Conselhos gestores

WELLINGTON LUIZ DE OLIVEIRA1
Conselhos Gestores:
Um passo importante na democratização do processodecisório
São João Del rei
2015
1 Professorde História no CEA - Centro de Educação Aprendiz,
Professor de História da Arte,
Programa de Pós-Graduação - Mestrado em Ciência Política - FAFICH / UFMG,
Disciplina: Pensamento Político e Social Hispano-Americano,
Pós-Graduação lato sensu:Religião,
Curso de Aperfeiçoamento: Relações Étnicos Raciais, Ênfase:
História e Cultura Afro-Brasileira – UFSJ.

INTRODUÇÃO
O Brasil tem sido palco de novas modalidades institucionais de participação
ampliada da população em decisões políticas. Tratam de Conselhos gestores de políticas
públicas ou de orçamentos municipais participativos, conceituados por Avritzer (2000,
p.18) como instituições híbridas, ou seja, “instituições mistas formadas em parte por
representantes do Estado, em parte por representantes da sociedade civil, com poderes
consultivos e/ou deliberativos, que reúnem a um só tempo, elementos de democracia
representativa e da democracia direta”. Tais inovações têm merecido inúmeros estudos,
nacionais e internacionais, pois apresentam grande potencial de incorporação política de
segmentos historicamente excluídos da população.
A fenda para a informação democrática durante 1988 originou no seu bojo a
descentralização político-administrativa e o conhecimento da participação social na
gestão das políticas públicas. O novo federalismo emerso desse processo caracteriza-se
pela descentralização das políticas sociais e pelo estabelecimento de mecanismos que
possibilitam a participação social na gestão municipal.
Num processo de deliberação pública participativa, a Constituição de
Conselhos gestores é um passo importante na democratização do processo decisório no
interior do aparelho estatal. No entanto, pesquisas demonstram ser uma tarefa difícil
modificar a sua dinâmica de funcionamento, na medida em que o Estado ainda é
protagonista central na definição da agenda da política social (Tatagiba, 2002).
Os Conselhos Municipais representam a ampliação da esfera pública. Essa
ampliação é um fenômeno decorrente do fortalecimento da sociedade civil, do aumento
da participação social nos negócios públicos, associados à crescente publicização das
ações do Estado, sendo um reflexo da democratização das sociedades ocidentais e de uma
concepção da cidadania na qual todos os sujeitos sociais, ou seja, os cidadãos possuem o
legítimo direito de interpelar a gestão pública e deliberar sobre ela.
Os Conselhos gestores são espaços de interlocução entre Estado, sociedade
civil e mercado, sendo, muitas vezes, a um só tempo, fórum de debates, instância
consultiva, deliberativa e de gestão das políticas públicas. Pode-se inferir que a
participação da sociedade civil nos processos de formulação, deliberação,

acompanhamento e fiscalização das políticas públicas provoca, mesmo que de maneira
embrionária, a democratização da gestão municipal. Contudo, muitos conselhos têm um
poder bastante limitado, configurando-se em instâncias meramente consultivas, sem
nenhum poder deliberativo (Lubambo, 2002). Isso sinaliza que não basta apenas a
Constituição formal/legal do conselho, é indispensável que a sociedade civil participe do
processo da tomada de decisão.
Portanto, pretende-se neste projeto analisar comparativamente o processo de
representação nos Conselhos Gestores de políticas públicas do Fundef/Fundeb nos
municípios do Estado de Minas Gerais, buscando identificar os impactos da efetividade
deliberativa na ampliação da participação democrática, especialmente sobre a
capacidade de organização, vocalização e negociação de demandas, bem como
sobre o processo de implementação da decisões e controle das mesmas. Foram
selecionadas cinco experiências de Conselhos Municipais do Fundef/Fundeb no Estado
de Minas Gerais para realizar o trabalho de campo (São João Del Rei e Barbacena).
No Brasil há atualmente entre trinta e quarenta mil conselhos, envolvendo a
participação de mais de quinhentas mil pessoas. Vários conselhos entram em choque com
prefeituras, alguns com câmaras de vereadores, outros são manipulados pelos
governantes. O Estado de Minas Gerais lidera o segundo lugar no ranking de participação
dos Conselhos Municipais. O Município de Belo Horizonte apresentou trinta e um
conselhos na gestão municipal que se encerrou em dezembro de 2008, enquanto o
município do Rio de Janeiro registrou apenas oito conselhos em sua última gestão
municipal1 . Mas, sabemos que apesar da ótima colocação do município de Belo
Horizonte, generalizações não são possíveis quando se trata deste tema, é preciso focar o
estudo em cada cidade para apurar a realidade quanto a efetiva presença da sociedade na
deliberação sobre políticas públicas dentro dos Conselhos Municipais. As imagens
pinçadas no cotidiano dos conselhos municipais mostram que não há receita, mas que
certos mitos caem assim que expostos à luz de métodos científicos das pesquisas.
Dessa forma, a consolidação da democracia exige a constituição de uma
“esfera pública”, conceito desenvolvido por Habermas (1984) para dar conta de um
processo de interação entre os diversos grupos, entidades, organizações e movimentos
sociais. O espaço e as atribuições se diferenciam da esfera estatal. Para Habermas, os
1 Dados extraídos do artigo “ A democracia participativa” publicado na revista Fundação Ulysses
Guimarães- FUG.

novos atores seriam interlocutores de uma ação comunicativa, e seu papel seria restrito
ao de mera influência nas decisões governamentais. Além disso, o caráter informal
impresso no novo espaço impediria o ato deliberativo.
O conceito de esfera pública passou a ser utilizado pelos cientistas políticos e
adquire uma outra dimensão para explicar o processo decisório. Segundo Avritzer (1999),
embasado em Habermas, o conceito de esfera pública apresenta duas características
centrais ligadas ao debate democrático contemporâneo. A primeira diz respeito a um
espaço para interação dos indivíduos para que possam debater e apresentar demandas;
trata-se de um espaço diferente do Estado. A segunda característica é a idéia de ampliação
do domínio público e a possibilidade de
“politização de novas questões”. Muitas questões travadas no espaço privado, como a
violência contra as mulheres e a discriminação racial no espaço do trabalho, ganham
publicidade.
Os conselhos Gestores são instituições que bem caracterizam a nova forma
participativa. Seriam “estruturas híbridas”, ou seja, todo esse processo se insere num
movimento maior de constituição de uma esfera pública que poderia ser melhor
caracterizada como esfera pública ampliada, uma vez que é uma extensão do Estado até
a sociedade através da representação desta regida por critérios diferenciados da
representação parlamentar ou mesmo sindical. Estamos entendendo esfera pública como
espaço de interação entre estado e sociedade inserido nas instituições estatais (Teixeira,
2000).
Portanto, é preciso avançar na ampliação da esfera pública por meio da
participação popular nas decisões políticas, considerando que a idéia de esfera pública
tem sido importante para se pensar uma dimensão crucial da relação entre sociedade civil
e sociedade política, a saber, a luta conduzida pela cidadania para controlar
cognitivamente a esfera onde se produz a decisão política (Gomes, 2006).
Esta é a única forma de enfraquecer lideranças tradicionais ligadas à
oligarquias políticas e trazer à tona mais participação social em políticas públicas a favor
da democratização da educação. Mas, é preciso ressaltar que a simples existência da
estrutura não garante sua efetividade. O desejável controle do Estado por parte da
sociedade ocorrerá somente na interface entre a estrutura dos conselhos e a sociedade
organizada. A fragilidade no interior do conselho se manifesta justamente na linha
divisória entre a legitimação de ações estatais e a capacidade de cobrar responsabilidades,
principalmente no campo dos recursos financeiros.

Num cenário sinuoso, o processo participativo dos conselhos tem se mostrado
irreversível, apesar de movimentos de contrafluxo e das tentativas de manipulação.
Conselhos proliferam nas três instâncias do Poder. O governo do Presidente Lula
acentuou essa tendência, criando instâncias consultivas para os mais diversos temas. No
âmbito municipal os números também demonstram vitalidade, certas cidades podem
ostentar dezenas de diferentes conselhos e auxiliar na tomada de decisões. Criou-se um
novo padrão de relacionamento do Estado com a sociedade. Segundo Avritzer (2000), os
resultados das políticas públicas melhoram quando há participação. Portanto, esta
pesquisa se justifica pela necessidade de levantamento de dados que permitam aquilatar
se houve avanço nos Conselhos Municipais do Fundef/Fundeb na gestão de política
social. Nesse sentido, Busca- se verificar, junto aos conselhos do FUNDEF e FUNDEB
em municípios do Estado de Minas, a efetividade deliberativa desses conselhos. Por
efetividade deliberativa entende-se a capacidade efetiva dessas instituições influenciarem,
controlarem e decidirem sobre determinada política pública, expressa na
institucionalização dos procedimentos, na pluralidade da composição, na deliberação
pública e inclusiva, na proposição de novos temas, na decisão sobre ações públicas e no
controle sobre essas ações.
2 – OBJETIVOS
OBJETIVO CENTRAL
Analisar comparativamente o processo de representação dos conselhos gestores de
políticas públicas Fundef e Fundeb nos municípios do Estado de Minas Gerais, buscando
identificar os impactos da efetividade deliberativa na ampliação da participação
democrática, especialmente sobre a capacidade de organização, vocalização e negociação
de demandas, bem como sobre o processo de implementação das decisões e controle das
mesmas.
OBJETIVOS ESPECÍFICOS
(i) Averiguar a importância e limites dos conselhos do Fundef e Fundeb na gestão de
políticas públicas.
(ii) Compreender como acontece o processo de representação na composição dos
conselhos gestores do Fundef e Fundeb.

(iii) Identificar se há e como se evidencia a ocorrência do clientelismo no processo
decisório dos conselhos do Fundef e Fundeb.
ESTRATÉGIA METODOLÓGICA
Foram definidas duas estratégia para análise dos conselhos do Fundef e Fundeb.
A primeira visa verificar o grau de institucionalidade desses conselhos e terá como foco
a sua estrutura organizativa, sua composição e os processos de funcionamento e, para
isso, procederá a uma análise documental que privilegiará as leis de Criação e os
Regimentos Internos dessas instituições.
Uma segunda estratégia será a análise das atas de reuniões, referente aos anos
2009, 2010 e 2012, por entender-se que a análise desses documentos possibilitará melhor
compreensão da dinâmica do processo deliberativo e, em decorrência, contribuiria para
verificar a efetividade deliberativa dessas instituições. O período foi definido, dentro do
universo temporal da pesquisa, por serem anos finais de mandatos municipais e, por isso,
acredita-se que os conselhos já teriam uma dinâmica mais estável.
O presente projeto pretende, ainda, construir uma fundamentação teórica a
respeito da temática proposta. Para isso utilizará inúmeras fontes para uma ampla revisão
bibliográfica a respeito. Isso é necessário porque a análise do contexto em que a proposta
da pesquisa se insere discute a noção de efetividade no processo deliberativo articulada
com a deliberação nas instituições participativas, fornecendo balizas teóricas interessantes
que possibilitarão análises das questões relacionadas à paridade e as relações clientelistas.
Uma vez definida as variáveis de análise, serão construídos os instrumentos de
pesquisa. O primeiro será uma ficha de análise dos documentos regimentais, anais das
Conferências e das atas das reuniões dos conselhos, por meio das quais poderemos
identificar os temas discutidos e o posicionamento dos representantes da sociedade civil
em cada uma das discussões. Interessa saber quem introduz os temas para discussão, se
há regras para a construção das pautas das reuniões, quem inicia os debates, se há e como
acontece a discussão até que seja tomada a decisão. Pretende-se construir, também, uma
ficha de análise das reuniões plenárias dos conselhos (2011/2012), caso sejam
acompanhadas, para coletar informações. Esta ficha terá basicamente os mesmos pontos
de análise das atas, na medida em que são apenas os registros escritos das discussões que
acontecem na plenária.

É importante salientar que existe a possibilidade de municípios que constam na
amostra de pesquisa, não disponibilizarem o acesso às atas das reuniões dos conselhos,
seja por não as terem, seja por se recusarem a fazê-lo. Este, por si só, já é um dado
relevante. Têm sido relatadas, em outros estudos sobre conselhos de política (Tatagiba,
2002), posturas de gestores municipais que ignoram essas instituições ou as deliberações
nelas ocorridas, entendendo sua existência e funcionamento apenas como um requisito a
ser cumprido para o recebimento de recursos federais. Encontrar resistência em
possibilitar o acesso a documentos públicos ou mesmo deparar com a inexistência de
registros de reuniões ou de decisões são indicadores do grau de institucionalização e de
organização dessas instituições participativas e deliberativas, bem como o padrão de
relação que tem se estabelecido entre sociedade e Estado em certos municípios do Estado.
É também um sinal explícito da convivência entre duas culturas políticas distintas: uma
que tem a participação cidadã como a possibilidade concreta de alteração das relações
entre Estado e sociedade, e outra que reproduz o autoritarismo, o patrimonialismo e o
clientelismo nessas relações.
Tendo como objetivo verificar a efetividade deliberativa dos Conselhos,
procederá à análise de conteúdo das atas, visando à sua compreensão qualitativa e
quantitativa, isto é, a presença (ou ausência) de determinados conteúdos e a frequência
com que aparecem. O pressuposto é de que a análise de conteúdo possibilita não só a
descrição analítica e sistemática do conteúdo das mensagens, mas também a realização
de inferências a partir da análise, ou seja, há uma “preparação qualitativa das unidades de
analise, de codificação, de interpretação” e a utilização de dados estatísticos decorrentes
dessa interpretação. (Pereira, 1998)

CONCLUSÃO
Salientamos que abordar os Conselhos Gestores em nível municipal significa
tratar dos aspectos políticos que envolvem ações sociais a partir do processo de
democratização da sociedade brasileira e também da descentralização administrativa
levada adiante nos anos 80 e 90, período em que se verificam no Brasil profundas
reformas políticas e econômicas, que se estendem da redemocratização política à
liberalização e à privatização de sua economia no que se convencionou chamar de
Reforma do Estado.
Num cenário ainda marcado por sequelas decorrentes de longos períodos de
regime autoritário, evidencia-se o vigoroso processo de redemocratização brasileira,
registrado a partir da década de 1980, que desencadeou o rearranjo nas estruturas políticas
e consolidou-se como campo fértil para a entrada em cena de novos atores, oriundos de
movimentos sociais, comprometidos com os interesses populares e que lutaram por novos
direitos e pela democratização das relações entre Estado e sociedade. Nesse sentido,
foram portadores de reivindicações relacionadas à maior participação da sociedade na
formulação das políticas públicas e no controle sobre as ações do Estado. O mesmo
processo propiciou que os partidos políticos e o Parlamento deixassem de ser os espaços
únicos de decisão/formulação de políticas.
Tatagiba (2002) se baseia na pesquisa desenvolvida conjuntamente pelo IBAM
(Instituto Brasileiro de Administração Pública), pelo IPEA ( Instituto de Pesquisa
Econômica Aplicada), e pela comunidade solidária, no ano de 1997, que classificou os
conselhos em três tipos principais: 1) Conselhos de programas; 2) Conselhos de políticas;
3) Conselhos temáticos.
Os conselhos de programas: vinculados a programas governamentais concretos,
em geral associados a ações emergenciais bem delimitadas quanto a seu escopo
e a sua clientela(...). Em geral, articulam ou acumulam funções executivas no
âmbito do respectivo programa. Trabalham mais com a noção de clientelas
específicas supostamente beneficiárias dos programas. Dizem respeito não à
extensão de direitos ou garantias sociais, mas a metas incrementais, em geral
vinculadas ao provimento concreto de acesso a bens e serviços elementares ou
metas de natureza econômica. A participação aqui, em geral, além de escolher a
clientela-alvo ou beneficiária, contempla também as parcerias e sua potência
econômica ou política. Exemplo são os conselhos municipais de
Desenvolvimento Rural, de alimentação escolar, de habitação, de emprego, de
distribuição de alimentos.
Conselhos de Políticas: (...) ligados às políticas públicas mais estruturadas ou
concretizadas em sistemas nacionais (...) são,em geral, previstos em legislação
nacional, tendo ou não caráter obrigatório, e são considerados parte integrante
do sistema nacional, com atribuições legalmente estabelecidas no plano de
formulação e implementação das políticas na respectiva esfera governamental,
compondo as práticas de planejamento e fiscalização de ações. São também
concebidos como fóruns públicos de captação de demandas e negociação de

interesses específicos dos diversos grupos sociais e como uma forma de ampliar
a participação de segmentos com menos acesso ao aparelho do Estado. Neste
grupo situam-se os conselhos de saúde, de assistência social, de educação, de
Direitos da Criança e do Adolescente (...). Dizem respeito à dimensão da
cidadania, à universalização de direitos sociais e à garantia ao exercício desses
direitos. Zelam pela vigência desses direitos, garantindo sua inscrição ou
inspiração na formulação das políticas e seu respeito na execução delas”.
Os Conselhos Temáticos (...) sem vinculação imediata a um sistema ou
legislação nacional, existem na esfera municipal por iniciativa local ou mesmo
por estímulo estadual.Em geral, associam-se a grandes movimentos de idéias ou
temas gerais que, naquele município, por força de alguma peculiaridade de perfil
político ou social, acolhem ou enfatizam o referido tema em sua agenda(...).
Aqui, mais do que nas duas outras modalidades,os formatos são muito variáveis,
embora, em geral, tendam a seguiras características principais dos conselhos de
políticas, ou seja, a participação de representações da sociedade e a assunção de
responsabilidades públicas. Neste grupo, incluem-se os Conselhos Municipais
de Direitos da Mulher, de Cultura, de Esportes, de Patrimônio Cultural, de
Urbanismo, etc” (TATAGIBA, 2002, p.49, ênfases nossas).
De acordo com o enfoque deste projeto, o estudo estará centrado no segundo
tipo, ou seja, os conselhos de políticas públicas, que são estruturas políticoinstitucionais
permanentes, criados por meio de legislações específicas, nos três níveis de governo,
sendo vinculados à estrutura administrativa do Estado. São compostos por representantes
de organizações da sociedade civil e do governo, sendo que alguns deles têm paridade
numérica. Chama atenção que, para além da participação prevista no texto constitucio nal,
as leis que regularam essa participação estabeleceram que os conselhos tivessem natureza
deliberativa, ou seja, deveriam decidir os parâmetros das políticas públicas com a qual
estão relacionadas e controlar a ação do Estado decorrentes dessas deliberações (Cunha,
2007). Essa é uma questão significativa, pois a literatura sobre participação tem indicado
que a complexidade e a escala interferem nos resultados e que a proximidade entre
instituições e cidadãos aumenta o potencial de efetividade das instituições participativas.
Essa proximidade seria possível nos espaços onde as pessoas vivem e podem exercer
efetivamente seus direitos ( Koga, 2003; Lubambo e Coêlho, 2005; Faria, 2005). Esta
opção se justifica porque está aqui presente a transferência de recursos da União para os
Estados e Municípios no intuito de financiar as políticas de cada uma das áreas.
Desse modo, conselhos gestores de políticas podem ser definidos como “(...)
espaços públicos de composição plural e paritária entre estado e sociedade civil, de
natureza deliberativa, cuja função é formular e controlar a execução das políticas públicas
setoriais” (Tatagiba, 2002, p. 54). Merecem destaque três características que compõem a
definição: a) composição plural e paritária; b) processo dialógico; c) instâncias
deliberativas. Tais elementos diferenciam os conselhos atuais das experiências anteriores
já adotadas no país, como foi o caso dos conselhos estaduais temáticos do governo militar.

No que concerne ao tema da paridade, uma questão recorrente em vários
estudos sobre os conselhos é o fato, que é uma característica marcante de nossa cultura
política, de que o andamento do processo decisório acaba por demonstrar o predomínio
do executivo sobre os atores sociais. A análise desse tema pode ser feita a partir da
distinção entre quatro momentos do processo deliberativo, a saber:
1)Apresentação inicial de um determinado tema para a apreciação
plenária (quem introduz o assunto, iniciando o debate); 2)
estabelecimento da interlocução (quem institui o debate); 3)
encaminhamento de proposta sobre o tema em questão para deliberação
(quem encaminhar a proposta); 4) qual o resultado dessa deliberação
(aprovação ou não) (Fuks e Perissinotto, 2005, p. 67).
A análise dos conselhos de Curitiba desenvolvida por Fuks e Perissinotto
(2005) indicou o predomínio dos gestores em todos os momentos do processo
decisório. A paridade acaba sendo apenas numérica e deixa de ser, portanto, uma
condição política que favoreça a construção participativa da política em questão.

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