TJSC -Sem motivação, recusa de defesa em decisão administrativa anula multa A 4ª Câmara de Direito Público do TJ confirmou sentença da comarca de Campo Erê e anulou decisão administrativa da Cidasc (Companhia Integrada de Desenvolvimento Agrícola de Santa Catarina), bem como a multa aplicada a Rui Arlindo Bauermann – ME pela exposição de agrotóxicos para venda, sem autorização. A Cidasc, para os julgadores, ao indeferir a defesa apresentada pela empresa dita infratora, não se deu ao trabalho de fundamentar tal decisão, em claro desrespeito ao princípio da ampla defesa.

1. Apelação Cível n. 2010.075305-4, de Campo Erê
Relator: Des. Jaime Ramos
ADMINISTRATIVO - AUTO DE INFRAÇÃO - CIDASC -
DEFESA ADMINISTRATIVA - INDEFERIMENTO - IMPOSIÇÃO
DE MULTA - AUSÊNCIA DE MOTIVAÇÃO DA DECISÃO - ATO
NULO - MULTA ADMINISTRATIVA DESCONSTITUÍDA.
O ato administrativo que aplica multa referente ao auto de
infração lavrado pelo fiscal deve ser motivado, sob pena de
nulidade.
Vistos, relatados e discutidos estes autos de Apelação Cível n.
2010.075305-4, da Comarca de Campo Erê (Vara Única), em que é apelante
Companhia Integrada de Desenvolvimento Agrícola de Santa Catarina - CIDASC, e
apelado Rui Arlindo Bauermann e Cia. Ltda. ME:
A Quarta Câmara de Direito Público decidiu, por votação unânime, negar
provimento ao recurso. Custas na forma da lei.
Do julgamento realizado em 12/01/2012, presidido pelo Exmo. Sr.
Desembargador Cláudio Barreto Dutra, com voto, participou o Exmo. Sr.
Desembargador Rodrigo Collaço.
Florianópolis, 12 de janeiro de 2012.
Jaime Ramos
RELATOR

2. RELATÓRIO
Na Comarca de Campo Erê, Rui Arlindo Bauermann & Cia. Ltda. ME
ajuizou "ação declaratória de nulidade de decisão administrativa c/c desconstitutiva de
multa" contra Companhia Integrada de Desenvolvimento Agrícola de Santa Catarina -
CIDASC sustentando, em síntese, que atua no ramo do comércio varejista de
insumos agrícolas na região de Campo Erê/SC; que, em 16.04.2009, sofreu
fiscalização da ré; que os fiscais encontraram 04 (quatro) pacotes de 20g do herbicida
"Meturon, 60WP", sem o devido registro no Ministério da Agricultura, Pecuária e
Abastecimento; que os produtos serviam para utilização própria e estavam localizados
no banheiro particular do estabelecimento, não expostos à venda; que não
comercializa herbicidas; que a empresa foi autuada; que foi indeferida a defesa
administrativa; que a ré impôs multa para a empresa; que ocorreu cerceamento de
defesa porquanto a CIDASC não apresentou fundamentação na decisão
administrativa; que não interpôs recurso administrativo por ser inócuo; que deve ser
anulada a decisão; que não praticou ato capaz de infringir a legislação descrita no
auto de infração; que não obstruiu a fiscalização; que a multa aplicada é descabida e
desproporcional.
Citada, a CIDASC apresentou contestação, alegando, preliminarmente,
que é parte ilegítima para atuar no polo passivo da ação. No mérito, afirma que é
órgão estadual executor de fiscalização sobre produtos agrotóxicos; que, em
16.04.2009, os seus agentes realizaram fiscalização na sede da empresa autora e
constataram a exposição de produtos agrotóxicos à venda, sem o registro obrigatório
no Ministério da Agricultura; que os fiscais lavraram auto de infração; que é correta a
aplicação da multa; que não houve cerceamento de defesa porque foi garantido à
autora o direito de recorrer da penalidade imposta.
Impugnados os argumentos da contestação, realizada a audiência de
instrução e apresentadas alegações finais pelas partes, em seguida o MM. Juiz julgou
procedente "o pedido da parte autora, RESOLVENDO o mérito da lide, com fulcro no
art. 269, inciso I, do Código de Processo Civil, para o fim de declarar a nulidade da
decisão administrativa, com a consequente desconstituição da multa aplicada à
autora pelo Ofício CIDASC nº 003/2009, referente ao Auto de Infração n.º
002/12/2009.
"Em razão da sucumbência, condeno o réu ao pagamento das despesas
processuais e honorários advocatícios, estes que fixo em R$ 1.000,00 (mil reais), nos
termos do art. 20, §§ 4º e 3º, do Código de Processo Civil".
Inconformada, a ré interpôs recurso de apelação alegando que a
decisão administrativa foi motivada e, portanto, não pode ser declarada nula; que a
sentença deve ser reformada.
Com as contrarrazões, os autos ascenderam a esta Superior Instância.
VOTO
Há que se negar provimento ao recurso.
Gabinete Des. Jaime Ramos

3. Alega a apelante que é válida a decisão administrativa proferida,
referente ao auto de infração n. 002/12/2009, porquanto entende que o ato foi
motivado e a multa aplicada deve ser mantida.
Por sua vez, a apelada informa que a decisão administrativa não
explicou os motivos do indeferimento da defesa apresentada, violando o princípio da
motivação e, portanto, há de ser declarada nula.
A razão está com a apelada.
A parte autora foi autuada em 16.04.2009 (Auto de Infração n.
002/12/2009), em razão de "comercializar produto agrotóxico (04 pacotes de 20
gramas de herbicida Meturon 60 WP) sem registro no Ministério da Agricultura,
Pecuária e Abastecimento, produzido na República Popular da China, em desacordo
com o artigo 3º da Lei Federal n. 7.802/89, Decreto Federal 4.074/02, artigo 8º, artigo
3º, da Lei Estadual 11.069/98 e artigo 12, do Decreto Estadual n. 3.657/05"
A demandante apresentou defesa no processo administrativo instaurado
diante da autuação efetivada (fls. 26/42), tendo sido proferida decisão administrativa
no julgamento do auto de infração em questão, assim informada por ofício:
"Ao cumprimentá-lo, informamos que sua defesa enviada à câmara de
primeira instância foi indeferida. Sendo assim, encaminhamos os DARE's para
recolhimento, referente ao Auto de Infração nº 002/12/2009, sendo que 01 via com
20% de desconto sobre o valor arbitrado para a multa, para pagamento até 20 (vinte)
dias após a data da emissão e outra no valor integral da multa, para pagamento em
até 28 (vinte e oito) dias após a emissão." (fl. 41).
Na verdade, a decisão indeferitória da defesa administrativa da autora
foi proferida no próprio ofício em que a autoridade comunicou o desfecho, uma vez
que não foi juntado, pela CIDASC, nenhum documento que indique tenha havido
decisão anterior, comunicada por aquele expediente.
Como se observa da referida comunicação, efetivamente a decisão que
indeferiu a defesa administrativa padece do vício de falta de fundamentação,
porquanto a Administração não explicitou os motivos do indeferimento, tampouco
apresentou os critérios utilizados para a fixação da multa.
Em tal caso, não produzem efeitos os atos da Administração carentes de
fundamentação, tendo em vista que a motivação do ato administrativo deve ser
obrigatória, para que se possa verificar a existência de conformidade da conduta
administrativa com a lei que a fundamentou.
HELY LOPES MEIRELLES, tratando dos requisitos do ato
administrativo, ensina que:
"Hoje, em face da ampliação do princípio do acesso ao Judiciário (CF,
art. 5º, XXXV), conjugado com o da moralidade administrativa (CF, art. 37, caput), a
motivação é, em regra, obrigatória. Só não o será quando a lei dispensar ou se a
natureza do ato for com ela incompatível. Portanto, na atuação vinculada ou na
discricionária, o agente da Administração, ao praticar o ato, fica na obrigação de
justificar a existência do motivo, sem o quê o ato será invalidado ou, pelo menos,
invalidável, por ausência da motivação." (Direito Administrativo Brasileiro, 33. ed. -
São Paulo : Malheiros, 2007, p. 154/155).
Gabinete Des. Jaime Ramos

4. Por sua vez, MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO leciona que:
"A ausência de motivo ou a indicação de motivo falso invalidam o ato
administrativo.
"Não se confundem motivo e motivação do ato. Motivação é a exposição
dos motivos, ou seja, é a demonstração, por escrito, de que os pressupostos de fato
realmente existiram. [...] A motivação diz respeito às formalidades do ato, que
integram o próprio ato, vindo sob forma de 'consideranda'; outras vezes, está contida
em parecer, laudo, relatório, emitido pelo próprio órgão expedidor do ato ou por outro
órgão, técnico ou jurídico, hipótese em que o ato faz remissão a esses atos
precedentes. O importante é que o ato possa ter a sua legalidade comprovada.
"Discute-se se a motivação é ou não obrigatória. Para alguns, ela é
obrigatória quando se trata de ato vinculado, pois, nesse caso, a Administração deve
demonstrar que o ato está em conformidade com os motivos indicados na lei; para
outros, ela somente é obrigatória no caso dos atos discricionários, porque nestes é
que se faz mais necessária a motivação, pois, sem ela, não se teria meios de
conhecer e controlar a legitimidade dos motivos que levaram a Administração a
praticar o ato.
"Entendemos que a motivação é, em regra, necessária, seja para os
atos vinculados, seja para os atos discricionários, pois constitui garantida de
legalidade, que tanto diz respeito ao interessado como à própria Administração
Pública; a motivação é que permite a verificação, a qualquer momento, da legalidade
do ato, até mesmo pelos demais Poderes do Estado" (Direito Administrativo. - 20. ed.
- São Paulo : Atlas, 2007, p. 195/196).
Colhe-se da lição de CELSO ANTÔNIO DE BANDEIRA MELLO:
"Questão importante é a de saber-se a enunciação dos motivos do ato
(ou seja, a 'motivação' dele), contemporânea à prática do ato, ou pelo menos anterior
a ela, é obrigatória (ou quando o será) e, conseqüentemente, se a falta de motivação,
só por si, é causa de invalidade do ato (ou quando será).
"[...]
"Parece-nos que a exigência de motivação dos atos administrativos,
contemporânea à prática do ato, ou pelo menos anterior a ela, há de ser tida como
regra geral, pois os agentes administrativos não são 'donos' da coisa pública, mas
simples gestores de interesse de toda a coletividade, esta, sim, senhora de tais
interesses, visto que, nos termos da Constituição, 'todo o poder emana do povo (...)'
(art. 1º, parágrafo único). Logo, parece óbvio que, praticado o ato em um Estado onde
tal preceito é assumido e que, ademais, qualifica-se como 'Estado Democrático de
Direito' (art. 1º, caput), proclamando, ainda, ter como um de seus fundamentos a
'cidadania' (inciso II), os cidadão e em particular o interessado no ato têm o direito de
saber por que foi praticado, isto é, que fundamentos o justificam.
"[...]
"Se se tratar de ato praticado no exercício de competência discricionária,
salvo alguma hipótese excepcional, há de se entender que o ato não motivado está
irremissivelmente maculado de vício e deve ser fulminado por inválido, já que a
Administração poderia, ao depois, ante o risco de invalidação dele, inventar algum
Gabinete Des. Jaime Ramos

5. motivo, 'fabricar' razões lógicas para justificá-lo e alegar que as tomou em
consideração quando da prática do ato." (Curso de Direito Administrativo. - 16. ed. -
São Paulo : Malheiros, 2003 , p. 367/369).
Assim, a falta de motivação da decisão administrativa proferida pela
apelante é evidente, pois os termos apresentados da defesa administrativa
mostravam-se hábeis, em tese, para, eventualmente, desconstituir o auto de infração
e, deveriam ter sido analisados pelo órgão administrativo, não se prestando para tanto
a simples informação de que "sua defesa enviada à câmara de primeira instância foi
indeferida".
Se a autuação de infração levou em conta a ocorrência de
"comercialização de agrotóxico (herbicida) em desacordo com a lei e os
regulamentos", e a defesa administrativa indicava a inexistência de comercialização e
sim a presença do material apreendido para uso do sócio-gerente da empresa
autuada, em suas terras, o que, se comprovado, poderia desterrar o auto de infração,
era necessário que, para rejeitar tal defesa, a autoridade administrativa tivesse
fundamentado devidamente sua decisão.
Sobre essa questão, bem se pronunciou o Togado Singular, Dr. André
Luiz Bianchi:
"A CIDASC simplesmente ignorou a defesa apresentada e, sem
qualquer motivação, fixou a multa em desfavor da parte autora. Sequer fez remissão à
dispositivos legais ou aos termos do auto de infração. Na realidade, não houve
análise e, muito menos, decisão sobre a defesa apresentada.
"Nesse contexto, a advertência constante da notificação de fl. 27 ("Fica
neste ato notificado(a) a, querendo, apresentar razão de sua defesa no prazo de
15 (quinze) dias, a contar desta data") foi tratada como simples formalidade, pois
não houve valoração dos argumentos expostos na defesa pela parte autora.
"Assim, é evidente o prejuízo da demandante, em razão da inexistência
de decisão e de motivação no ato que lhe infligiu a multa de fls. 41." (fl. 263).
Decisão administrativa despida de motivação viola o princípio do devido
processo legal previsto no art. 5º, inciso LV, CF/88:
"Art. 5º - [...]
"LV - Aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos
acusados em geral são assegurados o contraditório e ampla defesa, com os meios e
recursos a ela inerentes".
Ora, a finalidade do auto de infração lavrado pelo agente da CIDASC era
de informar oficialmente ao infrator que este, mediante apresentação de defesa,
poderia se contrapor à autuação lavrada e, diante disso, defender-se de forma ampla
do que contra ele foi imputado. E foi o que exatamente fez a apelada.
Porém, a apelante não respeitou os princípios norteadores da
Administração Pública, porquanto ao proferir decisão desprovida de fundamentação,
sequer sucinta, não respeitou o direito de defesa e de contraditório à apelada.
Ademais, não merece prosperar a arguição apresentada pela apelante
acerca da existência de respeito ao princípio da ampla defesa, sob a alegação de que
o ofício n. 003/09 informou à apelada sobre a "possibilidade de apresentar novo
Gabinete Des. Jaime Ramos

6. recurso para a segunda instância" (fl. 273), porque a decisão administrativa proferida
sem a mínima fundamentação não serviria de base para que a apelada pudesse
apresentar qualquer tipo de argumentação/irresignação recursal em contrário.
Sobre o tema em debate, tem decidido este Egrégio Tribunal:
"APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DECLARATÓRIA DE NULIDADE. MULTA
ADMINISTRATIVA APLICADA POR PROCON MUNICIPAL. ATO DESAPERCEBIDO
DE MOTIVAÇÃO. AUSÊNCIA DE ELEMENTO ESSENCIAL À SUA VALIDADE.
SENTENÇA QUE, CORRETAMENTE, DESCONSTITUIU A DECISÃO
ADMINISTRATIVA. PEDIDO PREQUESTIONATÓRIO DESPICIENDO. SENTENÇA
MANTIDA. RECURSO DESPROVIDO.
"I. O ato administrativo de imposição de multa por órgão de proteção ao
consumidor exige motivação, daí porque a ausência de tal pressuposto faz aluir sua
validade substancial, autorizando, destarte, a que seja desconstituído pelo Judiciário.
E, tendo a sentença desconstituído a decisão administrativa e determinado que outra
venha a ser proferida em seu lugar, isso implica que estão fulminados todos os atos
posteriores àquele declarado nulo, eis que o desfazimento do antecedente contamina
todo o consequente.
"II. O prequestionamento faz-se prescindendo quando o julgador já
encontrou, como in casu, fundamentação bastante em prol do decidido. (TJSC, AC. n.
2010.081073-2, de Balneário Camboriú, Rel. Des. João Henrique Blasi , julgado em
29.03.2011)."
"ADMINISTRATIVO. AÇÃO ANULATÓRIA. PROCEDIMENTO QUE
CULMINOU COM A IMPOSIÇÃO DE MULTA À EMPRESA AUTORA PELO
PROCON. DECISÕES PROFERIDAS NAQUELE ÂMBITO QUE NÃO EXAMINARAM
A DEFESA DA EMPRESA PENALIZADA. NULIDADE. AUSÊNCIA DE
FUNDAMENTAÇÃO ESSENCIAL. SENTENÇA DE PROCEDÊNCIA MANTIDA.
RECURSO DESPROVIDO.
"1. Conquanto vedado ao Poder Judiciário adentrar na análise do mérito
do ato administrativo, é de todo possível verificar a regularidade do procedimento do
qual ele resultou e da sua legalidade (RMS n. 19.863/SE, rela. Mina. Laurita Vaz).
"2. Na hipótese, as decisões administrativas nem sequer analisaram as
razões de defesa da empresa penalizada, o que evidencia a sua nulidade, pois, de
acordo com o entendimento firmado por esta Corte de Justiça "Nula é a decisão
administrativa que se limita a dizer, laconicamente, que o recurso carece de amparo
legal, não tecendo quaisquer outras considerações a respeito de múltiplas teses
aviadas contra a aplicação de penalidade imposta ao recorrente" (ACMS n.
2005.028733-9, da Capital. Rel. Juiz Newton Janke). (TJSC, AC. n. 2010.009722-4,
de Balneário Camboriú, Rel. Des. Vanderlei Romer, julgado em 16.03.2010).
Como se viu, diante da ausência de motivação da decisão administrativa
proferida pela CIDASC no auto de infração n. 002/12/2009, confirma-se a sentença
que declarou nula a decisão administrativa e, consequentemente, desconstituiu a
multa aplicada pela apelante.
Pelo exposto, nega-se provimento ao recurso.
Gabinete Des. Jaime Ramos