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1
Reformas e
crescimento no
“presidencialismo de
omissão”
Marcos Mendes
Fundação FHC – 6 mar 2020
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2Baixo crescimento não é um problema de
hoje. Nas últimas 4 décadas crescemos só
2,2% ao ano.
Taxa de crescimento do PIB: 1981-2019 (% ao ano)
2,20
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-2
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2017
2019
PIB var % ao ano Média 1981-2019
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3Nosso crescimento é insuficiente para nos
fazer caminhar em direção ao padrão de
vida dos países mais ricos
PIB per capita como proporção do PIB per capita dos EUA:
1990-2018 (%)
Fonte: The World Bank Database
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2017
Brasil Chile India China Coreia Turquia N. Zelândia
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4
Em 1950, o Brasil tinha quase a mesma
renda per capita de Portugal e Espanha.
Hoje é a metade da de Portugal e 40% da
Espanha.
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usando PPP de 2011)
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2016
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Fonte: The Conference Board
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5
Não acha justo comparar com a Europa
Ocidental? Então vamos olhar mais a leste.
PIB per capita em 2017 (US$ convetidos para preços de 2017
usando PPP de 2011)
Fonte: The Conference Board
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6
Vamos comparar com nossos vizinhos?
Sequer tivemos competência para alcançar
a Argentina, que ao longo de 70 anos se
esforça para afundar!
PIB per capita em 2017 (US$ convetidos para preços de 2017
usando PPP de 2011)
Fonte: The Conference Board
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Brasil Argentina México
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Durante algum tempo tivemos desempenho
melhor que Peru e Colômbia, mas eles vão
nos ultrapassar em breve.
PIB per capita em 2017 (US$ convetidos para preços de 2017
usando PPP de 2011)
Fonte: The Conference Board
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2004
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2010
2013
2016
Brasil Peru Colômbia Chile
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8
Brasil cresce
pouco há 40
anos:
Causas?
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Demografia
Baixa
produtividade
Baixo investimento
Educação
Abertura comercial
Ambiente de negócios
Infraestrutura
Legislação trabalhista
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Baixa poupança agregada
Segurança jurídica
Qualidade do invest. Público
Marcos regulatórios
Direcionamento de crédito
Mercado de crédito privado
Equilíbrio fiscal
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Estados
Como recuperar o tempo perdido? Causas e
possíveis soluções para o baixo crescimento
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9
De 2005 a 2016 o Brasil era um barco que
navegava rapidamente na direção contrária à
que necessitamos:
1) Abandono da responsabilidade fiscal e disparada da dívida pública
2) Estímulo ao endividamento de estados e municípios
3) Desmonte do marco regulatório de óleo e gás e energia elétrica
4) Redução artificial dos juros e deterioração da credibilidade do Banco Central
5) Direcionamento do crédito por decisões políticas
6) Fundos de pensão, estatais e bancos públicos financiando projetos de baixa
qualidade
7) Concessões mal desenhadas que levaram a frustração de investimentos
8) Investimentos inviáveis: refinarias, estaleiros, ferrovias abandonados
9) Interferência na política de investimento de grandes empresas (Petrobras,
Eletrobras e Vale)
10) Congelamento de preços administrados
11) Proteção setorial e fechamento da economia
12) Fragilização das agências reguladoras
13) Criação de 48 novas empresas estatais, além de aumento da teia de subsidiárias
das já existentes
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10
A partir de 2016 estancou-se a marcha da
insensatez, e colocou-se o barco na direção
correta. Falta fazê-lo navegar rápido na
direção correta. Não é trivial:
• Tomando o cenário de 2014/15 como referência,
melhoramos muito.
• Mas o país deve se conformar em simplesmente
não ir para o brejo?
• Qual o tamanho do desafio para nos tornarmos um
país de renda alta, capaz de reduzir pobreza e
desigualdade, e garantir pilares básicos da vida
civilizada?
• Por décadas temos sido incapazes de transformar o
Brasil em uma sociedade próspera.
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11
A agenda de reformas é pesadíssima, para
um país que enfrenta fortes limitadores à
aprovação dessa agenda
• País grande e heterogêneo
• Federalismo conflituoso que socializa custos
• Protecionismo comercial forte e bem estabelecido
• Corporações politicamente fortes
• Baixo grau de coesão social e de confiança mútua
• Interferência entre poderes (Judiciário que faz
políticas públicas)
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12
Sistema político-eleitoral
• Fragmentação partidária
• Bancadas suprapartidárias de interesses específicos
(muitos legítimos, mas também sujeitos ao limite
das possibilidades orçamentárias)
• Disputa por orçamento e por regulação protetiva:
tendência a déficit e distorções regulatórias
• Presidente da República e Ministro da Economia
são os atores que têm mais incentivos para
racionalizar orçamento e regulação econômica
(ainda que nem sempre o façam)
• Necessidade de instrumentos de coordenação e
negociação nas mãos do Presidente da República
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13Instrumentos de governabilidade a
disposição do Poder Executivo estão
se enfraquecendo:
• Medidas provisórias: sob regras cada vez mais restritas.
• Vetos presidenciais: sendo derrubados e contornados pela
constitucionalização das matérias.
• Orçamento autorizativo: acabou.
• Emendas parlamentares: agora obrigatórias.
• Compartilhamento de poder (governo de coalizão): governo
se recursa a fazê-lo e nada põe no lugar – “Presidencialismo
de omissão”.
• Poder Executivo está claramente perdendo (abrindo mão)
de instrumentos de governabilidade e controle fiscal:
“presidencialismo de omissão”.
• Grande dispersão de interesses no Congresso gera risco
fiscal e regulatório.
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14
Mas não está dando certo? Afinal, a previdência foi
aprovada...
• Previdência é caso específico: houve debate e aprendizado. Tema
suficientemente grande para gerar mobilização e pressão.
• Alinhamento temporário das lideranças do Congresso com a agenda de
reformas, com uso dos instrumentos regimentais para controlar a pauta.
• Fragilização temporária da esquerda.
• Se o “ímpeto reformista” do Congresso enfraquecer, há risco de “tragédia dos
comuns”.
• Muitas contrarreformas não são visíveis, não mobilizam a opinião pública ou
são entendidas como positivas. Não dá para evita-las apenas via mídia social:
socorro fiscal aos estados,
aumento de obrigações de conteúdo local,
vinculações de recursos setoriais (Fundeb, infraestrutura,
gasoduto),
isenções tributárias,
aumentos e equiparações salariais (militares),
captura de agências reguladoras,
aumentos reais do Salário Mínimo,
reajuste da tabela do IR.
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15
Mas não está dando certo? Afinal, a
previdência foi aprovada...
• Privatização a passo lento: zero mobilização para viabilizar
Eletrobras. Avançando apenas em vendas de participações.
• Abertura da economia não está acontecendo. Acordo UE e OCDE
são bons, mas não resolvem questões imediatas: redução de
alíquotas, conteúdo local, antidumping, revogação de regimes
especiais.
• PECs do ajuste fiscal em tamanho aquém do necessário e andam
devagar.
• Demora e pouca clareza na proposta do Executivo para reforma
tributária.
• Reforma administrativa sendo boicotada dentro do Executivo.
• Alguns projetos e ideias do próprio Executivo na direção contrária
da pauta reformista: maciça transferência de recursos para os
estados, Carteira Verde-Amarela, Fundo Ambiental (MP 900),
aumentos orçamentários para as Forças Armadas, isenções
tributárias para igrejas, capitalização de empresas estatais.
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16
O que temos de notícias positivas?
• Quantidade de reformas já aprovadas pode já ser suficiente para
melhorar ambiente micro e macroeconômico, e dar início a um
ciclo positivo:
 Reforma da previdência
 Reforma trabalhista
 Teto de gastos
 TLP
 Duplicata eletrônica
 Cadastro positivo
 Extinção do Fundo Soberano
 Privatização de subsidiárias da Eletrobras
 Devolução dos recursos do BNDES e de bancos públicos
 Nova política de crédito do BNDES e redução do crédito direcionado pelo governo
 Novo FIES
 Lei de responsabilidade e recuperação financeira das empresas estatais
 Novo modelo regulatório para o setor de óleo e gás
 Agenda de concessões andando com modelo mais responsável
 Distrato na aquisição de imóveis
 Nova relação financeira entre Tesouro e Banco Central
 Recuperação da credibilidade do Banco Central e do Tesouro Nacional
 Nova lei geral de telecomunicações
 Abertura do mercado de aviação civil
 Agenda BC# de regulação de novos instrumentos financeiros
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17
O que temos de notícias positivas?
• Vedação de coligação em eleições proporcionais (EC 97), que vai valer a partir
da próxima eleição, pode reduzir número de partidos e facilitar governo de
coalizão na próxima legislatura.
• Alguns governadores quebrando o paradigma de empurrar a conta para a
União: RS, GO, AL, CE, MG. Sinal de maturidade da sociedade em assuntos
fiscais.
• Corporações de servidores públicos enfraquecida: fim do imposto sindical e
esgotamento do orçamento. Maior chance de reforma administrativa.
• Maior poder do Congresso na definição do orçamento pode levar a contenção
do gasto obrigatório para abrir espaço para emendas: maior disciplina fiscal (ao
custo de piora na qualidade do gasto).
• Reformas maduras que devem avançar:
 Marco regulatório do saneamento
 Nova lei de licitações
• Agenda legislativa e regulatória do Banco Central parece sofrer pouca
resistência:
 Autonomia do BC
 Reforma do mercado de câmbio
 Lei de resolução bancária
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18Conclusões
• O navio está apontando na direção correta, e se move
lentamente. Já é melhor que a marcha acelerada em
direção ao brejo.
• Mas isso não garante crescimento sustentado, que depende
de reformas que ocuparão a cena política por duas décadas,
pelo menos.
• “Presidencialismo de omissão” pode levar ao estancamento
da recuperação, e não ser suficiente para garantir as
reformas necessárias a mudar o padrão de renda do país.
• Não está descartada mudança de rota em direção ao brejo.
• Não existe uma “nova política” que garanta
governabilidade. Existem condições temporárias favoráveis
a reformas, que podem se desfazer em breve e deixar o país
em um impasse de governabilidade.
• Serão as reformas já aprovadas suficientes para inaugurar
um ciclo de prosperidade ou, pelo menos, melhorar um
pouco o crescimento potencial?
www.insper.edu.br
19
Obrigado.
marcosjm1@insper.edu.br

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As reformas e a agenda parlamentar em 2020 - Marcos Mendes

  • 1. www.insper.edu.br 1 Reformas e crescimento no “presidencialismo de omissão” Marcos Mendes Fundação FHC – 6 mar 2020
  • 2. www.insper.edu.br 2Baixo crescimento não é um problema de hoje. Nas últimas 4 décadas crescemos só 2,2% ao ano. Taxa de crescimento do PIB: 1981-2019 (% ao ano) 2,20 -6 -4 -2 0 2 4 6 8 10 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013 2015 2017 2019 PIB var % ao ano Média 1981-2019
  • 3. www.insper.edu.br 3Nosso crescimento é insuficiente para nos fazer caminhar em direção ao padrão de vida dos países mais ricos PIB per capita como proporção do PIB per capita dos EUA: 1990-2018 (%) Fonte: The World Bank Database 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Brasil Chile India China Coreia Turquia N. Zelândia
  • 4. www.insper.edu.br 4 Em 1950, o Brasil tinha quase a mesma renda per capita de Portugal e Espanha. Hoje é a metade da de Portugal e 40% da Espanha. PIB per capita em 2017 (US$ convetidos para preços de 2017 usando PPP de 2011) 0 5.000 10.000 15.000 20.000 25.000 30.000 35.000 40.000 45.000 1950 1953 1956 1959 1962 1965 1968 1971 1974 1977 1980 1983 1986 1989 1992 1995 1998 2001 2004 2007 2010 2013 2016 Brasil Espanha Portugal Fonte: The Conference Board
  • 5. www.insper.edu.br 5 Não acha justo comparar com a Europa Ocidental? Então vamos olhar mais a leste. PIB per capita em 2017 (US$ convetidos para preços de 2017 usando PPP de 2011) Fonte: The Conference Board 0 5.000 10.000 15.000 20.000 25.000 30.000 35.000 1950 1953 1956 1959 1962 1965 1968 1971 1974 1977 1980 1983 1986 1989 1992 1995 1998 2001 2004 2007 2010 2013 2016 Brasil Polônia Bulgária Turquia
  • 6. www.insper.edu.br 6 Vamos comparar com nossos vizinhos? Sequer tivemos competência para alcançar a Argentina, que ao longo de 70 anos se esforça para afundar! PIB per capita em 2017 (US$ convetidos para preços de 2017 usando PPP de 2011) Fonte: The Conference Board 0 5.000 10.000 15.000 20.000 25.000 1950 1953 1956 1959 1962 1965 1968 1971 1974 1977 1980 1983 1986 1989 1992 1995 1998 2001 2004 2007 2010 2013 2016 Brasil Argentina México
  • 7. www.insper.edu.br 7 Durante algum tempo tivemos desempenho melhor que Peru e Colômbia, mas eles vão nos ultrapassar em breve. PIB per capita em 2017 (US$ convetidos para preços de 2017 usando PPP de 2011) Fonte: The Conference Board 0 5.000 10.000 15.000 20.000 25.000 30.000 1950 1953 1956 1959 1962 1965 1968 1971 1974 1977 1980 1983 1986 1989 1992 1995 1998 2001 2004 2007 2010 2013 2016 Brasil Peru Colômbia Chile
  • 8. www.insper.edu.br 8 Brasil cresce pouco há 40 anos: Causas? Soluções? Demografia Baixa produtividade Baixo investimento Educação Abertura comercial Ambiente de negócios Infraestrutura Legislação trabalhista Privatizações Estabilidade regulatória Baixa poupança agregada Segurança jurídica Qualidade do invest. Público Marcos regulatórios Direcionamento de crédito Mercado de crédito privado Equilíbrio fiscal União Estados Como recuperar o tempo perdido? Causas e possíveis soluções para o baixo crescimento
  • 9. www.insper.edu.br 9 De 2005 a 2016 o Brasil era um barco que navegava rapidamente na direção contrária à que necessitamos: 1) Abandono da responsabilidade fiscal e disparada da dívida pública 2) Estímulo ao endividamento de estados e municípios 3) Desmonte do marco regulatório de óleo e gás e energia elétrica 4) Redução artificial dos juros e deterioração da credibilidade do Banco Central 5) Direcionamento do crédito por decisões políticas 6) Fundos de pensão, estatais e bancos públicos financiando projetos de baixa qualidade 7) Concessões mal desenhadas que levaram a frustração de investimentos 8) Investimentos inviáveis: refinarias, estaleiros, ferrovias abandonados 9) Interferência na política de investimento de grandes empresas (Petrobras, Eletrobras e Vale) 10) Congelamento de preços administrados 11) Proteção setorial e fechamento da economia 12) Fragilização das agências reguladoras 13) Criação de 48 novas empresas estatais, além de aumento da teia de subsidiárias das já existentes
  • 10. www.insper.edu.br 10 A partir de 2016 estancou-se a marcha da insensatez, e colocou-se o barco na direção correta. Falta fazê-lo navegar rápido na direção correta. Não é trivial: • Tomando o cenário de 2014/15 como referência, melhoramos muito. • Mas o país deve se conformar em simplesmente não ir para o brejo? • Qual o tamanho do desafio para nos tornarmos um país de renda alta, capaz de reduzir pobreza e desigualdade, e garantir pilares básicos da vida civilizada? • Por décadas temos sido incapazes de transformar o Brasil em uma sociedade próspera.
  • 11. www.insper.edu.br 11 A agenda de reformas é pesadíssima, para um país que enfrenta fortes limitadores à aprovação dessa agenda • País grande e heterogêneo • Federalismo conflituoso que socializa custos • Protecionismo comercial forte e bem estabelecido • Corporações politicamente fortes • Baixo grau de coesão social e de confiança mútua • Interferência entre poderes (Judiciário que faz políticas públicas)
  • 12. www.insper.edu.br 12 Sistema político-eleitoral • Fragmentação partidária • Bancadas suprapartidárias de interesses específicos (muitos legítimos, mas também sujeitos ao limite das possibilidades orçamentárias) • Disputa por orçamento e por regulação protetiva: tendência a déficit e distorções regulatórias • Presidente da República e Ministro da Economia são os atores que têm mais incentivos para racionalizar orçamento e regulação econômica (ainda que nem sempre o façam) • Necessidade de instrumentos de coordenação e negociação nas mãos do Presidente da República
  • 13. www.insper.edu.br 13Instrumentos de governabilidade a disposição do Poder Executivo estão se enfraquecendo: • Medidas provisórias: sob regras cada vez mais restritas. • Vetos presidenciais: sendo derrubados e contornados pela constitucionalização das matérias. • Orçamento autorizativo: acabou. • Emendas parlamentares: agora obrigatórias. • Compartilhamento de poder (governo de coalizão): governo se recursa a fazê-lo e nada põe no lugar – “Presidencialismo de omissão”. • Poder Executivo está claramente perdendo (abrindo mão) de instrumentos de governabilidade e controle fiscal: “presidencialismo de omissão”. • Grande dispersão de interesses no Congresso gera risco fiscal e regulatório.
  • 14. www.insper.edu.br 14 Mas não está dando certo? Afinal, a previdência foi aprovada... • Previdência é caso específico: houve debate e aprendizado. Tema suficientemente grande para gerar mobilização e pressão. • Alinhamento temporário das lideranças do Congresso com a agenda de reformas, com uso dos instrumentos regimentais para controlar a pauta. • Fragilização temporária da esquerda. • Se o “ímpeto reformista” do Congresso enfraquecer, há risco de “tragédia dos comuns”. • Muitas contrarreformas não são visíveis, não mobilizam a opinião pública ou são entendidas como positivas. Não dá para evita-las apenas via mídia social: socorro fiscal aos estados, aumento de obrigações de conteúdo local, vinculações de recursos setoriais (Fundeb, infraestrutura, gasoduto), isenções tributárias, aumentos e equiparações salariais (militares), captura de agências reguladoras, aumentos reais do Salário Mínimo, reajuste da tabela do IR.
  • 15. www.insper.edu.br 15 Mas não está dando certo? Afinal, a previdência foi aprovada... • Privatização a passo lento: zero mobilização para viabilizar Eletrobras. Avançando apenas em vendas de participações. • Abertura da economia não está acontecendo. Acordo UE e OCDE são bons, mas não resolvem questões imediatas: redução de alíquotas, conteúdo local, antidumping, revogação de regimes especiais. • PECs do ajuste fiscal em tamanho aquém do necessário e andam devagar. • Demora e pouca clareza na proposta do Executivo para reforma tributária. • Reforma administrativa sendo boicotada dentro do Executivo. • Alguns projetos e ideias do próprio Executivo na direção contrária da pauta reformista: maciça transferência de recursos para os estados, Carteira Verde-Amarela, Fundo Ambiental (MP 900), aumentos orçamentários para as Forças Armadas, isenções tributárias para igrejas, capitalização de empresas estatais.
  • 16. www.insper.edu.br 16 O que temos de notícias positivas? • Quantidade de reformas já aprovadas pode já ser suficiente para melhorar ambiente micro e macroeconômico, e dar início a um ciclo positivo:  Reforma da previdência  Reforma trabalhista  Teto de gastos  TLP  Duplicata eletrônica  Cadastro positivo  Extinção do Fundo Soberano  Privatização de subsidiárias da Eletrobras  Devolução dos recursos do BNDES e de bancos públicos  Nova política de crédito do BNDES e redução do crédito direcionado pelo governo  Novo FIES  Lei de responsabilidade e recuperação financeira das empresas estatais  Novo modelo regulatório para o setor de óleo e gás  Agenda de concessões andando com modelo mais responsável  Distrato na aquisição de imóveis  Nova relação financeira entre Tesouro e Banco Central  Recuperação da credibilidade do Banco Central e do Tesouro Nacional  Nova lei geral de telecomunicações  Abertura do mercado de aviação civil  Agenda BC# de regulação de novos instrumentos financeiros
  • 17. www.insper.edu.br 17 O que temos de notícias positivas? • Vedação de coligação em eleições proporcionais (EC 97), que vai valer a partir da próxima eleição, pode reduzir número de partidos e facilitar governo de coalizão na próxima legislatura. • Alguns governadores quebrando o paradigma de empurrar a conta para a União: RS, GO, AL, CE, MG. Sinal de maturidade da sociedade em assuntos fiscais. • Corporações de servidores públicos enfraquecida: fim do imposto sindical e esgotamento do orçamento. Maior chance de reforma administrativa. • Maior poder do Congresso na definição do orçamento pode levar a contenção do gasto obrigatório para abrir espaço para emendas: maior disciplina fiscal (ao custo de piora na qualidade do gasto). • Reformas maduras que devem avançar:  Marco regulatório do saneamento  Nova lei de licitações • Agenda legislativa e regulatória do Banco Central parece sofrer pouca resistência:  Autonomia do BC  Reforma do mercado de câmbio  Lei de resolução bancária
  • 18. www.insper.edu.br 18Conclusões • O navio está apontando na direção correta, e se move lentamente. Já é melhor que a marcha acelerada em direção ao brejo. • Mas isso não garante crescimento sustentado, que depende de reformas que ocuparão a cena política por duas décadas, pelo menos. • “Presidencialismo de omissão” pode levar ao estancamento da recuperação, e não ser suficiente para garantir as reformas necessárias a mudar o padrão de renda do país. • Não está descartada mudança de rota em direção ao brejo. • Não existe uma “nova política” que garanta governabilidade. Existem condições temporárias favoráveis a reformas, que podem se desfazer em breve e deixar o país em um impasse de governabilidade. • Serão as reformas já aprovadas suficientes para inaugurar um ciclo de prosperidade ou, pelo menos, melhorar um pouco o crescimento potencial?