l democracia (homogênea quanto às atitudes e aos comportamentos).
De fato o que se exige e o que se encontra é a heterogeneidade,
felizmente. Tal heterogeneidade é necessária, pois espera-se que
nosso sistema político desempenhe "funções contraditórias" e, assim
mesmo, funcione. E funciona devido ao modo pêlo qual as qualificações e atitudes se distribuem entre o eleitorado; tal distribuição permite que as contradições se resolvam, ao mesmo tempo que se mantém a estabilidade do sistema. Desse modo, o sistema revela-se
igualmente estável e flexível, por exemplo, porque as tradições políticas de grupos familiares e étnicos e a natureza duradoura das lealdades políticas contribuem para a estabilidade, ao passo que "os eleitores menos aptos a preencher os critérios individuais são os que
mais contribuem quando medidos pelo critério coletivo da flexibilidade... tais eleitores podem ser os que menos tomam partido e os
menos interessados, mas cumprem uma função valiosa para o conjunto do sistema".7
|
Em suma, a participação limitada e a apatia têm uma função
Lpositiva nò~colijünto dõ~slstema ao amortecer o choque dasjiscorp. dâncias._dQs..ajustes e das mudanças.
Berelson conclui argumentando que sua teoria não apenas é
realista e descritivamente precisa, mas também inclui os valores que
a teoria "clássica" conferia aos indivíduos. Ele diz que a atual distribuição de atitudes do eleitorado "pode desempenhar as funções e
6. (1954, pp. 312-3) A conexão específica entre essas condições e a democracia não fica
muito clara; as três primeiras aparentemente seriam uma exigência, de modo quase tautológico, para a manutenção de qualquer sistema político. Berelson acrescenta que continuará
explorando "os valores" do sistema político. O que ele faz, na verdade, é examinar as
"exigências do sistema"; ver a seção que inicia na p. 313.
7. (1954, p. 316) E difícil descobrir por que Berelson chama os itens que ele cita de
"contraditórios". Sem dúvida devem ser difícies de se obter empiricamente aos mesmo
tempo, mas é possível haver (e não é ilógico esperar) estabilidade e também flexibilidade, ou
existirem eleitores que expressem escolhas livres e autodeterminadas, ao mesmo tempo que
fazem uso das melhores informações e orientações dos líderes (ver pp. 313-4).
16
incorporar os mesmos valores atribuídos por alguns teóricos a cada
indivíduo, tanto no sistema quanto nas instituições políticas que o
constituem"! Assim sendo, não deveríamos, pois, rejeitar o conteúdo
normativo da velha teoria — que presumivelmente consiste da importância das atitudes que se exigem dos cidadãos isolados — , mas
revisá-lo para se adequar à realidade presente.8
A teoria de Berelson fornece uma clara relação de parte dos
principais argumentos de recentes obras sobre teoria democrática.
Por exemplo, o argumento de que a moderna teoria de democracia
deve ter uma forma descritiva e concentrar-se no sistema político
vigente. Segundo esse Tjmtg^dejdsífl,-pode=se-peEceber-que-QS-altosi
^
^jüém disso, a apatiaejg^desinteresse dajmaioria
cumprem um imp^rtantgjgajggl n£jri^aj[iujtoç,ãajda_estabilidade_dó __
sistema tomaj^comgjLmi todo. Portanto, chegj^jigjugumento de
que essa participação que ocorre de fato é exatamente a participação
necessária para^um sistema dejdemocracia-e.stáv.el,
Berelson não explicita quais as características necessárias para
que um sistema político possa ser descrito como "democrático", uma
vez que o máximo de participação de todos os cidadãos não é
uma delas. Uma resposta a essa questão pode ser encontrada em dois
estudos de Dahl, Uma introdução à teoria democrática (A Preface to
Democratic Theory, 1956) e Hierarquia, democracia e negociação
em política e em economia (Hierarchy, Democracy and Bargaining
in Politics and Economics, 1956a), e tal resposta segue de perto a
definição de Schumpeter.
Dahl não "confronta" teoria e fato do mesmo modo que Berelson; na verdade, Dahl não parece estar muito seguro se existe ou não
algo como uma "teoria clássica da democracia". No início de Uma
introdução à teoria democrática, ele observa que "não há uma teoria
democrática — existem apenas teorias democráticas".9 Em'um outro
texto, no entanto, ele escreveu que "em alguns aspectos, pode-se
demonstrar a invalidade da teoria clássica" (1965a, p. 86). Sem dú8. (1954, pp. 322-3) O ponto de exclamação refere-se evidentemente à passagem citada, que
beira o total absurdo.
9. (1956, p. I) Todavia ele também se refere a pelo menos uma "teoria tradicional" (p. 131).
Em oposição a isso, contudo, ver Dahl (1966), onde ele diz que nunca houve uma teoria
clássica da democracia.
17

10. vida, Dahl encara as teorias que ele critica em Uma introdução à
teoria democrática (a "madisoniana" e a "populista") como inadequadas para os dias atuais; e sua teoria da democracia como poliarquia — Q governo das múltiplas minorias ^ é apresentada à guisa de
uma substituição mais adequada para aquelas, enquanto uma teoria
da democracia moderna e explicativa.
Dahl fornece uma lista das características que definem a democracia, as quais, de acordo com o argumento de Schumpeter de que a
democracia é um método político, constituem uma lista dos "arranjos institucionais" centrados no processo eleitoral (1956, p. 84). As
eleições funcionam como um ponto central do método democrático
porque elas fornecem o mecanismo através do qual pode se dar o
controle dos líderes pelos não-líderes; a "teoria democrática ocupase dos processos pelos quais os cidadãos comuns exercem um grau
relativamente alto de controle sobre os líderes" (p. 3). Dahl, à semelhança de Schumpeter, enfatiza que não se poderia atribuir um peso
maior à noção de "controle" do que o justificado pela realidade. Ele
salienta a ênfase dada pelos textos políticos contemporâneos à idéia
de que o relacionamento democrático é apenas uma das numerosas
técnicas de controle social que de fato coexistem nas políticas democráticas modernas, e essa diversidade deve ser levada em consideração numa teoria moderna da democracia (1956a, p. 83). Tampouco é
o caso de se destacar uma teoria que exige o máximo de participação
popular para exercer o "controle", uma vez que sabemos que a maioria das pessoas é desinteressada e apática em relação à política, e
Dahl põe em evidência a hipótese de que uma porcentagem relativamente pequena de indivíduos, em qualquer forma de organização
social, aproveitará as oportunidades de tomada de decisão.10 E, portanto, o "controle" depende do outro lado do processo eleitoral, da
competição entre os líderes pelos votos da população; o fato de que
o indivíduo pode transferir o seu apoio a um grupo de líderes para
outro confirma que os líderes são "relativamente afetados" pelos
não-líderes. E tal competição é o elemento especificamente democrático do método, e a vantagem de um sistema democrático (poliárquico) comparado a outros métodos políticos reside no fato de ser
possível uma ampliação do número, do tamanho e da diversidade das
10. (1956a, p. 87) Ver também 1956, pp. 81 e 138.
18
minorias que podem mostrar sua influência nas decisões políticas e
no conjunto do caráter políticojda sociedade (1956, pp. 133-4).
A teoria da poliarquia taníbém pode fornecer "uma teoria satisfatória a respeito da igualdadeípolítica" (1956, p. 84). Mais uma vez,
não se devem ignorar as realidades políticas. A igualdade polí-jj
ticajião deve ser definida comgualdade_dg^ controle político ou de*
poder, pois, comojpahl observa, os grupos de status
mico baixo, a maiom^stãQsepar.adüs_dessaJ.gualdade-por-uma:i
"tripla barreira": sua inatividade rdajtiv^mente_inaÍOT;_s.eju_h^itadx)-|,
acSs^aõsiecursqs e, nos Estados Unidos,. a "simpática inyençãojde '!
p.
umjústemajde verificações
8Í). Numa teorísTSã^emõcracia moderna, a "igualdade política"
refere-se à existência do jsufrágio universal (um homem^um voto)
com_sua_sançãopor meio da competição eleitoraljo£^ojtp^e,jinais f
importante, refere-sejiõJ:aTòl3Figji^^^
qu^le^JiueJomam^s_de.cisões-por_m&io-dej
conseguem fazer com que suas reivindicações, sejam-ou-vidas. Os^
representantes oficiais não apenas escutam os vários grupos, mas
"esperam ser afetados de modo significativo se não apaziguarem o
grupo, seus líderes ou seus membros mais vociferantes" (p. 145).
Outro aspecto particularmente interessante da teoria de Dahl é
sua discussão quanto aos jjré-requisilos jociaisjpara um sistema poliárguiço._Um pré-requisito básico seria um consenso a respeito das
normas, ao menos entre os líderes. (As condições institucionais necessárias e suficientes para a goliarguia podem ser formuladas como
normas — 1956, pp. 75-6.) Tal consenso depende de um "treinamento social", o qual, por sua vez, depende da existência de um
mínimo de acordo a respeito da escolha e das normas políticas, de
modo que o aumento ou a diminuição de um dos elementos afeta os
outros (p. 77). O treinamento social ocorre por meio da família, das
escolas, das igrejas, dos jornais, etc., e Dahl distingue três tipos de
treinamento: de reforço, neutro e negativo. Ele argumenta que "é
razoável supor que esses três tipos de treinamento operam sobre os
membros da maioria das organizações poliárquicas, se não todas
elas, e talvez também sobre os membros de muitas organizações
hierárquicas" (1956, p. 76). Dahl não diz em que consiste o treinamento, nem fornece qualquer sugestão sobre qual provável tipo de
19

11. treino é produzido por qual tipo de sistema de controle, mas ele
afirma que sua eficácia dependerá das atuais e "mais profundas predisposições do indivíduo" (p. 82). É de se presumir que o treinamento social "efetivo" seria aquele que desenvolvesse atitudes individuais para apoiar as normas democráticas; por outro lado, Dahl diz
que não é necessário um único "caráter democrático", como sugerido por teóricos anteriores, porque isso não seria realista em face do
"fato mais que evidente" de que os indivíduos pertencem, como
membros, a vários tipos de sistemas de controle social. O que se
exigem são personalidades que possam adaptar-se aos diferentes
tipos de papéis nos diferentes sistemas de controle (1956a, p. 89),
mas Dahl não fornece nenhuma indicação de como o treinamento
para produzir esse tipos de personalidade auxilia o consenso sobre as
normas democráticas.
Por fim, Dahl salienta um argumento a respeito dos possíveis
np^^
atividade política constitui um pré-requisito da poliarquia, mas o
relacionamento é algo extremamente complexo dentro dela. Os grupos de^condição sócio-econômica baixaApresentam o menor^índice
atividade polítíca_e também,mvejam com maiojLJteqüência_as
personalidades "autoritárias". Assim sendo, na medida em que o aumento da atividade política traz esse grupo à arena política, o consenso a respeito das normas pode declinar, declinando por conseguinte a poliarquia. UrtLaumento da taxa de partidnaçM,jmrIanto.,
^poderia representarjun_perigg_para^a estabilidade do sistema derno^
crátíçoj(195j6,. carj. 3?-ap...E)TO terceiro teórico da democracia cujo trabalho será discutido é
um autor europeu, Sartori. Seu livro Teoria democrática (Democratic Theory, 1962) contém o que talvez seja a modalidade mais radical
da revisão de antigas teorias de democracia. Basicamente, sua teoria
i revela-se uma extensão das teorias de Dahl sobre democracia en| quanto poliarguia. de forma que não será necessário repetir os deta; lhes do argumento, mas Sartori ressalta que não sãoapenas asjrnno' 5^JlH£J£I££2f!£!i£^
aspecto a se
notar em sua teoria é a ênfase nos perigos de instabilidade e nos
pontos de vista correlatos a respeito da adequada relação entre a
teoria democrática (o ideal) e a prática. Segundo Sartori, criou-se um
abismo intransponível entre a teoria "clássica" e a realidade; "a in-
gratidão típica do homem de nossa época e sua desilusão com a
democracia são reações a uma meta prometida e que não pode ser
alcançada" (p. 54). Não obstante, é preciso ter cuidado para que não
seja mal compreendido o exato papel da teoria democrática, mesmo
depois de ela ter sido revista e reinterpretada. Uma vez que um sistema democrático tenha sido estabelecido — como nos países ocidentais da atualidade — o ideal democrático deve ser minimizado.
Esse ideal é um princípio nivelador que mais agrava do que resolve
o problema real nas democracias, o de "manter a verticalidade", isto
é, a estrutura de autoridade e de liderança; maximizado como uma
"exigência absoluta, o ideal democrático (revisado) levaria o sistema
à "bancarrota" (pp. 65 e 96). Hoje, a democracia não deve ficar em
guarda contra a aristocracia, como antes, mas contra a mediocridade e
contra o perigo de que tal mediocridade possa destruir seus próprios
líderes, substituindo-os por contra-elites não-democráticas (p. 119).
O medo de que a participação ativa da população no processo
políticõlèvé^direto ao totalitarismopermeia todo o discurso de Sartori. O povo, diz ele, deve "reagir", ele não "age"; isto é, deve reagir
às iniciativas e políticas das elites rivais (p. 77). Felizmente, é isso
que o cidadão médio faz na prática, e um ponto muito interessante na
teoria de Sartori é que ele faz parte dos raríssimos teóricos da democracia que de fato colocam a questão: "Como podemos classificar a
inatividade do cidadão médio?". Sua resposta é que não devemos
classificá-la. Argumentos de que a apatia pode ser provocada pelo
analfabetismo, pela jgpbreza ou pela insuficiência de informarão
foramjjfutados pelos fatos, assim como não foi constatada a sugestão de que ela pode resultar da~falta de^raticã~dêmocra!ica, pois
"aprendemos que nãosejroren(ie a
que a tentativa de encontrar uma resposta para essa questão é um
esforço equivocado, uma vez que asjressoas só compreendem e se
interessam de fatCLpor assuntos dos quais têm experiência pessoal,
ou por idéias que conseguem formular; rjarajyjjróprias, e nada disso
é possível parao cidadão médio, em matéria de política. E preciso
aceitar osfetoscomo eles são,^õrque te^aflrmSa^los^oria em perigo a manutenção do método democrático, e Sartori ainda argumenta que a única maneira de se tentar mudá-los seria pela coação
dos apáticos ou pela penalização da minoria ativa, mas nenhum dos
dois métodos seria aceitável. Sartori conclui que a apatia da maioria
20
21

12. "não é culpa de ninguém em particular, e que já é hora de parar de
procurar bodes expiatórios" (pp. 87-90).
As teorias da democracia apresentadas até agora estavam mais
preocupadas em mostrar que espécie de teoria é necessária para se
considerar os fatos existentes em termos de atitudes e comportamentos políticos e, ao mesmo tempo, em não colocar em perigo os sistemas democráticos vigentes ao criar expectativas irreais e potencialmente desintegradoras. Eckstein, em seu livro Uma teoria de
democracia estável (A Theory of Stable Democracy, 1966), concentra sua atenção, como aponta o título, nas condições ou pré-requisitos necessários para que um sistema democrático mantenha-se estável no decorrer do tempo.
A definição de "democracia" utilizada por Eckstein é a do já
conhecido sistema político onde as eleições decidem o resultado da
competição por políticas e poder,11 mas, para esse sistema ser estável, a forma de governo deve assumir determinado tipo. A "estabilidade" do sistema não se refere tanto à longevidade — que poderia
acontecer por "acidente" —, mas à sobrevivência, em função de uma
capacidade de ajuste à mudança, da realização de aspirações políticas e de fidelidades, mas isso também implica que a tomada de decisões políticas seja efetiva no "sentido básico da própria ação, de
qualquer espécie de ação, na busca de objetivos compartilhados ou
no ajuste às condições de mudança" (p. 228).
Eckstein assinala que um dos aspectos das relações sociais
mais óbvios e imediatamente ligados ao comportamento político foi
negligenciado pelos textos; isto é,
os padrões de autoridade nas relações sociais não-governamentais,
dentro das famílias, das escolas, de organizações econômicas e similares... parece razoável que, se há algum aspecto da vida social que possa
afetar diretamente o governo, tal aspecto consiste nas experiências com
a autoridade que o ser humano tem em outras esferas da vida, em
especial aquelas que moldam sua personalidade e aquelas às quais ele
devota a maior parte de sua vida (p. 225).
11. Eckstein, 1966, p. 229. Eckstein não contrapõe explicitamente sua teoria em relação à
teoria "clássica", no entanto pelo menos uma observação mostra que ele considera as teorias
anteriores inadequadas. Ele diz que, hoje em dia, convém encarar o governo democrático de
modo mais pessimista, sem tomar por base a afirmação de que os homens são democratas
naturais, mas com base na combinação "calamitosamente improvável" das condições necessárias (pp. 285-6).
22
A primeira proposição de sua teoria, aplicável a qualquer método
de governo, é que "um governo tenderá a ser estável se o seu padrão de
autoridade for eongruente com os outros padrões de autoridade da sociedade da qual faz-parte" (p. 234). Eckstein observa que, nesse contexto, "eongruente" tem dqis sentidos, aos quais vamos nos referir
como o forte e o fraco.- O sentido forte é o de "idêntico", equivalente na
terminologia de Eckstein a "muita semelhança" (p. 234). Este não é o
sentido aplicável a uma democracia porque tal situação de congruência
de estruturas de autoridade jião.seria possível nesse sistema, ou, pelo
menos, Traria "as mais,graves conseqüências disfuncionais". Determinadas estruturas de autoridade simplesmente não podem ser democratizadas, como, por exemplo, aquelas nas quais ocorre a socialização dos
jovens (família, escola),j)oisrêmborax se "finja" que são democráticas,
um füígimento excessivamente realista como esse produziria "seres humanos deformados "e incompletos"/De modo similar, pode-se "imitar"
ou "simular" a democracia em organizações econômicas, mas mesmo
isso, em exagero, levaria a "conseqüências que ninguém quer" e, além
disso, "certamente sabemos que a organização econômica capitalista e
até certos tipos de propriedade pública... militam contra a democratização das relações econômicas". Portanto, somente aquelas esferas que
Eckstein assinala como as mais importantes para o comportamento político é que precisam ser necessariamente antidemocráticas (pp. 237-8).
O sentido fraco de "congruência" é o de "semelhança gradual" — um
sentido que torna "os requisitos dependentes mas não impossíveis de
cumprir". Esse sentido não fica inteiramente claro, mas Eckstein afirma
que alguns "segmentos" da sociedade estão mais próximos do governo
que outros, tanto no sentido de serem "adultos" quanto no de serem
"políticos". Haveria congruência no sentido fraco se (a) os padrões de
autoridade aumentassem o grau de semelhança com o governo na medida em que estivessem mais "próximos" dele, ou (b) se existisse um alto
grau de semelhança nos padrões "adjacentes ao governo" e se nos segmentos distantes houvessem se originado padrões funcionalmente apropriados,
no sentido de uma imitação real ou ritual do padrão do governo.12
Aqui parece haver uma dificuldade teórica, pois só se pode
atingir a estabilidade e evitar a "tensão" (um estado psicológico e
12. (pp. 238-40) (b) é a condição mínima para (o significado de) "congruência"; (a) considero
que isto é o que Eckstein entende por "um padrão gradual numa adequada segmentação da
sociedade" (p. 239).
23

13. uma condição social semelhante ao que se entende por "anomia"
quando se alcança a congruência. A tensão pode ser minimizada se
existirem muitas oportunidades para que os indivíduos aprendam os
padrões democráticos de atuação, em especial se as estruturas de
autoridade democráticas forem aquelas mais próximas ao governo
ou aquelas que envolvem as elites políticas, isto é, se a congruência
no sentido fraco for atingida. Entretanto, Eckstein já havia dito que é
impossível democratizar algumas das estruturas de autoridade mais
próximas do governo.1 Contudo, isso realmente não é um problema
para a teoria, pois o argumento de Eckstein diz que, para uma democracia estável, o padrão de autoridade governamental deve se tornar
congruente com a forma predominante de estrutura de autoridade na
sociedade, ou seja, o padrão governamental não precisa ser "puramente" democrático. Ele precisa conter um "equilíbrio dos elementos díspares" e revelar um "saudável elemento de autoritarismo".
Eckstein também apresenta mais duas razões para existência deste
último elemento: a primeira faz parte da definição de "estabilidade",
a tomada de decisões efetiva só pode ocorrer se esse elemento autoritário estiver presente; e a segunda é psicológica, os homens sentem
necessidade de líderes e de lideranças firmes (autoritários) e essa
necessidade precisa ser satisfeita para que se mantenha a estabilidade
do sistema (pp. 262-7).
A conclusão da teoria de Eckstein — que_rjode_sgr_encarada
como parad^x^_uma_yezj^ie_se_fratadjjma^oriajda.denio.ciacia
— é que, para um sistem^jejnwraticp^M¥£/,ja^strutura deautoridadejio governo nacional_não precisa se_r, _neçesgariamente, pelo
meiTOs^dej^d^rpj£O^.^mQcrática.^
Pode se estabeler agora, em linhas gerais, uma teoria da democracia comum aos quatro escritores acima, e a muitos outros teóricos da
democracia atuais. De agora em diante passarei a referir-me a ela como
a teoria contemporânea da democracia. Essa teoria, de caráter empírico
ou descritivo, concentra-se na operação do sistema político democrático
13. (pp. 254 e segs.) Como Dahl, Eckstein pouco fala a respeito do modo como se dá o
"treinamento social". Uma vez que a maioria das pessoas não é politicamente muito ativa e
que, portanto, não estará participando das estruturas de autoridade mais "congruentes" (aquelas "mais próximas" ao governo), essa maioria será socializada por meio de padrões não-democráticos. Assim, a teoria de Eckstein apoia os argumentos daqueles que salientam os
perigos inerentes à participação da maioria (não-democrática) para a estabilidade do sistema.
24
tomado como um todo e baseia-se nos fatos das atitudes e dos comportamentos políticos atuais, revelados pela investigação sociológica.
Nessa teoria, a "democracia" vincula-se a um método político
ou uma série de arranjos institucionais a nível nacional. O elemento
democrático característico do método é a competição entre os líderes
(elite) pelos votos do povo, em eleições periódicas e livres. As elei-j
ções são cruciais para o método democrático, pois é principalmente
através delas que a maioria pode exercer controle sobre os líderes..
reação dos líderes às reivindicações dos que não pertencem à elite é
segurada em primeiro lugar pela sanção de perda do mandato nas
eleições; as decisões dos líderes também podem sofrer influências de
grupos ativos, que pressionam nos períodos entre as eleições. A
"igualdade política", na teoria, refere-se ao sufrágio universal e à
existência de igualdade de oportunidades de acesso aos canais de
influência sobre os líderes. Knahnej^J^r2ailicipação",-no_que_diz|
respeito à maioria, constitui_a_participação na escolha_dagueles^vieJ
tomam as decisõesTPÕr conseguinte, a função da participação nessa
teoria e apenas de proteção; a proteção do indivíduo contra decisões /
_ ^
dos. É na realização desse objetivo que reside a justificação do método democrático.
São necessárias certas condições para conservar a estabilidade
do sistema. O nível de participação da maioria não devgria crescer^
acimajio mínimo necessário a fim de manter q método democrático
(má(jímnã~êTê1toral^
j
que^xiste^ajtualmentejias democracias an^lo-amenganas. O fato de
atitudes não-^mocráticassej^rnj^e^tivamente mais comuns entre
os inativos significa que um aumento de particrpaçãq^dos apáticos
enfraquecidocpjisjaisoTJül^õ^^nõfmaTdõ^etõdíldemocráti
j) que é mais uma das condições necessárias. Embora não haja exigência de um "caráter democrático" definido para todos cidadãos, o
treinamento social ou a socialização necessários ao método democrático podem se dar dentro das estruturas de autoridade existentes,
variadas e não-governamentais. Contanto que haja algum grau de
congruência entre a estrutura de autoridade do governo e as estruturas não-governamentais próximas a ele, a estabilidade pode ser mantida. Cojnaj)bjejTOu_£ad2ach_(1967,p. 95), esse modelo dejiemp
cracia pode ser_yjstp_como_aciuele em que a maioria (nãojslites
25

14. 14. Praticamente qualquer texto recente sobre democracia fornece um exemplo da teoria
contemporânea, mas pode-se ver, por exemplo Almond e Verba (1965), Lipset (1960), Mayo
(1960), Morris Jones (1954), Milbrath (1965), Plamenatz (1958). Para exemplos de críticas da
teoria contemporânea, ver Bachrach (1967), Bay (1965), Davis (1964), Duncan e Lukes (1963),
Goldschmidt (1966), Rousseas e Farganis (1963) e Walker (1966).
teóricos considerados esses padrões são aqueles inerentes ao sistema
democrático anglo-americano existente, e que com o desenvolvimento desse sistema já temos o Estado democrático ideal. Berelson,
por exemplo, diz que o sistema político existente (americano) "não
apenas funciona sob condições as mais difíceis e complexas, como o
faz com distinção" (1954, p. 312). Dahl conclui o livro Uma introdução à teoria democrática observando que, embora não tentasse determinar se o sistema descrito por ele seria desejável, ainda assim
trata-se de um sistema que permite a todos os grupos ativos e legítimos serem ouvidos em alguma etapa do processo de tomada de decisões, "o que já é alguma coisa", e que é também "um sistema relativamente eficiente para reforçar o acordo, encorajar a moderação e
manter a paz social" (1956, pp. 149-51). Obviamente, um sistema
político que pode enfrentar e enfrenta questões difíceis desincumbindo-se delas com distinção, que pode assegurar paz social e de fato
assegura, é intrinsecamente desejável._Além disso, ao excluir algumas dimensões, a teoria contemporâneanos apresentaUuas alternamT^sisíêíílTíÕ^qlããrõrroeres são conlroláveis pelo tHeítórado
emTprestar'contas a ele, no qual^o eleitorado pode^^S^^^tre
os líderes ou a eli^e em,cojn^
quaHssojião
ocorre ("totalitarismo"). A escolha^ rjo^m^é^^p^kjgresentação
dás alternativas; podemos escolher entre os líderes em competição,
põftãríto o sistema que deveríamos^ter é exatamejtíejajjujíjtenios.
*~ Dessa forma, os críticos estão certoíTquando afirmam que a
teoria contemporânea não apenas tem o seu próprio conteúdo normativo, mas implica que nós —pelo menos os ànglo-saxões ocidentais
— estamos vivendo no sistema democrático "ideal". Eles estão certos também ao dizerem que o ideal foi rejeitado, na medida em que
tal ideal, contido na teoria "clássica", diferiu das realidades existentes. Os^críticosjia^teoria contemporânea concordam amplamente
quanto à natureza desse ideal. Todos concordam que o máximo de
participaçãojor parte de todo^o^pQ^^serij^jejI^ntõ^ceffiãl; de
modo mais geral, como coloca Davis (1964), seria o ideal do
"homem democrático racional, ativo e informado" (p. 29). Contudo,
embora eles concordem quanto ao conteúdo desse ideal, apenas um
dos críticos, Bachrach, toca de leve na questão crucial de saber se os
teóricos da democracia contemporânea não estavam certos em rejeitar aquele ideal, em função dos fatos empíricos disponíveis. Como
26
27
obtém o
A teoria contemporânea da democracia conquistou um apoio
quase universal entre os teóricos políticos atuais, mas não ficou inteiramente a salvo das críticas, ainda que as vozes dos críticos se façam
ouvir muito pouco.14 O ataque dos críticos dirige-se a dois pontos
principais. Em primeiro lugar, eles argumentam que os defensores da
teoria da democracia contemporânea não compreenderam a teoria
"clássica"; ela não era em essência uma teoria descritiva, como eles
sugeriam, mais uma teoria normativa, "um ensaio de preceitos"
(Davis, 1964, p. 39). Examinarei brevemente essa questão. Em segundo lugar, os críticos afirmam que, na revisão da teoria "clássica",
os ideais que ela contém foram substituídos por outros; "os revisionistas modificaram fundamentalmente o significado normativo da
democracia" (Walker, 1966, p. 286).
JáJLcà^^^^^jiue^teoría_ço^^m^^a_ó^SÍSS^^^
como "livre de valores",jgmo uma teoria descritiva. Dahl (1966), de
fãtüTfêjêitou explicitamente a acusação de que ele havia, juntamente
com outros teóricos, produzido uma nova teoria normativa. Nesse
aspecto, os críticos compreendem melhor a natureza da teoria contemporânea do que o próprio Dahl. Taylor (1967) salienta que qualquer teoria política destaca dos fenômenos considerados aqueles que
precisam ser explicados e os que são relevantes para a explicação.
Mais do que isso, no entanto, como mostrou Taylor, tal seleção significa que não apenas algumas dimensões são excluídas por serem
irrelevantes — dimensões que podem ser cruciais para uma outra
teoria — , mas que as dimensões escolhidas também sustentam uma
posição normativa, uma posição implícita na própria teoria.
A teoria contemporânea da democracia não é uma mera descrição do modo como operam certos sistemas políticos. Ela implica que
esse é o tipo de sistema que deveria ser valorizado, e inclui uma série
de padrões ou critérios pelos quais um sistema político pode ser
/ considerado "democrático". Não é difícil de constatar que para os

15. assinalam Duncan e Lukes (1963, p. 160), a evidência empírica pode
nos levar a modificar as teorias normativas sob certas circunstâncias,
se bem que eles acrescentam que, no que concerne à modificação do
ideal, "é preciso mostrar exatamente como e por que se tornou improvável ou impossível atingi-lo. Isso não foi feito em lugar nenhum". Por outro lado, os críticos da teoria contemporânea também
não mostraram como ou por que é possível atingir-se o ideal.15 Talvez Sartori esteja certo ao argumentar que é um engano procurar
razões para a falta de interesse e de atividade em política por parte da
maioria; talvez os teóricos da democracia contemporânea estejam
certos ao salientarem a fragilidade dos sistemas políticos democráticos e a "improbabilidade calamitosa" de que a combinação certa de
pré-requisitos para a estabilidade ocorra em apenas alguns poucos
países, se tanto.
O motivo para que a natureza das críticas da teoria da democracia contemporânea seja inconclusiva reside no fato de que também
os críticos aceitaram a formulação do problema feita por Schumpeter. Eles tendem a aceitar a caracterização da teoria "clássica" feita
pelos escritores que eles estão criticando e, como eles, tendem a
apresentar um modelo composto dessa teoria sem fornecer as fontes
de onde ela derivou, ou tendem a referir-se indiscriminadamente a
uma lista bem variada de teóricos.1 E, um ponto mais importante,
eles não questionam a existência dessa teoria, embora discordem
quanto a sua natureza. Do que nem os críticos nem os defensores se
^
é um m/í<2._Nenhum dos lados em disputa fez o óbvio, e o necessário:
examinar em detalhes aquilo que os teóricos anteriores tinham de
fato a dizer. Devido a isso, continua o mito da teoria "clássica", e o
ponto de vista dos teóricos anteriores da democracia e a natureza de
suas teorias são constantemente deturpados. Apenas quando o mito
tiver sido exposto poder-se-á enfrentar a questão de saber se a revisão normativa da democracia é ou não justificável. É para o mito que
nos voltamos agora.
A primeira coisa a fazer é definir quem são esses teóricos clássicos. É claro que existe uma grande variedade de nomes para escolher, e para fazer a escolha devemos começar pelo ponto de partida
mais óbvio: a definição de democracia clássica de^Sçhumgeter. Ele1
definiu o método democrático clássico como o "arranjo institucional
para se chegar a decisões políticas, o qual realiza o bem comum,
fazendo c2HL9ue«5 própjJQ.poyjiLdgcida quesjõej_ajrjiy^§_daj£lejgab
de indivíduos,os quajs^.ey.em.reunir^ie^m^ssembléias para executar_a vontade desse povo^, (1943, p. 250). Schumpeter refere-se à
teoria "clássica" como uma teoria do "século XV111" e diz que ela se
desenvolveu a partir de um protótipo em pequena escala; e também
a chama de "utilitária" (pp. 248 e 267). Assim, tomando tais indicações como orientação, chegamos aos nomes de Rousseau, os dois
Mill e Bentham, que de fato merecem o título de teóricos "clássicos"
da democracia. Todavia, se a identificação da teoria de qualquer desses autores com a definição de Schumpeter parece duvidosa, concluir que a teoria de todos eles, assim como talvez a de outros autores, poderia se mesclar de alguma forma para divulgar a definição de
Schumpeter seria mais curioso ainda. Schumpeter argumenta que,
para que o método político "clássico" funcione, "cada um teria
que saber, de modo absoluto, o que ele quer dizer... uma conclusão
clara e imediata quanto às questões particulares teria que ser deduzida de acordo com as regras da inferência lógica... o cidadão exemplar teria que realizar tudo isso por si próprio, independentemente
dos grupos de pressão e propaganda" (pp. 253-4). Ele faz duas críticas principais à teoria "clássica" que são de particular relevância
aqui. Em primeiro lugar, tal teoria é irrealista e exige do__homgm
comum*úmlãrvêT3è racionàficllde simpTêsmMtê"impõsTível. Schum-
15. Bachrach (1967) comenta por que deveríamos conservar o ideal, mas fornece apenas
sujestões genéricas sobre como fazer para realizá-lo, e nenhuma evidência para mostrar se é
ou não possível atingi-lo.
16. Duncan e Lukes são uma excessão, pois eles tomam J. S. Mill como seu exemplo de
teórico "clássico". Walker, após objetar que em geral não se deixa muito claro quais
os teóricos que se tem em vista, faz uma apresentação breve do que seria a teoria "clássica"
baseando-se principalmente no artigo de Davis, o qual, depois de fornecer uma lista bem
variada de escritores, não indica no texto de quais teóricos específicos ele tira seu material.
Bachrach também refere-se de modo indiscriminado aos "teóricos clássicos".
pelo homem comum, em seu cotidiano, são "reais" no sentido completo da palavra, e a política em geral não pertence a essa categoria.
Normalmente, quando o homem comum se depara com assuntos
políticos, "perde completamente... a noção da realidade", e se desloca para um nível mais baixo de desempenho mental assim que
ingressa no campo da política". Em_segundolugar, Schumpeter^ar-^
28
29

16. ignoraOjcgnçeito^de
^
^
liderança ^p7^58^Srê~270)TSê^^ãrãcterizãçãõ*qüe esse autor faz
Ba Teoria "clássica", e o que ela exigiria do cidadão comum, estiver
correta, então, sem dúvida, haveria uma boa dose de validade em
suas críticas. Schumpeter, porém, não apenas faz uma falsa representação daquilo que os assim chamados teóricos clássicos tinham a
dizer, como também não se dá conta que podem se encontrar duas
teorias bem diferentes sobre democracia nos textos deles. Para sustentar tal discussão é preciso que se examine a obra dos quatro teóricos "clássicos". Por enquanto, apenas Bentham e James Mill serão
brevemente abordados. As teorias de Rousseau e de J. S. Mill serão
examinadas em detalhe no próximo capítulo.
Bentham e James Mill fornecem exemplos de autores de cujas
teorias poder-se-ia extrair algo que se assemelhasse à definição da teoria "clássica" de Schumpeter. Bentham, em seus últimos
escritos, nos quais defendia o sufrágio universal, o voto secreto e
parlamentos anuais, esperava que o eleitorado exercesse um certo
grau de controle sobre os seus representantes. Ele desejava que tais
representantes fossem chamados "deputados"; com esta palavra,
dizia, "indica-se o óbvio, sendo essa a palavra apropriada",17 e as
funções "locativa" e "alocativa" seriam as mais importantes para o
eleitorado desempenhar. Na maior parte das questões, isso implica
que o eleitorado tem uma opinião quanto às políticas que são de seu
interesse e de interesse universal, e, portanto, uma opinião a respeito
de quais políticas devem receber a aprovação de seus delegados.
Para Bentham e Mill, o "povo" significava as "classes numerosas", o
único grupo capaz de funcionar como um obstáculo à realização de
interesses "sinistros" por parte do governo. Uma vez que o interesse
do cidadão reside na segurança contra um mau governo, diz Bentham, esse cidadão tomará atitudes de acordo com isso e "quanto à
gratificação de qualquer desejo sinistro à custa do interesse universal, ele não pode esperar a cooperação e o apoio de um grande número de cgpcidjdjgs".18 James Mill dizia que as simpatias do povo
estão com alguns, mas "não com aquelas parcelas externas cujos
interesses estão em competição com os deles". 19
17. Bentham, 1843, vol. IX, livro II, cap. V, §1, p. 155.
18. Idem, ibidem, vol. IX, livro I, cap. XV, §IV, p. 100.
19. Apud Hamburger, 1965, p. 54
30
Em vista disso, talvez se possa inferir que os dois teóricos esperavam que os eleitores tomassem cadJdicÍsãalS_aJinfluênciaTda
"propaganda", e,que.formassem-suasopiniões.pelaJógic.a,,c.omo,diz
Schumpeter,masjienhurn dos dois autores tinha_a_exp_eclativa de que
ajLOpiniões se formassem novácuo. De fato, Bentham dá bastante
ênfase à opinião pública e à necessidade que o indivíduo tem de
levá-la em consideração. Assinala uma vantagem que um eleitor tem
numa democracia, qual seja: "ele não pode se relacionar com ninguém sem travar contato com os que... estão prontos a comunicar a
ele o que sabem, viram, ouviram ou pensaram. Os registros anuais...
a descrição de todos os funcionários públicos... têm um lugar em sua
mesa juntamente com o seu pão diário".20 Mill ressaltava a importância de se educar o eleitorado para um voto socialmente responsável e
pensava que o principal aspecto dessa educação residia no fato de
que as classes trabalhadoras, ao formarem suas opiniões, tomavam a
"sábia e virtuosa" classe média como seu grupo de referência e, por
isso, votariam de modo responsável. Tanto Mill quanto Bentham não
viam o eleitorado da forma que Schumpeter lhes imputava.21 E o
mais importante: a preocupação principal deles era mais com a escolha de bons representantes (líderes), do que com a formulação das
opiniões do eleitorado, enquanto tais. Bentham esperava que os cidadãos menos capacitados para avaliar as qualidades morais e intectuais de um futuro representante pediriam o conselho dos competentes, e que o próprio representante, quando houvesse oportunidade,
influenciaria seus eleitores com seu discurso; ele está lá para promover o interesse universal. O eleitorado poderia escolher o melhor
representante sem a necessidade de possuir os princípios "lógicos"
sugeridos por Schumpeter. O fato de que Bentham e Mill tivessem a
expectativa de que todo cidadão se interessasse por política, porque
isto seria de seu mais alto interesse (e pensavam que ele pode ser
educado para isso), não é incompatível com algum tipo de "influência" sofrida, nem implica que cada cidadão tome uma decisão discreta a respeito de cada item de política, com base na evidência
20. Bentham, 1843, vol. IX, livro I, cap. XV, §V, p. 102. A respeito da importância da opinião
pública na teoria de Bentham, cf. Wolin, 1961, p. 346.
21. Wolin, 1961, p. 332, enfatiza o papel das paixões assim como da razão nas teorias
utilitaristas.
31

17. lógica mais completa, em total isolamento de todas as suas outras
decisões e das opiniões de outros.
Contudo, como já se notou, existe uma similaridade entre as
teorias de James Mill e de Bentham e o que Schumpeter chama de
"teoria clássica", por uma razão bem significativa. Assim como este
último, Mill e Bentham ocupam-se quase exclusivamente com os
"arranjos institucionais" nacionais do sistema político. A participação do povo tem uma função muito reduzida, assegura que o bom
governo, isto é, "o governo voltado para o interesse universal", se
realize por meio da sanção da perda do mandato. Para Bentham e
Mill, portanto ,_â_gartkipação tmhaumafunçãoa^^ãi^õEtSiaj
MLÇgurayjJgroteção aos interesses_privados de cada cidadão^^sendp
o interesse_jmiyj22;«i^^
Suas teorias podem ser classificadas como "democráticas" porque
eles pensavam que as "classes numerosas" somente eram capazes de ^
defender o interesse universal e, em conseqüência, advogavam a participação (voto e discussão) de todo o povo.22 Outros teóricos, no
entanto, sustentaram que a participação é necessária devido à sua
função protetora, sem com isso afirmar que todo o povo deve participar. Não há nada de especificamentedemocr^^o_numaJtaLidsão
daj™ção_j:yy3articjpã^
papel
similar na teoria deLõcTEè — que estava longe de ser um democrata
(mesmo que Milbrath o tenha considerado um dos inequívocos "democratas clássicos".23
Como vimos, os formuladores da teoria da democracia contemporânea também encaram a participação exclusivamente como um
dispositivo de proteção. Segundo eles, a natureza "democrática" do
sistema reside em grande parte na forma dos "arranjos institucionais" nacionais, especificamente na competição dos líderes (representantes potenciais) pelos votos, de modo que os teóricos que sustentam tal visão do papel da participação são, antes de mais nada,
teóricos do governo representativo. Sem dúvida, este é um aspecto
22. Hamburger (1962) oferece argumentos convincentes de que Mill não era favorável à
restrição do sufrágio às classes médias, como se diz freqüentemente.
23. Milbrath, 1965, p. 143. Examinando a descrição que Milbrath faz da teoria de Locke, ele
parece tê-lo confundido com Rousseau! Sobre esse aspecto da teoria política de Locke, ver
Seliger (1968), caps. 10 e 1 1 . Hegel também dá uma justificativa filosófica da participação em
sua teoria política, e Burke admite que ela é necessária para o bom governo, mas nenhum
desses autores inclui toda a população no eleitorado.
32
importante da teoria democrática; seria absurdo tentar negá-lo, ou
questionar a contribuição de Bentham — ou de Locke — à teoria e à
prática da democracia atual. Contudo, deve-se notar que a teoria do
governo representativo não representa toda teoria democrática,
como sugerem muitas obras recentes. A verdadeira importância da
influência de Schumpeter é que ela dissimulou o fato de que nem
todos os autores que gostariam de ser chamados de teóricos "clássicos" da democracia adotaram o mesmo pontó de vista a propósito do
papel da participação. Nas teorias de J. S. Mill e Rousseau, por j
exejnijlo^jijjarticipacão
revHã^^
l
fundamental para o estabelecimento e manutençãojo^Estadp demo: j
cr3Hcõ~EsS^esse considerado não apenasjxjmo um conjuntojte',1
'instituiççjejn^grj^ejiM
neijiejsotiejiadejj^
á claro no groximo^apítuloyor isso, farei referências a teóricos,
exemplo de Rousseau, como teóricos da democracia participativa.
Devido a existência dessa diferença, não faz sentido falar de
um^eoriaj^jássica^daldêrnõcracia. Mesmo porqueTãlsTiferençãs
reforçam o mito clássico de que os críticos da teoria contemporânea
da democracia nunca explicaram com exatidão qual o papel da participação nas teorias anteriores, ou porque lhe era atribuído um valor
tão alto em algumas teorias. Isso só pode ser feito por um exame
detalhado das teorias em questão. Davis (1964) dizia que a teoria
"clássica" (ou seja, a teoria da democracia participativa) tinha um
propósito ambicioso, "a educação de todo um povo até o ponto em
que suas capacidades intelectuais, emocionais e morais tivessem
atingido o auge de suas potencialidades e ele tivesse se agrupado,
ativa e livremente, numa comunidade genuína", e que a estratégia
para alcançar este objetivo seria por meio do uso da "atividade política e do governo com vistas à educação pública". Entretanto, mais
adiante ele afirma que o "negócio pendente" da teoria democrática é
"a elaboração de planos de ação e prescrições específicas que proporcionem uma esperança de progresso, no sentido de um Estado
genuinamente democrático" (pp. 40-1). É justamente isso que se
pode ver nas teorias do que se escrevem sobre a democracia participativa: uma série de prescrições específicas e planos de ação necessários para se atingir a democracia política. E isto se efetua por meio
da educação pública", a qual, no entanto, depende da participação
33

18. em muitas esferas da sociedade na "atividade política", entendida
num sentido bastante abrangente.
Até que a teoria da democracia participativa tenha sido examinada em detalhes e forem estabelecidas as possibilidades de sua realização empírica, não podemos saber a dimensão nem que tipo de
"negócio pendente" restou para a teoria democrática. O primeiro
passo para essa tarefa é considerar a obra de três teóricos da democracia participativa. Rousseau e John Sníart Mill são os dois primeiros exemplos de teóricos "clássicos" da democracia, cujas teorias
nos fornecem os postulados. Básicos de uma teoria da democracia
participativa. O terceiro é G. D. H. Cole, um teórico político do
século XX, que esboçou em seus primeiros escritos um plano detalhado de uma sociedade participativa na forma de um socialismo de
guildas (Guild Socialism). Entretanto, esse plano é, em si, de importância menor; a obra de Cole tem significado porque ele desenvolveu
uma teoria da democracia participativa que não apenas incluía e ampliava os postulados básicos, mas inseria-se no contextp de uma sociedade moderna, de grande escala e industrializada. /
II
Sistema integrado
de Ríhho?.ecüs/UFES
N»
ROUSSEAU, JOHN STUART MILL E G. D. H.
COLE: UMA TEORIA PARTICIPATIVA DA
DEMOCRACIA
Rousseau pode ser considerado o teórico por excelência da participação. A compreensão da natureza do sistema político que ele
descreve em O contrato social é vital para a teoria da democracia
participativa. Toda a jeoria política de Rousseau apóia-se na participação individual de cada cidadão no processo político de tomadade
decisões, e, em sua teoria, a participação é bem mais do que um
complemento protetor de uma série de arranjos institucionais: ela
_
segurando urna inter-relação contínua entre o funcionamento das
institujcães_e_as_qualidaç[ês_e_atitudes psicológicas dos indivíduos
que,intexagerjrdentco_delas~É a ênfase nesse aspecto da participação
e sua posição no centro de suas teorias que constituem a contribuição
distintiva dos teóricos da democracia participativa para a teoria democrática como um todo. Embora Rousseau tenha escrito antes do
desenvolvimento das instituições modernas da democracia, e mesmo
que sua sociedade ideal seja uma cidade-Estado não industrial, é em
sua teoria que se podem encontrar as hipóteses básicas a respeito da
função da participação de um Estado democrático.1
A fim de entender o papel da participação na teoria política de
Rousseau, é essencial que se compreenda bem a natureza de seu
24. Bachrach (1967, cap. 7) coloca-se a favor de uma ampla interpretação do termo "político", mas não se dá conta de que isso se relaciona aos argumentos dos teóricos anteriores.
Assim, ele comete uma incorreção ao observar que, "ao salientar a importância da ampla
participação na tomada de decisões políticas, [a teoria 'clássica'] não apresenta linhas de conduta
realistas para o cumprimento de suas prescrições nas grandes sociedades urbanas" (p. 99).
1. O sistema político descrito em O contrato social não é uma democracia segundo o uso
que Rousseau faz do termo. Para ele, "democracia" seria um sistema onde os cidadãos são
executores de leis qiie_ele.s_rnesmos tizeram. e. por esse-motivo. seria umTsistema próprio
arjenag.para-QS-dêuses,(livro Iü, cap. 4). Deve-se notar neste ponto que pelo fato de o sistema
de Rousseau serdireto, e não representativo, não se ajusta à definição de teoria democrática
"clássica" de Schumpeter.
34
35

19. -<Sl|témá polític^participativo ideal, uma vez que tal sistema foi objeto de interpretações muito divergentes. Em primeiro lugar, Rousseau afirmava quefcertas condições econômicas eramnecessárias
para um sistema participativo. Como é sabido, Roussèãíraêtenaíã"
uma sociedade formada poirpequenos proprietários camponeses^)ou
seja, defendia uma spciedade onde houvesse igualdade e indepftndência_^cgjiômica^ Sua teoria não^êxígeigualdadeZ^absoluta,
como muitas vezes se afirma, mas destaca que as diferenças existen-_
dgtes não deveriam conduzir à desigualdade política. Em termos ideais,
dêverià™êxisfiruma situação em que "nenhum cidadão fosse rico o
bastante para comprar o outro e em que nenhum fosse tão pobre que
tivesse que se vender", 4^exigênciajyital seria a de que todo homem
possuísse alguma_rjropriedadè— o mais sagradcTdos direitoíTdb
cidadão —, pois a segurança e a independência que ela confere ao
indivíduo constituem a base necessária sobre a qual repousam sua
/Q igualdade_e_sua independênciilpõEticas.
Se existissem tais cojidigões.Los cidadãos poderiam agrupar-se
enquanto indjyjduosiguaij^e independentes,jnas_Rousseau também
x2l.quOTafluejjfilaçãfl..entte eles fosse de^nterdependênçl%?lalgo necessário para se preservar a igualdade e a independência. Este argumento não é tão paradoxal quanto parece, porque a situação partiçij pativa é tal que cada cidadão seria impotente para realizarjjualqiier
) coisa sem a cooperaçãõ~3e todos os outros, ou dajnaioria. Cada
cidadão estaria, como colocáTRousseau.^em uma excessiva depen^dêncjâ-da-pó/w" (livro U, cap. 12, p. 69 da edição brasileira citada),
ou seja, haveria uma dependência igual por parte de cada indivíduo
em relação a todos os outros, vistos coletivamente como o soberano,
e a participação independente constitui o mecanismo pelo qual essa
interação é reforçada. O seu modo de funcionamento é ao mesmo te
mpo simples e sutil. Pode-se ler O_contrato social como uma elaboraçãojiajdéiauie.,que._asjeis, e não os homens, devem governar, mas
uma forrnulaçmajnda melhor_do_p_apel da particlpãçaõ~e~ãrdê^ que
os homens^dey-em-ser-g-o-V-ernadQsjela lógica da operação da
!
situação política que"eles mesmos criaram, e que essa situação constitui-se de tal forma que impossibilita "automaticamente" a existência de governantes individuais. Isso acontece porque os cidadãos são
iguã^ masCindgpéndêntlS , ou seja, não dependem de ninguém para
votar ou opinar, de modo que na assembléia política nenhum cidadão
precisa votar a favor de qualquer política que não seja de seu interesse ou do interesse dos outros. O indivíduo X não vai conseguir
persuadir os outros a votarem em sua proposta que favorece apenas
o próprio X. Em uma passagem significativa do Contrato social,
Rousseau pergunta: "Por que é sempre certa a vontade geral e por
que desejam todos constantemente a felicidade de cada um, senão
por não haver ninguém que não se aproprie da expressão cada um e
não pense em si mesmo ao votar por todos?".3 Em outros termos, a
única política a ser aceita por todos é aquela em que os benefícios e
encargos são igualmente compartilhados^p^grocesso de,participaçãp
aSê^üW^uFã"igüãIdã3e política seja efetivada nasjassembléias em
qué^asTíêcisoes jao tomadas. O principal resultado político é que a
vontade gêrãTé7 tautologicamente, sempre justa, (ou seja, afeta a
todos de modo igual), de forma que os direitos e interesses individuais são protegidos, ao mesmo tempo que se cumpre o interesse
público. A lei "emergiu" do processo participatório, e é a lei, e não os
4
R o u s s u cons5erava~que asítuãção i
e
decisõeseria a que pão contassejxjm_a_rjresgnça de grupos
züdõs, apenas indivíduosApois os primeiros poderiam querer que
prevalecessem suas "vontades particulares". A observação de Rousseau a respeito de grupos resulta de modo direto daquilo que ele
afirma acerca da operação do processo participatório. Reconhecia
2. Rousseau, 1968, livro II, cap. H, p. 96, e 1913, p. 254. [A citação não corresponde; não foi
possível localizar a passagem precisa, seja no Contrato social, seja em outras obras de
Rousseau. Para a tradução dos trechos citados de Rousseau utilizou-se a existente da Editora
Abril, "Os Pensadores", trad. de Lourival Gomes Machado, São Paulo, Abril Cultural, 1983.
Em alguns casos optou-se por uma versão própria a partir do original em francês. (N.T.)]
3. Rosseau, 1968, livro II, cap. 4, p. 75 (p. 49, ed. bras.). Ver também à página 76 (p. 50, ed.
bras.), "nessa instituição (a vontade geral) cada um necessariamente se submete às condições
que impõe aos outros".
4. A propósito da definição "clássica" de Schumpeter, é um tanto errôneo dizer que os
cidadãos de Rousseau decidem "questões". O que eles fazem ao participar é fornecer a
resposta adequada a um problema (ou seja, a vontade geral). Não haverá necessariamente
uma resposta correta a uma "questão" do modo como entendemos o termo nas condições
políticas atuais. Tampouco seria requerida uma habilidade de fazer "inferências lógicas".
Bem ao contrário, o ponto central da situação participativa consiste em que cada indivíduo
independente, mas interdependente, é "forçado" a admitir que existe apenas uma resposta
correta para aplicar a palavra "cada" a si mesmo.
36
37

20. ele que as "associações tácitas" ocorreriam inevitavelmente, isto é,
que indivíduos não organizados estariam unidos por alguns interesses comuns, mas que seria muito difícil que tais associações tácitas
obtivessem apoio para políticas que as favorecessem especialmente,
devido à própria forma como se dá a participação (1913, p. 237). Caso
fosse impossível evitar as associações organizadas dentro das comunidades, então, diz Rousseau, elas deveriam ser tão numerosas e de
poder político tão igual quanto possível. Ou seja, a situação participativa dos indivíduos se reproduziria com os grupos, e ninguém poderia vencer à custa dos outros. Rousseau não diz nada, como se
poderia esperar, a respeito da estrutura interna de autoridade de tais
grupos, mas sua análise básica do processo participativo pode ser
aplicada a qualquer grupo ou associação.5
A análi§e-da_operação do sistema participativo de Rousseau
esclarecefdpis pontos: emprimeiro lugar, que, para Rousseau, a "particigação" acontece na tomada de decisões; em segundoTúgãr, que
ela constitui, como n
Porém, a participação é também muito mais do que isso na teoria de
Rousseau. Plamenatz (1963) disse que Rousseau "nos vira a cabeça...
e nos faz considerar como a ordem social afeta a estrutura da personalidade humana" (v. I, p. 440), e que a principal preocupação do
autor era com o impacto psicológico das instituições sociais e políticas: que aspectos do caráter humano fazem com que se desenvolvam
instituições especificas? Aqui,jij)rincipal variável é saber se a instituição é _o^r^pjrticipjiti_y^p^i£ã^
_
teoria de Rousseau ^educativa, considerando-se o termo ^educação"
em sèií sentido mais amplo. O sistema ideal de Rousseau é concebido_para desenvolver uma ação respôlislveTrindividual,~sõcial e
política como resultado do processo participativo. Durante esse processo o indivíduo aprende que a palavra "cada" aplica-se a ele
mesmo; o que vale dizer que ele tem que levar em consideração
assuntos bem mais abrangentes do que os seus próprios e imediatos
lnt
£íüsses privados, caso queira a cooperação dos outros; e ele
~
ligados. A
lógica de operação do sistema participativo é tal que o indivíduo
5. Rousseau, 1968, livro n, cap. 3, p. 73 (pp. 47-8, ed. bras.). Ver também Barry, 1964.
38
(yvê-se "forçado" a deliberar de acordo com o seu senso de justiça, de
acordo com o que Rousseau chama de "vontade constante", pois
seus concidadãos podem sempre resistir à implementação de demandas não-eqüitativas. Como resultado de sua partipação na tomada de
decisões, o indivíduo é "ensinado a distinguir entre seus próprios jmpulsos e desejos, aprendendo a ser tanto um cidadão público quanto
pjiyãdp^ Rousseau também acredita que, por meio desse processo
de aprendizagem.) o indivíduo acaba por não sentir quase nenhum/
conflito entre as exigâncias_dasxsferas-púbJÍ£aje^priyada^ Uma vez
estabelecido o sistema participativo (e este é um ponto da maior
importância), ele se torna auto-sustentável porque as qualidades exigidas de cada cidadão para que o sistema seja bem-sucedido são aquelas
que o próprio processo de participação desenvolve e estimula; quanto
mais_p cidadão participa, mais ele se torna capacitado para fazê-lo. Os
resultados humanos obtidos no processo de participação fornecem uma
importante justificativa para um sistema participativo.
Outro aspecto do papel da participação na teoria de Rousseau é
ajjsjreitajigacão entre participação e controle, e isto se vincula à
noção de liberdade do autor. Aqui, não precisamos fazer uma discussão completa a respeito do uso que Rousseau faz deste último conceito, basta dizer que ele está vinculado de maneira <íridj:]éyef ao
processo de participação. Talvez as palavras mais famosas ou conhecidas de Rousseau refiram-se ao fato de que um homem pode ser
"forçado a ser livre"; ele também definiu liberdade como "a obediência à le^que alguém prescreve a si mesmo". As interpretações mais
fantasiosas e sinistras a respeito da primeira frase não teriam sido
possíveis se o conceito de liberdade de Rousseau tivesse sido colocado, de uma vez por todas, no contexto da participação, pois o modo
j
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6. A criação de situações que "forcem" o indivíduo a aprender sozinho é a base da teoria da
educação de Rousseau; ver as observações a respeito de Émile e de Nouvelle Héloíse em
Shklar, 1964. Os outros métodos de ensinar a cidadania defendidos por Rousseau (por
exemplo, as cerimônias públicas) parecem derivar de seu pessimismo e não constituem parte
necessária da teoria. No máximo operam no mesmo sentido da participação, mas não a
substituem. A instituição do legislador pode ser vista como uma resposta ao problema de qual
seria o primeiro passo a ser dado numa situação participativa; já a natureza de auto-sustentação do sistema político participativo, segundo os próprios argumentos de Rousseau, constituiria uma excessão ao seu ponto de vista de que todos os governos tendem, no fim, a
"degenerar".
7. Rousseau, 1968, op. cit., livro I, cap. 7, p. 64 (p. 368, ed. bras.) e livro I, cap. 8, p. 65 (p.
37, ed. bras.).
39

21. *-
£> "
l
i, -£ pelo qual um indivíduo pode ser (forçaidpJlajser livre é parte_cpnsti• ° tuinte do mesmo processo pelo qual ele é "forçosamente" educado
/a atrãvies^ã participação na tomada de decisões. Rousseau argumenta
'que; ã menos que cada indivíduo seja "forçado" a agir de modo
socialmente responsável através do processo participatório, não poderá haver nenhuma lei que assegure a liberdade de todos, ou seja,
não poderá existir nenhuma vontade geral ou qualquer tipo de lei
justa que o indivíduo possa prescrever a si mesmo. Embora o elemento subjetivo no conceito de liberdade de Rousseau — o de que
sob uma lei como essa o indivíduo vai se sentir sem restrições, vai se
sentir livre — tenha sido bastante comentado, geralmente se esquece
que aí também existe um elemento objetivo envolvido (o que não
quer dizer que se aceite a definição de liberdade de Rousseau enquanto obediência). Tanto_a_sensação de liberdade
dujMjuantosua liberdade efetivã^umentam por sua participação na
realde^contmle sobre o curso djTtgTfflfe sobre a estrutura dõ~mêTo
<pn^ue_vive. Caso seyã necessário um sistema !MiMõ7^rgumêníã~~
também Rousseau, a liberdade exigiria que o indivíduo exercesse
uma boa dose de controle sobre os que executam as leis e sobre os
representantes. Na introdução a sua recente tradução do Contrato
social, Cranston critica Rousseau por nunca encarar, nessa obra, as
instituições como uma ameaça à liberdade (Rousseau, 1968, p. 41).
Tal crítica é um contra-senso. As instituições participativas do Contrato social não podem ser uma ameaça à liberdade exatamente pela
ir lógica de sua operação, pela inter-relação entre a estrutura de autoridade das instituições e as orientações psicológicas dos indivíduos. Toda
a argumentação de Rousseau diz que as instituições não-participativas
(existentes) suscitam essa ameaça; na verdade, elas tornam a liberdade
impossível — em toda a parte os homens estão "a ferros". As instituições ideais descritas no Contrato social são ideais porque Rousseau
considera que seu funcionamento.garante^jiberdade.
Para Rousseau, a participação podeaumentar o
dade para o indivíduo, capacitando-o a ser (e permanecer) seu prójprio senhor. Como o restante da teoria de Rousseau, o conceito de
"ser seu próprio senhor" foi bastante criticado, embora Craston faça
8. Ver Rousseau, 1968, livro IH, cap. 18, p. 148, e 1953, pp. 192 segs.
40
unia observação nova, quando se refere a ele como o ideal de um
lacaio e, talvez por isso, não merecesse uma consideração mais séria
— no entanto, trata-se de um desvirtuamento muito gjande da idéia.9
Na oitava Carta da montanha, Rosseau diz que a Jiberdad| consiste
"moins à faire sã volonté qu'a n'être pás soumis à cellêTautrui; elle
consiste encore à ne pás soumetre Ia volonté d'autrui à Ia nôtre.
Quiconque est maitre ne peaut être libre"(1965, vol. II, p. 234).* Ou
seja, ninguém precisa^ser senhor^de ninguém; contudo^ quandojil-
guém é jono de si mesmo e da própria vida, a liberdade é^ntão )
salientada pelo controle sobre ès^vK^exi@dã^àntesjue_sejgossa_
déscfêvêf~õ~"ifíaivíduo como^gu^ "próprio senhor". Em segundo
"lugar, ô~pfõcesso participatório assegura que, ainda que nenhum
homem ou grupo seja senhor de um outro, todos são igualmente
dependentes entre si e igualmente sujeitos à lei. O domínio (impessoal) da lei, que se torna possível através da participação, e sua conexão com o fato de "ser próprio senhor" nos fornecem mais um indício no que concerne à razão pela qual Rousseau pensa que os
indivíduos irão aceitar conscientemente uma lei resultante de um
processo participatório de tomada de decisões. Em termos mais gerais, torna-se possível agora visualizar uma segunda função da participação na teoria de Rousseau: ela permite que as decisões coletivas
sejam aceitas mais facilmente pelojndivíduo.
Rousseau,sugeEe^ ainda que a participação possui urnaterceira
função, a de^ntegração^^ela fornece asensação de que cada
^
sua comunidade. Em certo sentido, a integração deriva de todos os fatores até agora mencionados. Por exemplo,
9. Rousseau, 1968, p. 42. A crítica mais comum à idéia de liberdade de Rousseau é que ela
seria potencialmente "totalitária", ou pelo menos antilibertária, e que ela tem pouco a ver com
a noção de liberdade "negativa", a qual, por sua vez, é vista com freqüência como a única
forma de liberdade compatível com a democracia. Está implícita na presente discussão a
rejeição da idéia de que existam duas concepções diferentes de liberdade e de que Rousseau é
um defensor inequívoco da noção "positiva". Também rejeita o ponto de vista segundo o qual,
ao falar de ser seu próprio senhor, Rousseau estaria se referindo apenas ao domínio do
indivíduo sobre sua própria "natureza inferior". Este elemento está presente em Rousseau,
mas sugerir que o conjunto de sua teoria consiste nisso é exatamente equivocado. Semelhante
interpretação só se torna possível quando se ignora todo o contexto participatório da discussão
de Rousseau sobre a liberdade. A respeito da interpretação criticada, ver especialmente
Berlin, 1958; ver também Talmon, 1952.
* "Menos em fazer a sua vontade do que em não estar submetido à de outro; ela consiste
ainda em não submeter a vontade de outro à nossa. Quem quer que seja senhor não pode ser
livre." (N.T.)
-'
41

22. a igualdade econômica básica significa que não existe uma divisão
abrupta entre o rico e o pobre, não existem homens como aquele
mencionado, com desaprovação, por Rousseau em Émile, que, perguntado a que país pertencia, respondeu: "Pertenço ao país dos
ricos" (1911, p. 313). Mais importante é a experiência da participação na própria tomada de decisões, e a complexa totalidade de resultados a que parece conduzir, tanto para o indivíduo quanto para o
sistema político como um todo; tal experiência integra o indivíduo a
sua sociedade e constitui o instrumental para transformá-la numa
verdadeira comunidade.
O exame que fizemos da teoria política de Rousseau nos proaveu cJcTãrgumento de que hl umaJnter-relaçtto~éTTflF'ã^gs1nituras de
^tõlidjdejãsjnstituições e aT^ü^Ggãaj^ê^Snjd^FpsJTOlóffcas
dos indivíduos; e do grguinento relacionadoaeste,dejque a principal
toição da participação tem caráter edjc^y^}l^s~ã7gümento^rormam a base da teoriã~da democracia participativa, que se tornará
clara a partir da discussão das teorias de J. S. Mill e Cole. As teorias
desses dois autores reforçam os argumentos de Rousseau quanto à participação, porém, de maneira mais interessante, a teoria dajiemoçracia
participativa é retiráda^lõ^ccmtextõ^ejmiaLcjcMe-Estado de proprietáriõs^ãmpõheses & colocada no de umjistgjna_p_Qlíticojnoderno.
John StuartMjll>, em sua teoria social e política, assim como em
outros assuntos, partiu de uma adesão fervorosa às doutrinas de seu
jwi e de Bentham, criticando-as severarnente-mais^tard.e, de tal modo
que ele forneceu um excelente exemplo das diferençasLentrejis teorias do governo representativo e das democracias participativas. Todavia, Mill jamais rejeitou completamente esses primeiros ensinamentos e, no final da vida, sua teoria política compunha-se de uma
mescla das diversas influências que o haviam afetado. Ele nunca
conseguiu sintetizá-las de uma maneira satisfatória — o que talvez
seja uma tarefa impossível — e isso significa que existe uma profunda ambigüidade entre os fundamentos participativos de sua teoria
e algumas de suas propostas mais práticas para o estabelecimento de
seu "Estado idealrnente-melhor".
Ressonâncias da visão'xutilitária,da função meramentélpnrtetãnb
da/participação podem ser encontradas na teoria política da maturidade de Miíl. Diz ele, por exemplo, em Governo representativo
(Representative Government) — o qual expressava os princípios
42
"nos quais estive trabalhando durante a maior parte da minha vida"
— , que um dos maiores perigos para a democracia reside no "sinistro
interesse dos que detêm o poder: trata-se do perigo de uma legislação
classista... E uma das mais importantes questões a exigir considera- '®
cão... é de que maneira fornecer garantias eficazes contra esse
mal".10 Para Mill, no entanto, a noção de "bom governo" de Benthani
resolve apenas parte do problema. Mill distingúiãrdõls^ aspectos de^i
imi^orn^govemp. O primeiro, "até que ponto ele promove a boa
administração dos assuntos da^sociedade por meio das faculdades
mõrãís, intelectuais e ativas que existem em seus vários membros",
e esse critério para um bom governo relaciona-se ao governo visto
como "uma série de arranjos organizados para o negócio público"
(1910, pp. 208 e 195). Mill criticava Bentham por construir sua teoria
política sobre a suposição de que tal aspecto constituísse a totalidade.
No ensaio sobre Bentham, ele escreveu que tudo o que este
poderia fazer seria
apenas indicar os meios pelos quais, em qualquer Estado de espírito
nacional, os interesses materiais da sociedade podem ser protegidos;...
(sua teoria) pode ensinar os meios de organizar e regular parte meramente"'empresarial dos arranjos sociais... Ele cometeu o equívoco de
supor que _a parte empresarial dos ' assuntos humanos constituía a sua
'
'
"
Na avaliação de J. S. Mill, o aspecto^rneramente empresarial do
governo é o menos importante; o fundamental é o governo em seu
outro aspecto, qual seja, o de^urnã grande influência atuando sobre
a mente humana", e o critério a ser usado para julgar as instituições
políticas sob essa perspectiva é "o grau em que elas promovem
o avanço mental geral da comunidade, entendendo-se por isto o
avanço em intelecto, em virtude e em atividade prática e eficiência"
(1910, p. 195). Quanto a isso, a teoria de Bentham não tem nada a
dizer. Mill encara o governo e as instituições políticas, em primeiro
lugar e acima de tudo, como educativos no sentido mais amplo do
termo. Para ele, os dois aspectos do governo estão inter-relacionados, de forma que a condição necessária para-O-bom-goverao rio
sentido empresarial é a promoção do tipo correto de caráter indivi10. Mill, 1910, prefácio e p. 254. Para uma discussão desse "trabalhando", cf. Burns, 1957.
43

23. .
£j.
.
. _
*dual, e, para tanto, são necessários os tipos corretos de instituições
(1963, p. 102). Principalmente por essa razão, não porque uma tal
forma de governo seria de interesse universal, é que Mill considera o
governo, popular e democrático "idealmente o melhor Estado".
Assim, ele se posiciona^cõntraTum despotismo benevolente, o qual,
se fosse capaz de ver tudo, poderia assegurar que o lado "empresarial" do governo estivesse sendo bem conduzido, pois, pergunta Mill,
"que espécie de seres humanos pode ser formada sob tal regime?
Que desenvolvimento seria conseguido, tanto por sua capacidade de
pensar quanto por suas atividades, sob esse regime?... Suas capacidades morais estão igualmente atrofiadas. Onde quer que a esfera de
ação dos seres humanos esteja artificialmente circunscrita, seus sentimentos acabam tacanhos e diminutos..." (1910, pp. 203-4).
Mill apenas vê a possibilidade de desenvolvimento de um tipo
de caráter "ativo", de espírito público, no contexto de instituições
populares, participativas. Encontramos aí, de novo, alasserç|5 básica
defendida pelos teóricos da democraciaparticipativa da inter-relação
e conexão existentes entre osçkídivíduos, suas qualidades e características psicológicas, por um lado, e os tipos detmsHtúíçõe^por
outro; a^asserçãp de que ajição sodaLe-p01íticaresponsáyet3epende
em larga medida dos tipos de mstituições no interiorjia^jquais" o
indivíduo tem de agir politicamente. Como Rousseau, Mill considera
que essas qualidades se desenvolveram pela participação que existia
anteriormente, de modo que o sistema político tem um caráter de
auto-sustentação. Mill também não considera necessário que os
cidadãos devam realizar aqueles cálculos lógicos e racionais que
Schumpeter afirmava necessários. Em Governo representativo,
Mills observa que não seria uma forma de governo racional aquela
5 ,que exigisse princípios "exaltados" de^conduta para motivar os homensremboTa^admita que existe um certo nível de sofisticação polí^
tica e de espirituosidade publica nos países "avançados" aos quais
essa teoria se dirige (1910, p. 253). Mill encara ajftmção educativa da
jgarticipaçãovquase nos mesmos termos de Rousseau. Quando ol
11. Duncan e Lukes (1963, p. 160) notam o caráter de auto-sustentação do sistema, mas
dizem que isto decorre da posse de direitos legais, os quais tornam os homens capazes de
exercê-los, e portanto a se aproximarem da "autonomia moral". O argumento de Mill, claro, é
de que o exercício, e não a posse, é que importa. Sem as instituiçes participativas, a mera
posse de direitos legais provocaria poucos efeitos sobre o caráter.
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Q&1
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vfdugse ocupa somente de seus assuntos privados, argumenta, e não
participa das questões públicas, sua "auto-ejtijria^£^5etajdS._assirn
como permanecem sem desenvolvimento suas capacidades para uma
ação gúbjica_resgonsável. "O homem nunca pensa em qualquer interesse coletivo, em qualquer objetivo a ser buscado em conjunto com
outros, mas apenas na competição com eles, e em certa medida à sua
custa" (1910, p. 217). A "ocupação particular para ganhar dinheiro",
da maior parte dos indivíduos, faz com que eles utilizem pouco suas
faculdades e tende a "fixar a sua atenção e seu interesse exclusivamente sobre si mesmos, e sobre suas famílias, como apêndice de si
mesmos, tornando-os indiferentes ao público... e egoístas e covardes,
em seu cuidado descomedido com seu conforto pessoal" (1963, p.
230). Toda a^situação se modifica, no entanto, quando o indivíduo
pode tomar parte nos assuntos públicos; neste caso, Mill, assim
como Rousseau, via o indivíduo sendo "forçado" a ampliar seus ho-«
rizontes e a levar em consideração o interesse público. Em_outro,s
feTmps,-õ ffldivídü^lenTde "atender não apenas^a seus própriosjntefésses; de_s.e^guiar, no casp_de_reivindicações conflitantes, por outro
comando que não õ~die^uas parcialidadêsplrivadas; de aplicar, a cada
vezrprincípios e máximas que têm como razão de existência o bem
comum" (1910, p. 217).
Até aqui, a teoria de Mp-mQStrou-se mais_um_reforço do que
um acréscimo à hipotêsè^eJLousseau acerca da função.educativada
participaçãpv No entanto, há uma outra faceta da teoria de Mill que
de fato acrescenta uma nova dimensão a essa hipótese, uma dimensão necessária caso se queira aplicá-la a uma sociedade de larga
escala. Já citei uma das análises que Mill faz da Democracia na
~Sméricã, de Tocqueville. Esse livro teve uma influência decisiva
sobre a teoria política de Mill, em especial na parte concernente às
instituições políticas locais.12 Mill ficou bastante impressionado com
a discussão realizada por Tocqueville a respeito da centralização e
Idos perigos inerentes ao desenvolvimento de uma sociedade de massas (perigos que agora foram divulgados por sociólogos modernos,
também impressionados por essa análise). Na Economia política,
Mill declara que "uma constituição democrática sem o apoio de instituições minuciosamente democráticas e restrita ao governo central
12. Ver Mill, 1924, pp. 162-4, e Robinson, 1968, p. 106.
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