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Universidade do Estado de Santa Catarina – UDESC
Centro de Ciências da Administração e Sócio-Econômicas – ESAG
Departamento de Administração Pública
Disciplina: Coprodução de Serviços Públicos
Professor: Mauricio C. Serafim (http://mauricioserafim.com.br)
Semestre: 2010.1

Aula 2: Modelos de Administração e coprodução

Recortes do texto: Salm e Menegasso. Os Modelos de Administração Pública como Estratégias
Complementares para a Co-Produção do Bem Público. Acesse o artigo aqui.


o Administração pública e burocracia: uma relação antiga e duradoura. Burocracia: estratégia de
  alocação de recursos e de produção de serviços e bens públicos.

o Problema:

       o o modelo da velha administração pública é ineficiente e oneroso para a sociedade.
       o a nova gestão pública enfatiza a esfera privada em detrimento da esfera pública e as
         propostas emergentes propõem poucas ações para superar os problemas dos demais
         modelos.
       o quando analisados sob estes prismas, isoladamente, os modelos de administração pública
         são pouco eficazes para produzir e alocar o bem público para a sociedade. (p.02).

o Porém: a sociedade a quem a administração pública serve não é constituída de um modelo puro,
  isolado, e de um único espaço linear para a existência humana. Pelo contrário, a sociedade é
  constituída de múltiplos espaços e modelos

o Argumento: os modelos e as propostas de administração pública aplicam-se à realidade social
  em que há múltiplos espaços para a existência humana, cada qual com suas exigências e
  necessidades próprias. Considerados sob este prisma, os modelos integram a administração
  pública e são necessários à sociedade politicamente articulada e ao cidadão que dela faz parte.
  (p.02)

o Objetivo do artigo: demonstrar que os modelos e as propostas de administração pública, quando
  analisados sob uma mesma base epistemológica, são complementares entre si, cada um com o
  seu espaço de aplicabilidade na sociedade politicamente articulada; por via de conseqüência,
  que o bem público é co-produzido em rede, da qual fazem parte esses diversos modelos e
  propostas, assim como outras instâncias que compõem a sociedade. (p.02)

o Para reconceituar a administração pública, utiliza as categorias epistemológicas da Teoria da
  Delimitação dos Sistemas Sociais (TDSS). São três as concepções principais: (1) ser humano,
  (2) sociedade, mercado e organizações, (3) reconceituação de administração pública.

o (1) Concepção de ser humano: único e multidimensional (econômico, social e político). Dotado
  de razão: proporciona a consciência da realidade da própria vida.

o (2) Concepção de Sociedade, Mercado e Organizações: a TDSS categoriza os espaços da
  existência humana em fenonomia, isonomia e economia. Ao invés de analisar a sociedade como
  um todo, analisa esses espaços da existência humana. Sociedade é multicêntrica.

                                                                                               1
o Espaço (conceitua): um fato que perpassa o mundo concreto, positivo, e o mundo das
        idéias. No mundo concreto, positivo, ele é o espaço físico de que necessita o geógrafo
        para compor os seus mapas ou o arquiteto para elaborar os seus projetos. No mundo das
        idéias, ele é o espaço da história e da convivialidade humana, impossível de ser medido
        por uma escala métrica. Ele é o espaço da existência humana que transcende as
        aparências e a concretude da vida. Embora não possa ser ele medido por um aparato
        físico, negar que exista é negar a existência da mente e do próprio ser em sua condição
        humana. (p.03)

      o Trabalho é entendido como “a prática de um esforço subordinado às necessidades
        objetivas inerentes ao processo de produção em si”. A ocupação é a “prática de esforços
        livremente produzidos pelo indivíduo em busca de sua atualização pessoal” (p.04)

o (3) A Reconceituação da Administração Pública:

      o Tanto Wilson quanto Waldo restringem a administração pública ao governo ou ao
        estado.

      o O que falta: (a) ao conceito e às definições, a inclusão do ser humano atuante na esfera
        pública como provedor de serviços públicos; (b) incluir as organizações sociais como
        instituições aquém do governo e do estado, capazes de produzir o bem público para o
        cidadão e para a sociedade.

      o Proposta de conceito: Administração pública é um conjunto de conhecimentos e de
        estratégias em ação para prover os serviços públicos – bem comum – para o ser humano,
        considerado em suas múltiplas dimensões e como cidadão partícipe de uma sociedade
        multicêntrica articulada politicamente.

      o Cidadania: “obrigação de defesa da cidade e de contribuição para seu bem-estar geral e o
        direito de opinar sobre seus destinos” (JAGUARIBE, 1982, p. 3).

      o A administração pública faz uso da organização burocrática, além de outras formas
        organizacionais, comunitárias e pessoais, para a produção dos serviços públicos.

      o Idéia fundamental: complementaridade das formas organizacionais.

o Modelos e as Propostas de Administração Pública

      o administração pública convencional, também identificada como a velha administração
        pública;
      o nova gestão pública;
      o novo serviço público


      o Administração pública convencional:
           Adotado no Brasil por João VI no séc. 19
           Burocracia de estado
           Aparato predominante atualmente para a produção do serviço público.



                                                                                               2
   Vertentes: modelo clássico da burocracia, o modelo neoclássico, o modelo
           institucional, o modelo das relações humanas, o modelo denominado public
           choice.
          Premissa: o serviço público pode ser produzido por meio da busca dos interesses
           da burocracia e que, por si só, ela é suficiente para a produção do bem público.
          Envolvimento do cidadão com os afazeres da organização não é considerado
           como uma das estratégias para a produção do bem público, a menos que seja para
           cooptá-lo para alcançar maior eficiência e menor custo na realização dos
           serviços.
          Produção do bem público apenas por organizações públicas.
          Administradores públicos: cabe implementar as políticas públicas definidas pelo
           grupo eleito para exercer o poder político, exceto no caso do modelo ou
           submodelo de políticas públicas.
          Voltada para uma sociedade de massas, mas lida mal com a complexidade das
           exigências atuais dos serviços públicos.
          Os custos e a ineficiência da administração pública que adota esse modelo são
           cada vez maiores, principalmente quando está sob o imperativo dos limites
           fiscais.

o Nova gestão pública:
      Surgiu como resposta às deficiências do modelo convencional.
      Utiliza as organizações privadas e públicas para produzir o bem público.
      O que muda (em relação ao modelo anterior) é a estratégia que busca a eficiência
        do estado junto ao mercado.
      Congrega o modelo da reinvenção do governo implantado nos Estados Unidos,
        tendo, ambos, raízes no modelo da public choice.
      Características: busca pela produtividade, ou seja, pela forma como o governo
        pode produzir com menos gastos; adotar mecanismos de mercado para superar as
        deficiências da burocracia; dar feição de consumidor ao usuário dos serviços
        públicos; descentralizar os serviços; tornar o fornecedor desses serviços
        responsável perante o consumidor final; privatizar os serviços; e, finalmente,
        adotar a gestão por resultados.
      São práticas identificadas com a gestão privada dos negócios.
      Os países que mais se distinguiram na implantação do modelo são a Nova
        Zelândia, a Austrália e a Inglaterra.
      Principais autores: Allen Schick, David Osborn, Ted Gaebler e Al Gore. No
        Brasil, Bresser Pereira é um autor que se identifica com essa corrente.
      Críticas: à filosofia de mercado que o sustenta; aos resultados que ele produziu,
        quando comparado a suas promessas; à frustração causada, por não ter
        transformado as funções essenciais do estado e por não conter um novo padrão
        capaz de transformar a prática e a teoria de administração pública.

o Novo serviço público:
      Proposta emergente cujos contornos remontam às décadas de 1970 e 1980.
      Foco central: servir ao interesse público.
      Interesse público: “resultado do diálogo sobre valores compartilhados”
        (DENHARDT, DENHARDT, 2003, p. 67).
      Conceitos fundamentais: Comunidade, sociedade civil e cidadania, virtude
        cívica, participação, envolvimento, serviço público como extensão da cidadania.



                                                                                         3
   Autores principais: H. George Frederickson, Carl J. Bellone, Lloyd G. Nigro,
          Frederick C. Thayer, Ross Clayton, Michael M. Harmon, David K. Hart, Robert
          B. Denhardt e outros, além do brasileiro Alberto Guerreiro Ramos.
         Base epistemológica: o ser humano é, antes de mais nada, um ser político que
          age na comunidade; que a comunidade politicamente articulada requer a
          participação do cidadão para a construção do bem comum; e que o bem comum
          precede a busca do interesse privado.
         Características: servir aos cidadãos, não aos consumidores; estar a serviço do
          interesse público; emprestar mais valor à cidadania do que ao
          empreendedorismo; pensar estrategicamente e agir democraticamente;
          reconhecer que a accountability não é simples; servir ao cidadão, em vez de
          controlar e dirigir a sociedade; e valorizar as pessoas, não apenas a
          produtividade.
         Função principal do administrador público: fomentar a democracia enquanto
          produz ou coproduz o serviço público.
         Crítica: não oferece uma estratégia para tornar eficiente o uso da organização
          burocrática e do mercado para a produção do bem público.

o Complementaridade entre a Proposta e os Modelos de Administração Pública:

         A prática da administração pública em uma sociedade multicêntrica requer
          múltiplas práticas e modelos, cada qual apropriado ao seu espaço na sociedade.
         Os modelos e propostas emergentes da administração pública, quando analisados
          isoladamente, apresentam sérias restrições, pois partem do pressuposto de que o
          ser humano e a sociedade são unidimensionais.
         Os atuais modelos e propostas de administração pública podem vir a ser mais
          eficientes e eficazes, quando vistos de forma complementar, a partir de uma
          mesma base epistemológica que concebe a sociedade sob a perspectiva
          multicêntrica e politicamente articulada.
         Lacuna: espaços na esfera pública que não são contemplados por esses modelos e
          proposta – comunidades, as organizações sociais e o cidadão.
         Esses são partícipes na produção dos serviços públicos e também fazem parte da
          sociedade politicamente articulada.
         Há necessidade de se formularem novos modelos de administração pública que
          abranjam as instâncias sociais como co-produtoras dos serviços públicos.
         Da mesma forma, as atividades de responsabilidade social das empresas que
          produzem o bem público necessitam de uma proposta que as incorpore à
          administração pública.
         O conjunto composto pelos modelos e pela proposta de administração pública,
          pela área de responsabilidade social das empresas e pelas diversas instâncias
          sociais, quando agindo de forma complementar, pode coproduzir o bem público
          com a eficiência e a eficácia demandadas pela sociedade.
         A complementaridade dos modelos e da proposta de administração pública,
          discutida neste artigo, requer uma estratégia de implementação em que os
          serviços públicos sejam coproduzidos pelas diversas instâncias e organizações da
          sociedade politicamente articulada.
         A coprodução em rede do bem público é uma estratégia, por excelência, para que
          os serviços públicos sejam produzidos de maneira eficaz.
         A coprodução dos serviços públicos pode ocorrer: (1) por meio da organização
          burocrática em que haja a gestão participativa obtida por meio de estruturas de
          consentimento; (2) por meio das organizações sociais com características

                                                                                        4
isonômicas; (3) por meio de comunidades engajadas com a produção do bem
             público; (4) por meio da responsabilidade social das empresas, quando estas
             produzem um bem público, fato amplamente ignorado pelos estudiosos da
             administração pública; e (5) por meio do cidadão, em seu papel de ser político,
             produzindo o bem público.
            É necessário: liderança da rede que coproduz o bem público, interagindo em
             todos os espaços da sociedade politicamente articulada; preparo de
             coordenadores e líderes para agir em sistemas de coprodução dos serviços
             públicos que adotem a complementaridade dos modelos e da proposta de
             administração pública.
            A implementação da complementaridade dos modelos é por meio da estratégia da
             coprodução do bem público.
            Para a implantação da complementaridade é necessário o processo de articulação
             política, que por sua vez requer líderes de redes de coprodução capazes de servir
             ao cidadão e à comunidade.
            Compreender a questão da participação do cidadão na comunidade e os meios de
             facilitar esse processo é de capital importância para o preparo das lideranças
             desses sistemas.



             Alguns termos e palavras (em desordem alfabética):

Epistemologia                                Convivialidade
Crítica                                      Transcender
Modelo                                       Dominação
Sociedade politicamente organizada           Razão/racionalidade
Bem público/comum                            Cidadania
Teoria da delimitação dos sistemas sociais   Interesse público
Fenonomia                                    Public choice
Isonomia                                     Accountability
Economia                                     Heurístico
Espaço                                       Possibilidade objetiva
Positivo                                     Objetivo/subjetivo
Redes                                        Liderança




                                                                                            5

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  • 1. Universidade do Estado de Santa Catarina – UDESC Centro de Ciências da Administração e Sócio-Econômicas – ESAG Departamento de Administração Pública Disciplina: Coprodução de Serviços Públicos Professor: Mauricio C. Serafim (http://mauricioserafim.com.br) Semestre: 2010.1 Aula 2: Modelos de Administração e coprodução Recortes do texto: Salm e Menegasso. Os Modelos de Administração Pública como Estratégias Complementares para a Co-Produção do Bem Público. Acesse o artigo aqui. o Administração pública e burocracia: uma relação antiga e duradoura. Burocracia: estratégia de alocação de recursos e de produção de serviços e bens públicos. o Problema: o o modelo da velha administração pública é ineficiente e oneroso para a sociedade. o a nova gestão pública enfatiza a esfera privada em detrimento da esfera pública e as propostas emergentes propõem poucas ações para superar os problemas dos demais modelos. o quando analisados sob estes prismas, isoladamente, os modelos de administração pública são pouco eficazes para produzir e alocar o bem público para a sociedade. (p.02). o Porém: a sociedade a quem a administração pública serve não é constituída de um modelo puro, isolado, e de um único espaço linear para a existência humana. Pelo contrário, a sociedade é constituída de múltiplos espaços e modelos o Argumento: os modelos e as propostas de administração pública aplicam-se à realidade social em que há múltiplos espaços para a existência humana, cada qual com suas exigências e necessidades próprias. Considerados sob este prisma, os modelos integram a administração pública e são necessários à sociedade politicamente articulada e ao cidadão que dela faz parte. (p.02) o Objetivo do artigo: demonstrar que os modelos e as propostas de administração pública, quando analisados sob uma mesma base epistemológica, são complementares entre si, cada um com o seu espaço de aplicabilidade na sociedade politicamente articulada; por via de conseqüência, que o bem público é co-produzido em rede, da qual fazem parte esses diversos modelos e propostas, assim como outras instâncias que compõem a sociedade. (p.02) o Para reconceituar a administração pública, utiliza as categorias epistemológicas da Teoria da Delimitação dos Sistemas Sociais (TDSS). São três as concepções principais: (1) ser humano, (2) sociedade, mercado e organizações, (3) reconceituação de administração pública. o (1) Concepção de ser humano: único e multidimensional (econômico, social e político). Dotado de razão: proporciona a consciência da realidade da própria vida. o (2) Concepção de Sociedade, Mercado e Organizações: a TDSS categoriza os espaços da existência humana em fenonomia, isonomia e economia. Ao invés de analisar a sociedade como um todo, analisa esses espaços da existência humana. Sociedade é multicêntrica. 1
  • 2. o Espaço (conceitua): um fato que perpassa o mundo concreto, positivo, e o mundo das idéias. No mundo concreto, positivo, ele é o espaço físico de que necessita o geógrafo para compor os seus mapas ou o arquiteto para elaborar os seus projetos. No mundo das idéias, ele é o espaço da história e da convivialidade humana, impossível de ser medido por uma escala métrica. Ele é o espaço da existência humana que transcende as aparências e a concretude da vida. Embora não possa ser ele medido por um aparato físico, negar que exista é negar a existência da mente e do próprio ser em sua condição humana. (p.03) o Trabalho é entendido como “a prática de um esforço subordinado às necessidades objetivas inerentes ao processo de produção em si”. A ocupação é a “prática de esforços livremente produzidos pelo indivíduo em busca de sua atualização pessoal” (p.04) o (3) A Reconceituação da Administração Pública: o Tanto Wilson quanto Waldo restringem a administração pública ao governo ou ao estado. o O que falta: (a) ao conceito e às definições, a inclusão do ser humano atuante na esfera pública como provedor de serviços públicos; (b) incluir as organizações sociais como instituições aquém do governo e do estado, capazes de produzir o bem público para o cidadão e para a sociedade. o Proposta de conceito: Administração pública é um conjunto de conhecimentos e de estratégias em ação para prover os serviços públicos – bem comum – para o ser humano, considerado em suas múltiplas dimensões e como cidadão partícipe de uma sociedade multicêntrica articulada politicamente. o Cidadania: “obrigação de defesa da cidade e de contribuição para seu bem-estar geral e o direito de opinar sobre seus destinos” (JAGUARIBE, 1982, p. 3). o A administração pública faz uso da organização burocrática, além de outras formas organizacionais, comunitárias e pessoais, para a produção dos serviços públicos. o Idéia fundamental: complementaridade das formas organizacionais. o Modelos e as Propostas de Administração Pública o administração pública convencional, também identificada como a velha administração pública; o nova gestão pública; o novo serviço público o Administração pública convencional:  Adotado no Brasil por João VI no séc. 19  Burocracia de estado  Aparato predominante atualmente para a produção do serviço público. 2
  • 3. Vertentes: modelo clássico da burocracia, o modelo neoclássico, o modelo institucional, o modelo das relações humanas, o modelo denominado public choice.  Premissa: o serviço público pode ser produzido por meio da busca dos interesses da burocracia e que, por si só, ela é suficiente para a produção do bem público.  Envolvimento do cidadão com os afazeres da organização não é considerado como uma das estratégias para a produção do bem público, a menos que seja para cooptá-lo para alcançar maior eficiência e menor custo na realização dos serviços.  Produção do bem público apenas por organizações públicas.  Administradores públicos: cabe implementar as políticas públicas definidas pelo grupo eleito para exercer o poder político, exceto no caso do modelo ou submodelo de políticas públicas.  Voltada para uma sociedade de massas, mas lida mal com a complexidade das exigências atuais dos serviços públicos.  Os custos e a ineficiência da administração pública que adota esse modelo são cada vez maiores, principalmente quando está sob o imperativo dos limites fiscais. o Nova gestão pública:  Surgiu como resposta às deficiências do modelo convencional.  Utiliza as organizações privadas e públicas para produzir o bem público.  O que muda (em relação ao modelo anterior) é a estratégia que busca a eficiência do estado junto ao mercado.  Congrega o modelo da reinvenção do governo implantado nos Estados Unidos, tendo, ambos, raízes no modelo da public choice.  Características: busca pela produtividade, ou seja, pela forma como o governo pode produzir com menos gastos; adotar mecanismos de mercado para superar as deficiências da burocracia; dar feição de consumidor ao usuário dos serviços públicos; descentralizar os serviços; tornar o fornecedor desses serviços responsável perante o consumidor final; privatizar os serviços; e, finalmente, adotar a gestão por resultados.  São práticas identificadas com a gestão privada dos negócios.  Os países que mais se distinguiram na implantação do modelo são a Nova Zelândia, a Austrália e a Inglaterra.  Principais autores: Allen Schick, David Osborn, Ted Gaebler e Al Gore. No Brasil, Bresser Pereira é um autor que se identifica com essa corrente.  Críticas: à filosofia de mercado que o sustenta; aos resultados que ele produziu, quando comparado a suas promessas; à frustração causada, por não ter transformado as funções essenciais do estado e por não conter um novo padrão capaz de transformar a prática e a teoria de administração pública. o Novo serviço público:  Proposta emergente cujos contornos remontam às décadas de 1970 e 1980.  Foco central: servir ao interesse público.  Interesse público: “resultado do diálogo sobre valores compartilhados” (DENHARDT, DENHARDT, 2003, p. 67).  Conceitos fundamentais: Comunidade, sociedade civil e cidadania, virtude cívica, participação, envolvimento, serviço público como extensão da cidadania. 3
  • 4. Autores principais: H. George Frederickson, Carl J. Bellone, Lloyd G. Nigro, Frederick C. Thayer, Ross Clayton, Michael M. Harmon, David K. Hart, Robert B. Denhardt e outros, além do brasileiro Alberto Guerreiro Ramos.  Base epistemológica: o ser humano é, antes de mais nada, um ser político que age na comunidade; que a comunidade politicamente articulada requer a participação do cidadão para a construção do bem comum; e que o bem comum precede a busca do interesse privado.  Características: servir aos cidadãos, não aos consumidores; estar a serviço do interesse público; emprestar mais valor à cidadania do que ao empreendedorismo; pensar estrategicamente e agir democraticamente; reconhecer que a accountability não é simples; servir ao cidadão, em vez de controlar e dirigir a sociedade; e valorizar as pessoas, não apenas a produtividade.  Função principal do administrador público: fomentar a democracia enquanto produz ou coproduz o serviço público.  Crítica: não oferece uma estratégia para tornar eficiente o uso da organização burocrática e do mercado para a produção do bem público. o Complementaridade entre a Proposta e os Modelos de Administração Pública:  A prática da administração pública em uma sociedade multicêntrica requer múltiplas práticas e modelos, cada qual apropriado ao seu espaço na sociedade.  Os modelos e propostas emergentes da administração pública, quando analisados isoladamente, apresentam sérias restrições, pois partem do pressuposto de que o ser humano e a sociedade são unidimensionais.  Os atuais modelos e propostas de administração pública podem vir a ser mais eficientes e eficazes, quando vistos de forma complementar, a partir de uma mesma base epistemológica que concebe a sociedade sob a perspectiva multicêntrica e politicamente articulada.  Lacuna: espaços na esfera pública que não são contemplados por esses modelos e proposta – comunidades, as organizações sociais e o cidadão.  Esses são partícipes na produção dos serviços públicos e também fazem parte da sociedade politicamente articulada.  Há necessidade de se formularem novos modelos de administração pública que abranjam as instâncias sociais como co-produtoras dos serviços públicos.  Da mesma forma, as atividades de responsabilidade social das empresas que produzem o bem público necessitam de uma proposta que as incorpore à administração pública.  O conjunto composto pelos modelos e pela proposta de administração pública, pela área de responsabilidade social das empresas e pelas diversas instâncias sociais, quando agindo de forma complementar, pode coproduzir o bem público com a eficiência e a eficácia demandadas pela sociedade.  A complementaridade dos modelos e da proposta de administração pública, discutida neste artigo, requer uma estratégia de implementação em que os serviços públicos sejam coproduzidos pelas diversas instâncias e organizações da sociedade politicamente articulada.  A coprodução em rede do bem público é uma estratégia, por excelência, para que os serviços públicos sejam produzidos de maneira eficaz.  A coprodução dos serviços públicos pode ocorrer: (1) por meio da organização burocrática em que haja a gestão participativa obtida por meio de estruturas de consentimento; (2) por meio das organizações sociais com características 4
  • 5. isonômicas; (3) por meio de comunidades engajadas com a produção do bem público; (4) por meio da responsabilidade social das empresas, quando estas produzem um bem público, fato amplamente ignorado pelos estudiosos da administração pública; e (5) por meio do cidadão, em seu papel de ser político, produzindo o bem público.  É necessário: liderança da rede que coproduz o bem público, interagindo em todos os espaços da sociedade politicamente articulada; preparo de coordenadores e líderes para agir em sistemas de coprodução dos serviços públicos que adotem a complementaridade dos modelos e da proposta de administração pública.  A implementação da complementaridade dos modelos é por meio da estratégia da coprodução do bem público.  Para a implantação da complementaridade é necessário o processo de articulação política, que por sua vez requer líderes de redes de coprodução capazes de servir ao cidadão e à comunidade.  Compreender a questão da participação do cidadão na comunidade e os meios de facilitar esse processo é de capital importância para o preparo das lideranças desses sistemas. Alguns termos e palavras (em desordem alfabética): Epistemologia Convivialidade Crítica Transcender Modelo Dominação Sociedade politicamente organizada Razão/racionalidade Bem público/comum Cidadania Teoria da delimitação dos sistemas sociais Interesse público Fenonomia Public choice Isonomia Accountability Economia Heurístico Espaço Possibilidade objetiva Positivo Objetivo/subjetivo Redes Liderança 5