O documento discute os desafios da Constituição Brasileira de 30 anos após sua promulgação. Apresenta três principais problemas: 1) excesso de direitos e benefícios concedidos de forma incompatível com a capacidade de arrecadação, levando à escalada da inflação; 2) modelo econômico estatista e protecionista que limita o crescimento; 3) relações federativas que se tornaram conflituosas em vez de cooperativas, gerando competição predatória entre entes federados. Defende a necessidade de reforma constitucional

1. Ana Paula Vescovi
Secretária Executiva do Ministério da Fazenda
Setembro, 2018.
Ministério da
Fazenda
Desafios da Constituição
30 anos

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Ministério da
Fazenda
A Constituição, seus avanços e entraves à
prosperidade econômica

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Ministério da
Fazenda
Características Gerais da Ordem Constitucional de 1988
• Avanços nas garantias e liberdades individuais, porém com graves entraves ao
equilíbrio fiscal, à cooperação federativa e ao desenvolvimento econômico:
 Foram instituídas políticas de assistência aos mais pobres, sem revogar
privilégios do topo (benefícios fiscais, proteção comercial, juros
subsidiados).
 Manteve-se o protecionismo econômico e o isolamento do país em relação
às cadeias produtivas globais;
 Abriu-se espaço para o corporativismo estatal (sindicalização e direito de
greve no setor público) que reforçaria privilégios e o peso do Estado;
 A descentralização fiscal gerou um federalismo conflituoso.
• A palavra “direitos” aparece 93 vezes no texto constitucional, enquanto as
palavras “dever” e “deveres” aparecem 18 vezes, sendo que em 8 dessas vezes
referem-se a “deveres do Estado”.

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4
Ministério da
Fazenda
A necessária reforma da Constituição Brasileira
• Houve excesso de benefícios e direitos concedidos a grupos sociais em todos os
níveis da distribuição de renda incompatível com a capacidade de arrecadar
recursos fiscais para atendê-los.
• A consequência foi a escalada da inflação!
• A Superação da “superinflação” veio por meio de medidas saneadoras:
privatizações, reformas nas finanças públicas, Lei de Responsabilidade Fiscal,
saneamento dos estados e municípios.
• Mas as medidas não superaram o modelo estatista e autárquico, tampouco
viabilizaram a revogação de privilégios e a consolidação fiscal. Por isso, não abriram
espaço para maior crescimento.

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5
Ministério da
Fazenda
A necessária reforma da Constituição Brasileira
• O modelo de Estado criado pela Constituição de 1988 está esgotado e não
assegura o crescimento sustentado com mais equidade:
o a carga tributária já chegou ao teto suportável pela sociedade e, mesmo assim,
não é suficiente para cobrir os gastos indexados e sempre crescentes.
o a dívida pública alcançou patamar excessivamente alto e com tendência de
crescimento nos próximos anos.
o gasto público elevado, mas os serviços e a infraestrutura pública são ruins; o
dinheiro dos impostos acaba sendo apropriado por inúmeros grupos com
acesso privilegiado ao Estado.
o A distribuição de renda no País é uma das piores do Planeta!
o Há inúmeras regras intervencionistas e protecionistas no mercado privado que
minam o crescimento da produtividade, baseadas em princípios
constitucionais da ordem econômica: preferência ao capital nacional,
regulação do investimento estrangeiro.
o Há um excesso de litígios e alto de custo de transação para se produzir,
empreender e pagar impostos!

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6
Ministério da
Fazenda
A necessária reforma da Constituição Brasileira
51,7
62,2
59,1
55,4 55,8 55,5
56,7 55,8
59,2
51,8 51,3
53,7
51,5
56,3
65,5
70,0
74,0
76,4
78,1
79,5
80,8 81,5 81,6 81,4 80,7
79,4
77,8
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
2025
2026
2027
Projeção
Dívida Bruta do Governo Geral – DBGG (% PIB)
Fonte: Tesouro Nacional

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7
Ministério da
Fazenda
A necessária reforma da Constituição Brasileira
Dívida Bruta do Governo Geral em 2017 – DBGG
(% PIB) (conceito FMI)
Carga tributária (% do PIB) 2015 - FMI
Fonte: Tesouro Nacional e Fiscal Monitor (FMI)
33,1
36,6
27,6
16,4
105,4
83,1
49,6 49,0 45,3

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8
Ministério da
Fazenda
A necessária reforma da Constituição Brasileira
O Excesso de vinculação de receitas não foi capaz de assegurar o benefício da
equidade: há diversos programas sociais sem focalização e não efetivos para a
distribuição de renda!
Distribuição da Utilização dos Serviços do
SUS
26,2%
9,7%
1 2 3 4 5
Classes de renda (quintis)
Distribuição das Transferências Monetárias por Classe de
Renda, por Tipo de Transferência (%)
2,5
8,3
17,9 1…
52,9
9,9
20,8
24,5
29,2
15,5
46,3
24,1
14,7
9,9
4,9
1 2 3 4 5
Classes de renda (quintis)
Aposentadorias e pensões
Benefícios do trabalho formal
PBF
Distribuição das Matrículas em
Instituições Públicas de Ensino (%)
41,7
3,8
26,7
7,7
7,9
39,9
1 2 3 4 5
Classes de renda (quintis)
Educação infantil Ensino fundamental
Ensino médio Ensino superior

9. 9
9
Ministério da
Fazenda
Regras fiscais vs despesas obrigatórias e vinculações
• Os orçamentos públicos chegaram ao ápice da rigidez! A Lei de Responsabilidade
Fiscal, decorrente da nova constituição, estabelece regras prudenciais de limite de
despesa de pessoal e endividamento, que acabam não podendo ser cumpridas
devido ao crescimento de despesas obrigatórias.
37% 39% 35% 37% 39% 39% 42% 46% 51% 53%
23% 25%
21% 22% 21% 21% 22% 23%
24% 25%15%
17%
16% 17% 18% 19%
21%
28%
26% 23%
74%
81%
73% 76% 78% 79%
85%
97%
101% 101%
0%
20%
40%
60%
80%
100%
120%
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
Demais Despesas Obrigatorias como proporção da Receita Líquida Pessoal e Encargos Sociais
Despesas Previdenciárias** como proporção da Receita Líquida
Desde 2016, a Receita Líquida do
Governo Central passou a ser
insuficiente para pagar as despesas
obrigatórias.
Gastos Obrigatórios em % da Receita Líquida
Fonte: STN

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Ministério da
Fazenda
Regras fiscais vs despesas obrigatórias e vinculações
Fonte: Estudo “Efeito Redistributivo da Política Fiscal no Brasil” da SEAE/MF
Coeficiente de Gini antes e depois das Transferências e Tributos Diretos: Brasil e
OCDE, 2015 ou Último Ano Disponível
• O Brasil gasta relativamente muito quando comparado aos seus pares, mas gasta
mal, pois impacta muito pouco a distribuição de renda.

11. 11
11
Ministério da
FazendaContradições da Constituição: regras fiscais vs despesas obrigatórias e
vinculações
Art. 167. São vedados:
[...]
III - a realização de operações de créditos que excedam o montante das despesas de
capital, ressalvadas as autorizadas mediante créditos suplementares ou especiais
com finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta;
• A Regra de Ouro (art. 167, inciso III da CF) impõe limite à despesa corrente, mas a
própria CF determina regras que levam ao seu descumprimento, como:
o Regras para concessão e reajuste de benefícios previdenciários e assistenciais;
o Despesas mínimas com saúde e educação;
o Estabilidade para servidores públicos;
o Autonomia orçamentária dos poderes;
o Autonomia financeira das universidades públicas;
o Grande percentual de vinculação de receitas.

12. 12
12
Ministério da
FazendaAs relações federativas gradativamente deixaram de ser cooperativas e
passaram a ser de competição predatória
Houve grande avanço em termos de descentralização de receitas e de políticas públicas,
mas uma série de conflitos está colocando em xeque as relações federativas e o
equilíbrio fiscal:
 Fundef/Fundeb: um bom exemplo de cooperação em prol da educação básica, mas
que está se tornando objeto de conflito:
 Proposta de aumento da participação da União para 30%, o que elevaria a
despesa obrigatória em R$ 35 bilhões em 2021 (= Bolsa Família).
 Judicialização do Fundef, que pode gerar custo de R$ 63 a 94 bilhões à União.
52,5 56,4 60,6
65,2
70
75,3
80,9
14,1 15,2 16,2 17,5 18,8 20,2 21,7 23,3 25,1 27
2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027
Complementação da União - 10% versus 30%
30% Manutenção FUNDEB 10%
Fonte: STN

13. 13
13
Ministério da
FazendaAs relações federativas gradativamente deixaram de ser cooperativas e
passaram a ser de competição predatória (cont.)
 Lei Kandir: também é exemplo de bem sucedida cooperação federativa, mas tornou-
se conflito.
 A LC 87/1996 (Lei Kandir), dispôs sobre as principais regras aplicáveis ao ICMS,
entre elas, instituiu a desoneração dos bens básicos (e dos semielaborados que
constavam na lista do Confaz).
 Os Estados foram compensados naturalmente, pois a maior competitividade
das exportações desses produtos gerou mais produção, emprego, renda e,
portanto, arrecadação. Essa expansão mais do que compensou a desoneração
dada a parte restante das exportações.
 Na transição, houve um seguro-receita, que funcionou bem.
 Posteriormente, porém, a pressão política levou à perenização das
transferências.
 Agora, em claro comportamento predatório, os Estados alimentam uma tese
sem embasamento de que a União lhes deve mais de R$ 500 bilhões.

14. 14
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Ministério da
Fazenda
Lei Kandir
• A Arrecadação de ICMS cresceu de forma vigorosa nos anos seguintes à
LK/Seguro Receita (1996-2002).
set-96
23,50
dez-17
41,04
15
20
25
30
35
40
45
50
jul-94
abr-95
jan-96
out-96
jul-97
abr-98
jan-99
out-99
jul-00
abr-01
jan-02
out-02
jul-03
abr-04
jan-05
out-05
jul-06
abr-07
jan-08
out-08
jul-09
abr-10
jan-11
out-11
jul-12
abr-13
jan-14
out-14
jul-15
abr-16
jan-17
out-17
ARRECADAÇÃO ICMS (JUL/1994-MAIO/2018) – R$ BI -
VALORES REAIS
Fonte: Ministério da Fazenda/Confaz/Cotepe. Nota:
Deflacionado pelo IGP-DI (base dez/2017).

15. 15
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Ministério da
Fazenda
Repasses da Lei Kandir não fazem mais sentido
Base Tributária sobre as Exportações e as Importações (1997-2017)
Fonte: Banco Central do Brasil. Nota: Com o emprego de um câmbio médio do
período.
Cenário 1: Sem Desoneração das Exportações
 Alíquota 13% sobre M e X;
 M e X no nível vigente de 1996 para período
de 1997-2017;
 Arrecadação ICMS ≈ R$ 624 bilhões.
Cenário 2: Com Desoneração das Exportações
(situação vigente)
 Alíquota 13% sobre M (e alíquota 0% sobre
X);
 M (e X) reais ocorridos de 1997 a 2017;
 Arrecadação ICMS ≈ R$ 759 bilhões.
 Cenário 2 cerca de R$ 135 bilhões a mais
que Cenário 1 (22% maior).
0
50
100
150
200
250
USDBilhões(FOB)
X e M seguem uma relação de longo prazo
Exportação (Acumulado em 12 meses)
Importação (Acumulado em 12 meses)

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Ministério da
Fazenda
Lei Kandir – A solução é o princípio do destino
 Ao invés da competição predatória, a cooperação se dá pela cobrança no
destino.
 O fundamental é a adoção do princípio do destino como regra geral do
ICMS, tornando-o um autêntico tributo sobre consumo. No sistema misto,
o Estado de destino fica apenas com o resíduo de sua alíquota interna
(alíquota interna menos o que foi cobrado na origem).
 Estado (de destino) não acumula créditos tributários a serem pagos a
empresas que foram oriundos de outro estado (de origem).
 Para resolver, não existe a necessidade de uma reforma tributária.
 A CF88, no art.155, §2º, IV estabelece que “resolução do Senado Federal,
de iniciativa do Presidente da República ou de um terço dos Senadores,
aprovada pela maioria absoluta de seus membros, estabelecerá as
alíquotas aplicáveis às operações e prestações, interestaduais e de
exportação”.

17. 17
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Ministério da
Fazenda
Federalismo: outros exemplos de competição predatória
 Emenda Constitucional 99/2017 aprovada de forma açodada, por pressão de
governadores e prefeitos, obriga a União a financiar, a juros subsidiados, o
pagamento de precatórios devidos por estados e municípios.
 Vários problemas: União vai financiar despesa de pessoal de outros entes
(afronta direta a um princípio basilar da LRF: um ente público não pode
financiar outro – art. 35);
 Emenda afeta a cláusula pétrea que é a manutenção do sistema federativo, ao
colocar na União o peso fiscal crescente nos próximos anos e não-
dimensionável.
 Congresso, estimulado por grupos de pressão, legisla sobre matéria que gera custos
para os estados e municípios:
 Piso do magistério;
 Agentes Comunitários de Saúde;
 Vinculação de receitas e despesa mínima com saúde e educação que não inclui
aposentados e pensionistas em seu cômputo;

18. 18
Ministério da
Fazenda
Em que direção avançar?

19. 19
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Ministério da
Fazenda
Em que direção avançar
• As já conhecidas reformas fiscais: previdência, focalização de benefícios
sociais, revisão dos gastos tributários, revisão das vinculações de
recursos; com o objetivo não só gerar equilíbrio fiscal intertemporal, mas
também tornar o Estado brasileiro menos concentrador de renda.
Benefícios Previdenciários e BPC/LOAS - % PIB
18,9%
4,94%
9,24%
0%
5%
10%
15%
20%
25%
1997
2000
2003
2006
2009
2012
2015
2018
2021
2024
2027
2030
2033
2036
2039
2042
2045
2048
2051
2054
2057
2060
Fonte: STN
A redução de despesas,
especialmente no longo
prazo, demanda
reformas estruturais
significativas

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Ministério da
Fazenda
Em que direção avançar?
• Regra de Ouro convergindo, temporariamente, em direção à regra do teto de
gastos: não punitiva, com gatilhos automáticos quando descumprida.
 Nas estimativas para 2019 a insuficiência deve chegar a R$ 254,3 bilhões.
 No PLDO de 2019, consta autorização para inclusão, no orçamento de 2019,
de receitas e despesas condicionadas à aprovação de projeto de lei crédito
suplementar ou especial previsto na Constituição.

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21
Ministério da
Fazenda
Em que direção avançar?
• Agenda federativa cooperativa
As reformas relativas ao sistema federativo passam pelos seguintes pontos principais:
A. Reforma da previdência.
B. Reforma tributária.
C. Reforma do “Estado”.
D. Repensar a política de desenvolvimento regional: mais infraestrutura, ciência e
tecnologia aplicada, e menos crédito subsidiado.

22. 22
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Ministério da
Fazenda
Em que direção avançar
• Agenda federativa cooperativa (cont.)
E. Redesenho das transferências aos estados e municípios.
o Maior foco do FPM e FPE no hiato fiscal.
o Acabar com o caráter procíclico do FPM e FPE e com estímulos à divisão
territorial visando internalizar receitas.
o Acabar com os incentivos à União para criar receitas não partilhadas e
diminuir o leque de transferências.
o Estimular a cooperação nas áreas metropolitanas, em especial para
investimento em infraestrutura compartilhada.
o Criar transferências que premiem políticas estaduais que beneficiem todo o
país (externalidades) – exemplo: controle do desmatamento.
o Desconstitucionalizar e dar mais flexibilidade para que cada estado monte
seu sistema de transferência aos respectivos municípios.

23. 23
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Ministério da
Fazenda
Em que direção avançar
• Agenda federativa cooperativa (cont.)
Pauta Cooperativa no Congresso Nacional e junto ao Judiciário:
• Inclusão de inativos e pensionistas de saúde e educação no cômputo do gasto
mínimo dessas áreas.
• Possibilidade de redução de jornada com redução de vencimentos.
• Piso do magistério ajustado apenas pela inflação e sem afetar restante da escala
de remuneração.
• Adesão de Estados e Municípios ao Funpresp.
• Aperfeiçoamento da LRF para definir conceitos mais precisos e permitir
convergência gradual dos entes subnacionais para o cumprimento dos limites,
especialmente de pessoal e dívida. Solução dos casos mais graves de insolvência
fiscal (estados) no modelo do Regime de Recuperação Fiscal (RRF). Proteção do
sistema de garantias da União.

24. Secretária Executiva do Ministério da Fazenda
Ana Paula Vescovi
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Ministério da Fazenda