Guia da Teia Social

O GUIA DA
TEIA SOCIAL
Teoria, prática e gestão do conhecimento para soluções
sustentáveis em problemas públicos complexos.
Aureo Marcus Makiyama Lopes
Versão atualizada até 09/10/13
1

SUMÁRIO
1. TEIA SOCIAL.
1.1 Fundamentos.
1.2 Proposta.
1.2.1 Estatuto e adesão.
1.2.2 Teinha.
1.3 Iniciativas.
1.3.1 Parcerias.
1.4 Princípios.
1.4.1 Impacto social.
1.4.2 Transparência pública.
1.4.3 Colaboração e integração.
1.4.4 Diversidade.
1.4.5 Sustentabilidade.
1.4.6 Equilíbrio dinâmica.
2. TEMAS PÚBLICOS.
2.1. Os nove temas.
2.2. Cidades.
2.3. Economia.
2.4. Educação.
2.5. Hipossuficiência.
2.6. Meio ambiente.
2.7. Poder público.
2.8. Saúde pública.
2.9. Segurança pública.
3. ABORDAGENS.
3.1.ATIVIDADES...
3.1.1. ... em transparência pública.
3.1.2. Modelo para tema público.
3.1.3. Roteiro para problema público complexo.
3.1.4. Projetos na teia.
3.1.5. Wikiteia.
3.2. Problemas e respostas...
3.3. Estratégia...
3.4. Comportamento...
3.4.2. Conflito, colaboração e mediação em problemas públicos.
3.4.3. Percepção e interpretação.
3.5. Agentes...
3.5.2. Ministério Público Federal.
3.6. Conhecimento...
3.6.2. Gestão do conhecimento e ontologia da teia.
3.6.3. Disciplinas e interdisciplinariedade.
3.6.4. O conhecimento para si e o conhecimento para a sociedade.
2

3.6.4.1. O Direito.
3.7.Agendas e mapas... (aborda t9)
3.8. Resultados... (aborda moradia)
3.8.2. Avaliação em resultados promotoriais.
3.9.Visões divergentes. (aborda educação inclusiva).
Conclusão.
Referências.
Glossário/tesauro/índice onomástico: 1) Explica o significado do termo, 2)
apresenta os termos semelhantes que são tratados no termo principal, 3) faz
as desambiguações para os sentidos diferentes com um mesmo termo e, 4)
registra as aparições do termo no guia.
3

1. Teia Social.
Introdução.
Apresentação da teia social.
Trilhas.
Que capítulos ler e em que ordem para alcançar seus objetivos.
4

1.1 Fundamentos da teia social.
A teia social como estudo teórico e como proposta de trabalho,
não busca a discussão abstrata de qual é o conhecimento público
“verdadeiro”. Volta-se para a disponibilidade das informações públicas,
integração dos conteúdos técnicos, leigos e científicos
(transdisciplinariedade) e utilidade do conhecimento para fomentar e auxiliar
na solução sustentável e efetiva de problemas públicos.
A teia social tem três dimensões: é uma teoria, é uma proposta
de trabalho e agrega iniciativas concretas de comunidades que se
proponham a colocá-la em prática.
A teoria da teia social estabelece os elementos que
caracterizam sua visão da sociedade e do poder público brasileiros. A
proposta da teia social estabelece um modelo teórico-prático de abordagem
dos problemas públicos. As iniciativas locais da teia social abordam as
parcerias e comunidades que tenham sido criadas com o objetivo de realizar
em concreto a proposta teórico-prática da teia.
A teia social tem em sua origem, tanto influências teóricas
quanto práticas. A prática vem da experiência do autor como procurador da
república (promotor federal) num cotidiano de problemas e denúncias
relacionadas a irregularidades públicas e perante a existência e necessidade
de uma enorme variedade de informações que estão disponíveis no trabalho
do dia a dia do ministério público, no controle externo, de viés jurídico, do
poder público, que desempenha constante análises e respostas aos diversos
problemas e falhas públicas em todas as áreas de relevância social.
A influência teórica, dentre outras fontes, vem do estudo
interdisciplinar do direito, economia, filosofia, administração e ciência da
informação e incorpora certas ideias desenvolvidas no ensaio ‘A teia
humana’1
.
Uma das ideias presentes na teia humana é de que os agentes
1
Trata-se da dissertação do mestrado em direito do mesmo autor,
que pode ser consultada em
https://teiasocial.mpf.gov.br/index.php5/Arquivo:A_teia_humana.doc
5

têm sempre uma dupla dimensão de funcionamento: o que fazem para si e o
que fazem para seu exterior, em atendimento aos interesses dos outros.
Essa ideia será desenvolvida à frente (no capítulo 3.6.4), mostrando que o
direito, a economia e a comunicação, tanto quanto outras áreas do
conhecimento, devem se voltar mais para o interesse público e equilibrar o
tempo gasto com a proteção e expansão da própria especialidade e
organizações afins, colaborando e medindo a contribuição direta para a
realização das soluções públicas de relevância social.
A teia objetiva a disponibilização e uso do conhecimento plural
para a ação convergente. O conhecimento é reconhecido em todas as suas
dimensões – teóricas, práticas e disciplinares – com idêntico valor, e, aliás,
não vale por si, mas na medida em que permite a ação convergente de todos.
A teia tem como objetivos tanto a entrega de soluções públicas
sustentáveis quanto alcançá-las pelos meios adequados, que se originam
dos princípios fundamentais que são: (a avaliação pelo) impacto social
(realizado), transparência pública (como método e como objetivo das
atividades), colaboração e integração (entre organizações, pessoas,
informações etc.), diversidade (máxima preservação possível ante as
necessidades públicas), sustentabilidade (ação para o longo prazo e
durabilidade das soluções) e equilíbrio inclusivo (proporcionalidade e
eficiência no cumprimento de deveres pelos agentes envolvidos no problema
público).
Os princípios servem para ressignificar a prática cotidiana dos
órgãos públicos que tende a voltar-se sobre si própria e a se repetir a cada
vez de forma mais desconectada dos objetivos para os quais foi criada.
Isso também ocorre com a teoria e suas intermináveis
discussões teóricas em disputa pela “verdade” e progressivamente distantes
dos problemas práticos e das limitações reais enfrentadas pelas
organizações.
A teia social, nesse contexto, não é uma teoria comum, mas
uma metateoria, pois desistiu da busca pela conhecimento verdadeiro e
correto e quanto a essas discussões é uma teoria cansada, que agora busca
apenas tornar o conhecimento útil à solução dos problemas públicos.
Mas para a solução dos problemas públicos não basta a
6

abordagem do conhecimento. Precisamos conhecer o próprio Estado, o
Poder Público como o agente que é o conjunto das milhares de organizações
públicas em funcionamento (5564 prefeituras municipais, governos estaduais
e federal, ministérios, secretarias, conselhos, agências reguladoras e
executivas, autarquias e empresas públicas, parlamentares federais,
estaduais e municipais, juízes, promotores e tribunais de contas estaduais e
federais).
Se considerarmos que todos os órgãos do poder público
brasileiro devem, para atender a sociedade, funcionar como uma única
organização, trata-se de uma organização que no ano de 2012 faturou 1
trilhão e 600 bilhões de reais (carga tributária de 36% do PIB nacional) e que
conta com mais de 10 milhões de funcionários públicos, nas mais diversas
funções.
No poder público brasileiro (que é o sétimo tema da teia), o
poder é dividido entre todas as organizações citadas, para que umas
controlem e limitem as outras, para que nenhuma concentre tanto poder a
ponto de poder abusar e colocar em risco a democracia, as individualidades e
tantos outros direitos fundamentais que foram constantemente destruídos na
história das sociedades que não conseguiram controlar o poder2
.
Como contraponto à autonomia abstrata e legal das instituições
públicas, e para combater os efeitos indesejados da desintegração pública
que desperdiça recursos e impede a atuação eficaz, deve haver um
constante estímulo, medição e avaliação dos resultados concretos da
colaboração entre as organizações públicas, inclusive com a coordenação
entre as organizações de execução (controladas) e as de controle, para que
a autonomia que permite um controle independente não acabe por tornar os
meios de controle mais importantes que os fins sociais aos quais eles se
destinam assegurar.
A crença na punição dos desvios públicos é o desejo de todas
as sociedades, mas só se realiza naquelas que têm as condições
necessárias para isso, o que inclui diversos fatores como a estabilidade das
2
Isso é abordado, em conjunto com a diferenciação entre instituições
públicas e privadas extrativistas ou inclusivas, no livro ‘Por que as nações fracassam: As
origens do poder, da prosperidade e da pobreza.’ De Daron Acemoglu e James Robinson.
7

instituições públicas e graus menores de desigualdade social, econômica e
cultural.
O desejo de punição ainda cresce com a grande quantidade de
abusos, crimes e privilégios, públicos e privados, praticados e tolerados em
nossa sociedade.
A esse desejo atendem as novas leis de responsabilização
criadas pelos políticos como uma resposta aos apelos sociais. Mas apenas
fazer as leis, sem adotar todas as providências para se assegurar que elas
de fato serão respeitadas, aplicadas e eficazes, é uma atitude de
irresponsabilidade em relação ao conjunto de organizações que formam o
poder público e a sociedade, atitude essa que é o alvo do conceito de
‘delivering as one’ da Organização das Nações Unidas – ONU (todos os
órgãos públicos têm que funcionar como se fossem uma única organização).
Todos esses são fatores concentram os recursos da sociedade
na punição, não na reversão ou indenização dos danos, e menos ainda em
sua prevenção.
Mas essa atuação é insuficiente para os agentes públicos de
controle e, dentre esses, para o ministério público, a instituição que mais
cresceu na Constituição de 1988, tendo sido portanto uma das grandes
apostas da sociedade naquela época, e que tem a independência e a
confiança social para ser um exemplo dessa nova atuação de controle, mais
equilibrada e centrada na avaliação dos requisitos legais como instrumentos
para assegurar os resultados sociais e não como valores em si mesmos.
A principal função de atividades de controle é influenciar ou
determinar as condutas que controla, pois caso não o faça, os desvios que
será capaz de encontrar e punir serão apenas uma mínima parte dos erros
(intencionais ou não) praticados, situação na qual o sistema de controle se
torna ineficaz e deixa de se justificar, dados os recursos que consome e os
custos que gera as órgãos controlados.
Mesmo com o reequilíbrio proposto continuará inegável a
necessidade prática de interromper as condutas ilegais e as atividades
prejudiciais que se realizem, e atribuir-lhes sanções e punições que,
reequilibrem a economia simbólica do justo e do injusto3
que tenha sido
3
Para fatos danosos aos cidadãos, com suas circunstâncias plenamente
8

violada e que desestimulem repetições daquelas condutas.
A atuação simplesmente punitiva cuida apenas dos fatos
passados e exclui dos objetivos diretos a promoção de um futuro melhor,
pressupondo que este adviria naturalmente da punição.
Mas além do objetivo da responsabilização existem outros tão
fundamentais quanto: melhoria dos serviços e prestações públicas,
prevenção de problemas e danos e recomposição de danos causados
quando não puderam ser evitados.
Como os recursos disponíveis são limitados e as necessidades
ilimitadas, cada agente público, dentro de suas atribuições, é responsável por
tomar decisões públicas eficientes que aloquem os recursos com o melhor
equilíbrio possível entre melhoria dos serviços públicos, prevenção de falhas
e danos, punição e reversão ou indenização de danos.
É provável que a medida certa esteja entre os extremos da
vingança pública objeto de um clamor popular instável e da revolução social
(vitoriosa, mas incomum) pela não violência liderada por Mahatma Ghandi, e
se constitua na mínima violência (ou força) possível, com preferência para
medidas preventivas, de recomposição e de mediação, tendo em vista a
ineficiência que tal alternativa da punição tem mostrado na experiência
brasileira.
É a atuação de caráter abrangente, inclusivo e mediador que
corresponde às circunstâncias e necessidades da sociedade moderna, e
deve ser incorporada pelas organizações públicas em geral, incluindo as de
controle e as judiciais.
Numa democracia (de espécie representativa e nos moldes
tradicionais), os poderes dos cidadãos são transferidos ao Poder Público
(segundo a 'teoria do contrato social') e, portanto, os agentes públicos devem
representar o interesse daqueles por meio de suas atividades especializadas,
tais como: 1) estabelecer o que deve ser feito e fiscalizá-lo (agentes dos
órgãos legislativos), 2) fazer o que deve ser feito (agentes dos órgãos da
administração e executivos) e 3) julgar se foi feito o que deveria ter sido feito
conhecidas, e cujo sentimento do justo sinta-se violado, sentimento este que é o motor e o
sentido das leis (que não se fariam contra ele), deve haver uma sanção pública, sob pena de
se desacreditar o poder público como substituto confiável da “justica pelas próprias mãos”,
“todo mundo faz então eu posso fazer também” etc.
9

(agentes dos órgãos judiciais).
Nessa concepção restrita de democracia, se o povo não
estivesse satisfeito com os resultados públicos só poderia mudar o que está
sendo feito (ou o julgamento do que está sendo feito) pela alteração da lei -
por meio dos agentes do legislativo -, e se esses não o fizessem, o que se
poderia fazer era esperar mais sorte na próxima eleição!
Olhando por esse ângulo, esses intermediários entre o povo e o
poder, deixaram de ser representantes e passaram a ser donos, o que coloca
em descrédito ideias justas sobre o exercício do poder (como a citada teoria
do contrato social) e leva à desintegração social.
Aliás, mesmo fazendo leis para atender o apelo popular, o
legislativo continua cada vez mais desgastado, porque já passamos da fase
na qual não tínhamos leis para reconhecer nossos direitos: hoje temos muitas
e o que queremos são leis (declarações) que funcionem e se façam
acompanhar de uma implantação igualitária (administração pública) e que
tenha suas distorções devidamente corrigidas e evitadas pelos órgãos de
controle e os judiciais.
As leis, assim como todos as outras atividades públicas, não
valem apenas pelos seus fins nobres e relevantes, elas devem ser eficazes,
para justificar os custos econômicos e sociais que são suportados por toda a
sociedade para que elas sejam feitas.
Não bastam leis que respondam ao apelo popular
apressadamente e sem compromisso com o impacto social concreto que
causarão na sociedade.
É preciso também diferenciar a corrupção da má gestão,
embora sabendo que seus efeitos são parecidos (ambos impedem a
realização eficiente dos fins públicos), para tratar cada uma do jeito
adequado.
A corrupção deve ser tratada com todo o aparato punitivo
tradicional acrescido de uma forte melhoria no ressarcimento dos danos e em
sua prevenção. Já a má gestão, deve ser tratada com uma combinação entre
punição e colaboração pelos órgãos de controle, que permita o uso do
conhecimento aprendido sobre as falhas públicas para a melhoria das
atividades, processos, serviços públicos e prevenção de riscos e danos.
10

Além disso, a má gestão é uma causa essencial da corrupção,
incentivando-a pelas dificuldades oferecidas aos particulares para realizarem
suas atividades, ou encobrindo-a - já que seus efeitos se assemelham – e
dificultando a distinção entre ambas e a punição da primeira, já que não se
podem tratar os dois igualmente.
Existe também uma grande desigualdade no poder público,
entre o forte poder central federal, que detém 70% do poder econômico de
fazer as coisas (arrecadação federal), e os fracos poderes locais municipais
que têm o dever de oferecer os serviços de saúde, educação e apenas 5%
dos impostos.
O modelo centralizado em que o poder federal estabelece as
diretrizes e requisitos técnicos das prestações públicas e repassa verbas
para sua realização pelos municípios, tem as suas vantagens (como um
padrão técnico-teórico de excelência e relativamente homogêneo).
Mas também tem desvantagens, pois os órgãos que não
prestam, mas apenas regulam as atividades, acabam se envolvendo muito
pouco com o suporte aos resultados dos serviços públicos, desenvolvendo
uma participação mais episódica, abstrata e distante, de ćoordenação´,
órientação´, ćapacitação´ etc.
Os bens e direitos difusos e coletivos devem ser protegidos da
destruição ou apropriação indevida, repressiva e preventivamente com a
redução dos fatores de risco, e terem fomentado o seu desenvolvimento
sustentável para atender as necessidades dos mais diversos grupos sociais e
da coletividade como um todo resultante daqueles grupos e dos indivíduos,
visto que o consumo por apenas alguns grupos privilegiados é uma situação
de desigualdade intolerável num regime democrático e republicano.
Um dos maiores problemas de nosso país são os privilégios que
os grupos, públicos4
e privados tomam em benefício próprio e prejuízo da
coletividade. No caso privado, por meio dos cartéis e outras práticas abusivas
que aumentam preços, diminuem a concorrência e desestimulam o
necessário desenvolvimento técnico dos mercados e inovação nas empresas.
4
E não apenas privados como a análise do excelente artigo dos economistas
Marcos Lisboa e Zeina Latif: http://www.infomoney.com.br/blogs/blog-da-
redacao/post/2894141/como-brasil-virou-pais-distribuicao-privilegios.
11

“Locadores e executivos não são os únicos que gostam de
evitar a competição de mercado e que adoram a renda de
monopólio. Sindicatos, lobbies, pessoas que estudam para
um qualificação profissional, e até governos também gostam.
Todo dia várias pessoas estão tentando evitar a competição
e colher os benefícios de outros que através dela obtiveram
sucesso. Os economistas chamam esse tipo de
comportamento de “criação de renda de monopólio” e “busca
de renda de monopólio”. (HARFORD, 2007, p34).
Os que têm esse tipo de vantagem, acabam recebendo
pequenos benefícios em comparação com os grandes prejuízos causados à
sociedade.
Essas e outras distorções de nossa sociedade, devem ser
percebidas como integrantes de um contexto complexo de elementos
econômicos, jurídicos, históricos, políticos, sociais, culturais, de gestão, de
tecnologia e informação, de comunicação, dentre outros, que caracterizam os
problemas públicos complexos e impedem soluções simples, formais ou
baseadas na força e exigem de nós uma nova forma de trabalho público, que
venha a acrescentar e ajustar as atividades ordinárias, direcionando-as para
a produção dos resultados sociais na melhoria da qualidade de vida, que
todos esperam.
12

1.2 Proposta da teia social.
A teia social é uma comunidade de conhecimento que agrega
voluntários para a construção, a gestão e o compartilhamento de
conhecimentos e práticas úteis às coletividades e à sociedade, funcionando
por meio de trabalho voluntário e colaborativo, por meio da internet e em
ocasiões presenciais.
A teia social busca fomentar a compreensão de problemas
públicos complexos e a construção colaborativa de soluções
sustentáveis, baseando-se em: 1) organização do conhecimento de
interesse público, 2) uma proposta teórica e prática de trabalho e 3)
iniciativas autônomas e coordenadas para sua implantação.
Para a concretização do objetivo acima, a proposta da teia
social é a de engajar e formar cidadãos – funcionários públicos ou não - no
estudo e trabalho colaborativo de busca de soluções públicas de impacto
social sustentável em todos os temas públicos relevantes e abordagens
necessárias.
Esses foram organizados numa ontologia que criou categorias
básicas que se estruturam e se recombinam da forma mais lógica possível,
visando diminuir a complexidade do conhecimento público. Dessa forma,
todas as informações públicas podem ser agregadas em 18 categorias.
As nove primeiras categorias são da espécie temas. O tema da
própria teia social5
e os temas públicos: Cidades6
, Economia7
, Educação8
,
Hipossuficiência9
, Meio Ambiente10
, Poder Público11
, Saúde Pública12
e
Segurança Pública13
.
As nove últimas são abordagens do tema público: Atividades14
,
5
T1
6
T2
7
T3
8
T4
9
T5
10
T6
11
T7
12
T8
13
T9
14
A10
13

Problemas e resposta15
, Estratégia16
, Comportamento17
, Agentes18
,
Conhecimento19
, Agendas e Mapas20
, Resultados21
e Visões divergentes22
.
Mas ainda mais importante que o sistema de gestão do
conhecimento público da teia social, são os seus princípios fundamentais.
Eles são a sua razão de existir e identificam o que é ou não uma prática
parceira da teia social. São seis princípios: impacto social, transparência
pública, colaboração e integração, diversidade, sustentabilidade e equilíbrio.
Ser colaborador da teia social significa ter o propósito de atuar
de acordo com os princípios fundamentais, seja na condição de cidadão, em
caráter voluntário, seja na condição de funcionário público ou particular, no
cumprimento dos deveres de uma função ou posição pública. Para a teia
social, de nada adianta alcançar a solução do problema público sem a
adoção desses princípios, porque tal solução não será sustentável e legítima.
Vale ressaltar que as atividades exercidas na teia social pelos
órgãos públicos não se confundem com sua atuação oficial e legalista que
seja voltada para o recebimento e processamento de reclamações,
denúncias, acusações, punições e responsabilização. Para isso existem os
canais oficiais já estabelecidos pelas organizações públicas.
Os quatro passos básicos para participar da teia social são:
1) Agir pelos princípios fundamentais; 2) Tornar o conhecimento útil e
disponível; 3) Compreender os problemas públicos complexos (de
natureza multidisciplinar e multifacetada) e 4) Construir a solução de
impacto social sustentável (com atividades concretas).
Por outro lado, os colaboradores devem evitar a autopromoção
e a defesa intransigente de interesses individuais, corporativistas ou
partidários, dentre outros, pois são prejudiciais e incompatíveis com os
objetivos da teia social.
Aprender a trabalhar à distância é um desafio complexo e atual,
15
A11
16
A12
17
A13
18
A14
19
A15
20
A16
21
A17
22
A18
14

do qual não escapa nenhum órgão público de nenhum país do mundo:
“Temos um setor financeiro perfeitamente interconectado e
uma comunidade regulatória muito menos interligada” diz
Peter Gruetter, ex. Secretário-geral do Departamento Federal
de Finanças da Suíça. …
Atualmente, a colaboração entre os vários reguladores
envolve muitas reuniões físicas. O que precisamos é usar
melhores tecnologias de comunicação de rede para facilitar
o processo de colaboração”. (TAPSCOTT, 2011, p. )
Outro objetivo fundamental da teia é ensinar a colaborar na
diversidade, seja para formular o melhor diagnóstico possível (amplo e
variado) dos problemas públicos relevantes (multifatoriais e
multidisciplinares), seja para estimular o diálogo e colaboração entre órgãos
públicos de controle (como o ministério público), órgãos públicos controlados
e sociedade civil.
As orientações pessoais da teia compreendem, além dos
princípios fundamentais, as ‘condutas’ e a ‘responsabilidade legal’. As
condutas, assim como as regras de muitas comunidades virtuais, são as
regras objetivas de convivência e comportamento da comunidade da teia e
vão desde simples orientações até vedações de condutas danosas que, no
pior dos casos, podem levar à exclusão da comunidade.
A responsabilidade legal é dada pelo conjunto de normas legais
aplicáveis aos cidadãos que venham a participar da iniciativa. A
responsabilidade legal em nada altera as regras que já existem, mas apenas
as destaca e esclarece, para uma melhor compreensão das diretrizes e
referências legais que se relacionam com a cidadania ativa e participativa.
Dentro da responsabilidade legal se sobressai a política de
informação baseada na publicidade das informações de caráter ou interesse
público.
A definição de quais – e em que medida - informações são
acessíveis e quais são sigilosas e devem ter seu acesso bloqueado, é
fundamental para o desenvolvimento de soluções públicas e relaciona-se
diretamente com o princípio da transparência.
Um dos maiores desafios da teia social é o desapego.
Desapegar-se da autoria de suas ideias e informações para compartilhá-los e
15

construir um conhecimento comum mais completo e consistente.
Desapegar-se da proteção e do comodismo de realizar suas
atividades sem exposição e sem crítica, para viver uma forma de trabalho
transparente que permita que os outros conheçam suas atividades,
desenvolvendo-se, a partir daí, o diálogo entre as diversidades.
Desapegar-se, por fim, da ansiedade de colher resultados
imediatos de seu trabalho, porque talvez tenhamos atingido maturidade
cultural suficiente para plantar hoje as necessárias medidas de longo prazo, e
permitir que as próximas gerações as possam colher.
16

1.2.1 Estatuto e adesão à teia social.
O estatuto da teia social é composto: a) pelos seis princípios
fundamentais, b) pelas condutas da comunidade e c) pela responsabilidade
legal. A adesão ao estatuto é condição necessária à participação na teia.
Os princípios fundamentais serão estudados detalhadamente
logo à frente. As condutas organizam a convivência e a colaboração dos
voluntários e nelas podemos destacar regras como: a) considere que seu
trabalho será usado por outros, b) respeite os outros colaboradores, c)
quando discordar procure a solução que melhor inclui as diversidades, d)
evite contribuições muito subjetivas ou muito argumentativas. As condutas
estão em desenvolvimento e podem ser consultadas em
https://teiasocial.mpf.gov.br/index.php5/Teia_social/condutas.
A responsabilidade legal é basicamente a referência e eventual
análise e discussão sobre as normas legais e constitucionais que incidem
sobre a participação de cidadania ativa que se desempenha na teia social.
A adesão do voluntário à teia social confirma o seu interesse em
aderir e cumprir com os Princípios fundamentais, Condutas e
Responsabilidade Legal que compõem o estatuto da teia.
Para a adesão individual são importantes informações como a
identificação pessoal, a organização na qual trabalha ou tem vínculo, a
formação professional e a existência ou não de vincula partidário.
A colaboração voluntária exercida por particular na comunidade
e com as organizações parceiras tem natureza cívica de participação popular
e rege-se subsidiariamente pela Lei 9608/98 que regula o serviço voluntário.
Para participar da teia social o colaborador deverá assinar o
termo de adesão, escolher um tema de sua preferência, manter um nível
mínimo de participação nas atividades presenciais e virtuais e aprender a
usar a wikiteia - https://teiasocial.mpf.gov.br. Já a adesão de organizações se
17

dá por meio de parcerias.
Na página https://teiasocial.mpf.gov.br/index.php5/Ajuda:
Conteúdos há um roteiro para os ‘primeiros passos’ na teia social, que inclui
instruções sobre o cadastro na teia, a configuração do recurso de ‘vigiar
páginas’ (essencial para acompanhar a evolução dos temas) e outras
orientações.
Os recursos da comunidade da teia são escassos23
os espaços
e instrumentos, materiais ou imateriais, como o uso do tempo nas atividades
e nos diálogos, depende da observância pelo colaborador dos princípios e
regras do estatuto, e este não detém o direito de uso desses recursos senão
na medida em que os utiliza em benefício da comunidade da teia e do
cumprimento de seus princípios.
A política de informação e comunicação da teia baseia-se no
ordenamento jurídico aplicável e vigente que integra o capítulo de
'Responsabilidade legal' do Estatuto. Assim, no exercício de suas atividades,
o voluntário detém a mesma responsabilidade individual que teria no
exercício comum de sua cidadania, ainda que orientado e capacitado pelas
iniciativas da teia, e deve preservar a imagem, vida privada, intimidade e
demais informações pessoais protegidas, ou as públicas sigilosas.
Nesse último caso, sua responsabilidade é subsidiária à do
órgão público detentor original das informações, que tem o dever legal (Lei
12.527/11, arts. 23 a 31) de classificar todas as informações sigilosas,
inclusive as pessoais, visto que não se pode exigir do cidadão mais do que
do agente público em relação ao conhecimento da natureza
excepcionalmente sigilosa de informações públicas.
Não condizem com boas condutas da Comunidade: '''a)''' a
expressão de opiniões pessoais acusatórias e as iniciativas tradicionais de
reclamações, denúncias, acusações, punições e responsabilização, para as
quais devem ser usados os canais oficiais dos órgãos públicos; '''b)'''
23
Seja porque os recursos são em geral escassos, seja porque os voluntários
e organizações parceiras colaboram apenas em caráter experimental ou
complementar em comparação a suas obrigações cotidianas, a menos que integrem
o modo de trabalho da teia a suas atividades ordinárias.
18

qualquer iniciativa ou expressão de cunho político-partidário; '''c)''' ações de
promoção de interesses próprios ou de terceiros, corporativistas ou de
qualquer outra forma incompatíveis com a solução pública ampla e
democrática, no ambiente da teia, ou fora dela utilizando-se indevidamente
da Comunidade; '''d)''' riscos e prejuízos ao trabalho da comunidade que
advenham da prevalência de conflito de interesses, por condição pessoal,
profissional, de parentesco ou outra.
A teia social tem como política de informação os objetivos e
regras de transparência pública e acesso à informação que estão nas leis e
na Constituição, e trata apenas da informação de caráter público e acessível.
Informações sigilosas não são objeto da teia e devem receber o seu
cuidadoso tratamento oficial.
O mesmo se aplica às informações pessoais, exceto no que se
refere a sua dimensão pública, como por exemplo, a avaliação das
atividades, condutas e decisões de caráter público.
A teia social tem três níveis de acesso. O primeiro é o de
acesso para leitura das informações disponibilizadas pela teia. Esse é de livre
acesso a todos pela internet - https://teiasocial.mpf.gov.br. O segundo nivel
diz respeito a edição das informações da teia, disponível para quem adere a
ela e vale para a imensa maioria das páginas da teia.
O terceiro nivel diz respeito às atividades concretas e páginas
de agentes (organizações ou pessoas) desenvolvidas na teia, no qual os
responsáveis podem estabelecer restrições às edições em suas páginas.
Sobre a participação em comunidades virtuais Jono Bacon diz
(BACON, ?, f. 36 e 58) que quando você conseguir demonstrar confiança e
capacidade de escutar, sua comunidade o respeitará. Ela estará disposta a
ouvi-lo, a trabalhar com você..., que qualquer um na comunidade pode afetar
o que aparece nela e que todo mundo tem a oportunidade, por meio de
trabalho duro e de mérito, de fazer uma contribuição positiva ao sistema.
Diz também (BACON, ?, f. 58), e vale para a teia, que uma
meritocracia é um sistema de governança no qual os membros recebem
responsabilidade e reconhecimento com base em realizações, mérito e
19

talento. Aqueles que fazem parte de uma meritocracia (...) podem alcançar
tremendos avanços em respeito e responsabilidade simplesmente fazendo
um bom trabalho. Nestas comunidades, dinheiro, classe e conexões
familiares têm pouco ou nenhum impacto na habilidade de se progredir e
construir uma reputação.
20

1.2.2 Teinha
O tema teinha agrega as informações da teia social que sejam
direcionadas ou acessíveis às crianças e adolescentes. Como já demonstram
consciência outros conteudistas, como os do tema meio ambiente e outros
que de relevância social que produzem conteúdos para jovens, esses são o
futuro e não se pode falar em transformação, impacto e sustentabilidade das
soluções sem incluir as futuras gerações, nascidas, no diálogo e
aprendizado.
A teinha é um tema complexo formado a partir do grupo
temático ‘teia social’ e ‘infância’ (que faz parte de hipossuficiência). Também
se relaciona com a abordagem ‘visualização do conhecimento’ (faz parte da
abordagem de ‘conhecimento’), já que ilustrações e desenhos, dentre outros
recursos, são sempre importantes.
Exemplos de conteúdo na teinha:
Na abordagem da corrupção (que faz parte da abordagem de
‘problemas e respostas’), o vídeo ‘a fábula da corrupção’ que pode ser
encontrado no youtube (internet).
As iniciativas de órgãos públicos de ir às escolas ou abrir seu
espaço à visitação de alunos são também uma espécie de boa prática. No
Ministério Público Federal, a visita a escolas por promotores federais
(procuradores) foi organizada no programa ‘MPF nas escolas’.
Projetos mais abrangentes de comunicação e produção de
conteúdos para crianças e adolescentes também podem ser citados, como
por exemplo o trabalho da Turminha do MPF que pode ser consultado em
http://www.turminha.mpf.mp.br.
Outros conteúdos, critérios, diretrizes e iniciativas devem ser
acrescentados a esse item, conforme a pesquisa avance24
.
24
Se você tem alguma dica ou crítica, comunique-as ao autor no email ______. Suas
contribuições serão analisadas e levadas em consideração, inclusive, a depender do caso,
de forma explícita em futuras versões do trabalho.
21

1.3 Iniciativas da teia social.
No item 1.1 vimos os fundamentos teóricos da teia, decorrentes
de uma análise de nosso poder público e sociedade. No item 1.2, assentados
os pressupostos teia, apresentamos a sua proposta de trabalho para abordar
os problemas públicos complexos. Neste item 1.3, veremos brevemente, uma
iniciativa concreta de execução da proposta da teia social.
Para a proposta teórico-prática de trabalho nos moldes definidos
pela teia social, bastam seguir as diretrizes, condutas, princípios etc. que a
caracterizam. Mas como colocar em prática tal proposta?
No intuito de aplicar e testar a proposta da teia social, essa foi
incorporada a um projeto estratégico do Ministério Público Federal (a
WikiMPF) e disponibilizada uma plataforma wiki – a WikiTeia25
– para permitir
o compartilhamento e a construção colaborativa de conhecimento público,
entre as organizações parcerias, voluntários e com a própria sociedade.
A participação de organizações na proposta da teia social por
ora tem se realizado por projetos e por parcerias, formalizadas por meio de
convênios (ver o item 1.3.1), estando em vigência o convênio entre a
Pontifícia Universidade Católica de Campinas e o Ministério Público Federal.
A participação de alunos e professores, em caráter conjugado
com suas atividades acadêmicas ocorre com o atendimento simultâneo dos
requisitos acadêmicos e públicos. A participação de voluntários tem como
requisito o cadastramento no site26
e a adesão ao estatuto da teia social27
.
Há uma relativa independência entre os fundamentos, a
proposta e as iniciativas da teia social. Os fundamentos podem ser
aprimorados sem que haja necessidade de se alterar a proposta.
A proposta tem autonomia teórica e prática e pode ser aplicada,
totalmente ou parcialmente, pelo profissional ou organização que a quiser
25
https://teiasocial.mpf.gov.br
26
https://teiasocial.mpf.gov.br/index.php5/Especial:Autenticar-se
27
https://teiasocial.mpf.gov.br/index.php5/Termo_de_adesao_a_comunidade_da_teia_social
22

incorporar a sua forma de pensar, analisar e trabalhar.
As iniciativas concretas que visem a colocar a proposta em
execução podem se agregar à iniciativa atual existente, ou criarem outras,
que embora compartilhem os elementos teóricos da proposta (por exemplo,
organizando seus conteúdos com a mesma ontologia, para compartilhar
informações e evitar retrabalho) mas que tratem de problemas concretos de
outras cidades e regiões.
O sucesso das iniciativas de implantação da teia dependem de
fatores concretos como as organizações envolvidas, os recursos
disponibilizados para os trabalhos, a criação de projetos e atividades
atraentes, a divulgação, adesão, capacitação e compromisso dos voluntários,
dentre outros fatores.
A proposta da teia e as iniciativas locais são realidades
diferentes. A proposta estabelece os requisitos teóricos, já a iniciativa é a
prática e, na busca pela realização da proposta, enfrentará outros obstáculos,
como o desenvolvimento lento dos trabalhos, a baixa participação de
voluntários etc., que em princípio não comprometem a proposta da teia.
Por ora os recursos disponibilizados na iniciativa concreta da
teia em Campinas, entre a PUC-Campinas e o MPF-Campinas, têm sido
basicamente o uso da capacidade instalada das organizações, sem o
emprego direto de recursos financeiros.
A iniciativa da teia em Campinas é a única de que se tem
registro até o momento (setembro/2013) e tem adotado em caráter
complementar à wikiteia, como opção de divulgação e acompanhamento de
atividades e informações de interesse, uma página no Facebook
(www.facebook/teiasocial), a qual qualquer pessoa pode acompanhar, ainda
que não seja cadastrada.
A proposta da teia está disponível para ser adotada em outras
localidades, combinando a execução de atividades locais em prol do apoio à
solução de problemas públicos daquela região com a produção colaborativa
de um conhecimento compartilhado, organizado nos termos da proposta da
teia social.
23

1.3.1 Teia social – Parcerias.
Nesse item aprofundamos um desdobramento do princípio da
integração (item 1.4.3), que são as parcerias que podem ser feitas pelas
organizações que queiram colaborar na teia social.
A primeira parceria entre uma instituição de ensino e uma
organização pública na teia social foi a realizada entre o Ministério Público
Federal e a Pontifícia Universidade Católica de Campinas e foi formalizada
em um convênio, que serve como modelo ou diretriz para as que se queiram
realizar futuramente28
.
O objetivo da parceria firmada entre uma instituição de ensino e
uma organização pública é estabelecer um sistema de cooperação técnica e
multidisciplinar, integrando as atividades acadêmicas às atuações
promotoriais (extrajudiciais) para uma melhor qualificação teórica dos
trabalhos de tutela coletiva do MP e uma melhor formação prática dos alunos
em curso de atividades acadêmicas da universidade, respeitados
simultaneamente o regime e os objetivos da universidade, do ministério
público e da teia social.
As parcerias permitem que alunos e docentes participem da
discussão e estudo de relevantes questões públicas, com o desenvolvimento
das atividades necessárias à cooperação na defesa dos direitos coletivos e
difusos.
Permitem também que os alunos promovam estudos,
pesquisas, projetos e análises relativas às diversas temáticas de atuação do
ministério público, como direitos humanos, defesa do consumidor,
preservação do patrimônio histórico, saúde pública, meio ambiente, dentre
outros.
As atividades acadêmicas dos mais variados tipos, tais como
Estágio Supervisionado Obrigatório, Atividades Complementares, Trabalho
28
As parcerias existentes podem ser consultadas em
https://teiasocial.mpf.gov.br/index.php5/Teia_social/ atividades/parcerias.
O termo modelo está em https://teiasocial.mpf.gov.br/
index.php5/Convênio_entre_MPF_e_PUC-Campinas.
24

de Conclusão de Curso e Disciplinas Práticas, comportam a integração de
suas atividades com a atuação de estudo e prevenção em questões públicas
por meio de cooperação com o ministério público. Os termos e as atividades
da parceria não implicam custos extras relevantes aos parceiros, e
privilegiam o uso da capacidade instalada das organizações parceiras.
Ambas as instituições, ministério público e universidade,
mantêm em paralelo suas atividades tradicionais ao mesmo tempo em que
desempenham atividades conjuntas no âmbito da teia, que servem de
suporte às primeiras.
Todos os cursos podem contribuir na parceria, pois todos os
conhecimentos disciplinares são necessários aos serviços públicos ou podem
ser úteis nas soluções de problemas públicos da teia social.
À instituição de ensino cabe implantar as medidas para que as
atividades da teia social possam ser integradas pelas atividades acadêmicas,
mantendo sua autonomia científica ao mesmo tempo em que adapta suas
rotinas acadêmicas e gestão para facilitar e desenvolver as atividades de
colaboração na teia social. Por exemplo, os calendários anuais ou semestrais
das atividades precisam se conjugar de alguma forma com os projetos que
sejam de longo prazo.
São desafios a serem superados nessa forma de parceria: a)
conjugar no que for necessário as atividades, fluxos de trabalho,
cronogramas e calendários e as rotinas burocráticas das organizações
envolvidas, b) trabalhar de forma transdisciplinar com as diversas formações
acadêmicas, dadas as diferentes linguagens e vieses profissionais sobre um
mesmo tema e, c) instrumentos práticos de disponibilização pública das
atividades e conhecimento produzidos e meios eficazes comunicação entre
os participantes.
A seleção dos problemas que serão estudados nos projetos da
teia pode partir dos casos concretos ou temas identificados como prioritários
pelo ministério público ou outro órgão, ou a partir de linhas de pesquisa,
atividades de extensão ou outras de caráter prático da universidade.
No caso de se tratarem de diversas atividades, elas devem ser
organizadas em grupos temáticos, sendo prático que se tomem por base os
25

oito temas públicos da teia.
É objetivo da parceria propiciar ao aluno autonomia na sua ação
intelectual, estimular o desenvolvimento e o aprimoramento da cidadania
ativa e fazê-lo familiarizar-se com as organizações públicas, suas relações de
trabalho e contradições sociais frente ao mundo contemporâneo.
O professor buscará articular os conteúdos cursados com os
temas do projeto, ajudando o aluno a transpor a barreira teórica e
terminológica de sua disciplina, para auxiliar na construção do caráter
interdisciplinar do trabalho discente.
Dentre outros possíveis, os cursos já identificados como de
utilidade geral aos projetos da teia são Administração (organização da gestão
pública necessária ao problema), Direito (estudo das normas aplicáveis ao
caso), Economia (mensuração do impacto econômico do problema) e
Jornalismo (divulgação, explicação e compreensão do problema e da solução
pela sociedade).
A participação se dá tanto pelos meios virtuais como através de
encontros presenciais, sendo que estes são divulgados em
https://www.facebook.com/TeiaSocial, cabendo aos colaboradores se
manterem informados das datas e tarefas correspondentes.
Ao mesmo tempo em que se desenvolvem as atividades da teia,
o conhecimento produzido colaborativamente e acessível na internet pela
wikiteia disseminará conhecimento público útil para a sociedade em geral.
26

1.4 Princípios da teia social.
A teia social relaciona virtualmente por milhares de questões
públicas relevantes, o que a desafia severamente no sentido de manter-se
coesa e capaz de propiciar um ambiente e um método de trabalho que
permita a construção de uma direção razoável de ação para tão diversos
agentes e interesses sociais quanto existem em uma sociedade.
Os princípios da teia, dos quais já falamos em outros
momentos, sendo natural que se repitam em ainda muitos outros, são:
(avaliação do) impacto social (realizado), transparência pública (como
método e como objetivo das atividades), colaboração e integração (entre
organizações, pessoas, informações etc.), diversidade (máxima preservação
possível ante as necessidades públicas), sustentabilidade (ação para o
longo prazo e durabilidade das soluções) e equilíbrio (proporcionalidade e
eficiência no cumprimento de deveres pelos agentes envolvidos no problema
público).
Cada um dos seis princípios contém e integra diversos valores
individuais e coletivos que nele se condensam. Numa síntese, o trabalho na
teia é partir de princípios e por eles agir até alcançar a finalidade pública
(impacto social positivo), incluindo nesta a realização dos próprios princípios
(que, portanto, são finalidades também); e usando nesse caminho os demais
elementos de trabalho da proposta da teia social.
Assim, os princípios da teia são simultaneamente pressupostos
de legitimidade da ação pública e finalidades às quais almeja a mesma ação.
Nesse sentido, busca-se trabalhar com a transparência ao mesmo tempo em
que se contribui com a expansão da transparência pública. Procura-se atuar
de forma sustentável (em suas mais variadas dimensões, como mediante a
preservação do diálogo) e produzir resultados sustentáveis de longo prazo.
Ademais, os princípios, assim como os demais elementos da
teia, têm profunda integração entre si e para um princípio como o do impacto
social concreto (objetivo ao qual se orientam as atividades da teia)
contribuem:
a) a transparência (permitindo que o conhecimento das
27

atividades da teia antecipe suas objeções e falhas, e consequentemente as
correções);
b) a colaboração (não é possível resolver problemas públicos
complexos sem a coordenação da atuação de diversas organizações);
c) a diversidade (propostas de soluções produzidas por grupos
homogêneos ignoram, por mais bem intencionadas que sejam, circunstâncias
e requisitos essenciais a seu funcionamento que se relacionam e são de
conhecimento simples e óbvio para outros grupos sociais);
d) a sustentabilidade (não há impacto social concreto e efetivo
se a solução apresentada tem pouca durabilidade e logo pára de funcionar e
precisa ser refeita, com novas discussões e gastos);
e) o equilíbrio dinâmico (há uma tendência natural a entropia
nas atividades humanas e da natureza, e as ações e conhecimentos que se
percebem apenas em abstrato tendem a perder a legitimidade ou efetividade
se não são ajustadas a todas as partes envolvidas nos problemas, cada qual
com a sua parte definida para aquela posição circunstancial ocupada.
As demais relações e o aprofundamento dos princípios serão
estudados nos subitens que se seguem.
28

1.4.1 IMPACTO SOCIAL.
Na sociedade contemporânea, as organizações públicas não se
sustentam pela importância das atividades que estão em seu encargo. Se as
instituições públicas são necessárias (verdade) e tem tarefas extremamente
relevantes e desafiantes a realizar (verdade também), elas merecem o
respeito dos cidadãos.
Mas para receber o seu dinheiro (por meio da parte dos
impostos que vão para seu orçamento) as organizações públicas precisam
provar que vale a pena o que entregam de resultados concretos à sociedade
em comparação com o que utilizam de seus recursos. Se não convencer,
precisam gastar menos.
Entretanto existe um grande problema com a avaliação dos
gastos públicos que está sendo feita atualmente no Brasil. Ela, a partir dos
dados públicos disponíveis, analisa os custos isoladamente – sem compará-
los com outras situações equivalentes e com uma média de produtividade
das atividades, em valores absolutos – sem verificar o quanto
proporcionalmente aquele valor significa, e sem vincular o custo ao resultado
que foi produzido com ele – tratando de uma mesma forma profissionais e
órgãos de excelência e aqueles que sofrem de severa ineficiência.
Salvo no caso de alguns raros gastos exdrúxulos é que se pode
dizer com certeza que um gasto é excessivo e não deve ser feito. No mais
das vezes, para a sociedade avaliar o custo, deverá saber em que ele foi
gasto e a quais resultados públicos ele pode ser associado.
Da mesma forma, ao se levarem em conta apenas as atividades
divulgadas e não se associa o custo individual de cada uma delas, de forma
que ela possa ser comparada a outras, também não há como dizer se aquele
foi um bom resultado, porque o seu custo pode ter sido alto demais.
Somente dentro da relação custo/benefício é que se pode fazer
uma boa avaliação. Para que os gastos e os resultados públicos possam ser
medidos e avaliados, as informações de gasto devem ser vinculadas às
informações de resultados, desde o nível de atuação mais básico e mais
próximo ao cidadão, até a consolidação das informações no nível da
29

organizações e governos.
O primeiro passo da metodologia de cálculo do impacto social é
tomar o valor total arrecadado por todos governos do poder público brasileiro
no último ano (o valor aproximado foi de 1 trilhão e 600 bilhões de reais em
2012).
O segundo passo é acessar o orçamento da organização que se
quer avaliar. Toma-se o seu valor total e subtrai-se pelo menos o valor gasto
com o pagamento de inativos (ele é de pagamento obrigatório, tem caráter
pessoal e não tem relação direta com as atividades atuais), podendo fazer
isso com outros que por algum motivo não se justifiquem para entrar na
conta.
O terceiro passo é dividir o valor obtido pelo número de
profissionais titulares do órgão, aqueles que entregam os serviços
diretamente à sociedade, definem a natureza da organização, e a quem o
suporte da instituição justifica a existência dessa (juízes se for o judiciário,
promotores se for o ministério público, políticos se for o legislativo,
professores, policiais etc.).
Essa medida se justifica porque cada um desses profissionais
corresponde à unidade produtiva da organização, cuja soma das entregas
feitas à sociedade compõe o que tal organização apresentou de resultados
concretos de sua atuação que justifiquem os seus custos.
A comparação desse Custo da Unidade Produtiva entre
organizações de mesma natureza será uma informação útil para se avaliar o
quanto um governo está investindo naquela necessidade em comparação
com os outros e com a média brasileira, ou proporcionalmente ao Produto
Interno Bruto.
Antes do quarto passo precisamos definir o que é impacto
social, e para defini-lo, é necessário distinguir ‘atividades’, ‘produtos’ e
‘resultados’.
Atividades são todos os atos e processos, simples e complexos,
que os agentes executam. Ao final (ou durante) da atividade o que se obtém
é a sua finalidade imediata e é também o seu produto. O que esse produto da
atividade gera de efeitos concretos na sociedade é que são os resultados ou
impactos sociais. ‘Resultados’ às vezes são tomados como conceito geral
30

que abarca os anteriores.
Atender à sociedade não é praticar atividades em seu nome e
interesse, é entregar resultados sociais relevantes. Em (TAPSCOTT, 2011,
p.) encontramos:
“Flumian argumenta que a verdadeira centralidade no
cidadão exige que se redefina o significado da própria
prestação de serviços (por exemplo, expedir um cheque de
benefícios) e que se desloque o foco dos processos (por
exemplo, as regras referentes à distribuição dos benefícios
públicos) para os resultados (por exemplo, reduzir a
pobreza).”
Não podemos esquecer que a eficiência é princípio
constitucional e geral da Administração Pública - Art. 37 da Constituição
Federal – que deve ser entendido em seu sentido geral e não em termos
técnicos.
Em termos técnicos é importante distinguir ‘eficiência’, ‘eficácia’
e ‘efetividade’. A 'eficiência' busca e avalia o melhor uso ‘recursos’
disponíveis na realização das ‘atividades’ e incide até a finalização do
produto ou serviço.
A 'eficácia' busca o melhor desempenho – produtividade – na
criação de produtos e serviços, intermediários e finais, e os avalia em
quantidade, qualidade e tempo, desde a sua disponibilidade até as suas
respectivas metas e objetivo.
A 'efetividade' busca causar, com seus produtos e serviços, os
melhores impactos externos (sociais, ambientais etc.) e avaliar a relação de
custo/benefício entre as entregas feitas e as necessidades sociais que
justificaram a atividade, necessidades essas causadoras das deficiências
públicas que motivaram a definição dos objetivos e as ações consequentes.
O quarto passo é que cada unidade produtiva classifique as
atividades desempenhadas em três tipos: sem impacto social, com impacto
social presumido e com impacto social concreto.
Todas atividades geram produtos, e esses, em princípio são
necessários. Todavia, alguns deles o são apenas formalmente, mas nada
acrescentam à atividade e menos ainda contribuem para os resultados
31

concretos. Esses são os resultados sem impacto social.
Como essa classe de resultados nada entrega de impactos
sociais, seus produtos devem ser medidos e avaliados pelo tempo (e
consequentemente pelo custo) gasto para produzi-los e, quanto menor o
tempo médio de produção, melhor.
Os impactos sociais presumidos pela produtividade das
atividades são os que hoje normalmente se avalia, o quantitativo de produtos
criados, pessoas atendidas, prédios construídos, peças jurídicas escritas,
procedimentos de saúde realizados. Mas esses produtos apenas presumem
que tenham efeitos sociais e não os analisam ou medem.
Já os resultados da classe ‘impacto social concreto’ são os que
realmente importam e abordam a disponibilidade real do bens da vida aos
cidadãos, com qualidade e de forma abrangente e sustentável.
Em relação a esses, cada organização pública deve receber
uma estimativa, ainda que aproximada, do quanto é responsável pelo
problema social (quanto mais organizações vinculadas, menor o percentual
de responsabilidade) e do quanto presume-se que cada organização (ou
unidade produtiva) contribuiu para o resultado alcançado e descrito.
Os impactos sociais concretos devem ser descritos com todos
os elementos e variáveis, sejam os valores calculados ou estimados, de
forma a que os resultados possam ser analisados individualmente e por
grupos e avaliados em sua efetividade, para se descobrir o quanto eles
suprem as necessidades sociais que dão origem as atividades públicas e
justificam os gastos estatais.
São os impactos concretos que serão comparados com os
custos para verificar se as atividades e existência do órgão se justificam.
O princípio do impacto social nos orienta a promover todos os
resultados socialmente concretos possíveis, desde que sejam compatíveis
com os demais princípios da teia social, os quais, ao final e em conjunto,
asseguram as condições de realização dos próprios impactos sociais.
32

1.4.2 TRANSPARÊNCIA PÚBLICA.
“A silhueta da verdade só assenta em
vestidos transparentes” - Carlos Ayres Britto.
A priorização da transparência pública ativa – aquela na qual o
poder público mostra suas informações sem ser solicitado - é o primeiro
grande passo para o poder público moderno. Transparência pública
automática, completa, simples, compreensível e útil, que sirva para o diálogo,
controle e participação sociais.
A quantidade e a qualidade da transparência pública relevam o
grau de responsividade, confiabilidade e abertura à participação social de
cada uma das pequenas unidades produtivas – funcionários e setores – que
compõem os órgãos públicos.
A transparência ativa, se bem conduzida, estimula posturas
positivas, como o aprendizado do respeito à diferença, e expõe, desestimula
e até impede posturas negativas como a má organização, a ineficiência e a
corrupção.
A necessidade de transparência não é uma tendência, mas vem
de longa data e é de relevância internacionalmente reconhecida:
“No livro The right to know, por exemplo, Ann Florini,
acadêmica da Brookings Institucion, argumenta que cidadãos
de todas as partes do mundo se mostram relutantes em
apoiar processos decisórios secretos.”
“James Madison, escrevendo há mais de 200 anos, insistia:”
O direito de livre avaliação das autoridades e das iniciativas
públicas, de livre comunicação entre as pessoas (…) sempre
foi considerado com justiça o único guardião eficaz de todos
os outros direitos.”” (TAPSCOTT, 2011, p.)
A transparência pública ativa também contribui para a gestão do
conhecimento dos agentes públicos, que é imprescindível em vista da
fragilidade do registro das experiências e do desperdício do aprendizado
obtido em cada caso, da grande variedade de casos enfrentados e dos
formatos não padronizados de trabalho, e constante evolução dos fatos
33

sociais, da legislação e da tecnologia.
A transparência pública honesta bloqueia o acesso às
informações públicas apenas no limite necessário do sigilo e não para o
conforto ou tentativa de se evitar constrangimentos pessoais ou
organizacionais, o que ainda é muito comum em nossa realidade.
A transparência pública ativa, quando bem realizada, estimula o
compartilhamento de experiências de sucesso e a discussão de problemas
comuns, facilita a reutilização das informações públicas úteis e promove a
economia de escala do uso daquilo que já funciona em vez de se fazer tudo
de novo, abrindo uma chance de diminuição de muitos bilhões de reais em
gastos públicos ao mesmo tempo em que promove a melhoria dos serviços
públicos.
Incumbe à sociedade e os agentes de controle, público e social,
e os próprios órgãos públicos comprometidos, deveriam persuadir a todas as
organizações públicas a divulgarem todas as suas informações relevantes,
para que o conjunto de suas atividades possa ser melhor conhecido,
avaliado, controlado e desenvolvido.
Mas as informações públicas relevantes não vêm apenas de
organizações públicas. Os empregados que fazem o transporte das malas
dos aviões até as esteiras dos aeroportos diminuíram os danos as malas com
a simples colocação de vidros no local onde antes as jogavam (citar fonte).
Também é intuitivo e evidente que, em restaurantes que tenham
a cozinha visível aos consumidores, as condições de limpeza e cuidados são
maiores.
Em situação menos evidente, a divulgação do ranking de
restaurantes apenas pela qualidade do paladar ou por faixas de preço,
impede o consumidor de escolher os lugares mais limpos, privilegiando tais
restaurantes em face dos mais descuidados, como ocorre nos lugares que já
adotam a avaliação da higiene e sua certificação pública (como Nova York,
Londres e a Dinamarca). (citar fonte)
Buscar informações específicas sobre falhas e corrupção sem
ter conhecimento sobre o quadro geral das atividades e demandas, equivale
a buscar um endereço sem ter um mapa (GPS não vale) da região.
Se se identificam quais são as informações relevantes a serem
34

fornecidas regularmente, a divulgação ou não dessas informações, e a sua
qualidade, já dizem muito sobre o órgão naquele tema, tornando essa
informação uma diretriz na atuação de controle público ou social para os
casos mais graves.
A transparência pública – por seu natural efeito de gerar
excesso de dados e informações - necessita de uma gestão do conhecimento
de qualidade, pois uma enorme quantidade de informações técnicas das mais
variadas áreas do conhecimento precisará ser compreendida por pessoas
que desconhecem aqueles temas (somos todos leigos na imensa maioria dos
temas e conhecemos um ou outro de forma mais profunda).
Para isso deve-se ter em vista a simplificação da linguagem
técnica e o objetivo da utilidade do conhecimento, informações públicas
organizadas em busca da sua utilidade para os cidadãos.
A transparência pública ativa precisa também ter integrada a si
a dimensão passiva, trazendo automaticamente para a transparência ativa as
informações que forneceu aos pedidos individuais de informação.
A transparência passiva – respostas diretas aos pedidos de
informação, é sempre inferior à transparência ativa, que consiste na
disponibilidade automática e ampla de informações, independentemente de
solicitação.
É relevante fazer alguns apontamentos sobre a questão: a
transparência passiva, em comparação com a ativa, tem os grandes defeitos
de: a) demorar mais, b) ser muito mais cara para se produzir e, c) gerar forte
desigualdade (assimetria) no conhecimento dos problemas e recursos
públicos, em favor do solicitante – que recebeu a informação pública
relevante solicitada – e, em princípio, em desfavor de todo o restante da
sociedade, o que só muda se o solicitante a usar em benefício geral e
irrestrito do bem comum.
Para uma transparência plena, algo entre, em média, 80% das
informações públicas que hoje se encontram nas intranets (redes de
computador e arquivos com acesso apenas interno) dos órgãos públicos
deveriam ser disponibilizadas à sociedade, porque fora das hipóteses de
sigilo e da regra da publicidade, não existe outra hipótese para o acesso à
informação pública: ou é classificada corretamente como sigilosa (e
35

automaticamente disponibilizada quando vencer o prazo legal do sigilo) ou é
liberado seu acesso amplo em um plano imediato de implantação contínua e
progressiva da transparência.
O grau de transparência possível e necessária foi avaliado para
os Estados Unidos e deve ser ainda menor para o Brasil29
:
“Kundra (Chief Information Officer do governo
federal dos EUA) estimula os órgãos federais a usar serviços
gratuitos da Google e wikis de código aberto para tudo…”
“Queria que as pessoas exigissem prestação
de contas”, disse, “não importa se fossem estudantes ou
especialistas. Divulgar dados é fundamental para analisar
nossas operações e identificar onde podemos melhorar, onde
já melhoramos e onde falhamos. Oitenta por cento das
informações do governo podem ser compartilhadas e serão
compartilhadas.” (TAPSCOTT, 2011, p. )
Agora, imaginem um ‘mundo perfeito’ onde todas as
informações públicas relevantes estivessem disponíveis. Os problemas
públicos estariam automaticamente resolvidos?
Para chegar a essa transparência plena necessitaríamos de
uma enorme e para sempre contínua produção de informações de qualidade,
o que é um processo progressivo, custoso e demorado, e, ao final, a situação
resultante seria possivelmente caótica, com uma proliferação de conflitos e
compreensões equivocadamente parciais e um poder público cuja
representatividade democrática e legítima provavelmente não resistiria ante a
revelação simultânea de todas as suas falhas, irregularidades e incoerências.
Como essas possíveis consequências não convencem a
sociedade em retroceder em sua exigência de transparência pública, o jeito é
implementá-la da forma mais eficaz possível, reconhecendo-a como uma
prioridade e também como um processo contínuo e progressivo de criação,
organização e disponibilização de informações públicas relevantes e úteis
num formato simples e compreensível.
A transparência pública gera a necessidade de explicações para
29
Nosso País presumivelmente tem menos questões e ações de segurança nacional e
internacional do que os EUA: http://projects.washingtonpost.com/top-secret-
america/articles/a-hidden-world-growing-beyond-control/ E não podemos esquecer que a
transparência é princípio constitucional e geral da Administração Pública (Art. 37 da
Constituição Federal)
36

a compreensão sobre suas informações e, da parte da sociedade, gera a
necessidade de aprendizado técnico e da percepção da complexidade e da
diversidade públicas. E a partir daí, constante diálogo sobre as informações e
mediação para tratar das diferenças de forma colaborativa.
Sendo assim, devemos deslocar parte da energia do sentimento
punitivo que aflora em busca de um culpado, quando na verdade o problema
é sistêmico (questão tratada nos itens 1.1 e 3.6.4.1 “O direito...),
redirecionando-a para a adoção das medidas necessárias, de curto e de
longo prazo, para se transformar a fonte e a estrutura dos problemas, de
modo a preveni-los no futuro.
Ressalte-se ainda que a transparência pública é fundamental
para a democracia participativa, pois saber o que está acontecendo é a forma
mais básica de participação e um pré-requisito para outras formas mais
evoluídas.
Um bom exemplo que ilustra a transparência e de sua
ambivalência, é a transmissão dos julgamentos do plenário do Supremo
Tribunal Federal pela TV Justiça.
Apesar das críticas muitas vezes feitas ao comportamento e às
decisões dos julgadores, o que prevalece e fica é o amplo acesso às
decisões jurídicas de maior impacto nacional e um desafio à toda sociedade
brasileira para que se instrua nas razões, na compreensão progressiva e na
crítica democrática dos erros e dos acertos dos agentes públicos.
A transparência é fundamental para o impacto social porque, sendo
esse externo às organizações, não há como medi-lo e avalia-lo sem que os seus
dados estejam disponíveis a todos (a princípio não se sabem todos os que podem
ser atingidos pelos resultados). A transparência é necessária para a colaboração
e integração porque é impossível a cooperação entre agentes – pessoas ou
organizações – sem que elas saibam o que está sendo feito.
Também não há como conhecer a diversidade sem que estejam
acessíveis ao público quais são as diferenças existentes e divergentes nos temas
e nos problemas.
E por fim, para que as soluções sejam sustentáveis e mantenham
seu equilíbrio dinâmico entre os agentes e interesses envolvidos, as informações
37

sobre o problema, a solução e suas circunstâncias devem se manter
constantemente atualizadas e disponíveis para os ajustes e readequações que se
fizerem necessários.
O princípio da transparência nos orienta a promover todo o
acesso às informações públicas possível, desde que seja compatível com os
demais princípios, os quais, ao final e em conjunto, asseguram as condições
de proteção da própria transparência.
38

1.4.3 COLABORAÇÃO E INTEGRAÇÃO.
"Se você quer ir rápido, vá sozinho; se quiser ir
longe, vá acompanhado." Provérbio africano.
O princípio da colaboração e integração cuida dos tipos
possíveis de interrelações que se podem estabelecer entre os agentes, e os
agrega em diferentes graus, numa mesma escala (crescente em
colaboração): a omissão, o conflito, o diálogo, a participação, a colaboração e
a integração.
O diálogo opõe-se à força – caracterizada pelo uso de todos os
possíveis recursos legais e políticos de que dispõe cada instituição pública. A
participação é uma forma simples, direta e ocasional de integração, enquanto
a colaboração tem um sentido geral de atividades desempenhadas em
conjunto e um específico que é um nível médio de integração das condutas, e
finalmente a integração é um nível avançado, estável e organizado de
colaboração.
Para se superar a ausência, a exclusão, a omissão e o conflito
em andamento ou iminente, nenhum elemento deve ser excluído a princípio e
todos os interesses devem estar representados num diálogo aberto a incluir
todos os agentes que sejam identificados e os que se identifiquem com a
questão.
Todos – conhecimentos, agentes, interesses e outros elementos
pertinentes - devem estar incluídos no sistema de solução do problema, para
que essa seja diversa, sustentável e equilibrada.
O diálogo com as diferenças é o primeiro passo na alternativa
ao conflito. Para esse diálogo ter qualidade, ele deve ser acompanhado de
uma auto-reflexão, permitindo-nos entender a posição do outro e ajudar a
colaborarmos na solução de desafios comuns.
Das diversas ações de que o homem é capaz, consideramos o
diálogo como a principal para a solução de problemas sociais. Claro que a
reflexão, os estudos e a ação prática também são fundamentais, mas é
normalmente por falta de um diálogo de boa qualidade que não se alcançam
soluções para os desafios sociais de nosso tempo.
39

Para o diálogo concorrem muitos fatores, mas o desafio em
síntese é “suspender nossos preconceitos para ouvir quem pensa ou percebe
diferente” (nossas dificuldades em expressar o que pensamos ou
percebemos são evidentemente menores).
A integração de que falamos aqui é a que produz impactos
sociais relevantes e sustentáveis, apoia-se na transparência, respeita e
promove a diversidade e, de forma inclusiva, equilibra os interesses
juridicamente assegurados em cada situação (atuando pelo desequilíbrio em
situações desiguais) para alcançar em cada caso concreto uma abrangente
maximização de todos os princípios anteriores.
É importante destacar que o exercício da força e da punição
devem ser utilizados apenas no limite do necessário, pois:
“As ameaças tendem a levar indivíduos e organizações a
redefinir seus interesses no sentido oposto ao das ameaças.
A coerção pode garantir a observância no curto prazo, mas
em geral, às expensas de solapar o comprometimento a
longo prazo” (TAPSCOTT, 2011, p. )
A participação social é o 2o
nível de integração, e se segue ao
diálogo público. Não é nova a ideia de que apenas a escolha de políticos
como representantes, em eleições periódicas, é absolutamente insuficiente
para nossa democracia. Criam-se novas, e expandem-se antigas formas de
participação social30
.
Já são realidade iniciativas como: a) o orçamento participativo,
onde a sociedade pode participar da decisão de onde serão empregados
parte dos recursos públicos, b) a possibilidade de leis de iniciativa popular e,
c) a realização de audiências públicas.
Ainda são poucas iniciativas, mas incumbe a todos os órgãos
públicos, cada um de acordo com as suas características, desenvolver os
meios para a participação social eficaz e de boa qualidade.
Tratando-se do Ministério Público, por exemplo, necessitamos
que suas atividades não punitivas se apliem e se desenvolvam num modelo
participativo de ministério público.
30
Links para ‘cidades democráticas’, ‘www.votenaweb’, ‘webcitizen’,
‘virtual parliament’, ‘dynamic democracy’ etc.
40

Desde que se criem meios eficientes, a colaboração pode ser
feita inclusive no combate à corrupção, fazendo com que o habitual tsunami
de suspeitas que excede a capacidade dos órgãos de controle encontrem um
batalhão de cidadãos atentos e participativos, com bons resultados para a
sociedade, como vemos no exemplo a seguir:
“Veja o que um jornal britânico, The Guardian, fez durante o
recente escândalo das despesas dos uartors do país.
O arquirrival do The Guardian, o Telegraph, estava
publicando, diariamente, na primeira página, revelações de
cair o queixo, a respeito das autoridades eleitas, pedindo
reembolso de despesas notoriamente injustificáveis. O
Telegraph tinha uma equipe de uartors que trabalhou durante
um mês com documentos vazados.
Em resposta ao clamor público, o governo anunciou que
liberaria, on-line, mais de um milhão de documentos e
recibos escaneados, um tsunami digital que sobrepujaria os
recursos de qualquer organização jornalística.
Ainda ressabiado por ter sido superado durante dias
seguidos pelos furos do Telegraph, The Guardian pediu aos
leitores que os ajudassem a peneirar a enxurrada de
documentos e descobrissem malfeitoraisas ainda não
reveladas.
Software de código aberto no site do jornal permitiu que os
leitores vasculhassem os documentos, um a um, e
classificassem os recibos em quarto categorias:
“interessante”, “não interessante”, “interessante mas
conhecido” e “investigue isso”. Mais de 20 mil leitores
participaram da iniciativa analisando 170 mil documentos nas
primeiras oito horas…”.(TAPSCOTT, 2011, p. )
Essa participação poderá melhorar significativamente a atuação
do Ministério Público e é essencial em situações como a definição de quais
são as prioridades de atuação de cada promotoria e a problematização,
discussão e compreensão do problema social que abrange o objeto do
inquérito civil processado.
A participação da sociedade no mapeamento, diagnóstico e
definição da prioridade das necessidades, problemas e direitos envolvidos,
melhoraria a legitimidade e a eficácia da atuação promotorial, assim como a
de outros órgãos públicos.
41

Para a participação, devemos criar iniciativas de abertura das
organizações públicas. Essas experiências podem estar tanto em âmbito
nacional, como a Rede Ambiente Participativo do Ministério Público do Rio de
Janeiro, quanto em âmbito internacional:
“1. Crie uma cultura de abertura. … Também predomina nas
organizações uma tendência infeliz de adotar visão uartorsse
na busca de novas ideias e abordagens, ignorando, assim,
um manancial muito mais fecundo na sociedade em geral,
que poderia ser explorado para uartor os objetivos de política
pública. … Quando a EPA dos Estados Unidos resolveu
desenvolver um plano de ação para o sistema estuarino do
Estreito de Puget… desenvolveu um wiki e lançou um
Desafio de Informação, convidando a comunidade
circundante a montar uart de dados relevantes e a articular
soluções.” (TAPSCOTT, 2011, p. )
Uma gestão participativa dos direitos coletivos é preferível a
uma declaração episódica de direitos, seguida de eventuais duelos judiciais.
Mas a participação é apenas episódica e configura um nível básico de
integração. Já a colaboração já é uma ação mais madura, mais organizada e
com propósitos mais bem definidos e de médio prazo.
O paradigma da colaboração tem tido um expressivo
crescimento na modernidade, sendo essencial ao desenvolvimento de uma
nova forma de agir na esfera pública para que os diversos órgãos e
organismos, públicos e privados, consigam aproximar seus objetivos e seus
meios de trabalho para economizar recursos e alcançar resultados que de
outra forma seriam impossíveis.
Espera-se a colaboração entre os órgãos públicos. Os cidadãos
têm a faculdade de participar voluntariamente das atividades públicas, mas
os agentes públicos das mais variadas organizações públicas, têm o dever de
atuar de forma a que o conjunto das ações públicas se reverta para um fim
comum, sob pena de instabilidade jurídica e desperdício de recursos.
A colaboração como um modo se realizar as próprias coisas
encontra correspondente na mediação, como um modo de ajuda à realização
de atividades de terceiros. A mediação necessita de alguns pré-requisitos
para que funcione, como a disposição dos envolvidos em aceita-la, que pode
ser espontânea ou decorrente de uma escolha – quando essa pode ser feita
– entre a responsabilização legal tradicional (cível, criminal e administrativa) e
42

o cumprimento voluntário de medidas que equivalham e sejam mais
benéficas à sociedade.
A mediação que não se apresente como uma melhor alternativa
às duras penas da lei pode não ser levada a sério por muitos agentes, assim
como uma responsabilização dissociada das causas e das consequências do
problema também será ilegítima e ineficaz.
A colaboração é uma necessidade para os órgãos públicos
comprometidos com resultados sociais concretos, que não podem ser
alcançados senão mediante a atuação coordenada dos diversos órgãos com
competências sobrepostas que existem para tratar de cada questão pública.
Um exemplo e uma advertência no assunto:
“…Peer-to-Patent: Community Patent Review,
… O programa permite que analistas de patentes do United
States Patent anda Trademark Office (USPTO) recorram à
expertise de especialistas externos, por meio de ferramentas
de colaboração on-line, para aumentar a velocidade e a
qualidade do processo decisório interno. … usando uma
combinação de wikis, de tecnologias de reputação social, de
filtragem colaborativa e de ferramentas de visualização de
informações…”
“Acertar no processo de envolvimento dos
cidadãos é apenas o começo. A colaboração em massa
geralmente encontra resistência interna, por causa de algo
que denominamos “o culto do especialista em políticas
públicas”. Os formuladores de políticas e os altos
administradores (e controladores também) tendem a julgar-se
um grupo de elite, que desfruta de condições únicas para
tomar decisões imparciais e objetivas de interesse público.
Como especialistas, uarto que têm acesso às melhores
informações – ou, pelo menos, a melhores informações que
as de acesso público” (Tapscott, 2011, p?)
Por fim, chegamos ao mais alto grau e diretriz geral do princípio
da integração. ‘Integração’ portanto pode tanto ser o gênero dos
subprincípios que acabamos de discutir, quanto um desses princípios. Nesse
último sentido a integração representa o nível de maior qualidade,
estabilidade e generalidade do tema.
Para alcançarmos esse nível de colaboração, temos que estar
imersos numa cultura colaborativa, o que significa:
43

“O desafio mais árduo para qualquer pessoa que queira
transformar sua instituição, compatibilizando com a era das
redes, é aprofundar e ampliar dentro delas a cultura de
colaboração. Para realizar esse trabalho, você, como
organização e como indivíduo, deve cultivar a disposição
para a colaboração. Isso significa assumir atitudes genuínas
de abertura e flexibilidade em relação a novas ideias,
qualquer que seja sua origem, em vez de fazer o possível
para solapá-las. Significa combater conscientemente o
instinto de defender feudos e de manter o controle – criando
uma meritocracia dinâmica em que as ideias e as
informações tenham condições de fluir livremente por toda a
organização.” (TAPSCOTT, 2011, p. )
A integração, pois, não ocorre somente entre os agentes, como
acontece com o diálogo, a participação e a colaboração. A integração ocorre
também, por exemplo, com o conhecimento e seus temas públicos ou
disciplinares.
A teia social também foca na integração entre conhecimento
teórico e seus agente e prática e seus agentes, objetivo esse já antigo em
nossa história:
“Jonh Maynard Keynes, o economista mais influente do
século XX, esperava pelo dia em que os economistas
deixariam de ser teóricos para que se tornassem “parecidos
com os dentistas”, consultados para corrigir problemas do
cotidiano e dando uma resposta sem evasivas. A economia
ainda não chegou lál E qualquer economista que queira ser
tão útil como um dentista deve misturar as teorias com altas
doses de realidade aprendidas nas lições do dia a
dia...”(HARFORD, 2007, p. 198).
Um órgão normalmente trata o assunto sobre qual desempenha
sua atuação de forma mais ou menos isolada do restante das organizações
que tratam do mesmo tema e da própria sociedade, como se o tema
pertencesse unicamente ao órgão e nele estivesse contido.
A integração traz tanto a ação quanto o conhecimento dos
órgãos estatais para um campo comum que ultrapassa as fronteiras
organizacionais onde todos os órgãos e organizações, públicos ou não,
partilham o mesmo espaço para o estudo e discussão teórica sobre o mesmo
tema.
Se pudéssemos representar a visão monotemática e
relativamente homogênea de cada organização com uma única cor, veríamos
44

que o poder público funciona como uma versão muito mais complexa do
passatempo conhecido como cubo mágico - ou cubo de Rubik – (aquele
quadrado, do tamanho da mão, feito de vários quadradinhos de várias cores
e embaralhados, cujo objetivo é juntar de um lado todos os quadradinhos da
mesma cor.
É dessa forma que as coimplicações que uma ação ou omissão
de cada agente se relaciona com a dos outros, formando uma quantidade
incontrolável de concausas que, todavia, devemos buscar perceber quando
agimos num espaço tão heterogêneo quanto o público.
Essas relações já existem no mundo causal e a aquisição da
percepção da integração dos diversos elementos públicos e sociais deve
acrescer qualidade às soluções públicas.
Na teia social, no lugar da abordagem tradicional do
conhecimento teórico, e em mais uma aplicação do princípio da integração,
se reconhece e se integra um conhecimento a princípio divergente em
direção a uma ação convergente, colaborativa.
A integração de todas as organizações envolvidas num
problema, por mais variadas que sejam, de forma a que seus processos se
alinhem para que resultados concretos sejam de fato entregues, está
presente no conceito de “delivering as one” – entregando como se fossem
um só – da Organização das Nações Unidas – ONU. A integração também
privilegia a economia de tempo e recursos.
O princípio da integração nos orienta a promover toda a
inclusão colaborativa possível, desde que seja compatível com os demais
princípios, os quais, ao final e em conjunto, asseguram as condições de
proteção da própria integração.
45

1.4.4 DIVERSIDADE.
(O ideal):
“Ser diferente é normal” - Gilberto Gil.
“... não estou cantando só / cantamos todos nós / mas
cada um nasceu / com a sua voz / prá falar / prá dizer /
de forma diferente / o que todo mundo sente...”, Raul
Seixas.
(O real, por Carlos Ruas):
A identidade é a nossa singularidade e um dos bens mais caros
que possuímos. E a diversidade social é a dimensão coletiva de nossas
variadas identidades e circunstâncias individuais e grupais, mas sempre
culturais.
Por vivermos numa sociedade contemporânea31
e plural, adotar
31
Na discussão sobre ‘fim da história’, ‘moderno’, ‘pós-moderno’, ‘contemporâneo’
46

o princípio da diversidade significa aceitar a ambivalência e a realidade de
diversas visões para a mesma realidade, todas corretas sobre o seu ponto de
vista individual. O que é sempre um desafio.
São tantas as diferenças a ameaçar nosso ‘Eu’, nossas crenças
e interesses, que limitar-se à solução individualista do consumo de bens que
nos deem liberdade “de ser como queremos” parece a melhor alternativa.
Mas a solução individual, a menos que tenha sido construída
como uma peça que se encaixa na realidade pública ampla e heterogênea,
serve apenas para questões individuais, e não para os problemas públicos
comuns, ou seus reflexos nos próprios indivíduos.
Ainda assim é natural preferir conviver com o familiar e
conversar apenas com as pessoas que tem os mesmos interesses e pensam
da mesma forma que nós. Afinal, é mais fácil aceitar as ideias e confiar em
um familiar do que em um vizinho, em um amigo do que em um colega de
trabalho, em um conterrâneo do que em um estrangeiro, em um colega de
profissão do que em alguém que tem outra visão do mundo. Porque em todos
esses casos partilha-se mais com o primeiro do que com o segundo, cultura,
pontos de vista e preconceitos.
Quando nos relacionamos com semelhantes, estamos em
nossa zona de conforto, nos sentimos seguros e nos comportamos
amistosamente. O que precisamos aprender é a aceitação da alteridade e o
diálogo franco e acolhedor das perspectivas e interpretações que diferem das
nossas.
A alteridade – a identidade de um outro que é diferente de mim,
se opõe a minha identidade – é um dos maiores desafios a nossa
compreensão.
Cada um de nós tem diferentes origens familiares, experiências,
personalidades, circunstâncias pessoais, interesses, objetivos e estratégias
de vida diferentes, pertence a diferentes gerações, pode ter diferentes
opções sexuais e afetivas, dentre outros fatores de diversidade.
A diversidade existe mesmo num ambiente relativamente
etc., a razão está com Pepe Mujica, Presidente do Uruguai, que em seu discurso (24/09/13)
nas Organizações das Nações Unidas, foi preciso: ...enquanto o homem recorrer à
guerra quando fracassar a política, estaremos na pré-história.
47

homogêneo e sempre precisa ser integrada para produzir resultados
concretos, como no exemplo a seguir:
“Todas as comunidades de fonte aberta bem-sucedidas, por
exemplo, mobilizam processos estruturados, sob direção
hierárquica, para gerenciar o trabalho tedioso e cansativo de
reunir todas as partes e contribuições fragmentadas, o que
permite a essas comunidades explorar o pool de talentos
incrivelmente diversificado, ao mesmo tempo em que
promove a integração coesa, indispensável para fazer algo
tão sofisticado quanto um sistema operacional.” (TAPSCOTT,
2011, p. )
A pessoa não existe isolada no mundo. E esse pedaço do
mundo em que vive, influencia tanto nela, que (Ortega y Gasset) diz “Eu sou
eu e minhas circunstâncias”.
Ocorre que, nas questões públicas e coletivas, a existência de
diversos intermediários entre os prestadores de serviço e os cidadãos, tende
a prejudicar a diversidade.
As contratações tendem a atender as prioridades da
organização público ou de seus agentes mais do que a dos cidadãos aos
quais aqueles representam, por exemplo, realizando contratações gerais de
grandes e impactantes serviços e projetos, mais fáceis de analisar, gerir e
contratar, mas também mais concentrados e menos tendentes a promover a
concorrência, o desenvolvimento de inovações e o acesso mais amplo àquele
mercado, por meio de maior variedade de prestadores e profissionais.
No viés cultural, a diversidade se revela na pluralidade e no
multiculturalismo, dividindo-se a cultura em países e regiões. Do mesmo
modo acontece com cada formação profissional e seu modo específico de
conceber e explicar a sociedade por meio das inúmeras disciplinas científicas
que explicam facetas da mesma realidade de forma totalmente diferente e
desintegrada.
Às diferenças inatas e culturais correspondem variadas
perspectivas que com elas se relacionam, compondo diferentes percepções e
interpretações.
Nossa cultura política, por exemplo, nos faz distinguir entre
setor público, privado e terceiro setor, e em cada grupo social ou organização
48

que integramos, ocupamos diferentes funções, inclusive ao longo do tempo e
de diferentes hierarquias e status social.
A tentativa de padronizar as diferenças culturais, sociais e
econômicas em classes visa simplificar essa complexidade, mas não retrata
a diversidade da realidade e acaba inibindo a singularidade de cada
indivíduo, quando o que legitima a sociedade de hoje é a preservação do
indivíduo e o suporte que esta confere para que ele realize as peculiares
aspirações materiais e imateriais de seu projeto de Ser Humano.
As pessoas e suas circunstâncias são diversas, únicas em sua
realidade de indivíduo, e só encontram igualdades comparativas e
simplificadoras dessa singularidade nas abstrações com as quais funcionam
nosso pensamento.
Essas infinitas generalizações, embora necessárias ao
pensamento, não devem nos imobilizar, embora nos cerquem com tipos
como “os orientais”, “os ocidentais”, “os cristãos”, “os mulçumanos”, “os
ateus”, “os políticos”, “os funcionários públicos”, “os empresários”, “os
brasileiros”, “os estrangeiros”, “os réus”, “os cidadãos”, “os ricos”, “os pobres”
etc.
Devemos reconhecer, verdadeiramente, a importância dos
pontos de vista e posições de cada um, sem que essas diferenças possam
excluir o reconhecimento, validade e aplicabilidade das demais.
Essa postura tem como fundamento a aceitação de que temos
sérias limitações em nossas ações, de que cultivamos – por vezes com
pouca ou até nenhuma consciência – preconceitos e enviesamento de ideias,
e que frequentemente nossos sentimentos se fazem intensos e voláteis e
distorcem nossa percepção.
A diversidade mais significativa em nossa dimensão pública e
política é a da democracia. Democracia que não assegura apenas que um
grupo maior de diversidades – a maioria – governe, mas que também exige
que as minorias sejam respeitadas em seus direitos e interesses.
Embora seja o primeiro passo, o reconhecimento das diferenças
não é o suficiente. Precisamos aprender a nos colocarmos no lugar do outro,
com empatia, para poder entender suas convicções e reconhecer as que
sejam compatíveis com os demais princípios da teia, ainda que diversas das
49

nossas.
Essa definição abrangente do problema, incluindo e integrando
os diversos de pontos de vista e interesses, nos trará uma visão abrangente
da solução e um resultado sustentável.
Os diferentes temas públicos e as diferentes abordagens que
cada tema comporta são desdobramentos e realizam o princípio da
diversidade na teia social.
O princípio da diversidade nos orienta a promover toda a
diversidade social possível que seja compatível com os demais princípios, os
quais, em um conjunto sistêmico, asseguram as condições de proteção da
própria diversidade.
50

1.4.5 SUSTENTABILIDADE.
A teia social, como iniciativa, visa construir soluções públicas de
caráter prático que impactem no dia a dia das pessoas.
Mas não soluções públicas práticas quaisquer pois, além de
atender aos demais princípios de trabalho, as condutas e os produtos da
iniciativa da teia devem ser concebidos de tal forma a estender seus efeitos
benéficos no longo prazo, inclusive para as futuras gerações, realizando
impactos sociais em problemas públicos complexos, que somente se
alcançam no longo prazo, porque dependem de uma mudança de cultura e
mentalidade.
As soluções entregues pelas organizações públicas à
sociedade devem ser feitas para durar, porque o custo e o desgaste de se
refazer a solução é muito alto e às vezes nem pode ser pago.
A solução ofertada será avaliada face aos princípios, como sua
qualidade (impacto causado) e em sua capacidade de perdurar como
resposta adequada ao problema público.
Para isso, a solução pública deve ser construída como uma
resposta, baseada em princípios, ao problema público e não como uma mera
reação às reclamações e consternação da sociedade, pois aquela
rapidamente irá se mostrar inadequada quando aparecerem os demais
interesses e limitações sociais esquecidos e não integrados na construção da
solução.
Trata-se de um ciclo vicioso, onde a ausência de planejamento
e medidas de longo prazo cria urgências e reclamações da sociedade, que
geram instabilidade política; ao mesmo tempo em que a sobrecarga de
necessidades urgentes e de pouco impacto social, praticamente esgota os
recursos, inclusive de tempo, necessários às medidas de longo prazo.
É no momento das decisões que o ciclo vicioso da urgência e o
ciclo virtuoso do longo prazo se encontram.
Enfim, a ausência de impactos sociais resolutivos deixa o
problema crescer e consumir os recursos disponíveis para a ação.
O tempo de vida que reservamos para fazer as coisas é causa e
51

consequência do tempo que a sociedade tem para resolver seus problemas.
Influencia fortemente nossas decisões. A sustentabilidade coloca nossas
vidas e os problemas públicos que as prejudicam, no horizonte de longo
prazo.
O horizonte de longo prazo não tem uma medida absoluta mas
diferencia-se significativamente do curto prazo, e pode significar alguns
meses, em vez de agora, anos em vez de meses, décadas em vez de anos
ou gerações futuras em vez de nossa geração atual. O fato de que a
mentalidade e a cultura adequadas são necessárias para a solução contribui
e explica a extensão do prazo.
Essa mentalidade de se fazer devagar o quanto for necessário
para se conseguir realizar algo incomum, pertence tanto ao senso comum,
que se manifesta dos ditos populares “Devagar se vai ao longe”, “Devagar e
sempre” ou “Está com pressa, vá devagar”, quanto à própria ciência, ainda
que em movimento minoritário, como se percebe no manifesto pela ciência
lenta32
.
As respostas públicas precipitadas para atender reclamações e
que não venham sendo preparadas com estudo, integração e respeito à
diversidade, ou seja, lentamente construídas, costumam naufragar depois de
não muito tempo, nem sempre oficialmente, mas muitas vezes com o seu
cumprimento apenas formal.
Para amanhã estarmos numa melhor situação que hoje, na
dimensão financeira ou em qualquer outra, você deve investir hoje para
colher amanhã, consumindo hoje – em tempo ou bens – menos do que pode,
e investindo o resto em atividades que vão lhe colocar numa melhor situação
no futuro. Isso serve para pessoas, para organizações e para nações33
.
Parece existir uma evolução da robustez do conceito de
sustentabilidade. Ela começou como uma espécie de enclave nas imperiosas
necessidades atuais, uma proposta a ser considerada apesar das medidas
de curto prazo, passou depois para uma proposta geral de equivalência da
importância de curto e de longo prazo, como na expressão ‘desenvolvimento
sustentável’ e, por fim, apresenta-se a sustentabilidade para o médio e longo
32
http://slow-science.org
33
Abordagem generica baseada em HARFORD, 2007, p. 283.
52

prazo como um requisito de constituição válida das ações do curto prazo,
sendo que a estas cabe preparar, iniciar e conduzir as futuras, que as
orientam.
Problemas como o trânsito nas cidades, o consumo sustentável,
a qualidade na educação, a integração social dos hipossuficientes e minorias,
o reconhecimento da responsabilidade ambiental por cidadãos e empresas, a
eficácia e a transparência do poder público, a prevenção em saúde pública e
a construção de uma nova realidade em segurança pública no Brasil; dentre
outros, só se resolvem com medidas de longo prazo.
Essas todavia costumam ser adiadas em favor das medidas
urgentes e de curto prazo, ao passo que deveriam ser realizadas antes
dessas pois, se são as que mais demoram para dar resultados, precisam ser
iniciadas o quanto antes para que o seu longo tempo comece logo a correr.
A sustentabilidade está intimamente ligada (apesar de não se
confundir) com o princípio da diversidade, tanto pela inclusão dos diversos
atores sociais, como também pela consideração dos diversos ângulos de
conhecimento, necessitando a solução de sustentabilidade jurídica,
econômica, política etc.
O conceito de sustentabilidade34
mais conhecido é o de caráter
ambiental, que trata de nossas condutas individuais e coletivas que são
necessárias para que possamos continuar a usufruir do Planeta Terra tal
como o conhecemos hoje.
Na teia social, todavia, adotamos um conceito de
sustentabilidade que abarca os elementos jurídico, político, estatal, público e
social e que trata das condutas que são necessárias para a construção de
soluções públicas de médio e longo prazo, duradouras e eficazes, para a
preservação dos demais princípios que abordamos, para o desenvolvimento
de colaboração entre Estado e Sociedade Civil, único conjunto de medidas
capaz de fazer frente aos complexos problemas públicos de nossa sociedade
moderna.
34
Para outras abordagens do conceito de sustentabilidade ver: a) num caráter
amplo e sistemático: FREITAS, Juarez. Sustentabilidade, Direito ao futuro. Ed. Fórum. 2a.
edição Belo Horizonte, 2012 e, b) num caráter cíclico onde cada fase demanda um
comportamento diferente: ODUM, Howard T. e ODUM, Elizabeth C. O Declínio próspero:
Princípios e políticas. Trad. Enrique Ortega. Petrópolis – RJ : Vozes, 2012.
53

A falta de uma ampla e consistente transparência pública
interfere na sustentabilidade porque acabam se descobrindo, durante a
execução das atividades ou após seu encerramento, novas informações que
não tinham sido consideradas, e que ainda que não fossem essenciais à
solução, podem prejudicá-la porque colocam em dúvida a legitimidade do
processo de sua formação.
Por outro lado, no exercício da responsabilização, o conflito
decorrente de se buscar a responsabilidade individual em casos nos quais
concorrem responsabilidades coletivas, estruturais, sistêmicas e difusas,
consome recursos públicos escassos que poderiam ser empregados na
colaboração para a construção das soluções de longo prazo.
A desconsideração da diversidade, na concepção ou execução
das atividades, faz com que interesses sociais ou coletivos imprescindíveis à
solução, não tenham acolhidos nela seus elementos compatíveis, o que
coloca em dúvida a sua equidade e validade. Por melhor e mais completa
que a solução parecesse, a princípio, para aquele pequeno grupo
homogêneo que a concebeu, muitas vezes não resiste ao teste democrático
da diversidade e se enfraquece.
Mas se a importância da sustentabilidade é tão evidente, por
que tantas coisas são feitas com o objetivo de curto prazo, resultando em
baixa qualidade e recorrente refazimento do original, chegando-se a um custo
mais alto e a um resultado mais baixo?
A resposta é multifatorial, mas um de seus componentes é que
enquanto estão todos adotando a estratégia de curto prazo e, durante um
tempo às vezes longo, recebendo benefícios dessa estratégia exploratória,
adotar a estratégia de longo prazo exige abnegação, impõe solidão (porque a
maioria estará colhendo os benefícios do curto prazo) e gera desagrado e até
indignação ao seu redor, daqueles que vêem os benefícios dos outros,
enquanto apenas investem e esperam. Por isso a confiança, integração e a
transparência são fundamentais suportes da sustentabilidade.
O princípio da sustentabilidade nos orienta a promover os
efeitos de nossas ações para o máximo longo prazo possível que seja
compatível com os demais princípios, os quais, ao final e em conjunto,
asseguram as condições de proteção da própria sustentabilidade.
54

1.4.6 EQUILÍBRIO DINÂMICO.
“Em toda obra humana, ou não humana,
procuramos só duas coisas – força e equilíbrio de
força – energia e harmonia.” Fernando Pessoa.
O princípio do equilíbrio dinâmico significa que todos interesses
ou ideias relacionáveis ao problema público devem ser reconhecidos em sua
existência, e que nenhum deles deve ser excluído da solução, e que nenhum
deles é, a princípio, melhor ou pior, ou mais ou menos importante do que o
outro.
O desequilíbrio não ocorre simplesmente porque as pessoas
querem ou não se importam, nem o equilíbrio ocorre naturalmente, ou como
decorrência necessária da lei ou de qualquer outro poder social, ou pelo
esclarecimento dado por algum conhecimento científico da espécie que for.
Tampouco decorre do mero exercício ordinário das competências previstas
para cada organização.
O equilíbrio nas soluções públicas somente é alcançado pela
mediação entre os interesses e colaboração na solução que inclua todos os
diversos agentes responsáveis, direta e indiretamente.
Em cada situação pública desequilibrada, existe um eixo do
problema e um eixo da solução e a posição que cada pessoa ocupa entre os
dois é uma singular combinação entre o quanto ela faz parte do problema e o
quanto ela resolveu fazer parte da solução.
Em muitos conflitos sociais não há uma inimizade pessoal, mas
preconceitos e o peso das representações simbólicas que conferimos ao
comportamento que percebemos ou pensamos perceber nas pessoas que
apenas ocupam, circunstancialmente ou de forma recorrente, uma posição
que para nós faz mais parte do problema público do que da solução, sendo
razoável que ela pense o mesmo de nós.
O equilíbrio é dinâmico, alcançado ao longo do caso concreto
por meio do diálogo, e não se define em abstrato, de forma prévia, partindo-
se de um a priori de superioridade de algum direito.
É no caso concreto que a distribuição de responsabilidades
55

realiza a configuração ótima de direitos e deveres concretos que melhor
promove as soluções públicas relevantes de que a sociedade necessita.
O caráter dinâmico do equilíbrio requer acompanhamento e
mediação constantes dos problemas complexos, com a participação dos
envolvidos e dos mediadores do direito coletivo.
Tampouco qualquer uma das organizações, atribuições e
atividades públicas goza de uma singularidade que impede que seja
analisada em comparação com as demais. Dos agentes envolvidos –
pessoas ou organizações – nenhum deles detém a exclusividade em sua
condição de “bom” ou “mau”, de méritos ou deméritos.
O princípio do equilíbrio da teia social objetiva uma
equivalência, não das pessoas – porque as pessoas não podem ser medidas
em sua singularidade, mas das posições ocupadas por cada uma no
problema público.
Nenhuma pessoa ou organização, pública, privada ou do
terceiro setor tem a exclusividade na definição do que é o bem público35
, e a
isso se pode chamar de proteger o interesse público:
“4. Proteja o interesse público. … equilibrar os inputs e
proteger o interesse público mais amplo..., por vezes é difícil
discernir entre ideias conflitantes de bem público. … O
exemplo da GAP demonstra que as ONGs e as coalizações
de cidadãos que reivindicam o monitoramento das empresas
também devem assumir responsabilidade e prestar contas.
… ONGs antolhadas em geral se concentram
obsessivamente nas próprias agendas e nem sempre estão
interessadas em equilibrar diferentes visões de interesse
público nem em reconhecer o papel central exercido pelo
setor privado na criação de riqueza e no fomento à inovação
nas sociedades modernas” (TAPSCOTT, 2011, p. )
Cada um dos agentes e interesses individuais ou coletivos deve
receber a sua parte proporcional nos ônus e nos bônus decorrentes de suas
omissões e contribuições para o problema público e sua solução.
A escolha pública deve ser feita no caso concreto, com o
35
É a mesma compreensão do ‘Transparency Register” implantado pelo Parlamento
Europeu e pela Comissão Europeia, que cria um espaço de trabalho onde nenhuma categoria de
interesses é destacada ou estigmatizada e todas são esperadas a participar. Veja mais em
http://ec.europa.eu/transparencyregister/info/homePage.do
56

mínimo de prejuízo e com o máximo de atendimento a cada um dos
interesses sobrepostos ou em disputa.
Atitudes arrogantes ou individualistas levam as partes e os
agentes públicos mediadores de volta a suas funções e papéis no sistema
oficial e tradicional de busca de responsabilização e punição e ao ciclo
vicioso de respostas imediatistas a problemas urgentes em troca da
construção de soluções impactantes de longo prazo.
Equilíbrio também não quer dizer igualdade, pois as pessoas e
suas circunstâncias de vida são singulares e desiguais.
Para lidar de forma equitativa com as desigualdades sociais, é
necessário, conforme a lição de Rui Barbosa, tratar essas desigualdades de
forma desigual, na medida de suas diferenças, para que essas recebam
tratamento equivalente.
Ao falar de desigualdade, deve-se atentar para as nossas
atividades econômicas e mercados que estejam concentrados e buscar o
equilíbrio, inclusive na interpretação e aplicação da lei, entre pequenos e
grandes negócios quando em disputa entre si ou com o governo, pois os
grandes têm, para além de suas vantagens econômicas, o lobby e o
financiamento de campanhas a seu favor.
Mas os pequenos têm aplicados a si praticamente todos os
sistemas de controle dos grandes, com uma enorme desproporção da
capacidade dos órgãos públicos de fazê-los valer, conforme o tipo de
adversário (veja o exemplo dos crimes de colarinho branco e dos furtos de
pequeno valor...).
Outro exemplo de desequilíbrio está presente nas tarifas e
impostos diferenciados para o comércio exterior:
“As tarifas impõem um custo embutido a todo o país na
forma de preços mais altos, e um outro custo aos
estrangeiros que exportam, que nem têm o direito de
votar. Os benefícios da tarifa estão concentrados num
pequeno grupo de pessoas organizadas em sindicatos e
grupos de empresários de alguns setores. Se os
eleitores estiverem bem-informados e entenderem um
mínimo de teoria econômica, os protecionistas, numa
democracia, perderiam as eleições.” (HARFORD, 2007,
p. 269)
57

A diferenciação entre equilíbrio e igualdade pode ser encontrada
no Direito com uma interessante distinção entre igualdade formal e igualdade
substancial. A igualdade formal é a que trata as pessoas e situações com a
mesma medida, a igualdade substancial é que trata desigualmente as
desigualdades das pessoas e situações, para ao final reduzir-lhes as
desigualdades.
E já que estamos falando sobre o Direito, é urgente que
superemos o mito científico da técnica e jurídico da neutralidade jurídica que
sorrateiramente acabou se tornando uma sombra da imparcialidade legal,
que personifica a Justiça; aquela mesma que usa uma venda e uma balança
e que se espera exercida em caráter total pelo juiz
Existe a ideia de que, para ser imparcial, basta aplicar a lei e
afastar-se do envolvimento com os interesses sociais em conflito, mas não
envolver-se com a realidade da sociedade equivale a colocar-se ao lado
daquele que está descumprindo com seus deveres e que precisa de uma
intervenção pública em sua conduta, e essa postura é ainda mais danosa
quando ocorre em desfavor dos direitos fundamentais difusos e coletivos.
Essa busca de imparcialidade pela tomada de distância das
questões sociais relevantes leva à uma lógica de negação e fuga, que, ao
afastar-se da preponderância e influência indevida de um interesse, acaba
por fugir de todos.
O que precisamos, para um poder público legítimo, que
entregue resultados sociais, é que os órgãos detentores do poder jurídico
exerçam uma imparcialidade inclusiva e não exclusiva. E inclusiva não de um
ou outro interesse, mas de todos.
O que se contém, enfim, neste princípio de equilíbrio, é que o
compromisso de entrega de impactos sociais relevantes para a sociedade
condiciona o modo possível de se exercer a imparcialidade no direito.
Ao agente público que interpretar a lei em busca da
imparcialidade e tentar desvencilhar-se das outras perspectivas, lhe restará
apenas própria, e aí só verá o mundo de por uma abordagem, pois não existe
o “mundo visto de lugar nenhum” (citação). Essa neutralidade exclusiva leva
ao isolamento egocêntrico prejudicial à sociedade por consumir inutilmente
58

recursos públicos escassos com essa postura.
O caminho possível é o de uma neutralidade inclusiva de todos
os interesses imediatos e mediatos que vinculem-se ao problema público,
uma imparcialidade que ao acrescer cada nova experiência, ideia, grupo
social, perspectiva, se enriquece em diversidade e torna o peso ponderado
de cada interesse cada vez menor, relativizando-os em prol de uma
abordagem pública maior, essa sim, mais “imparcial”.
O princípio do equilíbrio além de operar sobre as pessoas,
organizações e interesses, regula várias outras dimensões. Como exemplo,
nas atividades de uma organização, deve-se concatenar o atendimento à
eficiência (melhor uso dos recursos), à eficácia (a produtividade), à
efetividade (impactos sociais de suas atividades) e vivência (as relações
humanas desenvolvidas).
O princípio do equilíbrio nos orienta a promover cada princípio,
objetivo ou elemento em sua melhor medida possível que no caso concreto
seja compatível com a maximização dos demais princípios, os quais, num
conjunto sistêmico, asseguram as condições de proteção do próprio
equilíbrio.
59

2. TEMAS PÚBLICOS.
2.1 OS NOVE TEMAS.
Os nove temas de 1o
grau são: teia social, cidades, economia,
educação, hipossuficiência, meio ambiente, poder público, saúde pública e
segurança pública. Eles recebem numeração sequencial de 1 a 9 e estão –
exceto o primeiro – em ordem alfabética para facilitar a memorização.
O tema ‘teia social’, incluindo a introdução, fundamentos,
estatuto e princípios da própria teia e já foi estudado nos capítulos anteriores.
Os demais são temas públicos que organizam as informações
relevantes para os objetivos da teia social. Os temas públicos às vezes
funcionam como grupos temáticos, pois agregam temas que são afins mas
não poderiam ser restringidos ao tema central. Como exemplo, o tema
‘Economia’ agrega os temas economia, consumo, trabalho e tecnologia, e o
tema ‘Educação’ agrega os temas educação, cultura e comunicação social.
Mas antes de começarmos a explicar a organização dos temas
da teia social, devemos explicar porque ela foi criada e estruturada dessa
forma.
Nenhuma ciência ou profissão tem hoje uma visão ampla do
poder púlblico e da sociedade, embora o profissional ou o estudioso de cada
uma delas se baseie em sua concepção de mundo para agir na sociedade e
dizer aos outros o que deve ser feito (na sua visão).
Para que esses conhecimentos teóricos possam ser úteis à
sociedade no desafio de solucionar nossos complexos problemas públicos,
eles precisam ser integrados entre si – com a interdisciplinariedade, e
integrados à prática pública, para serem testados em sua utilidade,
abrangência e flexibilidade no suporte à atuação pública.
As atividades públicas precisam de um conhecimento, prático e
comprovado, que seja construído para elas e que seja ensinado a quem
exerce uma função pública. Esse conhecimento não é criado do nada, mas a
partir dos conhecimentos teóricos e práticos já disponíveis.
Infelizmente, o mais comum é que os conhecimentos dos
60

agentes públicos sejam apenas o reflexo de conhecimentos disciplinares e
organizacionais, parciais, desintegrados e dissociados da realidade social
maior na qual se inserem suas profissões e organizações.
Os temas públicos da teia são compostos de conhecimento e
informações de todos os tipos, e não se confundem com os temas
científicos, disciplinares e profissionais (que são tratados no Item 3.6.3?).
Os temas públicos de 1o
grau são os mais abrangentes da teia e
nos permitem ter uma visão geral sintética dos milhares de temas públicos de
interesse da sociedade brasileira.
Essa quantidade avassaladora de temas públicos necessita de
uma ontologia36
para organizá-la como suporte a uma atuação técnica e
eficaz.
Em relação às questões públicas e sociais, continuaremos a
falar de coisas diferentes como se fossem iguais, e de coisas iguais como se
fossem diferentes, enquanto não iniciarmos a integração do conhecimento
público, incluindo as disciplinas do conhecimento profissional e as
taxonomias que os diversos órgãos públicos, sem descuidar de que essa
ontologia deve servir à transparência pública, sendo o mais compreensível
possível à linguagem leiga, à comunicação pela mídia e à articulação com a
linguagem do terceiro setor e das empresas, porque uma sociedade plural, é
uma sociedade de todos.
A integração, princípio fundamental da teia, também se faz
necessária entre os temas públicos. A teia social, ao contrário de outras
iniciativas não visa à proteção apenas do meio ambiente ou da saúde
pública.
Entende-se que todos os temas estão conectados na realidade
e que essas dependências devem ser consideradas na teoria. Assim, a teia
agrega todos os temas públicos num mesmo sistema e ambiente para
estimular aos colaboradores o trabalho coordenado e multitemático, que é a
36
A ‘Ontologia’, como conceito da ciência da informação e não da
filosofia, constitui um modelo de organização das ideias, umas em relação as
outras, para comprendê-las e aplicá-las equilibradamente em conjunto, sem que
um tema ou abordagem assuma uma importância maior do que lhe cabe em
relação aos outros. Para saber um pouco mais sobre ‘ontologias’ veja o Capítulo
3.6.1 – Gestão do conhecimento.
61

base para a entrega de resultados sociais.
Enquanto não construímos uma expressão comum de nossas
diversidades, desperdiçamos tempo e recursos e deixamos de desenvolver
soluções públicas, porque ficamos enrolados numa comunicação ruim e
pelos conflitos que dela advém.
A ontologia da teia social busca a simplificação da
complexidade pública, reduzindo-a, em seu ápice de síntese, a nove temas e
nove abordagens do conhecimento público.
O conhecimento subjacente aos temas públicos, pode ser
dividido em três níveis: científico (os temas disciplinares), técnico (as
informações de como fazer utilizadas pelos práticos) e leigo (as demais
informações).
Cada uma dessas categorias, e suas diversas espécies,
necessitam agregar a si um denominador comum que propicie a
convergência para um conhecimento público mais abrangente, flexível e útil à
sociedade; pois essa se satisfaz cada vez menos com as intervenções
descoordenadas das organizações públicas e com as explicações teóricas
desconectadas das necessidades sociais e das limitações públicas.
Vimos até agora que cada tema agrega outros temas e assim
por diante. Veremos nos próximos itens os temas-filhos (TF) de cada tema de
1o
grau. A novidade é que é natural que esses temas se conjuguem e,
amalgamados, criem subespécies numerosas e variadas. Esses são os
denominados temas complexos (TT). A título de exemplo, ‘educação
ambiental’ é um tema complexo vinculado aos temas ‘educação’ e ‘meio
ambiente’.
Os temas que tenham apenas uma ligação simples, sem criar
subespécies, são ‘temas relacionados’ (TR). O tema também pode conter em
si informações replicadas de outros temas (IR)
Todo tema público, por fim, além de seus temas-filhos, temas-
complexos, temas-conexos e de eventuais informações-replicadas, tem
também as abordagens pelas quais ele pode ser compreendido e trabalhado
(AT).
Cada tema pode ser visto por suas abordagens: ‘atividades’,
pelos seus ‘problemas e respostas’, pela sua ‘estratégia’, pelo
62

‘comportamento’ existente ou indicado, pelos ‘agentes’ envolvidos, pelo
‘conhecimento’ aplicável, pelas ‘agendas e mapas’, pelos ‘resultados’ e pelas
‘visões pessoais’ divergentes no tema.
Essas abordagens contém informação analítica e detalhadas, o
que comparativamente torna o conteúdo dos temas numa espécie de
resumo, que por sua vez funciona como um índice para se acessar os níveis
temáticos mais profundos que se encontram nas abordagens do próprio
tema.
63

2.2 CIDADES37
.
Introdução.
Esse capítulo apresenta os diversas temas de cidades, sua
vinculação e criação de temas compostos com outros temas públicos, e as
abordagens da realidade envolvidas em seu desenvolvimento e proteção.
De cada sete brasileiros, seis moram em cidades. Quem mora
na cidade vive alguns problemas que não são enfrentados por quem mora no
campo. Nas cidades maiores, das quais São Paulo é o maior exemplo, vão
se mostrando outros desafios ainda, nem pensados ou percebidos nas
cidades menores.
Mas esses problemas estão lá a espreitar o futuro dessas outras
cidades, e a falta de visão e ações públicas de longo prazo compromete a
vida, a saúde e a alegria dos cidadãos, tornando impossíveis algumas
soluções e fazendo outras muito mais caras do que deveriam ser.
Cidades disfuncionais prejudicam muito a produtividade
econômica e as condições de trabalho da maioria da população. Dificultando
a locomoção prejudicam a integração social e cultural e a educação.
Prejudicam a saúde pública com a poluição e contribuem muito com a
insegurança pública, além de contribuírem para que os gastos públicos sejam
ineficientes e insuficientes para a população urbana.
Temas.
O tema ‘Cidades’ (T2) é o segundo dos temas da teia, e o
primeiro dos temas públicos. Os temas de 2o
grau que são agregados por
Cidades são: Infraestrutura local, Integração regional, Mobilidade, Moradia, e
Zoneamento urbano. Seus tema filhos podem ser alterados e aprimorados.
A ‘infraestrutura local’ trata das obras e estabelecimentos nos
quais prepondera a relevância local. Aqui são exemplos de temas de 3o
grau,
o ‘saneamento’ (que inclui água e esgoto), a infraestrutura de comunicação e
37
O tema ‘cidades’ é desenvolvido na wikiteia na página
https://teiasocial.mpf.gov.br/index.php5/Cidades
64

a elétrica. Embora o saneamento esteja agregado em cidades, ele é tema
conexo com meio ambiente, tendo em vista o forte impacto que o primeiro
causa no segundo.
Outro tema de 2o
grau de cidades é ‘integração regional’, que
inclui os seguintes termos equivalentes: regiões metropolitanas, cornubação
e desenvolvimento regional. É fácil perceber que esse tema é naturalmente
alinhado com o princípio da integração da teia social. Um exemplo de tema
filho de integração regional é ‘operações urbanas consorciadas’.
A mobilidade aborda toda as questões relativas ao tráfego e
transporte e não apenas as urbanas. Esse tema não se confunde com as
atividades econômicas de transporte, cujo enfoque é o empresarial. São tema
filhos de mobilidade: a locomoção, locomoção de pedestres, o Sistema
Nacional de Trânsito, transporte aeroviário, transporte ferroviário e transporte
hidroviário, o transporte rodoviário e o transporte urbano.
A moradia, que inclui os termos habitação e acesso à moradia,
tem como tema filho, dentre outros, os empreendimentos públicos de
habitação.
Atualmente se destaca nesse tema o programa federal Minha
Casa Minha Vida, que inclusive é objeto de projeto da teia (Ver Capítulo
3.1.1). Podemos usar o tema dos empreendimentos públicos de habitação
para exemplificar a complexidade das análises que os temas comportam.
Pela abordagem sistêmica da teia, tal análise pode
compreender fatores como: o impacto econômico e as regras de
financiamento do empreendimento, o seu impacto e qualidade urbanística e
ambiental, a qualidade e o custo das unidades habitacionais, a forma de
seleção dos beneficiados e o impacto cultural de sua relocação, e análise do
local do empreendimento, com todos as suas consequências no acesso a
serviços e infraestrutura de mobilidade, atendimento em saúde pública,
proximidade de escolas etc.
O último tema de 2o
grau de cidades é ‘zoneamento urbano’,
que agrega os termos similares ‘ordem urbanística’ e ‘ordenação da cidade’.
Como tema filho primário de zoneamento urbano temos todas as questões
agregadas em ‘plano diretor’.
A construção do conhecimento público da teia social não
65

pretende ser mais precisa e completa do que as abordagens especializadas
que já existem em cada tema.
Seu diferencial está na simplificação que visa, dentre outros
objetivos, a estabelecer conexões de um tema públicos com os demais para
reduzir a desintegração do conhecimento público que prejudica a
coordenação das ações e obtenção de resultados.
Sendo assim, os temas complexos, especialmente os
compostos por temas pertencentes a temas gerais diferentes, são
importantes produtos da teia, embora careçam ainda mais de estabilidade
taxonômica que os temas gerais.
O pressuposto da importância dos temas complexos é de que
raramente especialistas de uma área sabem ou conferem a atenção e
importância necessárias às demais áreas, quando decidem sobre um
problema público a partir de sua especialidade. Se os conhecimentos para
uma maior amplitude dessa decisão estiverem disponíveis ela será facilitada.
‘Meio ambiente urbano’ é um tema complexo que conecta os
temas meio ambiente e cidades. Nesse tema podemos perceber que
“... a poluição aérea advinda do trânsito não é nada trivial.
Milhares de pessoas morrem porque outras dirigem. Cerca
de sete mil pessoas morrem prematuramente pou causa da
poluição causada por veículos na Grã-Bretanha, um poucom
mais de uma em cada 10 mil. Nos Estados Unidos, a Agência
de Proteção Ambiental (EPA) estima que cerca de 15 mil
pessoas morrem prematuramente por causa de materiais
produzidos na queima de combustíveis como o óleo diesel”
(HARFORD, 2007, p. 103).
‘Cidades sustentáveis’ liga o tema cidades à sustentabilidade,
princípio fundamental da teia. ‘Transparência pública municipal’ resulta da
aplicação de uma tema terciário de ‘poder público’ com o tema cidades.
A questão da ‘reforma fundiária urbana’ liga o tema da moradia
ao tema da hipossuficiência econômica, pois essa é o pressuposto para
aquela.
O ‘Sistema Financeiro de Habitação’ é uma regulação
específica do ‘poder público’ sobre uma área da economia, os ‘serviços
financeiros’ e volta-se para a realização prática do tema moradia.
66

‘Defesa civil’ é um tema de ‘segurança pública’ que é conexo a
cidades, dado o alto risco com o qual a primeira trabalha.
Abordagens
As abordagens no tema contém suas informações analíticas e
detalhadas, o que comparativamente torna o conteúdo dos temas (visto
acima) num resumo, que por sua vez funciona como uma espécie de índice
para se acessar os níveis temáticos mais profundos que se encontram
desenvolvidos nas abordagens do próprio tema.
São inúmeros os agentes, órgãos públicos e organizações que
atuam no tema cidades e em seus temas filhos, tais como: a) na esfera
federal, Ministério das Cidades, Ministério dos Transportes, Agência
Nacional de Transportes Terrestres; b) no âmbito estadual (Exemplo: São
Paulo), as secretarias estaduais de Desenvolvimento Metropolitano,
Habitação, Planejamento e Desenvolvimento Regional, Saneamento e,
Transportes Metropolitanos, além de empresas públicas. Isso sem falar no
âmbito municipal, nas ONGs afins e nas empresas prestadoras relacionadas.
Na abordagem do conhecimento é fácil reconhecer a
importância das disciplinas científicas para a cidade, como o Direito
urbanístico e municipal, as contribuições da Administração para a gestão
pública, e assim por diante.
Nas ‘Agendas e mapas’ em cidades se percebe a importância
do georreferenciamento e da criação de mapas públicos acessíveis, seja dos
locais de maior concentração de acidentes ciclísticos, ferroviários,
rodoviários, seja dos perfis da população e de suas necessidades para
justificar a alocação adequada dos diversos serviços públicos.
Na abordagem de ‘Resultados’, que inclui o tema dos ‘Recursos’
é importante conhecer os tipos e os critérios de disponibilização de recursos
para os municípios, permitindo-se assim um melhor acompanhamento e
controle destes.
Problemas em cidades.
67

‘Problemas’ é a abordagem filha da abordagem de ‘problemas e
respostas’. Vamos ilustrar o que essa faceta do tema cidades e de seus
temas filhos pode nos oferecer.
Relacionados às cidades, devemos nos ocupar com os produtos
e atividades perigosas e com o risco urbano que eles causam (por exemplo o
estouro de tubulações de gás e água na cidade do Rio de Janeiro).
Os problemas e respostas em empreendimentos públicos de
habitação serão desenvolvidos em mais detalhes, tendo em vista a existência
de projeto sobre o tema, em andamento (2013) na iniciativa da teia social em
Campinas.
68

2.3 ECONOMIA38
.
Introdução.
O assunto ‘Economia’ é o terceiro tema da teia. É nela que
exercemos nossas atividades profissionais, ainda que estejamos empregados
na economia estatal. É na economia que se produzem os remédios e os
instrumentos médicos, é lá que são produzidos os equipamentos que são
utilizados na segurança pública.
É para a economia que se volta boa parte de nossa educação, é
no livre mercado que estão situadas as empresas de mídia que decidem
muito do que vemos e ouvimos. No mundo moderno, exceto poucas
atividades, quando não nos inserimos como trabalhadores, atuamos como
consumidores. E a tecnologia, a todo momento, revoluciona essa economia e
nossas vidas.
É essa economia livre e realizadora, que cada vez mais
influencia na forma em que vivemos, que requer muito de regulação e
fiscalização, que necessita um poder público forte, organizado e qualificado,
para proteção das minorias e dos mais fracos e para a proteção de nosso
futuro.
Esse capítulo apresenta os diversas temas de consumo,
economia, tecnologia e trabalho, sua vinculação e criação de temas
compostos com outros temas públicos e as abordagens da realidade
envolvidas em seu desenvolvimento e proteção.
Temas.
O tema de 1o
grau ‘Economia’ é um agregador temático de
quatro temas: Consumo, Economia, Tecnologia e Trabalho.
No tema consumo encontramos a figura do consumidor e a sua
proteção. Como exemplos de temas filhos de consumo, temos a
‘obsolescência programada’ dos bens e a ‘Propaganda’ (que inclui o termo
38
O tema ‘economia’ está disponível e em desenvolvimento na wikiteia
em https://teiasocial.mpf.gov.br/index.php5/Economia_e_consumo
69

acessório ‘publicidade’).
A defesa do consumidor é uma dimensão fundamental do
indivíduo moderno, e é importante que esse tema seja tratado em conjunto
com a economia, que é a responsável por várias das condições gerais, boas
ou más, do consumo.
Para que haja respeito ao consumidor, o poder público deve
trabalhar continuamente para promover a transparência das informações
relevantes e o fácil acesso a elas, e depois, deixar o consumidor votar com
sua carteira (expressão de HARFORD, 2007) em quais negócios e modelos
devem continuar e quais não.
O tema ‘Economia’ divide-se em ‘atividades econômicas’, ‘bens,
crédito, direitos e patrimônio’, ‘defesa da economia’ e ‘regulação econômica’.
As atividades econômicas são o tema mais extenso pois
abarcam as principais classes de atividades de nossa economia, divididas em
‘indústria’, ‘comércio’ e ‘serviços’.
Em ‘Indústria’, dentre outras, temos as atividades econômicas
de ‘transportes’ (que já vimos que não se confundem o tema filho público de
mobilidade), ‘agroindústria’, ‘construção civil’, ‘alimentação’, ‘mineração’, e
‘energia e combustíveis’, sendo que essa última se divide em ‘elétrica’,
‘eólica’, ‘etanol’, ‘nuclear’, ‘petróleo e derivados’ (que inclui óleo e gás) e
‘solar’.
‘Comércio‘ é tanto uma classe de temas quanto um tema em si.
Nele ainda se agregam a ‘distribuição’, que contém ‘serviço postal e
encomendas’, a ‘exportação’, ‘importação’ e ‘logística’.
‘Serviços’ na economia aborda mais os prestadores do que os
tomadores e agrega os temas ‘fornecimento de bens’, ‘telecomunicações
(inclui telefonia) e dados’, ‘mídia’, que agrega dentre outros ‘televisão’ e
‘radiodifusão’, ‘serviços financeiros’, que agrega, por exemplo, ‘previdência
privada’, ‘consórcios’, ‘sorteios’, ‘seguros’, que contém ‘seguro de saúde’,
‘mercado de capitais’ e, ‘serviços bancários’, que contém temas como ‘cartão
de crédito’ e ‘tarifas bancárias’ e ‘financiamento, subsídio e investimento’,
sendo que esse tema, na abordagem dos Agentes (Cap. 3.5), se divide em
financiamento público e privado.
A economia também é feita de ‘Bens, crédito, direitos e
70

patrimônio’, que inclui temas como ‘Bens rurais’, ‘Bens urbanos’, ‘função
socioambiental da propriedade’, ‘recursos minerais’, ‘recursos hídricos’ (que é
tema conexo com ‘águas’, tema filho de ‘meio ambiente’), ‘compartilhamento
de infraestrutura’, ‘patentes e direitos autorais’ e ‘poupança popular’, que é
um bem econômico coletivo.
O tema ‘defesa da economia’ agrega muitos temas,
normalmente associados à ‘defesa da concorrência’, que são falhas e
ameaças à economia, portanto são conexos com a análise da 2a
abordagem
(Problemas e respostas).
A ‘regulação econômica’ (que inclui o subtermo intervenção no
domínio econômico) é o último tema de economia e agrega a ‘regulação
setorial’ e outras questões macroeconômicas como a ‘dívida pública’.
Em relação a regulação econômica, a forma persuasória é
melhor que a impositiva. Ainda assim, em relação à persuasão das atividades
econômicas pela cobrança de taxas extras para que não repassem
externalidades negativas à sociedade:
A cobrança de externalidades sancionada pelo governo é muito
mais apropriada em situações em que a negociação sobre ela não funciona,
como no caso do barulho das turbinas dos avisões ao pousar e decolar.
Quanto maior for a capacidade das pessoas de sentar-se e
negociar, maior é a probabilidade de o governo fazer besteira
caso se intrometa na questão. Em primeiro lugar porque os
governos podem ser influenciados por grupos e lobbies,
então nem sempre agem de acordo com o interesse público.
Segundo por causa do problema da “overdose” de soluções.
Finalmente, porque as pessoas sabem a verdade sobre a
relação custo benefício em suas vidas melhor do que
qualquer governo. O preço da externalidade funcionaria bem
em casos como congestionamento e mudança climática, em
que a negociação individual seria virtualmente impossível.”
(HARFORD, 2007, p. 134)
O tema economia tem acentuada natureza transdisciplinar, pois
os demais temas públicos têm as atividades econômicas, com seus produtos
e serviços, incorporadas ao seu funcionamento.
O próximo tema de 2o
grau é ‘Tecnologia’, que contém o tema
‘internet’, dentre outros.
71

O último tema de ‘Economia’ é ‘Trabalho’, que abarca, dentre
outros, as ‘profissões’, ‘regime trabalhista’, ‘greve’, ‘terceirização’, ‘trabalho
voluntário’ (tema conexo com o princípio da integração/colaboração) e
‘trabalho degradado’, com subespécies como ‘subemprego’ e ‘trabalho em
condição análoga a de escravo’ (temas esses conexos à abordagem dos
‘problemas e respostas’.
Neste momento, para simplificar, vamos abordar em conjunto os
‘temas complexos’ dos temas de 2o
grau. São temas complexos entre
economia (assunto) e hipossuficiêcia, a ‘desigualdade econômica’, a ‘reforma
fundiária agrária e urbana’ e o financiamento público em temas filhos de
hipossuficiência. O ‘consumo sustentável’ e o ‘desenvolvimento sustentável’
são temas complexos com o princípio da sustentabilidade, sendo que o
primeiro é também conexo com ‘meio ambiente’.
O tema economia gera um tema complexo com cada tema no
que concerne aos recursos públicos empregados nesse. Assim, são
exemplos de temas complexos o financiamento em educação, saúde,
segurança etc.
Abordagens
acima) numa espécie de índice para se acessar os níveis temáticos mais
profundos que se encontram desenvolvidos nas abordagens do próprio tema.
A abordagem das ‘atividades’ em ‘economia’ pode ser ilustrada
com algumas medidas simples que o consumidor pode adotar para se
proteger de abusos: 1) Consultar as empresas e produtos antes de comprar,
em sites como o www.reclameaqui.com.br e outros equivalentes, e evitar os
“encrenqueiros”; 2) Filiar-se a associações de defesa dos consumidores,
como o IDEC – www.idec.org.br, e 3) reclamar ao Procon, Juizados Especiais
ou Agência reguladora, quando a empresa for submetida a alguma.
São exemplos de ‘Agentes’ organizacionais no tema, a
Secretaria Nacional do Consumidor, os Procons, as ouvidorias, os ministérios
72

públicos estaduais e federal, as agências reguladoras e os conselhos
profissionais.
Na abordagem do ‘conhecimento’, a Ciência Econômica, tal
como o Direito, precisa produzir um conhecimento mais interdisciplinar, útil e
acessível ao resto da sociedade, para equilibrar o excessivo isolamento de
quem só fala o economês39
.
Na abordagem das ‘Agendas e mapas’, o melhor combate ao
combustíveis adulterados, que estragam os automóveis e facilitam a
sonegação fiscal, passa pelo registro dos locais autuados por adulteração em
mapas públicos e serviços de GPS, para que o consumidor possa saber,
decidir e evitar tais estabelecimentos.
A Agência Nacional de Petróleo já detém há tempos essa lista
dos locais e poderia disponibilizar os mapas públicos.
Problemas e respostas em economia.
Na abordagem dos ‘problemas e respostas’ em economia, são
conexos os problemas que fragilizam as empresas e a concorrência e os que
prejudicam diretamente os consumidores. ‘Problemas’ é abordagem filha de
‘problemas e respostas’.
Como exemplos temos o ‘abuso do poder econômico’, ‘cartel’,
‘práticas anticoncorrenciais’, ‘preços predatórios’ (dumping) e a ‘concentração
econômica’. Como ofensas diretas ao consumidor, as ‘práticas abusivas ao
consumo’, ‘preços abusivos’, ‘venda casada’, ‘apelo de sustentabilidade’ etc.
Entre as respostas a serem dadas aos problemas estão as
medidas de ‘ressarcimento de danos coletivos’, seja às empresas seja ao
consumidor.
39
O livro ‘O Economista Clandestino’, de Tim Harford, é um exemplo
despretensioso e bem sucedido dessa nova abordagem do conhecimento
econômico.
73

2.4 EDUCAÇÃO40
.
Introdução.
Embora ninguém discuta a importância da educação e todos a
afirmem prioridade máxima, nossa realidade revela que se faz muito menos
do que se diz; por que? Má-fé dos governantes?
Vivemos a sociedade do conhecimento, onde dentre outras
mudanças de mentalidade, se percebe que o cidadão deve permanecer a
vida inteira aprendendo e se reciclando, demanda essa que se soma à
necessidade de revisão da educação formal tradicional, com atenção
especial ao ensino público.
Isso para termos uma economia vigorosa, uma comunicação
social que não se defina pela superficialidade, uma compreensão da
diferença e respeito das minorias, cuidado com o meio ambiente, uma saúde
pública ampla e eficaz, e uma segurança pública baseada na técnica e não
na força.
A certeza de nosso senso comum é a mesma do ditado chinês
atribuído a Chang Tzu: “Se quiser colher a curto prazo, plante cereais. Se quiser
colher a longo prazo, plante árvores frutíferas. Mas se quiser colher para sempre,
eduque crianças.”
Mas nós brasileiros, seja na educação seja nos outros temas
públicos, não estamos preparados para plantar hoje e colher daqui a vinte
anos, e nos falta a percepção de que, justamente a atividade de longo prazo
é que deve ser feita antes ou em conjunto com o urgente, pois se é de longo
prazo, é a que mais demorará a render seus frutos, portanto tem que
começar a ser feita o quanto antes.
Esse capítulo apresenta os diversas temas de comunicação,
cultura e educação, sua vinculação e criação de temas compostos com
outros temas públicos e as abordagens da realidade envolvidas em seu
desenvolvimento e proteção.
Temas.
40
O tema ‘educação’ está disponível e em desenvolvimento na wikiteia
em https://teiasocial.mpf.gov.br/index.php5/Educacao_e_cultura
74

O tema público de 1o
grau ‘Educação’ agrega os temas
‘educação’, ‘comunicação social’ e ‘cultura’.
O tema ‘educação’ (que inclui o termo ensino) agrega temas tais
como ‘educação infantil’ (que inclui a expressão educação pré-escolar),
‘educação fundamental’, ‘ensino médio’, ‘educação profissionalizante’, ‘ensino
superior’, dividido em graduação, pós-graduação, diplomação e revalidação e
Reuni, ‘educação de jovens e adultos’ e ‘avaliação em educação’, sendo que
essa inclui os temas ‘exames supletivos’, ‘Enade’, ‘Enem’, ‘Encceja’ e
‘avaliações internacionais em educação’. Vale destacar que esses temas são
conexos ao tema ‘avaliação’ contido na abordagem dos ‘Resultados’.
Sobre o ensino superior, e a visão de uma educação voltada
também para à sociedade e não apenas para o umbigo profissional,
encontramos em:
“A maioria dos programas de pós-graduação
das universidades americanas produz um produto para o
qual não há xxx (candidatos a posições de magistério que
não existem) e desenvolvem habilidades pelas quais a
demanda é decrescente (pesquisa em subcampos de
subcampos e publicação de trabalhos em periódicos que não
são lidos por ninguém, a não ser por colegas, com
mentalidade semelhante), tudo a um custo em crescimento
acelerado…”
““Em lugar do velho modelo de publicação de
livros-textos, ao mesmo tempo lento e dispendioso para os
usuários, sugere-se que as universidades, os uartors e outros
participantes contribuam para uma plataforma aberta de
recursos educacionais de classe mundial, a ser acessada
pelos estudantes, onde quer que estejam, durante toda a
vida”.
“A universidade da próxima geração criará um
uarto em que estudantes de todo o mundo poderá participar
de debates, fóruns e wikis on-line, para descobrir, aprender e
produzir conhecimento como uma comunidade de aprendizes
75

que se engaja diretamente no enfrentamento de alguns dos
problemas mais prementes do mundo” (TAPSCOTT, 2011, p.
)
O tema ‘cultura’ agrega os temas de 3o
grau ‘conhecimentos
tradicionais’, ‘identidade e pertencimento’, ‘liberdade religiosa’, ‘cultura e
memória’ (que inclui memória e verdade) e ‘patrimônio cultural’; sendo que
este último, por sua vez, agrega ‘patrimônio histórico’ e ‘tombamento’.
Na ‘comunicação social’, dentre outros, abordamos a
‘classificação indicativa’ e a ‘radiodifusão’ e, dentro desta, a ‘radiodifusão
comunitária’.
Ao aprofundar um pouco a integração do tema educação com
outros temas encontramos os temas ‘educação indígena’ – complexo
resultante do grupo temático com o tema ‘indígena’ e ‘educação inclusiva’
(inclui o termo educação ou ensino especial), ambos formando temas
complexo s com hipossuficiência, ‘educação e comunicação social’,
‘educação e tecnologia’, ‘educação ambiental’, ‘educação e corrupção’,
‘educação econômica’, que inclui a educação financeira pessoal e familiar,
‘transporte escolar’ – tema complexo com o tema ‘mobilidade, ‘financiamento
em educação (inclui a expressão bolsa de estudos), que compreende Fies,
Prouni, Fnde e Fundeb, ‘merenda escolar’, tema complexo com alimentação
no âmbito da economia e da saúde pública.
No tema ‘educação e segurança pública’ temos a educação e
formação da população carcerária como uma necessidade pública e um
direitos dos presos, voltada tanto para o trabalho como para a inserção social
e cultural, bem como se caracteriza também como fator de redução da
exclusão e da criminalidade.
Além de a educação formar temas complexo s com vários
outros, também é conexa com outros tantos, como se pode ver na pesquisa
que identificou que a taxa de alfabetização da população adulta é o fator que
mais influencia – dentre 232 fatores – na redução da mortalidade infantil41
.
Também é relevante a conexão da educação com o princípio da
41
http://www.estadao.com.br/noticias/impresso,mortalidade-infantil-esta-
diretamente-associada-a-falta-de-estudo-dos-pais,1067807,0.htm
76

colaboração/integração da teia, para, por exemplo, se implantar a previsão
constitucional de uma gestão democrática do ensino, se evitar discussões
sobre quem fiscaliza determinado recurso público entre órgãos de controle
(como os ministérios públicos), ou para fazer funcionar efetivamente os
‘conselhos escolares’ como oportunidade de participação social na educação.
Abordagens
Na abordagem da ‘estratégia’, o ‘plano nacional de educação’
deveria integrar-se com o planejamento estratégico de forma a ser
suficientemente coordenado e concreto para permitir a colaboração de todos.
Na abordagem dos agentes se destaca, dentre outros, o
excelente trabalho da Fundação Lemann42
, inclusive com a disponibilização
da ‘Qedu’, uma plataforma nacional de dados educacionais como, por
exemplo, o percentual de aprendizagem de português e matemática avaliado
pela Prova Brasil, visto por escola, município ou estado.
Na abordagem do ‘conhecimento’, na espécie ‘conhecimento
jurídico’, podemos destacar os compromissos internacionais do Brasil
conforme arts. 12 e 31 da Declaração Americana dos Direitos e Deveres do
Homem e arts. 13 a 15 do Pacto Internacional sobre os direitos econômicos,
sociais e culturais.
A abordagem de ‘resultados’, que agrega o tema ‘recursos’
aborda também os recursos empregados nos profissionais da educação,
inclusive os estabelecidos no ‘plano de carreira do magistério’.
Problemas em educação.
42
http://www.fundacaolemann.org.br
77

respostas’. Vamos ilustrar o que essa faceta do tema educação e de seus
Percebe-se que as relativamente recentes iniciativas de
avaliação da qualidade da educação ainda estão sujeitas a falhas e
exploração de suas fragilidades43
.
Problemas e respostas em radiodifusão comunitária.
43
http://www.estadao.com.br/noticias/impresso,as-distorcoes-do-
enade-,845128,0.htm
78

2.5 HIPOSSUFICIÊNCIA44
.
“Uma civilização é julgada pelo tratamento que
dispensa às minorias.” Mahatma Ghandi.
Introdução.
A hipossuficiência é a condição física ou psicológica, pessoal ou
circunstancial, que torna uma pessoa mais vulnerável à violação de seus
direitos ou à sua não implantação, dificultando sua inserção social digna e a
preservação de sua identidade simultaneamente à redução das diferenças
injustificáveis.
É comum falar-se que uma sociedade justa é uma sociedade
igualitária. Mas com isso não se quer dizer que as pessoas sejam ou devam
ser iguais, como já vimos no princípio da diversidade (Item 1.4.4).
Como não são iguais, é falso o argumento de que basta que se
ofereçam iguais oportunidades na educação, economia e acesso ao serviços
do poder público. As diferenças existentes na realidade dos agentes devem
ser consideradas sob pena, ao se tratar igualmente os desiguais, tratarem-se
desigualmente os cidadãos de nosso País.
As hipossuficiências trazem um especial desafio de mediação,
composição e equilíbrio inclusivo quando entram em conflito umas com as
outras, ou seja, quando a proteção original de algumas delas se sobrepõe a
de outras, demandando um trabalho de respeito à diversidade de ambas.
Algumas condições de hipossuficiência acompanham a pessoa
a vida toda, sujeitando-a, por exemplo, à discriminação racial, outras físicas,
podem existir desde o nascimento ou decorrer de um acidente em qualquer
fase da vida, há ainda aquelas que são circunstanciais, podendo ser
exemplificadas pela condição de alguém que viaja ou passa a residir num
país estrangeiro. Falando em fases da vida, somos vulneráveis ao crescer e
ao envelhecer, e a infância e os idosos também são temas filhos de
hipossuficiência.
44
O tema ‘hipossuficiência’ está disponível e em desenvolvimento na
wikiteia em https://teiasocial.mpf.gov.br/index.php5/Hipossuficiencia
79

Respeitar a condição do hipossuficiente significa estabelecer
políticas econômicas considerando o seu impacto na redução da pobreza e
no acesso ao trabalho pela população com baixa qualificação.
Significa agir por uma inserção da cultura das minorias étnicas e
da diversidade sexual em nossa comunicação social, acessibilidade em
nossas cidades e prédios de uso público e coletivo e, dentre outros fatores,
implica na reformulação dos fatores que fazem negros, as prostitutas e os
pobres os principais destinatários da violência policiais e da punição criminal
a título, falso, de se estar promovendo a segurança pública45
.
Temas.
Esse capítulo apresenta as diversas classes e espécies de
hipossuficiência, sua conexão e criação de temas complexos com outros
temas públicos.
A hipossuficiência pode ser das seguintes espécies: a) em
razão das circunstâncias, tais como ‘nacional em solo estrangeiro’ e ‘presos e
internos’; b) ‘discriminação e ações afirmativas’; c) ‘econômica’; d) em razão
da idade, ‘infância’ e ‘idosos’; e) em razão da raça e etnia, ‘ciganos’,
‘indígenas’ (inclui o termo questão indígena, e agrega o tema ‘terras
indígenas), ‘quilombolas’, ‘negros’ e ‘ribeirinhos’; f) deficiências pessoais,
físicas e mentais, ‘de locomoção’, ‘auditiva’, ‘visual’, ‘mental’ e as
‘acessibilidades’ necessárias para cada dificuldade e; g) em razão da
sexualidade, ‘mulheres’, ‘homossexuais’, ‘transexuais’ etc.
A presença num mesmo indivíduo ou grupo de mais de uma
espécie de hipossuficiência o faz proporcionalmente e cada vez mais
vulnerável e é assim um excelente indicativo de prioridade de atuação em
vista de especial hipossuficiência múltipla.
A ‘hipossuficiência econômica’ trata da ‘miserabilidade’, da
‘pobreza’, da ‘assistência jurídica e acesso à justiça’, da ‘previdência’, seja
pública ou privada, ‘regime previdenciário’ e da ‘assistência social’. A ciência
atuarial é um tema conexo com previdência. A hipossuficiência decorrente da
45
Dados sobre o perfil dos responsabilizados podem ser consultados em
http://mapadaviolencia.org.br/
80

condição de trabalhador é tratada no tema ‘trabalho’.
A hipossuficiência econômica, fortemente relacionada à
concentração de renda e à desigualdade é inegável num país que ocupa a
53a
posição mundial no ranking de Pib per capita e a 85a
posição no IDH -
Índice de Desenvolvimento Humano.
É razoável concluirmos daí que essa desproporção entre
riqueza econômica e pobreza social, para além de gerar limites ao
crescimento e desenvolvimento econômico (pois a economia se faz na e com
a sociedade), evidencia que a riqueza não pode ser considerada sinônimo de
desenvolvimento social, ainda que seja um fator muito relevante, junto com
outros fatores sociais igualmente relevantes que não devem ser ignorados no
momento das decisões econômicas.
A hipossuficiência em razão da idade reúne dois grupos que
normalmente não são abordados em conjunto. A Infância e juventude (que
inclui o termo crianças), que agrega os agentes organizacionais ‘conselhos
tutelares’ e ‘abrigos’ (antigamente conhecidos por orfanatos); e os ‘idosos’
(que inclui a expressão pessoa idosa).
A hipossuficiência em razão da sexualidade, já vimos que
agrega ‘mulheres’, embora os ‘homens’ possam eventualmente ser os mais
fragilizados, como no tema complexo de alienação parental. O tema
‘homossexuais’ agrega temas como a ‘união homoafetiva` e a ‘adoção
homoafetiva`, sendo este último tema complexo com infância.
Além desses e dos ‘transexuais’, temos a expansão e
proliferação de sexualidades diversas e a proteção dessa escolha, fiel
exercício da intimidade e vida privada, direitos constitucionalmente
garantidos.
A hipossuficiência em razão das circunstâncias, bem ao
contrário das deficiências pessoais, não são uma característica do indivíduo,
mas decorrem apenas das circunstâncias nas quais este se encontra, o que
inclui a condição dos presos, moradores de rua e cidadãos que estejam fora
de seu país de origem.
A lei não trata a todos igualmente, mas a todos que preencham
determinados requisitos legais que se pressupõem legítimos. Assim, não são
todos os cidadãos brasileiros que têm acesso ao ensino superior público,
81

mas só os que preenchem os critérios de seleção.
Os critérios de seleção, ou requisitos legais, são decisões
públicas, que variam ao longo do tempo, e que podem gerar benefícios ou
prejuízos conforme sejam acertadas ou não, e a discriminação legal de
ontem pode, pela evolução da sociedade, ser a discriminação ilegal de hoje.
As ações afirmativas em razão da raça, exemplificam bem a
dificuldade de se compreender a igualdade real quando esta se diferencia da
igualdade aparente e se tratam desigualmente os desiguais.
As dificuldades dos hipossuficientes (especialmente a
hipossuficiência econômica) para o acesso à justica formam um tema
complexo com ‘poder público’, assim como ‘publicidade infantil’ forma tema
complexo com ‘consumo’ e com ‘comunicação social’.
Abordagens
Na abordagem das atividades vale narrar a iniciativa do ‘Mutirão
da Cidadania’46
....
Na faceta ‘respostas’ da abordagem ‘problemas e respostas’,
encontramos a capacitação de funcionários públicos na linguagem de libras
como uma resposta à hipossuficiência pessoal auditiva.
Na abordagem das ‘Agendas e mapas’, além da possibilidade
de mapeamento da hipossuficiência econômica (e cruzamento com os
serviços públicos disponíveis) ou da concentração de crianças e idosos no
território, podemos ver uma iniciativa de Bill Rankin de mapeando etnias na
cidade como uma forma de compreender a inserção social e um suporte
relevante para promover a diversidade e considera-la nas decisões
públicas47
.
46
Realizado em diversas localidades pelo Ministério Público Federal e de
autoria do procurador da República (promotor federal) Jefferson Aparecido Dias
47
http://labvis.eba.ufrj.br/2010/09/mapeando-etnias-na-cidade/
82

Problemas em hipossuficiência.
respostas’. Vamos ilustrar o que essa faceta do tema hipossuficiência e de
seus temas filhos pode nos oferecer.
83

2.6 MEIO AMBIENTE48
.
Introdução.
O Meio Ambiente é um tema de incontestável importância
social. Nem mesmo uma criança duvida da necessidade de que estejam
sempre disponíveis elementos vitais como a água e ar, e nós adultos
sabemos que eles devem ter uma boa qualidade para garantir nossa saúde.
Também sabemos que os bens ambientais, embora em nosso
país ainda sejam abundantes, são limitados e cada vez mais nos
aproximamos de seus limites críticos. Na medida em que são limitados e nós
os consumimos mais rapidamente do que o tempo que eles necessitam para
se acumular (ODUM, 2012), não haveria como ser diferente.
Enfim, nossa saúde, nossa economia e nossa vida, e por
conseguinte todo o resto, dependem de um meio ambiente protegido e
equilibrado.
Temas.
Os temas de 2o
grau ligados ao tema meio ambiente são
‘águas’, ‘animais’ (fauna é termo acessório), ‘áreas protegidas’,
‘licenciamento ambiental’, ‘mudanças climaticas’, ‘lixo e resíduos sólidos’,
‘poluição’ e ‘risco ambiental’.
Águas agrega os temas ‘disponibilidade da água’ e ‘qualidade
da água’ e é tema conexo com ‘recursos hídricos’/Economia. É interessante
aqui o duplo viés, público e econômico, o primeiro com a natureza de um
bem difuso da sociedade e o segundo como um recurso produtivo - hídrico –
com a sua natureza de bem privado, industrial ou comercial.
As áreas protegidas podem ser de diversos tipos como as
‘áreas de preservação permanente – APP’, ‘áreas de relevante Interesse
Ecológico – ARIE’, ‘unidades de conservação’, e outras mais específicas
48
O tema ‘hipossuficiência’ está disponível e em desenvolvimento na
wikiteia em https://teiasocial.mpf.gov.br/index.php5/Meio_ambiente
84

como a ‘amazônia legal’ e o ‘pantanal’.
O licenciamento ambiental agrega uma série de temas como
‘estudo e relatório de Impacto Ambiental – EIA/RIMA’, ‘licença de instalação –
LI’, ‘licença de operação – LO’ e ‘licenciamento de grandes
empreendimentos’.
As mudanças climáticas49
cada vez mais fazem parte de nossa
realidade e de nossas preocupações. Conforme TAPSCOTT (2011, p. ):
““As pessoas estão interessadas na questão da
mudança climática”, afirma Karas “mas o
problema é grande demais para que o
compreendam em toda a sua extensão e se
disponham a fazer alguma coisa” e “Algumas
dessas informações (relativas ou com impacto
sobre o clima) já são coletadas por cientistas e
órgãos públicos há anos, mas a maioria está
enterrada em covas profundas, nas bases de
dados de universidades e governos”.
Essa amplitude dos problemas públicos complexos impede que
indivíduos ou organizações, isoladamente, oferençam soluções efetivas, seja
no tema ambiental, saúde pública, segurança pública e assim por diante.
O tema lixo e resíduos sólidos agrega as espécies ‘domiciliar’ e
‘industrial’ e o ‘Plano Nacional de Resíduos Sólidos’.
O risco ambiental por sua vez pode ser de três classes: a)
‘áreas de risco’, que agrega ‘aterros sanitários’, ‘lixões’ e ‘áreas
contaminadas’, b) ‘atividades de risco’, como hidroelétricas, exploração de
petróleo, transporte de materiais perigosos (tema complexo com ‘economia’)
e c) ‘materiais de risco’, agregando ‘agrotóxicos’, ‘produtos químicos’ e
‘transgênicos’.
Já dentre os temas complexos podemos encontrar o ‘meio
ambiente urbano’ (tema complexo com ‘cidades’), a ‘responsabilidade civil
ambiental (tema conexo com ‘Direito’), a ‘gestão ambiental’ – que agrega o
tema ‘gestão de áreas protegidas’ (tema complexo com ‘poder público’ e
conexo com ‘Administração’, o ‘custo financeiro ambiental’ (tema complexo
49
Relatório regionalizado dos impactos econômicos das mudanças
climáticas no Brasil. Aumento da pobreza e ondas de migrações são
consequências, efeitos nas edificações, perdas na agricultura previsão de 7 bi nos
próximos anos.
85

com o tema público ‘economia’ e conexo com a ciência econômica) e a
‘poluição das águas subterrâneas’.
Abordagens
Das abordagens presentes no tema, começamos com
‘atividades’, lembrando da mais clássica iniciativa: que tal plantar uma
árvore? Se você gostar muito de plantar árvores, pode tentar competir com o
indiano Jadav Payeng, que ao longo de 30 anos plantou sozinho 540
hectares de árvores na ilha de Majuli50
.
Para que as atividades possam ser simples e efetivas, muito
trabalho de organização e preparo tem que ser feito, e é disso que trata a
proposta da teia social. Depois, você pode até vigiar os poluidores do meio
ambiente direto do seu sofá:
“No MapEcos.org, é possível investigar até 20 mil instalações
industriais americanas e plotar os dados sobre suas
emissões no Google Maps, com marcadores de cores que
facilitam a identificação dos piores agressores. Clique em
determinada localidade e o site lhe mostrará o nome do
lugar, quais são as suas emissões e como ele se compara
com outras empresas no município, no estado e no país. É
possível pesquisar o site por poluente, setor e rea de riscos.
Ou digitar um código de endereçamento postal e puxar uma
lista de poluidores da rea”.
“A CorpWatch.org, entidade sem fins lucrativos, com sede
em San Francisco, foi ainda mais longe. Seu aparato
sofisticado de ferramentas de pesquisa possibilita que
investigadores de empresas, na condição de amadores,
operem no conforto de suas casas. A Crocodyl.org – wiki que
acompanha malfeitorias de empresas, cobre 15 temas, em
35 indústrias, e dispõe de perfis detalhados de centenas de
empresas. (TAPSCOTT, 2011, p. )
50
http://vibedoamor.com/2013/07/23/o-homem-que-plantou-uma-floresta-sozinho/
86

A ‘Rede Ambiente Participativo – RAP’51
é uma iniciativa do
Ministério Público do Rio de Janeiro, com o objetivo de “ampliar o acesso à
informação e propiciar os meios para a participação pública na avaliação dos
impactos ambientais”, e na mesma linha de colaboração público-privada,
qualquer um pode colaborar com o meio ambiente carioca ajudando a
analisar os estudos de impacto ambiental de obras previstas.
Já o projeto ‘Carne Legal’52
do Ministério Público Federal
identificou que a carne de gado produzida e consumida no Brasil, em partes
significativas, tem origem irregular e é causa de desmatamento e de graves
danos ao meio ambiente. Conhecer o projeto e até se engajar em sua
divulgação é outra participação possível53
. Enfim, essas iniciativas são
apenas exemplos das milhares de atividades, ordinárias ou extraordinárias de
proteção ao meio ambiente.
Na abordagem dos problemas e respostas em meio ambiente
(em tema complexo com ‘cidades’ e ‘consumo’), temos o exemplo do
comprador de imóvel, que deve ter cuidado com o local onde este está
localizado, pois ainda que seja incomum, ele pode estar numa área
contaminada.
Aliás, as condições ambientais vão influenciar na qualidade de
uso e no preço do bem e, em casos graves de contaminação, podem causar
grande constrangimento e prejuízos, do qual um exemplo é a área
contaminada no bairro Mansões Santo Antônio em Campinas/SP54
.
Da parte dos órgãos públicos, o que eles devem fazer é
disponibilizar e divulgar mapas públicos gerais e atualizados de todas as
áreas contaminadas, atividades de risco e materiais perigosos, para permitir
que o cidadão possa saber de seus riscos e assim compartilhar a
responsabilidade pelos cuidados com a regularidade ambiental dos imóveis
comprados.
Evidentemente que reagir tardiamente ou ser surpreendido por
danos é um mau negócio. Na abordagem dos Resultados, que agrega os
51
http://rap.gov.br
52
http://www.carnelegal.mpf.mp.br/carne e
53
http://www.carnelegal.mpf.mp.br/campanha/apoie-essa-ideia
54
http://www.campinas.sp.gov.br/noticias-integra.php?id=9253
87

recursos e os custos, não devem estar disponível apenas os custos de
implantação das medidas de proteção ambiental, mas também os custos
estimados de sua não implantação para que se possa fazer uma avaliação
adequada de custo e benefício da dimensão ambiental da decisão econômica
para que depois não haja surpresa e arrependimento na hora de arcar com
as consequências ambientais, de danos, recuperação e responsabilidade.
Problemas em meio ambiente.
respostas’. Vamos ilustrar o que essa faceta do tema meio ambiente e de
88

2.7 PODER PÚBLICO55
.
Introdução.
O tema ‘poder público’ (inclui os termos política, patrimônio
público) trata das funções, atividades e órgãos públicos e estatais. Em todos
os temas públicos da teia social os agentes do poder público têm importantes
responsabilidades e poderes.
O poder público brasileiro, por meio dos tributos, arrecada um
terço das riquezas produzidas pelo país e tem papel fundamental na criação,
circulação e conservação dessa riqueza. Compõe-se de mais de 6 milhões
de funcionários públicos56
organizados em várias milhares de organizações
públicas (União Federal, Estados, 5565 Municípios e as correspondentes
autarquias, fundações e empresas públicas).
O poder público tem participação (ou omissão) decisiva no valor
do salário mínimo, no quanto o seu dinheiro vale (inflação), na existência de
educação de boa qualidade, no sentimento de insegurança e nos crimes que
nos cercam, na higiene dos alimentos que você compra e consome
(vigilância sanitária), na sua saúde pela poluição que permite ou pelos
serviços que oferece, e assim por diante.
Temas.
O tema poder público se divide em cinco temas-filhos: ‘atuação
pública comum’, ‘atuação federativa’, ‘atuação de controle e investigação’,
‘atuação executiva’, ‘atuação legislativa’ e ‘atuação judicial’.
No tema ‘atuação pública comum’, ou simplesmente gestão
pública, encontramos aquelas atividades que são comuns a todas as
organizações públicas, o que é relevante para compararmos como e porque
elas são praticadas de formas diferentes e mais ou menos eficazes pelos
55
O tema ‘poder público’ está disponível e em desenvolvimento na
wikiteia em https://teiasocial.mpf.gov.br/index.php5/Poder_publico
56
Pesquisa de Informações Básicas Municipais (Munic) 2012 - IBGE.
89

diferentes órgãos públicos. Essa classe temática se compõe de ‘acesso
público externo’, ‘agentes públicos’, ‘atividades públicas’, ‘bens públicos’ e
‘finanças públicas’.
O acesso público externo aborda o viés de acesso do poder
público e ao poder público, tudo o que o cidadão ou organização privada
pode usufruir diretamente e para o qual poderiam concorrer em igualdade de
condições com os demais, como no caso dos ‘contratos e convênios
públicos’, ‘acesso a informação pública’ (transparência pública) e ‘acesso a
cargos públicos’, seja por ‘eleição’, ‘concurso’, por ‘livre escolha’; e o ‘acesso
a bens públicos’, como os empréstimos públicos subsidiados, as
autorizações, permissões, locações, cessões de uso, licenças e concessões
públicas (agrega o tema tarifas) e todas as outras formas e nomes para se
liberar o acesso exclusivo de uma pessoa ou organização a um bem que
pertence a todos os demais e está sob a guarda do poder público.
As ‘atividades públicas’ podem ser mais gerais, como ‘serviço
público’, politica e programa ou mais específicas, como ‘atendimento público’
ou ‘obra pública’, sendo que essa é tema conexo com a atividade econômica
de construção civil e com os conhecimentos disciplinares de engenharia civil
e arquitetura).
Quanto aos bens públicos interessa o seu conjunto, ‘patrimônio
público’, a ‘aquisição de bens públicos’ (compra, licitação, dispensa, pregão,
regimes diferenciados etc.), a ‘gestão interna de bens públicos’ e as espécies
de bens, como imóveis, móveis, créditos e direitos.
As ‘finanças públicas’ tratam dos bens e atividades de caráter
econômico ou financeiro possuídos e praticados pelo poder público, ou seja,
que ao invés de se regularem pela economia de mercado, se determinam
pelas regras de política e direito público. Ainda assim as finanças públicas
fazem parte da economia e com ela são um tema conexo. As finanças
públicas agregam temas como ‘gestão financeira’, ‘responsabilidade fiscal’ e
‘orçamento’.
‘Agentes públicos’ (que inclui termos como pessoal, servidor
público, funcionário público, agente político etc.) é o último tema da atuação
pública comum e agrega temas como ‘avaliação de pessoal’ (tema conexo
com a abordagem de ‘comportamento’), ‘gestão pública de pessoal’, ‘regime
90

de pessoal’, ‘remuneração, verbas indenizatórias e benefícios’ e
‘responsabilidade disciplinar’ (tema conexo com a abordagem de ‘problemas
e respostas’). Agentes públicos é tema conexo com a 5a
abordagem da teia,
‘Agentes’.
No tema gestão pública vale destacar que se entrelaçam três
grandes questões atuais de nosso poder público brasileiro. A corrupção, a
ineficiência e a burocracia. Como já vimos, no Brasil costumamos
sobreavaliar a corrupção e a vontade deliberada de cometê-la e
subdimensionar a ineficiência, concepção contrária à de Napoleão Bonaparte
“nunca se deve atribuir a uma conspiração o que pode ser visto como
incompetência”57
e ao conceito da Navalha de Occam, de que a explicação
mais simples tem prioridade sobre a mais complexa.
A corrupção, a ineficiência e a burocracia andam de mãos
dadas, mas num regime democrático, só trabalham durante a noite – com a
falta da transparência pública que transformaria aqueles benefícios a alguns
em detrimentos de muitos numa situação insustentável.
O segundo tema de poder público é ‘atuação federativa’ e trata
da coordenação das responsabilidades e atividades entre municípios,
estados e União federal.
O terceiro tema de poder público é ‘atuação executiva’ (inclui o
termo governo) que trata das ações dos órgãos do Poder Executivo, como
prefeituras, governo estaduais e governo federal (inclui o termo União
Federal) e agrega temas como ‘atividades executivas’, ‘atuação estatal em
temas públicos’, as ‘atuações executivas constitucionais’ e a ‘tributação e
arrecadação’.
Dentre as atividades se destacam a ‘desapropriação’ e a
‘fiscalização pública’, sendo que essa última é a constatação estatal de fatos
relevantes e conexa com todos os temas públicos nos quais o poder público
precisa exercer seu controle, e o ‘monitoramento público’, que é um
acompanhamento das condutas, de caráter mais contínuo e que pode
abranger tanto fatos quanto informações.
A atuação estatal em temas públicos destaca que o poder
público – dos órgãos e agentes públicos – é apenas um dos elementos do
57
Harford, 2007, p. 229.
91

público real, que se compõe de indivíduos e organizações, do 1o
, 2o
e 3o
setor
e da sociedade civil não organizada. Essa atuação estatal, assim como a
fiscalização, é conexa com todos os temas públicos da teia social: cidades,
economia (com a qual forma o tema complexo ‘regulação econômica’),
educação, hipossuficiência, meio ambiente, saúde e segurança pública. As
atuações executivas constitucionais são tratadas como excepcionais e
incluem a eventual declaração do estado de sítio ou de emergência.
A ‘atuação judicial ou julgadora’, dos órgãos e pessoas que
exercem a função de julgamento, especialmente o julgamento judicial, na
maioria dos casos organizado pelo direito processual civil que faz o
‘processamento de direitos individuais’ quando julga uma ação judicial de
uma pessoa, física ou jurídica, em face de outra.
Há outras importantes atuações que são menos conhecidas,
como o ‘processamento de direitos difusos e coletivos’, o ‘pagamento das
dívidas públicas’ (conhecida como precatórios) e os ‘registros públicos’
(também conhecidos por serviços extrajudiciais de registros e notas)
(conhecidos como cartórios, de diversos tipos), além da própria atuação
comum de gestão que fazem os órgãos judiciais.
O processamento de direitos coletivos ocorre quando uma ação
judicial envolve o direito de muitas pessoas, num ou nos dois lados do
processo, como no caso de uma ação penal ou de improbidade para punição
de alguém que lesou a muita gente com sua conduta, ou numa ação cível de
proteção do meio ambiente ou para a melhoria do serviço público de saúde
ou educação, e tantas outras possíveis.
A ‘atuação legislativa ou normativa’ compreende desde a
suprema norma, que é a Constituição Federal, passando pelas muitas
milhares de leis elaboradas pelo Poder Legislativo e incluindo as inumeráveis
e incontáveis normas infralegais produzidas por todos os órgãos públicos.
A atuação legislativa ou normativa agrega ainda a ‘influência de
grupo’, conhecida como lobby (tema conexo com a captura dos órgãos
reguladores) e o controle político do poder público pelo poder legislativo, que
se distingue da fiscalização estatal e das demais espécies de atuação de
controle.
Atuação promotorial, assim como a legislativa, obriga
92

diretamente tanto agentes públicos quanto particulares, e não só os primeiros
como as demais espécies de controle, mas no que obriga o público, insere-se
na atuação de controle que veremos adiante. A atuação promotorial já foi
analisada no Capítulo 1.3.
A ‘atuação de controle e investigação’ volta-se para os agentes
e atividades públicas, ao contrário da fiscalização, que cuida das atividades e
agentes privados (evidentemente são temas conexos, sob pena de se acabar
por tratar situações iguais de forma desequilibrada entre público e privado). A
atuação de controle agrega o ‘controle de contas’, ‘controle interno’, ‘controle
externo’ e o ‘controle social’.
O controle pode ser definido por dois critérios principais: a) o
quão próximo e vinculado ele é ao agente controlado, o que normalmente
divide o controle em ‘interno’ ou ‘externo’ e, b) qual o critério primordial pelo
qual se faz o controle, como por exemplo o social, o político, o jurídico e o
econômico-financeiro.
O ‘controle de contas’, exercido internamente pelos próprios
órgãos e externamente pelos tribunais de contas tem como critério principal o
econômico-financeiro, mas também exerce o jurídico, porque analisa a
legalidade dos atos econômicos, e o político, porque os julgadores são
nomeados por indicação político-partidária. Os temas desse controle giram
em torno da ‘análise e julgamento de contas’, e são, dentre outros, a
‘prestação de contas’, a ‘tomada de contas’ e a ‘tomada de contas especial’
Quando houver uma falha pública identificada pelo controle
externo, não podemos esquecer que, de regra, o ‘controle interno’ (auditoria,
corregedoria, ouvidoria etc.) falhou também, a menos que ele demostre que
adotou todas as providências que tinha a seu alcance.
Quando falamos de atuação de controle, normalmente nos
referimos ao ‘controle externo’, que é sempre mais independente e mais
eficaz que os controles internos, e pode ser exercido pelos mais variados
órgãos.
Já o ‘controle social’ é ainda mais amplo e pode ser exercido
por quaisquer agentes - organizações ou cidadãos – institucionalizados e
reconhecidos (pelo poder público) ou não.
Tradicionalmente o controle social tem por base o acesso às
93

informações públicas pelos cidadãos, que a partir dela podem adotar toda
forma de resposta, inclusive as tidas por ilegais como a desobediência civil e
a revolução.
Além dos diversos conselhos de controle social que o poder
público tem criado mais recentemente, sempre existiu o controle social
universalizado, baseado no acesso às informações e atividades públicas
pelos meios de comunicação – internet, jornais, revistas, televisão e rádio. O
quanto esses meios de comunicação passam a ser mais do que um meio e a
dirigir o controle social geral é um outro problema.
As respostas que o controle apresenta aos problemas, de
responsabilização criminal, de improbidade, política, financeira, social etc.
são tratadas na abordagem dos ‘problemas e respostas’.
Esse sentido de controle que adotamos aqui é mais específico,
pois num sentido mais amplo de controle, e tradicional da doutrina jurídica, os
órgãos públicos se controlam entre si (por exemplo, o Executivo ao vetar leis
inconstitucionais do Legislativo e ao nomear os ministros dos tribunais
superiores, o Legislativo a produzir e alterar quaisquer normas para expandir
ou restringir uma atividade pública e o Judiciário, ao julgar órgãos públicos e
ao declarar a inconstitucionalidade de leis).
Embora vejamos todas essas facetas no controle público, sua
existência se justifica pelo quanto ele contribui para que a eficácia das
atividades públicas e a entrega à sociedade dos resultados sociais,
econômicos, urbanos, ambientais, educacionais, sanitários e de segurança
pública necessários e desejados.
O controle de uma atividade, por definição, toma por referência
um padrão de qualidade e o aplica aos produtos e serviços que controla, no
caso, as atividades e os produtos públicos.
Esse modelo de trabalho funciona bem quando há pouca
divergência entre a produção e o controle, e alguns desvios são identificados
e corrigidos, mas funciona mal quando as irregularidades são generalizadas,
o que ocorre hoje no Brasil quando se comparam os requisitos previstos em
lei com as ações públicas normalmente praticadas. O problema é o modelo
de poder público (controle incluído), mais do que as pessoas que estão nele.
Embora esse problema seja mais grave no Brasil, ele não é
94

exclusividade nossa e sim da natureza do que poderíamos denominar como
Governo 1.0:
“A popularidade e a influência eutilize de redes como
GovLoop são uma resposta direta a algumas das deficiências
notórias do governo: políticas de RH rígidas, treinamento
insuficiente, processo decisório esclerosado, estruturas
gerenciais hierárquicas e falta de colaboração entre as
diversas agências” (TAPSCOTT, 2011, p. )
E o que precisamos é do Governo 2.0, em todas as suas
funções, na administração comum, na autação executiva, legislativa, judicial
e de controle (TAPSCOTT, 2011, p. ):
“…Governo 2.0… Em vez de criar mais departamentos e
mais níveis administrativos, os governos devem desenvolver
plataformas para realizações sociais”.
“Em outras palavras, o governo se converte em plataforma
de inovação social, fornecendo recursos, estabelecendo
normas e mediando disputas, mas permitindo que cidadãos,
que entidades sem fins lucrativos e que o setor privado
compartilhem o levantamento de pesos pesados (os próprios
governos)”
“Tom Steinberg, membro da força-tarefa e fundador da
mySociety.org, vê tudo isso como o começo de um mar de
mudanças na maneira como os governos criam valor para os
cidadãos. “Quando grupos bastante grandes forem capazes
de coletar, reutilizar e distribuir informações do setor público,
as pessoas se organizarão em torno dessas novas vias de
acesso, criando novos empreendimentos e novas
comunidades””
“2. Construa plataformas para participação…. os governos
devem abrir seus dados ao escrutínio mais amplo pelas
mesmas razões que induzem organizações como CorpWatch
e WorldResources Institute a adotar essa abordagem:
municiar as partes interessadas com informações, para que
possam responsabilizar as empresas e os reguladores por
melhores resultados.”
Por fim, além da reforma de paradigma, temos no dia a dia uma
complexa realidade pública e para bem compreendê-la, reforma-la e geri-la
não podemos desprezar nenhuma de suas nove abordagens, sempre
presentes nos problemas públicos complexos, que são as ‘atividades’,
‘problemas e respostas’, ‘estratégia’, ‘comportamento’, ‘agentes’,
95

‘conhecimento’, ‘agendas e mapas’, ‘resultados’ e ‘visões pessoais’.
Abordagens
Problemas em poder público.
‘Problemas’ é a abordagem filha da abordagem ‘problemas e
respostas’. Vamos ilustrar o que essa faceta do tema poder público e de seus
96

2.8 SAÚDE PÚBLICA58
.
Introdução.
A saúde humana é um de seus bens mais preciosos. Nossa
dignidade humana, a existência da própria sociedade e qualidade de vida,
como as conhecemos hoje, dependem da saúde pessoal dos cidadãos, cujos
equipamentos e medicamentos são criados numa economia de mercado,
ficando a formação profissional a cargo do ensino superior e a regulação e
muito da prestação direta sob a responsabilidade do poder público.
São multifatoriais as causas da falta de resultados e de
estabilidade do sistema público de saúde, sendo que dentre elas podemos
destacar os efeitos da igualdade socioeconômica na saúde pública59
.
Temas.
Os temas de 2o
grau de ‘saúde pública’ (inclui a assistência em
saúde) já identificados na teia social são: a) ‘alimentação’; b) ‘bens em saúde
pública’, c) ‘esporte e bem estar’; d) ‘procedimentos e exames em saúde
pública’; e) ‘regimes e níveis em saúde pública’; f) ‘riscos à saúde pública’; g)
‘serviços em saúde pública’; h) ‘vigilância e controle em saúde pública’.
A ‘alimentação’ é um fator essencial à saúde pública e agrega
temas como colesterol, nutrição, ‘higiene de alimentos’, ‘alimentos
geneticamente modificados’, ‘rotulagem de alimentos’, ‘obesidade’ e ‘saúde
oral’. Tem como temas complexos, dentre outros, a ‘educação alimentar’ e a
‘segurança alimentar’. É também tema conexo com ‘água’, que é tema filho
de ‘meio ambiente’.
Os ‘bens em saúde pública’ agregam os ‘equipamentos de
saúde’ (inclui aparelhos), ‘insumos em saúde’, que agrega ‘hemoderivados’,
que por sua vez agrega ‘doação de sangue’ e ‘banco de sangue’, ‘material de
saúde’ – que agrega ‘órteses e próteses’ e ‘material descartável’,
58
O tema ‘saúde pública’ está disponível e em desenvolvimento na wikiteia em
https://teiasocial.mpf.gov.br/index.php5/Saude_publica
59
http://inequality.org/inequality-health/
97

‘medicamentos’, que agrega ‘avaliação de medicamentos’ e ‘protocolos de
dispensação’ e ‘prédios e imóveis para a saúde pública’.
Assim como a alimentação, o ‘esporte e bem estar’ são temas
fundamentalmente relacionados à saúde pública, e ainda que não sejam da
mesma natureza, mesmo assim se agregam neste tema.
O tema ‘procedimentos e exames em saúde pública’ agrega
‘cirurgias’ - que por sua vez agrega ‘transplantes’ -, ‘exames’ - que agrega
espécies como o psicotécnico e o psiquiátrico -, e ‘vacinação’ (inclui o termo
imunização).
Os ‘regimes e níveis de saúde pública’ agregam a ‘atenção
básica em saúde’, ‘sistema único de saúde – sus’ e ‘saúde suplementar’,
sendo que essa agrega os temas ‘planos de saúde’ e ‘cartão de desconto’,
ambos temas conexos com ‘consumo’.
Os ‘riscos à saúde pública’ agregam a ‘dependência química’,
que agrega drogas ilícitas – que agrega ‘crack’ - e lícitas, sendo que essas
agregam ‘álcool’ e ‘tabaco’ -, além de ‘epidemia’, ‘doenças’, ‘infecções
hospitalares’ e ’erro médico’.
Os ‘serviços em saúde pública’ agregam as ‘unidades locais de
atendimento’, ‘hospitais’ (inclui o termo tratamento médico-hospitalar),
‘segurança e mobilidade do paciente’, ‘laboratórios’, ‘farmácias, ‘posto de
atendimento’ e ‘serviços em instituições de internação’.
A ‘vigilância e controle em saúde pública’ pode tanto ser
‘sanitária’ quanto ‘epidemiológica’ (que é tema conexo com vigilância
ambiental), ‘vigilância de saúde nas fronteiras’ e ‘inspeção fitossanitária’.
A saúde pública se relaciona com muitos outros temas da
sociedade, formando temas complexos como ‘atendimento em saúde
pública’, ‘desastres’ (complexo com defesa civil), ‘biossegurança’,
‘bioterrorismo’, ‘transparência pública em saúde pública’ e vários temas
complexos com temas filhos de ‘hipossuficiência’ como ‘saúde infantil’, ‘saúde
de idosos’, ‘saúde feminina’, ‘saúde do preso’ e ‘saúde mental’.
Ainda em temas complexos temos ‘licitação em saúde pública’,
‘agentes públicos em saúde pública’, ‘financiamento em saúde pública’ (inclui
a expressão repasse de verbas do sus), ‘gestão em saúde pública’ - que
agrega ‘terceirização no sus’ -, ‘saúde ambiental’, ’saúde no trabalho’ e
98

‘radiação e segurança nuclear’, além de temas conexos como ‘segurança de
produtos’ e ‘acidentes rodoviários’.
Abordagens
Dentre outras abordagens em saúde temos as ‘atividades’ (que
incluem o tratamento de saúde) e os ‘problemas e respostas’, sendo que as
respostas agregam ‘prevenção em saúde pública’ e a ‘detecção rápida em
saúde pública’.
Uma atividade de controle a ser desempenhada é verificar no
SARGSUS60
, o último relatório de gestão do seu município ou estado e
analisar e verificar quais são as fraquezas e os acertos para se fazer uma
crítica com mais qualidade da saúde local.
Um exemplo de análise integrada que podemos fazer em saúde
pública inclui a busca dos melhores impactos sociais (princípio) que se
estendam ao longo do tempo, partindo da realidade dos recursos limitados e
necessidades ilimitadas:
“...O principal desafio confrontando o serviço nacional de
saúde é que ele possui uma quantia limitada de fundos para
gastar e um número ilimitado de formas de gastar essas
quantias. Não adianta perguntar aos pacientes, que pagam
muito pouco ou quase nada pelo tratamento, e como
resultado acabam querendo um pouco mais de tudo. Então a
NICE resolve esses inevitáveis dilemas determinando quem
vai receber que tipo de tratamento e quem terá de se virar
sozinho, arcando com os custos de um tratamento
particular. ...
A NICE utiliza então um cálculo para mensurar o impacto de
cada tratamento em “anos de vida ajustados pela qualidade”
(quality-adjusted life years) ou QUALYS (AVAQ). Um
tratamento que estende em dez anos a vida de uma pessoa
é melhor do que um que estenda a mesma vida por cinco
anos. Um tratamento que estenda uma vida por dez anos,
com qualidade e saúde, é melhor do ue um que estenda a
60
http://aplicacao.saude.gov.br/sargsus/login!carregarPagina.action
99

vida de um paciente em coma por mais de dez anos.
Evidentemente, os julgamentos de valor desse cálculo são
muito difíceis. Mas eles são necessários num sistema que
oferece tratamento universal e gratuito. ... (HARFORD, 2007,
p. 159/160)61
.
Nesse caso, ser responsável é escolher, de forma explícita,
transparente e inclusive equilibrada entre o curto e o longo prazo, e não
esconder-se atrás de um discurso abstrato de igualdade e infinita proteção de
todos os direitos, que na realidade encobre o atendimento de uns em
detrimento de outros, de forma aleatória ou por critérios cuja falta de
transparência pode esconder fraudes, privilégios ou apenas ineficiências.
Problemas em saúde pública.
respostas’. Vamos ilustrar o que essa faceta do tema saúde pública e de
61
Abordagem do sistema ingles de saúde, mas com semelhanças com o nosso. ‘NICE’ é o
órgão responsável pelo controle da excelência clínica.
100

2.9 SEGURANÇA PÚBLICA62
.
Introdução.
A segurança pública em um sociedade moderna e democrática
deve pretender bem mais do que o tradicional exercício de força do poder
público em face daqueles que tenham praticado atos criminosos.
Prevenção aos crimes, proteção das vítimas, inteligência
policial, melhoria dos índices de criminalidade, estudo das causas da
insegurança pública e coordenação com os outros temas relevantes da
sociedade fazem parte de uma abordagem eficaz em prol de uma sociedade
mais segura e garantidora das pessoas e de seus projetos de vida.
Temas.
A ‘segurança pública’ tem como temas principais a
‘criminologia’63
, ‘defesa civil’64
, ‘macrocriminalidade’65
, ‘segurança nacional,
defesa e terrorismo’66
, ‘segurança das organizações’67
, ‘segurança
patrimonial’68
, ‘segurança da pessoa’69
e ‘segurança e responsabilização’70
.
A criminologia é o estudo da segurança pública, de suas causas
e consequências e a análise crítica de seus elementos71
com o objetivo único
de melhorar a intervenção pública e as condições de segurança de nossa
sociedade.
O tema ‘defesa civil’ aborda os fatos que causem riscos
62
O tema ‘segurança pública’ tem o código ‘T9’ na ontologia e está disponível e em
desenvolvimento na wikiteia em https://teiasocial.mpf.gov.br/index.php5/Seguranca_publica
63
‘T9.1’
64
‘T9.2’
65
‘T9.3’
66
‘T9.4’
67
‘T9.5’
68
‘T9.6’
69
‘T9.7’
70
‘T9.8’
71
Dados em segurança pública, como os encontrados em http://mapadaviolencia.org.br/ devem
ser utilizados par a análise.
101

coletivos de grave impacto às pessoas e grupos, como enchentes, incêndios,
terremotos e deslizamentos de terra, naufrágios e acidentes aéreos, dentre
outros.
Por exemplo, no ano de 2013 tivemos no Brasil a tragédia da
Boate Kiss, na cidade de Santa Maria no Rio Grande do Sul, onde morreram
mais de 200 pessoas em virtude de um incêndio, que poderia ter sido evitado
se os cuidados de defesa civil relacionados estivem funcionando
corretamente, o que inclui a regularidade dos estabelecimentos públicos
conforme alvarás dos bombeiros.
A ‘macrocriminalidade’ agrega os crimes que exercem forte
impacto na segurança e estruturam ou asseguram os resultados mais graves
da criminalidade, como o ‘crime organizado’ e a ‘lavagem de dinheiro’, dentre
outros.
Outro tema essencial, que no mais das vezes não parece nos
afetar no dia a dia mas nem por isso deve ser esquecido, é a ‘segurança
nacional, defesa e terrorismo’.
A ‘segurança das organizações’, especialmente das
organizações públicas, que são guardas e zeladoras de bens, informações e
direitos de todos, também é um tema muito importante.
A ‘segurança patrimonial’ parece no dia a dia apenas cuidar dos
bens materiais e não dos imateriais e intangíveis. Assim, bens móveis e
imóveis e dinheiro são protegidos pelas atividades envolvidas com a
segurança patrimonial, isoladamente como no caso do crime de furto, ou em
conjunto com a proteção de outras dimensões, como no caso do crime de
roubo.
A ‘segurança da pessoa’ trata de um modo geral da proteção da
integridade pessoal, em suas dimensões física, psíquica, moral e de
identidade. Agrega os ‘crimes contra a pessoa’ (artigos 121 a 154 do Código
Penal), o desumano tema da ‘tortura’, o ‘tráfico de pessoas’ (que é tema
conexo com ‘trabalho), a atenção a vítimas de crimes e a proteção de direitos
humanos e fundamentais relacionados à integridade física e psíquica.
A ‘segurança e responsabilização’ (que é tema conexo com
‘problemas e respostas’ porque a responsabilização é um tipo de resposta)
trata do dia a dia dos serviços e ações de segurança e agrega temas como o
102

‘subsistema judicial de segurança’, que agrega o tema ‘proteção a
testemunhas’, ‘subsistema promotorial de segurança’, ‘subsistema policial de
segurança’, de justiça’, que agrega o tema ‘controle externo da atividade
policial’ e o ‘subsistema prisional de segurança’, que agrega o ‘serviço
prisional’ e o ‘estabelecimento prisional’ (que inclui o termo penitenciário).
A segurança pública aborda o nível mais básico e primordial de
funcionamento humano, isso é evidente por exemplo em todas as situações
que coloquem em risco a integridade física de alguém, mas é menos óbvio
em questões técnicas, burocráticas e sistêmicas que possam ter igual
impacto.
Assim, os temas complexos de segurança pública surgem da
combinação com todos os demais temas públicos da teia, quando o grau no
qual esses são atingidos ou ameaçados ultrapassa o risco comum com o
qual lida aquela área e passa a constituir uma ameaça real ou imediata que
não se consegue evitar com os mecanismos jurídicos comuns.
São exemplos de temas complexos a ‘segurança cibernética e
digital’ (conjuga-se com tecnologia), a ‘segurança da saúde pública’,
‘segurança alimentar’, ‘segurança ambiental’, que é conexa com os
‘desastres socioambientais’ (que por sua vez é complexo de problemas e
respostas e meio ambiente) e a ‘segurança energética’, que agrega o
‘monitoramento da energia nuclear’.
Outros exemplos de temas complexos são a ‘segurança na
mobilidade’ , (seja a aeroportuária, ferroviária e a de trânsito urbano), a
‘gestão em segurança pública’, que é tema complexo com a gestão pública
(temas filhos de poder público), que agrega temas como a ‘superlotação
carcerária’ e a ‘segurança de produtos controlados’, que agrega
determinados produtos químicos (tema complexo com economia) e é
essencial para a proteção da saúde, individual ou ambiental, dos cidadãos,
especialmente nas medidas preventivas.
Abordagens
103

Nas abordagens em segurança pública, um exemplo que
conjuga as atividades e as agendas e mapas está no mapeamento
colaborativo de crimes, feito pelos próprios cidadãos e acessível a todos,
para que a sociedade e os órgãos públicos fiquem plenamente cientes das
áreas críticas e dos delitos mais recorrentes72
.
Na abordagem do comportamento, que inclui os valores, a
percepção e a interpretação social, temos hoje um enorme desafio na
segurança pública brasileira, que decorre de uma polarização que
praticamente inviabiliza o diálogo entre as medidas de curto e de longo prazo,
entre a repressão estritamente necessária (que não é a mesma coisa que a
visão autoritária de acabar com os vagabundos) e a proteção possível dos
direitos humanos no decorrer do exercício da primeira. Pois não se faz
segurança pública somente com uma dessas atuações e, ambas são
igualmente necessárias à melhoria da segurança pública em nosso país.
Os números do Brasil e a nossa percepção de insegurança são
confirmadas por diversos outros elementos. Na abordagem do conhecimento
existem cursos de graduação para as temáticas econômicas, de educação,
de cidades (urbanismo), de hipossuficiência (serviço social), em meio
ambiente, em poder público (as carreiras jurídicas em geral) e em saúde.
Mas não há nenhuma formação em segurança pública, tudo é
deixado ao cargo das organizações de força pública, em suas próprias
academias, organizações essas extremamente criticadas pela corrupção,
militarismo, abusos de poder, atuação descoordenada e apenas repressiva.
Na abordagem dos resultados em segurança pública podemos
ver que essa está sob a responsabilidade, ou das pessoas que formação
científica para isso, ou de profissionais do direito que, nos subsistemas
judiciais, promotoriais e policiais, prendem, acusam e julgam uma certa
quantidade do total de crimes existentes, mas se organizam com base na
72
A melhor iniciativa identificada no Brasil pode ser encontrada em
http://www.wikicrimes.org e lá você pode colaborar com o mapa, toda vez que tiver
conhecimento de um crime e inclusive marcar uma região da qual você queira
receber uma comunicação automatica caso seja registrado algo naquela area.
104

quantidade de processos e atos burocráticos que geral e não na eficácia,
inclusive preventiva de sua atuação e na melhoria dos indicadores de
segurança pública para a sociedade como o norte a orientar todas as
decisões e interpretações de suas atuações profissionais ou da organização
a que cada um pertence.
Consultando os estudos73
sobre a integridade e eficácia da lei
no Brasil, nota-se que sua posição nos temas de segurança pública (justiça
criminal, ordem e segurança) está na posição aproximada de 17o
em 30
(países com renda aproximada) ao passo que nos outros temas (limitação
dos poderes públicos, ausência de corrupção, abertura do governo, direitos
fundamentais, regulação e justiça civil) a posição média é de 8o
em 30.
Problemas em segurança pública.
respostas’. Vamos ilustrar o que essa faceta do tema segurança pública e de
73
Íncide do ‘The World Justice Project’ em
http://worldjusticeproject.org/country/brazil
105

3. AS NOVE ABORDAGENS.
Na primeira parte desse livro, tratamos da teia social e de seus
fundamentos, teoria, iniciativas concretas para implantação e dos princípios
fundamentais que a definem e orientam.
Na segunda parte desse livro, apresentamos os oito temas
públicos da teia – Cidades, Economia, Educação, Hipossuficiência, Meio
Ambiente, Poder Público, Saúde Pública e Segurança Pública - e seus
temas-filhos de 2o
grau (o tema ‘teia social’ foi abordado na parte 1).
Nessa terceira e última parte do livro da teia social, depois de já
termos visto os princípios e os temas, veremos “o terceiro pé” do tripé da teia
social, que são as abordagens variadas pelas quais a teoria e a prática
pública podem ser vistas e trabalhadas.
É comum que essas abordagens sejam trabalhadas de forma
isolada, sem integração, coordenação e com pouca atenção ao seu conjunto,
gerando compreensões e ações parciais e desintegradas que se prejudicam
e anulam entre si, embora se voltem para objetivos semelhantes.
No conhecimento teórico das ciências humanas, por exemplo,
pesquisadores produzem um conhecimento abstrato, complexo e destinado a
resolver as grandes questões, sendo ele repassado pelos professores aos
alunos, sem que seja empregado no aumento de sua aplicabilidade à
realidade do aluno, das funções profissionais que ele virá a exercer e dos
problemas sociais que estão relacionados ao exercício de sua profissão e à
sua participação na vida social como cidadão.
Do outro lado, as atividades do dia a dia desempenhadas dentro
das organizações são feitas de acordo com as prioridades destas e não com
base no conhecimento disciplinar. Muito das atividades são desenvolvidas de
forma empírica, sem se aplicar nada daquela metodologia cujos produtos se
passou anos estudando os produtos na faculdade.
A abordagem prática e a teórica se tornam assim visões de
mundo que não dialogam e se confrontam por meio de seus defensores, que
somos cada um de nós que tenha predileção por apenas uma dessas formas
de ver o mundo, e esse embate na esfera pública consome os recursos que
106

deveriam estar sendo empregados na melhoria dos serviços públicos.
Para relembrar, as abordagens da teia social são as ‘atividades’,
os ‘problemas e respostas’, a ‘estratégia’, o ‘comportamento’, os ‘agentes’, o
‘conhecimento’, as ‘agendas e mapas’, os ‘resultados’ e as ‘visões pessoais’.
Cada uma delas, tal qual os temas, se divide em abordagens-filhas que se
vinculam à abordagem-mãe.
Na estrutura de cada abordagem, seguem-se às abordagens-
filhas (AF): as abordagens-complexas (AA) decorrentes da combinação de
abordagens, abordagens-conexas (AC) que retratam relações simples entre
as abordagens e informações repetidas de outros temas ou abordagens (IR).
Por fim, como dupla face das abordagens nos temas, podemos ter também o
tema na abordagem (TA).
As atividades abordam o nível técnico do conhecimento,
daquele agente que executa as atividades sem o aprofundamento da análise
científica e sem a superficialidade de análise do leigo. Todas as atividades
referidas são as que se relacionem com a preparação e a solução direta de
problemas públicos complexos.
A abordagem das ‘atividades’ se divide nas seguintes
abordagens filhas: Atividades (no tema) por agente, Caixas de atividades
concretas, Processamento (que inclui o fluxo de trabalho, fases e situação
das atividades), Instrumentos no tema (no tema) e Atividades no tema.
A segunda abordagem é a dos ‘problemas e respostas’ e busca
organizar uma tipologia de problemas específicos ou de caráter geral que
sejam relacionados ao tema. Visa ao aprofundamento da análise das causas
e elementos presentes no problema público, como se faz num diagnóstico.
Aborda o problema em nível científico e em seu viés multidisciplinar.
Em paralelo à problematização crítica e genérica a abordagem
também traz as possíveis respostas que podem ser conferidas aos
problemas, seja em conjunto, seja isoladamente. Tais respostas podem ser
específicas ou gerais, como se dá com as constantes opções de
107

‘capacitação’ para os agentes resolverem problemas de despreparo e
também com a ‘responsabilização’ como alternativa clássica do direito e dos
órgãos de controle tradicional.
A terceira abordagem da teia é a ‘estratégia’. Para se ter uma
visão estratégica, deve-se ter um amplo registro de todos os acontecimentos
dentro de um mesmo tema, não importando a natureza, se processos,
eventos, procedimentos, iniciativas, atividades, notícias etc..
A estratégia é o conjunto de ‘ocorrências’, registradas assim
num nível leigo e básico de informações, que pode dar um panorama amplo
do que ocorre no tema. Junto com esse panorama diversificado, temos os
objetivos variados e o planejamento estratégico no tema que orienta a
articulação entre as iniciativas cuja desconexão geraria um risco crítico.
Nas três primeiras abordagens vimos questões bem práticas,
ainda que com graus de abstração diferentes.
A quarta abordagem da teia é o ‘comportamento’ e parecerá
estranha aos mais racionalistas que buscam toda a verdade somente na
razão e no conhecimento e ignoram que a raiz dos problemas e das soluções
sociais é, enfim, o próprio homem.
Essa abordagem traz a visão do homem de carne e osso como
centro do conhecimento e da ação e aborda a percepção, a interpretação, a
avaliação, os valores (e portanto, as necessidades humanas) e a cultura,
geral, nacional, organizacional etc., trazendo esses elementos para o sistema
de análise e ação da teia social, para que não sejam esquecidos,
menosprezados ou adiados, com prejuízo à solução dos problemas públicos
complexos, que sempre os envolvem.
A quinta abordagem é a dos ‘agentes’. A categoria engloba
tanto pessoas, quanto grupos ocasionais ou organizações bem
estabelecidas.
Enquanto as pessoas são mais relevantes para a avaliação de
suas contribuições públicas ou da experiência ou conhecimento
especializado com os quais podem/decidem contribuir, as organizações são
analisadas em suas atribuições, atividades, estrutura, órgãos componentes,
funções, atividades etc.
Há na verdade uma grande necessidade de fomentar o
108

desenvolvimento e uso constante da abordagem dos agentes organizacionais
na análise e solução de problemas públicos, visto que as organizações
públicas gerem os recursos públicos e decidem, em conjunto, como aplicar
um terço da renda nacional.
Faltam muitos estudos científicos e empíricos sobre as
organizações públicas, bem como uma melhor divulgação dos dados e
informações que estão em seu poder para a sociedade e demais agentes do
poder público.
A sexta abordagem é a do ‘conhecimento’. Ela materializa o
que, de mais organizado e qualificado possuímos em termos de
conhecimento. Assim, no conhecimento é que se localiza o viés científico
que se sistematiza nas disciplinas do conhecimento, as quais originam as
profissões (economia => economista, sociologia => sociólogo, matemática =>
matemático etc.).
Para a teia social o conhecimento disciplinar é apenas uma das
abordagens em um tema público, em vista da experiência e da evidência de
que tal especialização, embora seja uma base necessária, é insuficiente e até
prejudicial à solução dos problemas públicos, quando ignora ou exclui as
outras abordagens necessárias.
Além das disciplinas do conhecimento, integram essa
abordagem a ‘gestão do conhecimento’, a ‘comunicação visual do
conhecimento’ – que é cada vez mais importante para disseminar
informações com efetividade em um mundo inundado de dados -, e os
‘repositórios de conhecimento’, que são as variadas bases de conhecimento
organizadas e disponíveis para consulta em diversos temas.
A sétima abordagem da teia social são as ‘agendas e mapas’,
que agregam os elementos e abordagens relativas ao tempo e o espaço real
no qual os agentes, as ações e os objetos se inserem.
Na dimensão do tempo podemos temos agendas, cronogramas,
calendários e congêneres, ou seja, tudo aquilo que insere, na linha do tempo
os demais elementos da teia e da realidade e, da mesma forma, mapas que
agreguem essas diversas informações e que permitam o cruzamento de
quaisquer elementos públicos relevantes por meio do georreferencialmento,
que permite colocarmos em mapas e neles consultarmos todas as
109

informações que nos interessam.
A oitava abordagem da teia é a de ‘resultados’. Nessa
abordagem se agregam os ‘recursos’, os ‘produtos’ ou resultados, e os
‘impactos sociais concretos’ relacionados aos produtos e aos recursos
consumidos.
De forma pragmática, e para além das lógicas egocêntricas dos
conhecimentos profissionais disciplinares e da busca de proteção e
crescimento contínuo das organizações, aborda-se o quanto foi gasto em
relação ao que foi produzido internamente, e quanto isso se reverteu
efetivamente para a sociedade.
Por fim, a nona abordagem ‘visões divergentes’ abre espaço
para que as posições minoritárias que não participaram do consenso
construído, não sejam excluídas do sistema e da comunidade, e possam
manter um diálogo, ainda que restrito (se incompatíveis com os princípios da
teia).
110

3.1 ATIVIDADES74
.
“Saber e não fazer, ainda não é saber” Lao Tsé.
Introdução.
A primeira abordagem75
a ser feita nos temas públicos é a das
atividades que neles se podem praticar. As atividades, se olhamos para sua
perspectiva estática, ou processos, se olhamos para sua dinâmica, são
aquelas tarefas praticadas pelos agentes, sejam as pessoas, como
profissionais, voluntários, cidadãos, seja uma organização ou grupo que a
compõe.
A atividade consiste no olhar para a realidade dos problemas
públicos não pelo olhar teórico, mas pela abordagem da ação. Ação essa que
se aplica a um ou mais temas públicos, que se relaciona com outras
atividades, que necessita de instrumentos informacionais para sua prática,
que tem agentes responsáveis por sua realização, que se desdobra em
múltiplas atividades concretas e que deve seguir um fluxo de trabalho
adequado.
A abordagem das atividades é um diferencial de integração da
teia social e se soma à tradicional organização do conhecimento que se faz
por temas e por agentes.
Cada organização pública costuma ter uma linguagem técnica
própria, siglas próprias e nomes próprios para atividades que são
compartilhadas com outras organizações e que são de interesse da
sociedade. Essa linguagem própria facilita o trabalho interno, mas dificulta a
colaboração com outras organizações e a participação social. Fechar o item
explicando as vantagens da abordagem transversal das atividades frente a
organização tradicional por temas e por agentes.
Já o tema público, ainda que seja uma evolução de linguagem
comum em relação ao conhecimento científico, acaba separando atividades
semelhantes, relacionadas ou iguais quando as define como suas atividades.
74
Esta abordagem encontra-se na internet em
https://teiasocial.mpf.mp.br/index.php5/Atividades
75
Código na ontologia ‘A10’.
111

Por isso, as atividades que se relacionem com um tema público
na teia não são consideradas exatamente seu conteúdo. Elas se encontram
no tema, mas são um desdobramento de uma abordagem maior, e de caráter
geral e autônomo; trata-se da abordagem de atividades em temas públicos,
que cria um conhecimento matricial, num corte transversal aos temas,
integrando-os no que cada abordagem tem de comum.
Abordagens76
.
As atividades/processos no tema se dividem em: atividades
maiores e atividades menores, processamento (inclui o fluxo de trabalho,
fases e situação das atividades), instrumentos, caixas de atividades
concretas e agentes em atividade (abordagem-complexa com agentes).
Essa estrutura da abordagem de atividades se repetirá em cada abordagem
no tema que organiza as atividades caraterísticas daquele tema.
Dessa forma, cada atividade, da lista de atividades no tema,
terá a seguinte estrutura:
“Nome da atividade/processo:
Atividades maiores:
Atividades menores:
Processamento:
Instrumentos:
Caixa de atividades concretas:
Agentes na atividade:”77
As atividades no tema são organizadas em uma lista (em
ordem alfabética) das atividades úteis e aplicáveis ao tema público, sejam de
caráter geral ou oriundas de outro tema, sejam específicas do tema em
questão.
Como exemplo de atividades que se aplicam a diversos temas
76
Para um estudo aprofundado da abordagem deve-se considerar as seguintes categorias
(conforme ontologia da teia): abordagens-filhas (AF), abordagens-complexas (AA)
(decorrentes da combinação de diferentes abordagens entre si) e as abordagens nos temas.
E também as menos comuns: abordagens-relacionadas (AR) (retratam relações simples
entre as abordagens ou delas com os princípios), informações repetidas (IR) e, como dupla
face da abordagem no tema, o tema na abordagem (TA).
77
Para ver um exemplo complete dessa estrutura vá para o fim do item 3.1.1
112

públicos, temos a ‘análise’, ‘atendimento’, ‘benchmarking’ (pesquisa e
definição de referência de qualidade para atividade), ‘comunicação’,
‘constatação’ (que é um tema do poder público em sua atuação executiva),
‘decisão’, ‘diagnóstico’ (do problema público – atividade relacionada a
‘problemas e respostas’), ‘eventos’ (gênero de todos as atividades
presenciais, aquelas que demandam deslocamento do agente para sua
realização e/ou que são agregadas à faceta das agendas, cronogramas etc.).
E a lista continua com a ‘fiscalização’, ‘instrução’ (investigação
mais a análise de outros elementos para a produção de uma conclusão em
um processo administrativo), ‘interpretação’ (é faceta principal da abordagem
de ‘comportamento’) ‘investigação’ (processo qualificado de constatação de
fatos), ‘monitoramento’, ‘pedido de informação’ (previsto na lei de acesso à
informação pública), ‘pesquisa’ (atividade na abordagem do ‘conhecimento’).
As atividades maiores e atividades menores, mostram as
ligações de uma atividade, quando ela é composta por outras atividades ou
se coloca como classe destas ou quando ela é componente ou espécie de
outra atividade à qual integra. São ângulos diferentes de se olhar a mesma
atividade. Por exemplo: a atividade instauração de inquérito civil público (de
responsabilidade do ministério público) agrega as atividades definição do
objeto, classificação dos temas, decisão da prioridade etc. Ao mesmo tempo,
instauração é atividade menor de instrução e de processamento de tutela
coletiva.
O processamento da atividade retrata a sua dinâmica. Para
isso deve estar disponível o mapeamento de seu fluxo de trabalho, incluídas
suas fases, para que se possa obter uma situação atual da atividade que seja
significativa do ‘quanto ela andou’ e do ‘quanto ainda tem para andar’. O
processamento tem quatro fases: prévia, início, meio e fim; e a situação das
atividades pode ser: prevista, em andamento, suspensa, interrompida,
finalizada etc.
O processamento inicia-se e depende de uma fase prévia, que é
aquela na qual determinado fato é definido como circunstância que exige a
realização de certa atividade. A realização ao longo do tempo, desta
atividade ou de outras sequenciais, dá início ao processo, cuja segunda fase
113

é a construção de uma solicitação, sua apresentação e entrada para
providências em uma organização pública.
Essa organização, por meio de seus órgãos e processos
internos, e eventualmente outras organizações, por meio de subprocessos,
realizarão as atividades necessárias; essa é a terceira fase. Ao final todas as
atividades convergem e se aglutinam no produto ou serviço final que a
organização produz como resposta à demanda que recebeu.
Como veremos na oitava abordagem, essa atividade e seus
produtos construídos na organização não se confundem com os impactos
sociais externos à organização, ainda que esta possa pretender que seus
resultados tenham contribuído em parte para o impacto.
Os processos, da mesma forma que as atividades, podem ser
compostos por processos menores e podem integrar processos maiores,
cruzando-se (compartilhando atividades) ou correndo em paralelo. Nesse
processamento das atividades, vai influir a ‘priorização de atividades’ que é
tema complexo com a abordagem de ‘estratégia’.
Os instrumentos são outra abordagem de atividades, onde se
agregam e disponibilizam todas as formas de manipulação da informação
que sejam úteis ao conhecimento ou à ação, relacionando assim um conjunto
geral de instrumentos relevantes e selecionando dentre esses os que sejam
aplicáveis a cada atividade.
São espécies de instrumentos: os aplicativos (como a wiki da
teia e outros aplicativos de informática), documentos (físicos e eletrônicos),
repositórios (meio de guarda de informações variadas), repertório (meio para
guarda de informações do mesmo tipo. Exemplos: caixa de atividades e
rankings) modelos (mostram o que deve ser feito, sem evolução no tempo),
roteiros e rotinas (mostram o que deve ser feito, com evolução no tempo),
formulários, questionários, tabelas.
As caixas de atividades concretas agregam as atividades
concretas, existentes em algum estado de processamento. As caixas de
atividades concretas também aparecem (são informações replicadas) na
abordagem dos agentes (A14), para organizar suas tarefas a realizar e a
controlar, e na abordagem da estratégia (A12), para se ter uma visão
114

abrangente no tema, que inclua as atividades que nele se praticam.
A caixa de atividades concretas de um promotor que atue na
defesa dos direitos coletivos da sociedade pode conter, pelo menos, a lista
dos inquéritos civis e processos judiciais de sua responsabilidade, com a
situação de andamento de cada uma delas, com link para consulta no
sistema oficial da organização, link para os eventos, como audiências
judiciais e promotoriais do órgão na abordagem de ‘agendas’. Veremos um
exemplo de caixa de atividades temáticas no próximo capítulo e de caixa de
atividades de agente no item 3.5.1.
Na abordagem dos agentes em atividade, ao contrário da
prática comum de se agregar as atividades de um agente, como vimos
acima, agregam-se os agentes que praticam a mesma atividade.
É importante compreender que nessa abordagem-complexa a
atividade não está “presa” dentro da lógica interna do agente que a pratica;
ela é o centro de análise e transcende todos os outros temas com os quais se
relaciona ou integra como ‘abordagem no tema’, evitando desvantagens
como o desperdício de experiências, o custo de “reinventar a roda” e as
falhas de comunicação pelo uso de nomes diferentes, quando se tratam as
atividades apenas na abordagem de cada agente.
Veremos à frente aprofundamentos desta mesma abordagem
de atividades: um exemplo de aplicação a um tema público (Item 3.1.1), um
aprofundamento de uma espécie de atividade - os projetos em parceria com
instituições de ensino e ministério público (Item 3.1.2), e três exemplos de
instrumentos - o modelo para organização de informações públicas conforme
o sistema da teia (Item 3.1.3), um roteiro para a atuação do ministério público
conforme a gestão do conhecimento da teia (Item 3.1.4) e um aplicativo para
participação na teia pela internet (Item 3.1.5).
115

3.1.1 ‘ATIVIDADES’ EM ‘TRANSPARÊNCIA PÚBLICA’78
.
Introdução.
Este item traz a aplicação da abordagem geral de atividades ao
tema da transparência pública79
. O objetivo não é produzir uma análise crítica
ou aprofundada sobre o tema, mas organizar alguns dados para demonstrar
como informações práticas sobre um tema podem ser agrupadas para uso e
emprego nas soluções públicas que devem orientar a atuação pública.
Assim como escolhemos o tema de transparência pública,
qualquer outro tema público da teia pode ser visto pela mesma abordagem, e
a combinação das atividades de diferentes temas pode promover a
integração de atividades, a melhoria de sua qualidade (usando instrumentos
que estejam mais maduros em uma área) e economia nas atividades,
evitando-se repetições desnecessárias.
Abordagens.
Como vimos no item 3.1, as atividades/processos no tema se
dividem em: atividades maiores e atividades menores, processamento
(inclui o fluxo de trabalho, fases e situação das atividades), instrumentos,
caixas de atividades concretas e agentes em atividade (abordagem-
complexa com agentes). Essa estrutura da abordagem de atividades se
repetirá em cada abordagem no tema que organiza as atividades
caraterísticas daquele tema.
Dessa forma, cada atividade, da lista de atividades no tema,
terá a seguinte estrutura:
78
Este conteúdo pode ser acessado em
https://teiasocial.mpf.mp.br/index.php5/Poder_publico/acesso-bens-servicos/transparencia
79
Tema-filho de 3o
grau de ‘poder público'.
116

“Nome da atividade/processo:
Atividades maiores:
Atividades menores:
Processamento:
Instrumentos:
Caixa de atividades concretas:
Agentes na atividade:”80
Atividades em transparência pública81
(lista de exemplos):
Atendimento. É uma atividade geral a todos órgãos públicos que
se liga diretamente com o acesso aos bens e serviços públicos e com a
transparência, devendo ser integrados ambos e realizado o atendimento que
mais promova a transparência, e adotada transparência que previna, facilite
ou melhore os resultados dos atendimentos realizados pelos órgãos públicos.
Bloqueio de informações sigilosas em documento acessível,
para cumprir o acesso parcial a informações acessíveis conforme determina
o art. 7o
§2o
. Lei 12.527/11.
Classificação das informações públicas e divulgação das listas
de classificação de informações, em cumprimento a diversos dispositivos da
lei de acesso à informação.
Consulta de andamento de processos, sejam eles processos da
administração pública ou específicos do Executivo, Legislativo, Judiciário,
Ministério Público e outros órgãos de controle público.
Disponibilização do conteúdo das atividades públicas
presenciais, como as reuniões e atendimentos de caráter público (e não
pessoal) feitos pelos órgãos do Executivo, Legislativo e Judiciário, Ministério
Público e demais órgãos de controle, em complemento às sessões já
transmitidas pelas TVs do legislativo e pelos julgamentos do Supremo
Tribunal Federal na TV Justiça.
Divulgação proativa de informações públicas, pois a
organização pública não deve esperar pelos pedidos de informação e sim,
80
Para ver um exemplo complete dessa estrutura vá para o fim do item 3.1.1
81
Conforme art. 2o da Lei 12.527/11, as regras (e portanto as atividades) aplicam-se a
organizações privadas sem fins lucrativos que recebem recursos públicos, na parte que se
relacione com esses recursos.
117

num cronograma de implantação, divulgar todas as suas informações que
não estejam devidamente classificadas como sigilosas (art3, II; 8, caput e 11,
§1 Lei 12.527/11), começando com as mais relevantes e de maior interesse
da sociedade.
Evento Consocial - Conferência em Transparência e Controle
Social82
é um exemplo de evento no tema transparência.
Implantação do sistema de informação ao cidadão – SIC, que
conecta e ordena diversas providências que as organizações públicas devem
adotar para atender as demandas de transparência.
Inquérito civil para desenvolvimento da transparência pública
em municípios (ver item 3.1.2.).
Solicitação de informação pública. A transparência passiva
consiste basicamente em que os órgãos públicos atendam e respondam a
quaisquer solicitações de informações públicas que recebam.
Regulamentação da Lei 12.527/11, especialmente com a edição
de leis de transparência municipais e estaduais, que adotem a lei federal
como patamar mínimo de transparência a ser obedecido.
As atividades maiores e atividades menores, mostram as
ligações de uma atividade com as tarefas que as compõe e com as
atividades às quais e integra. Por exemplo. A atividade prestação de
informação solicitada agrega as atividades pedido de informações e a
recurso em negação de informação. A prestação de informação solicitada,
por sua vez, é atividade menor de ´transparência passiva´.
Instrumentos em transparência pública.
Encontramos um exemplo de como os instrumentos podem ser
agrupados em um tema para um fins práticos vêm do kit de transparência
administrativa do Ministério Público do Espírito Santo83
.
Um modelo de dupla função, para classificação de informações
sigilosas e para a análise fundamentada de pedido de informações pode ser
encontrado no anexo 3 da Portaria 1079/2012 da Procuradoria da República
82
http://www.cgu.gov.br/PrevencaodaCorrupcao/Consocial/index.asp
83
http://www.mpes.gov.br/conteudo/CentralApoio/conteudo6.asp?
tipo=3&cod_centro=18&menu_p=273&menu_s=789
118

no Estado de São Paulo84
.
Evidentemente não nos poderia faltar um modelo geral de
pedido de informações85
e possibilidade de sua adaptação para os mais
variados temas e problemas públicos, como por exemplo um pedido de
informações sobre o transporte público de sua cidade86
.
Roteiros para o processamento de solicitações e respostas de
informações públicas também são úteis tanto para a organização pública
adotar a melhor rotina quanto para o cidadão conhecer e avaliar o modo
como a organização se prepara para atender a transparência passiva.
Como vimos, a caixa de atividades concretas em
transparência pública agrega atividades existentes de uma mesma espécie
num tema. Normalmente essas caixas ficam dentro das organizações,
inacessíveis externamente, sendo que o ideal, tratando-se de atividades
públicas, é que estivessem acessíveis à sociedade.
Um ótimo exemplo de como os pedidos de informação poderiam
ser processados com mais transparência é dado pela iniciativa do
http://www.queremossaber.org.br/. Essa iniciativa oferece as seguintes
vantagens: a) fazer sua solicitação de informações públicas de forma fácil
pela internet, b) ter acesso a informações obtidas por outros pedidos, que
podem lhe interessar, c) compartilhar com a sociedade as informações
públicas que você obteve com o seu pedido.
O processamento inclui o fluxo de trabalho, as fases e a
situação de cada atividade. O processamento da resposta à solicitação de
informação pública se desdobra no processamento da solicitação, pesquisa e
disponibilização das informações solicitadas, análise da publicidade/sigilo das
informações, formulação da resposta, análise de eventuais recursos frente à
negativa de acesso etc.
Os agentes em atividade relacionam as organizações,
funções, papéis e pessoas que sejam responsáveis por cada atividade, de
forma a se poder saber quem são os envolvidos numa mesma atividade ou
84
http://www.prsp.mpf.mp.br/portarias/portarias-de-destaque-dos-anos-anteriores-
1/1079%20-%20programa%20de%20transparencia%20do%20MPFSP.pdf
85
http://www.informacaopublica.org.br/node/2309
86
Modelo da Associação Brasileira de Jornalismo Investigativo:
http://www.informacaopublica.org.br/node/3030
119

em atividades semelhantes e a partir daí se trabalhar por uma coordenação e
ganhos de escala na realização das atividades públicas que impactam a
sociedade.
120

3.1.5 Instrumento – Wikiteia.
Já vimos que o ambiente de trabalho virtual colaborativo da teia
social é a Wikiteia (Capítulo 1.1) e já vimos também como aderir à teia e
preparar-se para vigiar páginas (Capítulo 1.4), que é uma medida
fundamental para acompanhar as mudanças na teia. Abordaremos agora
algumas instruções sobre o uso da wiki da teia87
.
O software wiki que a teia usa é gratuito e de uso livre,
contribuição para a sociedade da Wikimedia Foundation88
e é o mesmo
usado pela Wikipdia. Assim, todas as claras e maduras explicações sobre o
uso do aplicativo que se encontram no site da Wikipédia89
podem ser
consultadas e se aplicam à wikiteia, e você também pode participar ou
assistir aulas abertas90
sobre a wikipedia.
O software wiki tem várias utilidades e é importante que o
colaborador fique à vontade para contribuir nas páginas dos temas, porque o
conhecimento é coletivo.
Para navegar pela wiki, você pode usar barra de pesquisa se
escolher um termo pelo qual quer procurar, ou navegar pelos links. A wikiteia
está organizada pela mesma estrutura desse livro. Todos os tópicos estão
agrupados em nove temas, de ‘teia social’ à ‘segurança pública’ e nove
abordagens, de ‘atividades’ à ‘visões pessoais’. Essa estrutura de tópicos
está presente na página inicial e na barra lateral, o que facilita saltar de um
tema para outro.
Cada um desses se subdivide em outros temas e quaisquer
desses podem se conjugar num tema complexo, e todos esses temas podem
ser organizados em páginas, subpáginas ou tópicos dentro de uma página da
wiki.
Na parte de cima da barra lateral esquerda, estão os links ‘Aviso
Legal’, ‘Novidades’ e ‘Primeiros Passos’. O primeiro explica que as
informações na wiki são meramente preparatórias para a participação social
87
Essas instruções estão em https://teiasocial.mpf.gov.br/index.php5/Ajuda:Conteúdos
88
http://wikimediafoundation.org/wiki/Home
89
Temos um exemplo em http://pt.wikipedia.org/wiki/Ajuda:Tutorial
90
https://teiasocial.mpf.gov.br/index.php5/Teia_social/capacitação/curso-online-wikipedia
122

e não tem a natureza oficial de informações definitivas que se pode encontrar
nos sites tradicionais das organizações parceiras. Em ‘Novidades’ você pode
ver quais foram as últimas alterações na wiki e em ‘Primeiros Passos’ está a
ajuda e orientações para o uso do software da wiki.
A partir daqui você precisa estar cadastrado e logado na wiki
para poder editar e fazer as demais atividades.
Na parte de baixo da barra lateral esquerda, se destacam os
links ‘Enviar arquivo e ‘Páginas especiais’. No primeiro o colaborador pode
disponibilizar na wiki arquivos de texto e outros sobre os temas e os trabalhos
na teia. No segundo existem inúmeros links de diversas utilizações, que são
padrão no software.
Em ‘Páginas especiais’, dentre outros, são úteis os seguintes
links: ‘Todas as páginas’, ‘lista de usuários ativos’, ‘Páginas populares’, (as
páginas com maior número de acessos e ‘Páginas de conteúdo com mais
revisões’ (tendem a ser conteúdos mais desenvolvidos).
Na parte de cima de cada página você encontra os links
‘Página’ (está o conteúdo principal), ‘Discussão’ (serve para comentários e
outras informações acessórias), ‘Ler’ (para você apenas ler o conteúdo),
‘Editar’ (para alterar a página, com alguns símbolos diferentes, aqui você usa
o que aprendeu sobre edição na wiki), ‘Ver histórico’ (para consultar ‘quem’
alterou ‘o que’ e ‘quando’ na página, e desfazer a alteração se for adequado
e necessário) e uma seta contendo, pelo menos ‘Vigiar/Desinteressar-se’
(para você acompanhar automaticamente as alterações naquela página).
O básico para editar páginas é clicar no link ‘editar’ de que
falamos acima, colar, escrever ou alterar um texto na página e salvar as
alterações no botão ao fim da página. Uma série de outros detalhes fazem o
seu texto mais palatável: dar espaço entre as linhas para não ficarem
“grudadas”, criar tópicos e subtópicos para dividir e organizar o texto (a wiki
organiza um índice automático da página), usar negrito e itálico, criar linha
para separar informações etc. Tudo isso está explicado nos links de ajuda
indicados. E se você errar alguma coisa, pode ir em ‘Ver histórico’ e reverter
a sua alteração.
Em vez de editar uma página já existente, você pode querer
criar uma nova. Na wikiteia zelamos por manter os temas organizados – para
123

evitar diversos registros diferentes da mesma informação – mas a dúvida
sobre onde colocar sua contribuição não deve impedi-lo de fazê-la (pois o
conteúdo pode ser removido para o local adequado depois).
Para criar a página você pode pesquisar os termos e o nome
dela na wikiteia, para confirmar que ela não existe e, nesse caso, a resposta
da pesquisa mostrará um link (em vermelho) “Essa página não existe, deseja
uar-la?” Ao clicar nesse, você abrirá a nova página, já no modo de edição,
mas ela só estará criada depois de gravadas as alterações nela.
Não se deve colocar na wiki qualquer conteúdo protegido por
direitos autorais. Por outro lado, textos produzidos pelo próprio colaborador,
ao serem disponibilizados por este na teia, para serem incorporados aos
temas, presumem-se autorizados e não conflitam com a simultânea
divulgação em outros meios da versão autoral e não editável.
O mais importante na wiki são os links que podemos colocar
nos textos, entre páginas internas da wikiteia, e entre estas e as páginas
externas. Os links são o que fazem o espaço virtual especial. Se um
conteúdo já foi colocado ao menos uma vez na internet – e há muitos milhões
de informações úteis lá – não é necessário se repetir a informação, com
trabalho extra e aumentando as chances de divergência e desatualização da
informação.
Basta colocar um link, externo – o endereço de páginas que
usamos na internet, ou interno – o nome da página na wikiteia entre [[nome]],
e com um clique, aproveitamos a informação que já existe e a integramos no
conteúdo que estamos construindo.
A wiki não é tão simples de usar no começo, mas com um
pouco de dedicação o colaborador vai melhorando o uso. O aprendizado é
autodidata porque, ainda que se realize algum tipo de aula, ela será sempre
introdutória e só a prática é que fará com que se aprenda a usar a wiki com
facilidade. No final, é uma ferramenta de trabalho cooperativo que será
sempre útil a quem aprender a utilizá-la.
124

3.6.2 Gestão do conhecimento e ontologia da teia social.
A proposta da teia social pressupõe que parte das dificuldades
de se alcançarem os resultados públicos pretendidos pelo poder público e
pela sociedade, se originam da complexidade dos temas, agentes envolvidos
e atividades.
solução para esse problema é a organização das informações
públicas em um sistema integrado, que se estrutura num conjunto de temas
previamente definidos que visam, dentre outros objetivos, a:
1) agregar as variações com as quais se descreve o mesmo
tema (não descritores) sob um único termo (o descritor) - como fazem todos
os tesauros91
, ainda que a lógica do tesauro seja apenas uma das presentes
na teia;
2) incentivar a integração das diversas temáticas públicas para
que atuem de forma coordenada, obtendo a sinergia da cooperação nos
aspectos comuns,
3) criar um campo de interação orientado ao diálogo entre as
diferentes organizações públicas e privadas, cada uma possuidora de uma
linguagem própria que traduz a sua prática na realização dos objetivos
públicos a partir da sua ótica organizacional específica e não numa
abordagem multifacetada;
4) facilitar o diálogo interdisciplinar e transdisciplinar entre as
diversas ciências e profissões, todas elas envolvidas e necessárias às
soluções públicas.
Ontologia aqui não tem o sentido filosófico de estudo do ´ser´
último das coisas, mas o sentido da ciência da informação que, para além da
camada formal das taxonomias, concebe relações e significados dinâmicos
entre os termos e ideias que compõem um corpo de conhecimento que se
destina a organizar e dar suporte à ação.
91
“Tesauro é um vocabulário controlado organizado em uma ordem
preestabelecida e estruturado de modo que os relacionamentos de equivalência, de
homografia, de hierarquia, e de associação entre termos sejam indicados claramente
e identificados por indicadores de relacionamento padronizados”. Conceito retirado
de http://www.alvarestech.com/lillian/Analise/Modulo3/Aula31Tesauros.pdf
126

A ontologia da teia foi preparada para ser o mais simples
possível, buscando registrar uma informação por apenas uma vez e
disponibilizá-la em todos as análises e debates onde for necessária.
A ontologia cria categorias básicas que se estruturam e se
recombinam da forma mais lógica possível, visando diminuir a complexidade
do conhecimento público. Dessa forma, as centenas ou milhares de
informações públicas foram agregadas em 18 categorias.
As nove primeiras são da espécie temas. O tema da própria teia
social92
e os temas públicos: Cidades93
, Economia94
, Educação95
,
Hipossuficiência96
, Meio Ambiente97
, Poder Público98
, Saúde Pública99
e
Segurança Pública100
.
As nove últimas são abordagens do tema público: Atividades101
,
Problemas e resposta102
, Estratégia103
, Comportamento104
, Agentes105
,
Conhecimento106
, Agendas e Mapas107
, Resultados108
e Visões divergentes109
.
Na estruturação de cada tema ou abordagem se busca a
limitação da quantidade de temas filhos ou abordagens filhas que cada uma
contém, para facilitar a compreensão e utilização das espécies de informação
mais relevantes110
.
A organização dos temas (T) e escolha de seus termos
principais tem o foco na facilidade de compreensão pelos leigos, afinal,
92
T1
93
T2
94
T3
95
T4
96
T5
97
T6
98
T7
99
T8
100
T9
101
A10
102
A11
103
A12
104
A13
105
A14
106
A15
107
A16
108
A17
109
A18
110
Além do mais, há um limite de memorização que deve ser levando
em conta (Citação da pesquisa contida no livro ´Subliminar´).
127

excetuando a área de formação profissionais e as experiências de trabalho,
somos leigos em todas as demais áreas, que são a imensa maioria.
Cada tema público de 1º grau (vistos acima) agrega vários
temas pertinentes. Nesse perspectiva existem o ‘tema pai’ (TP) (que agrupa
os diversos temas que são diretamente vinculados a ele) e os ‘temas filhos’
(TF). A natureza dessa relação varia. Em alguns casos, não há qualquer
novidade, como em ´meio ambiente´, ´saúde pública´ e ´segurança pública´111
cujos temas filhos são os que já estamos acostumados a tratar (os temas são
estudados na parte 2 deste guia da teia).
Em outros temas públicos existem variações maiores, com
agregação de temas filhos relacionados, mas evidentemente diferenciados,
tudo tendo em vista a facilidade de acesso, clareza e utilidade do
conhecimento.
A combinação entre temas cria um ‘grupo temático’ (GT) do qual
se derivam os chamados ‘temas complexos’ (TT), que mantém uma relação
com os temas originais por meio do grupo temático que realiza a integração e
coordenação do conhecimento.
Por exemplo, o tema ‘educação’ somado ao tema ‘indígena’
formam um grupo temático, e dele nasce com relativa autonomia, o tema
complexo da educação indígena. O mesmo ocorre para a educação
ambiental.
Em outros casos pode não se obter um termo tão conhecido: a
soma do tema saúde pública com o tema meio ambiente formaria um grupo
temático entre estes e deles decorreria a saúde ambiental (que incluiria, por
exemplo, a influência das mudanças climáticas na saúde humana) como
tema complexo.
Em diversas realizações dos temas complexos pode ser que
não fique tão clara qual o ‘tema sujeito” e qual o “tema predicado”. Acima
pudemos perceber que aplicava-se o tema educação ao tema indígenas e o
tema meio ambiente ao tema saúde pública. Exemplo?
Em várias situações o tema complexo pode ter um caráter
111
No caso de segurança pública, os profissionais jurídicos podem ter
dificuldade, pois estão acostumados a se referir a crimes, direito penal, atuação e
processos criminais, o que é apenas uma parte da segurança pública como um todo.
128

duplo. Por exemplo na ‘educação inclusiva’ pois tanto a educação aplica-se
aos portadores de deficiências (que é tema filho de hipossuficiência) como as
deficiências, como diferenças, se aplicam à educação para desenvolver em
todos o aprendizado e o convívio da pluralidade.
Ou seja, têm-se tanto a ‘educação’ aplicada a uma espécie de
‘hipossuficiência’ quanto as deficiências aplicadas à educação. O mesmo se
daria com a economia, por exemplo. Como as ‘atividades econômicas’ se
aplicam aos hipossuficientes produzindo bens e serviços que melhorem sua
condição e como os hipossuficientes se inserem nas atividades econômicas e
na economia.
O tema também tem relações simples com outros temas
(inclusive os temas que tenham o mesmo tema pai), e nesse caso são
considerados ‘temas relacionados’ (TR).
Além dos temas filhos e temas complexos, cada tema (todos os
temas da teia) possui também nove abordagens (A) da realidade pelas quais
aquele tema público pode ser visto, sendo cada uma delas relevante para a
compreensão do problema público e construção de uma solução abrangente
e eficaz.
As nove abordagens são as átividades´ que podem ser
praticadas no tema, os ´problemas e respostas´ diagnosticados e previstos
no tema, a visão e variações de éstratégia´ que podem ser aplicadas em sua
solução, o ćomportamento´ pessoal que condiciona o trabalho e os
resultados, os ágentes´ - pessoas ou organizações – que atuam no tema, o
ćonhecimento´ tradicional disponível no tema, a localização no tempo e no
espaço dos diversos elementos - ágendas e mapas´, os ´resultados´
relacionáveis ao tema e as ´visões divergentes´ (posições divergentes do
consenso) nos temas.
Cada uma dessas abordagens agrega subitens. Assim, temos a
‘abordagem mãe’ (AM) que se desdobra em ‘abordagens filhas’ (AF),
equivalendo à dinâmica entre ‘tema pai’ e ‘tema filho’.
As abordagens no tema (AT) se integram ao próprio tema ao
mesmo tempo em que permanecem ligadas às abordagens originais (elas
são estudadas na parte 3 desse guia da teia). A abordagem também tem
abordagens que apenas se relacionam a ela, sendo essas as ‘abordagens
129

relacionadas’ (AR).
Se as abordagens se combinam, formam ‘grupo de abordagens’
(GA) e esse grupo forma uma abordagem complexa (AA).
Um exemplo de GA seria georreferenciar (abordagem das
agendas e mapas) os recursos disponíveis (abordagem dos resultados) num
certo tema.
Mais raramente podemos ter um tema numa abordagem (TA)
como por exemplo a segurança da informação (resultante da aplicação do
tema segurança pública aplicada à abordagem do conhecimento).
A teia social busca organizar a complexidade das informações
públicas a partir dessas categorias básicas, os nove temas, seus temas
filhos, os temas complexos resultantes da combinação de temas variados (os
grupos temáticos) (parte 2 do guia da teia), as abordagens mães e filhas, a
combinação dessas, as abordagens complexas, (mais raras que as dos
temas) e a integração transversal dos temas por meio da aplicação das
abordagens no tema (AT) (parte 3 do guia da teia) a cada um deles e da
agregação dessas informações na abordagem original.
Para ilustrar, pode se verificar a página do tema (pai) meio
ambiente na wikiteia contendo seus temas (filhos), links para temas
complexos e todas as abordagens aplicadas ao próprio tema112
.
Como as demais ontologias, a da teia social também pode e
deve ser aprimorada, dentre outros aspectos, com a escolha de melhores
termos descritores e reorganização de temas filhos que sejam mais
abrangentes ou compreensíveis.
112
https://teiasocial.mpf.mp.br/index.php5/Meio_ambiente
130

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