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Carregado porSérgio Reis
Painel srgr clad_2014
Este documento analisa a política de Governo Digital do Brasil como uma aplicação prática do paradigma de Governo Aberto. Apresenta um Modelo de Integração de Agendas para planejar políticas públicas a partir dos princípios do Governo Aberto, integrando agendas de problemas, planos de governo, produtos e objetivos. Aplica o modelo à política de Governo Digital brasileira, mapeando problemas, definindo produtos e identificando resultados de curto e médio prazo de forma coerente com os objetivos do governo. Conclui que o Gover
Painel srgr clad_2014
- 1. “A política deGoverno Digital do governo federal brasileiro como práxis do paradigma de Governo Aberto: uma análise de sua viabilização a partir de um Modelo de Integração de Agendas” Sérgio Roberto Guedes Reis Painel: Complementaridade e sinergia na adoção de políticas de governo aberto no Brasil: as perspectivas de governo digital, dados abertos e desempenho institucional
- 2. Roteiro • 1)Origens conceituais do Governo Aberto • 2) O debate recente sobre o significado do Governo Aberto na Gestão Pública • a) 1ª polaridade: Dados abertos e governo aberto • b) 2ª polaridade: os princípios da Open Government Iniciative versus os princípios da OGP • c) Resolvendo as polaridades: O Governo Aberto como um paradigma autônomo de gestão pública • 3) O Modelo de Integração de Agendas: Planejando a partir do Governo Aberto • 4) A aplicação prática do modelo: Planejando a política de governo digital brasileira a partir do Governo Aberto • a) A agenda de problemas • b) A agenda do plano de governo • O mapa do primeiro tempo • c) A agenda de produtos • d) A agenda de objetivos • Cadeia de resultados: integrando a agenda de produtos e a agenda de objetivos • Conclusão: Governo Aberto, um paradigma em disputa
- 3. 1. Origens conceituaisdo Governo Aberto • Ideia original: EUA, década de 50, debates para a formulação da Lei de Acesso a Informação • Surgimento do termo “Governo Aberto”: associação com o “direito de saber”, mais tarde delineado como transparência governamental e accountability • Dados abertos não faziam parte do conceito • Surgimento da noção de “Dados Abertos”: década de 70, NASA • Disseminação para outros campos da ciência • Encontro entre Transparência e Dados Abertos: década de 90 • Criação da World Wide Web • Pressão pela divulgação da legislação da Califórnia na rede (baixo custo, ampla disseminação) • Disseminação da lógica para outras áreas de governo • Congregação entre Governo Aberto e Tecnologia
- 4. 1. Origens conceituaisdo Governo Aberto • Em paralelo: desenvolvimento do “Governo Eletrônico” • Dois componentes: • I) Oferta estatal de serviços públicos mediante mecanismos virtuais • II) Utilização intensiva de tecnologia para racionalização e desburocratização de processos • Relativo distanciamento entre Governo Eletrônico e Governo Aberto • Governo eletrônico: relação entre Estado e cidadão no âmbito da implementação de políticas públicas • Governo aberto: accountability • Conversão do Governo Eletrônico como item de Governo Aberto: Governo Digital
- 5. 1. Origens conceituaisdo Governo Aberto • Governo Obama (2008-): Desenvolvimento do Governo Aberto como prática disseminada de gestão pública • Open Government Directive • Criação da Open Government Partnership (2011) • Planos de Ação bienais • 64 países integrantes
- 6. 2. O debaterecente sobre o significado do Governo Aberto na Gestão Pública • Um conceito em disputa • 1ª polaridade: Dados Abertos e Governo Aberto • Yu & Robinson: interpenetração entre dados abertos e governo aberto gera ambiguidade e despotencializa evolução conceitual dessas noções • Governos dizem que estão fazendo Governo Aberto quando, na verdade, estão promovendo ações de dados abertos (accountability x transparência) • Heller: ações de dados abertos são mais fáceis de serem implementadas, pois apresentam menores custos políticos • Weinstein & Goldstein: integração entre dados abertos é interessante e necessária, pois a combinação entre ambos gera mudança de cultura organizacional na burocracia e pode servir de porta de entrada para transformações mais profundas (círculo virtuoso do combate à corrupção à melhoria de serviços públicos)
- 7. 2. O debaterecente sobre o significado do Governo Aberto na Gestão Pública • 2ª polaridade: Os princípios da Open Government Initiative (Obama) versus os princípios da OGP Participação Open Government Initiative Colaboração Transparência Transparência OGP Accountability Tecnologia e Inovação Participação cidadã
- 8. Resolvendo as polaridades:o Governo Aberto como um paradigma autônomo de Gestão Pública • Governo Aberto tem potencial para se constituir como um paradigma autônomo de Gestão Pública • Noção de paradigma em Gestão Pública: “a atuação de agentes por sobre aquilo que seja a coisa pública, a partir de definições e interpretações mesmas sobre o que seja a noção de público” • Postulados diferentes dos observados no Gerencialismo (New Public Management): • 1) O Estado não é intrinsecamente ineficiente, ou menos eficiente do que o mercado (há que se diferenciar burocratismo de burocracia) • 2) O problema do Estado está em seu distanciamento histórico perante a sociedade • 3) É preciso, para tanto, aproximar Gestão e Política – e, então, a Gestão Pública não pode ser vista como uma “técnica neutra e apolítica”
- 9. Resolvendo as polaridades:o Governo Aberto como um paradigma autônomo de Gestão Pública • Apropriação do Governo Aberto pela Teoria Crítica (Horkheimer, Marcuse, Habermas, Boaventura) para a produção de um “modo circunstanciado de intervenção na realidade”: a práxis • Princípios não são fins em si mesmos: eles são meios para realizar a gestão pública • Princípios devem ser coerentes entre si • Princípios devem entremear todo o ciclo de políticas públicas e devem estar, todos, presentes em cada momento do ciclo • Retroalimentação e articulação produtiva • Modo sistêmico de produção de políticas públicas
- 11. 3) O Modelode Integração de Agendas: Planejando a partir do Paradigma de Governo Aberto • Avanço teórico para a produção de um paradigma de gestão: é preciso que ele forneça respostas para problemas fundamentais do domínio público, como o planejamento, a burocracia e as estruturas organizacionais. • No planejamento: “Modelo de Integração de Agendas” • Recuperação do legado de Carlos Matus (necessidade de se compreender a materialidade dos problemas públicos) • Críticas ao Orçamento por Resultados (vazio axiológico) e ao Orçamento Participativo (participação como fim em si mesmo) • Incorporação dos princípios de Governo Aberto no fazer do Planejamento – Participação popular, transparência, accountability e inovação • Razão de ser do Governo Aberto visto da Teoria Crítica e aplicado ao Planejamento é a realização da cidadania • As políticas públicas, então, necessariamente possuem, aqui, vocação transsetorial
- 12. 3) O Modelode Integração de Agendas: Planejando a partir do Paradigma de Governo Aberto • Divisão do modelo em Três Tempos: • Primeiro tempo: Integração entre a Agenda de Problemas e a Agenda do Plano de Governo • Agenda de Problemas: Sensibilidade trazida pela participação popular + diagnósticos produzidos pela Administração Pública • Agenda do Plano de Governo: Síntese das plataformas que significaram a vitória eleitoral do governante democraticamente instituído • Segundo tempo: Integração entre a Agenda de Produtos e a Agenda de Objetivos • Agenda de Produtos: Conversão dos problemas observados no momento anterior em soluções de gestão ou intervenção pública • Agenda de Objetivos: Conformação dialética (top-down e bottom up, mediante aproximações sucessivas) entre os planos de governo, as agendas setoriais de longo prazo e os produtos desenhados • Terceiro tempo: Integração entre a Agenda de Alternativas e a Agenda de Deliberações Alocativas • Agenda de Alternativas: Distintos caminhos para a implementação dos produtos desenhados • Agenda de Deliberações Alocativas: adequada seleção de produtos e alocação orçamentária a partir das deliberações a respeito de indicadores e metas
- 15. 4) A aplicaçãoprática do modelo: Planejando a política de governo digital brasileira a partir do Governo Aberto • A eventualmente necessária diferenciação terminológica • Governo eletrônico: conexão com a experiência gerencialista – foco em redução de custos • Governo digital: atualização do governo eletrônico – entrega de serviços públicos mediante forte emprego de tecnologia, mas com vocação ao estímulo da participação social • Governo aberto: paradigma de gestão pública - outra visão sobre a tecnologia, como forma de realização do governo digital • Visão corrente de e-government da ONU: “uso e aplicação de tecnologias de informação na administração pública para simplificar e integrar fluxos de trabalho e processos, para efetivamente gerenciar dados e informações, melhorar a entrega de serviços públicos, bem como para expandir os canais para o engajamento e empoderamento da população”
- 16. A Agenda deProblemas • Proposta: fazer “engenharia reversa” das manifestações realizadas pela sociedade civil • Muitos dos “problemas” assinalados pela sociedade são, na verdade, diretrizes e objetivos • Documentos utilizados: • CONSOCIAL • Fóruns de Debate para a elaboração do 2º Plano de Ação brasileiro da OGP • Relatórios de Diagnóstico: e-Government Survey da ONU
- 17. A Agenda doPlano de Governo • Contexto brasileiro: Superficialidade e falta de relevância dos programas de governo no debate público (vistos como mero atendimento formal à legislação eleitoral) • Documento utilizado: Plano de Governo da então candidata Dilma Rousseff à Presidência da República (2010) • Integração das agendas do primeiro tempo: • indícios sobre a capacidade de diagnóstico de um dado candidato sobre os problemas públicos; • delimitação de prioridades observadas, a princípio, pela Administração, e seu grau de responsividade
- 18. Cores: Verde: Demandaspopulares Amarelo: Diagnóstico da ONU Vermelho: Problemas-raízes, de extrema profundidade Azul: Diretrizes do Plano de Governo Construção do Mapa: Setas: conexões lógico-temporais entre os elementos Setas não-tracejadas: conexões firmes entre os elementos, e entre eles e o plano de governo Setas tracejadas: conexões mais frágeis
- 19. Integração do PrimeiroTempo • Achados da análise de consistência • Razoável adequação entre problemas identificados nos diagnósticos e nos documentos de manifestações populares e as diretrizes do plano de governo (considerado genérico) • Lacunas (tópicos fracamente estabelecidos): • Capacitação de interessados em políticas de governo digital • Cultura organizacional avessa à transparência e à inovação por parte de algumas burocracias públicas • Fragilidade do engajamento político da sociedade • Questões de área-meio (políticas de gestão documental/informacional)
- 20. Agenda de Produtos • Modelo de Matus: transformação especular de problemas em objetivos • Modelo de Integração de Agendas: transformação de problemas em lógicas de intervenção governamental, sem especificar forma e os elementos de ação (ações e projetos, estabelecidos no Terceiro Tempo) • Desenho de produtos, correspondentes a programas governamentais • Definição: “grupos de serviços que são entregues a destinatários externos (ao governo) ou transferências de recursos” • Facilitação para a construção de indicadores, essenciais para a Agenda de Deliberações Alocativas • Um único produto pode responder a vários problemas, e um único problema pode responder a vários produtos
- 21. Agenda de Objetivos • Integração dialética entre as diretrizes contidas na Agenda do Plano de Governo e os produtos especificados na Agenda de Produtos • Construção da Cadeia de Resultados: • Implicações de curto, médio e longo prazo a partir da implementação dos produtos delineados • Avaliação da coerência entre os produtos e as diretrizes assinaladas • Conformação da “questão de cidadania” (= Área de Política Pública) que conforma toda a política pública, do ponto de vista do paradigma de Governo Aberto • Pressuposto: debates públicos e considerações sobre os planos setoriais de longo prazo existentes para aquela política pública • Vocação de longo prazo para o processo de planejamento • Fuga de uma concepção de planejamento voltada apenas para “planos de intenções” • Aproximações dialéticas sucessivas: contínua redefinição dos produtos e dos objetivos e resultados pretendidos • Documento utilizado: Diretrizes do Comitê Executivo de Governo Eletrônico (Ministério do Planejamento e Casa Civil) • Exercício: Integração das agendas sem as aproximações sucessivas, que só poderiam ocorrer a partir da participação popular (realizá-lo aqui seria um feito artificial) • Processo é disputa política entre atores, que avaliam a relevância das escolhas, os caminhos a serem percorridos, os resultados possíveis, os produtos necessários, etc.
- 23. Integração do SegundoTempo • Achados da Cadeia de Resultados • Questão de cidadania: “Realização da cidadania digital” – a razão de ser da política pública, o preenchimento de seu sentido axiológico • Cinco produtos/programas • 7 Resultados Imediatos, que expressam a bem sucedida implementação dos produtos • 5 Resultados Intermediários, que expressam o uso bem sucedido e reiterado por parte de seus beneficiários, com impacto capaz de extravasá-los (quanto mais se sobe na cadeia, mais potencialmente disseminados são seus resultados) • Expressivo alinhamento dos objetivos contidos no Plano Setorial de Longo Prazo com as diretrizes do Plano de Governo, com os Produtos delineados (que respondem aos problemas observados) e com os resultados de curto e médio prazo identificados = documento de planejamento potencialmente coerente e responsivo
- 24. Conclusões • GovernoAberto é conceito em disputa • Transformá-lo em paradigma lhe dará incrível potencialidade como estratégia de condução da gestão pública e de aperfeiçoamento de políticas públicas • Apropriação a partir de matriz filosófica progressista dá ao Governo Aberto não só a capacidade de superar polaridades interpretativas constitutivas, como de significar a possibilidade de construção de governos que sejam coerentes em seu propósito transformador, a partir do modo como conduzem a Administração Pública e o conteúdo emancipatório presente nas políticas públicas construídas a partir desses princípios ideológicos • O Modelo de Integração de Agendas é uma tentativa de realizar essa necessária articulação construtiva entre o desejo de se construir ações governamentais que signifiquem o aprofundamento da cidadania e das conquistas democráticas e a utilização de ferramentas de gestão que sejam coerentes com esse desígnio • O Governo Digital é expressão necessária dessa interpretação emancipatória da relação entre Estado e sociedade quando pensada de um ponto de vista virtual.
- 25. Obrigado! Sérgio RobertoGuedes Reis Analista de Finanças e Controle Coordenação-Geral de Governo Aberto e Transparência Secretaria de Transparência e Prevenção da Corrupção Controladoria-Geral da União (CGU) Sergio.reis@cgu.gov.br sergiorgreis@gmail.com