O documento analisa as iniciativas federais para o desenvolvimento territorial no Brasil após 2004, identificando suas características, problemas e interesses. A Política Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR) teve dificuldades em sua consolidação devido à concorrência de outros programas territoriais com lógicas próprias. O estudo busca entender como essas iniciativas se complementam ou se contrapõem no objetivo comum de reduzir desequilíbrios regionais.

1. A ECONOMIA POLÍTICA
DO DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL:
UMAANÁLISE DA DIVERSIDADE
INSTITUCIONAL NAAGENDA BRASILEIRA
RICARDO ANTÔNIO DE SOUZA
KARAM

2. ContextoContexto
Após um período de ostracismo, o
planejamento regional é resgatado sob o
governo do Presidente Lula, que elege o
combate às desigualdades regionais como um
dos eixos estruturantes do novo modelo de
desenvolvimento a ser seguido. É lançada, em
2004, a nova Política Nacional de
Desenvolvimento Regional (PNDR), tendo
como gestor o Ministério da Integração
Nacional.

3. O problema da pesquisaO problema da pesquisa
A consolidação da PNDR é prejudicada por
obstáculos estruturais e conjunturais,
destacando-se a concorrência institucional
de uma nova geração de programas
orientados pela dimensão territorial, a cargo
de órgãos diversos, sob lógicas próprias e
atendendo a públicos-alvo específicos.

4. Hipótese de trabalhoHipótese de trabalho
Tal conjunto de iniciativas federais abrigaria
interesses políticos, econômicos e sociais
distintos e por vezes concorrentes, com
prejuízos decisivos à PNDR e ao próprio
objetivo de uma ação mais efetiva no combate
aos desequilíbrios regionais e sub-regionais.

5. ObjetivoObjetivo
Identificar e analisar os arcabouços legais e
organizacionais de um grupo representativo
de iniciativas federais que compõem a
agenda do governo, explicitando ideias,
atores e interesses que lhes dão sustentação,
com especial atenção às complementaridades
e disfunções institucionais presentes.

6. Iniciativas PesquisadasIniciativas Pesquisadas
 PNDR – MI;
 Territórios da Cidadania (PTC) – MDA;
 Territórios de Segurança Alimentar e
Desenvolvimento Local (Consad) – MDS;
 Grupo de Trabalho Permanente de Apoio aos
Arranjos Produtivos Locais (GT/APL) – MDIC;
 Programa de Dinamização Regional (PDR) –
BNDES;
 Política de Apoio a Arranjos Produtivos Locais e
Desenvolvimento Local - BNDES

7. Opção metodológicaOpção metodológica
A abordagem privilegiou categorias
consagradas pela literatura neo-
institucionalista histórica e pela economia
política institucionalista, por coadunar com a
visão de que as instituições são
preponderantes nos resultados das políticas
públicas.

8. PremissasPremissas
 Rejeição ao individualismo metodológico;
 Instituições são muito mais que meros
constrangimentos;
 Desenvolvimento é um processo quali-
quantitativo;
 Ambientes institucionais não viajam bem na forma
de best practices;
 Path Dependence;
 Preferências são moldadas e remoldadas pela
interação socioeconômica.

9. Aspectos teórico-conceituais que
influenciam as políticas/programas
governamentais em exame
 As ideias contemporâneas sobre o melhor caminho
para o desenvolvimento vicejam sob a crise do
modelo keynesiano-fordista, sendo num primeiro
momento dominadas pela agenda neoliberal.
 O debate pós-fordista se concentra nos elementos
que marcam uma suposta transição rumo a uma
economia do conhecimento, também descrita
como pós-industrial.

10. Caracterização do pós-fordismo
 Acumulação flexível;
 Deslocamento do foco no capital físico (ativos
tangíveis) para o conhecimento e a inovação
(intangíveis);
 Perda de importância das vantagens de escala;
 Crise das grandes estruturas (governos, sindicatos
nacionais, empresas);
 Ressurgimento dos postulados neoliberais.

11. O novo papel do território
 Fornecedores de vantagens dinâmicas, não mais
restritas a aspectos logísticos;
 Loci prioritários para a inovação, tendo em vista a
ancoragem social das atividades produtivas;
 Maior flexibilidade e adaptabilidade de suas
estruturas organizacionais típicas, de pequeno e
médio porte, em contraste com as grandes
estruturas verticalizadas.

12. Aspectos críticos quanto à
perspectiva localista
 Nova geopolítica mundial;
 Predomínio do capital financeiro;
 Competição globalizada;
 Fusões, aquisições e concentração em setores
econômicos-chave;
 Desregulamentação levando à precarização
trabalhista e piora nos indicadores sociais;
 Refluxo neoliberal, resgate conceitual do papel do
Estado e dos debates sobre a variedade
institucional no capitalismo.

13. Revisitando a questão regional brasileira
 Fratura decorrente do modo isolado como as
porções territoriais do Brasil-colônia procuraram
inserção na dinâmica econômica internacional.
 Expressão espacial da falta de um projeto de
desenvolvimento integrado e inclusivo desde o
nascimento da nação.
 Adentra a agenda pública em função das
disparidades que caracterizam os indicadores de
desenvolvimento das regiões Nordeste e Centro-
Sul - Criação da Sudene em 1959

14. Ocaso da questão regional nos anosOcaso da questão regional nos anos
de 1990 a 2000de 1990 a 2000
 Esgotamento do modelo desenvolvimentista e declínio do
planejamento, com a concomitante ascensão da agenda
neoliberal de revalorização dos mecanismos de mercado e
esvaziamento do papel do Estado.
 Extinção das Superintendências de Desenvolvimento
Regional – Sudeco (1990), Sudam e Sudene (2001).
 Baixo crescimento econômico, Guerra Fiscal e estímulo a
soluções localistas.

15. O contexto de lançamento da PNDR
Refluxo neoliberal na América Latina;
No Brasil a coalizão vencedora do Presidente
Lula anuncia a retomada de políticas ativas de
estímulo ao desenvolvimento;
Os desafios da globalização são alvo de
interpretações mais críticas;
O Ministério da Integração adquire status
político com a posse de Ciro Gomes.

16. A PNDR - característicasA PNDR - características
 Empreendedorismo institucional;
 Inovação incluída numa densa agenda técnica e
política (FNDR, recriação das Superintendências,
reformulação programática no MI);
 Reconhecimento dos novos determinantes globais;
 Perspectiva multiescalar, transversal e orientadora
(não setorial);
 Acúmulo do debate europeu;
 Integração dos conceitos de dinamismo e nível de
renda;
 Retomada do planejamento e da iniciativa pública.

17. A PNDR – problemas enfrentadosA PNDR – problemas enfrentados
 Hesitação do governo federal;
 Cenário macroeconômico restritivo;
 Esvaziamento técnico e político a partir de 2004;
 Questões oriundas do desenho federativo (resistência
dos governadores em relação ao desenho proposto para
o FNDR e à representação nas instâncias decisórias);
 Pressões políticas na recriação das Superintendências;
 Fragilidade organizacional/institucional do MI (path
dependence);

18. A PNDR – problemas enfrentadosA PNDR – problemas enfrentados
 Concorrência institucional de novos programas
territoriais nos três níveis de governo;
 Ausência de instâncias empoderadas para mediar
os interesses colocados;
Governança em rede (complementaridades)
x
Fragmentação (disfunções)

19. PNDRPNDR fase IIfase II (pós-2010)(pós-2010)
 Projeto de lei (política de Estado);
 Mapa da elegibilidade (novos critérios de repasse
para o FNDR);
 Novo modelo de gestão - Sistema Nacional de
Desenvolvimento Regional e Integração Territorial
(novas instâncias colegiadas);
 O MI volta a ser comandado pelo PSB.

20. Territórios da Cidadania - origensTerritórios da Cidadania - origens
 A partir de 2003, o MDA ganha relevância política sob o
comando da DS/PT e força dos movimentos sociais do
campo;
 Inovações institucionais e organizacionais no MDA
decorrentes da nova estratégia de territorialização:
- Secretaria de Desenvolvimento Territorial (SDT),
- Territórios de Identidade, Territórios Rurais (Pronat),
- Fortalecimento do Pronaf e Colegiados Territoriais com
novo foco na escala microrregional.

21. Territórios da Cidadania - característicasTerritórios da Cidadania - características
Criado em 2008 (decreto), sob a perspectiva de
um novo modelo de desenvolvimento rural;
Foco em populações marginalizadas;
Matriz de ações interministeriais - “PAC social”
– envolvendo 169 ações de 25 órgãos e
entidades federais e recursos da ordem de R$
19,7 bilhões;
Mobilização social (9 mil entidades nos
Colegiados Territoriais);

22. Territórios da Cidadania -Territórios da Cidadania -
problemas e limitesproblemas e limites
Viés rural do modelo de desenvolvimento;
Condicionantes gerais da atuação transversal;
Baixa institucionalização;
Baixa capacidade organizacional do MDA;
Falta de agenda legislativa mais articulada e
ousada;
Dependência do contexto político;
Adversários com grandes recursos de poder

23. Consad – origens e característicasConsad – origens e características
Criado no âmbito do Fome Zero, como uma
das ações de combate à fome do MESA;
Pretendia associar segurança alimentar e
desenvolvimento local;
Herda estrutura e ações dos programas sociais
da gestão FHC (PCS e PCA);
Também propugna um novo modelo de
desenvolvimento rural.

24. Consad – problemas e limitesConsad – problemas e limites
Extinção do MESA;
Equívocos operacionais, gerenciais e políticos;
Contradições internas envolvendo o binômio
mudança x continuidade;
Sobreposição de ações com o MDA;
Agenda dissociada dos debates de SAN, que
ganham espaço ao longo dos mandatos do
Presidente Lula;
Sério risco de descontinuidade.

25. GT APL – origens e característicasGT APL – origens e características
 Criação, em 2004 (portaria interministerial), no interior
do MDIC, com o objetivo de propiciar maior
coordenação às ações federais relacionadas à temática;
 Recebe como legado o acúmulo dos debates sobre DLIS,
Plataformas Tecnológicas, MPE, Fóruns de
Competitividade, entre outros;
 Em 2010, reunia 33 instituições públicas e privadas;
 Tem sua atuação respaldada e apoiada por uma
importante Comunidade Epistêmica (neoshumpeteriana).

26. GT APL – problemas e limitesGT APL – problemas e limites
 Modismo que cerca a expressão APL;
 Imprecisão conceitual;
 Diversidade de propósitos;
 Viés compensatório da maioria das iniciativas;
 Necessidade de grande articulação federativa;
 Grau de relevância conferido pelos entes locais
variável e dependente das prioridades de gestão;
 Baixa inserção nos instrumentos tradicionais de
planejamento e gestão.

27. BNDES – Política de Dinamização RegionalBNDES – Política de Dinamização Regional
 Nova orientação estratégica do Banco sob o governo do
Presidente Lula;
 Integração dos programas regionais da instituição a partir
de 2003;
 Aderente e em sintonia com as diretrizes gerais da
PNDR;
 No período 2003-2009, incrementa os desembolsos nas
regiões NE e Norte em 500%, e os desembolsos em
420%;
 No mesmo período, os investimentos do Banco nessas
regiões salta para 24,45% de sua carteira, um acréscimo
de 110%.

28. BNDES – Política de Apoio a APLBNDES – Política de Apoio a APL
e ao desenvolvimento locale ao desenvolvimento local
 Alinhamento do Banco com Temas Transversais (apoio
ao entorno de grandes projetos, inovação, dimensão
socioambiental, desenvolvimento local e regional);
 Criação de órgãos específicos em sua estrutura –
Secretaria ligada à presidência e Comitê reunindo
superintendentes;
 Liberação de seu Fundo Social (R$ 100 milhões
disponíveis) para projetos de apoio a APL de baixa
renda em estados do N e NE;
 Financiamento de estudos e pesquisas;
 Apoio institucional ao Plano Brasil sem Miséria.

29. Ideia/ Perspectiva Modelo de Operação Critério de Seleção Escala Territorial de
Intervenção
PNDR Desenvolvimento
regional e sub-regional
Crédito ao setor privado;
planos, programas e ações
especiais com orçamento
do MI
Combinação
renda vs. Dinamismo
Múltiplas
- Planos e ações especiais
macrorregionais e regionais;
- Programas mesorregionais
e em áreas especiais (faixa
de fronteira, Semi-Árido);
- Diagnóstico microrregional
PTC Desenvolvimento rural Coordenação de ações
interministeriais
Enquadramento no
Pronat (porte municipal,
famílias assentadas,
agricultura familiar,
populações tradicionais,
PBF e outros)
Microrregional
CONSAD Segurança alimentar e
desenvolvimento rural
Consórcios intermunicipais
privados
IDH Municipal Microrregional
GT/
APL
Apoio ao tecido
socioprodutivo
Apoio interinstitucional Escolha dos governos
estaduais
Local a Microrregional
PDR
(BNDES)
Desenvolvimento
regional e sub-regional
Crédito ao setor privado Matriz
renda vs. dinamismo da
PNDR adaptada
Microrregional
APL
(BNDES)
Apoio ao tecido
socioprodutivo
Convênios com governos
estaduais
Escolha dos governos
estaduais
Local

30. Previsão no PPA
2008-2011
Estrutura
Organizacional
Path
Dependence
Quadro
Legal
Agenda
Legislativa
Característica
Distintiva
PNDRPNDR Programa
Gestão dos fundos
constitucionais
Secretaria ministerial
e superintendências
regionais
Políticas de
Desenvolvimen
to Regional
Tradicionais
Decreto PNDR Fase II Instabilidade
política
PTCPTC Não Assessoria do
ministro
Políticas de
Apoio à
Agricultura
Familiar -
Pronat
Decreto Conversão do
Decreto de
criação do
programa em
Lei
Respaldo da
Casa Civil/PR
CONSADCONSAD Atividade Assessoria de uma
diretoria
DLIS - Conversão dos
consórcios
privados em
públicos
Descolamento
com a ideia
original
GT/GT/
APLAPL
Não GT interministerial Apoio às PME;
DLIS; distritos
industriais
Portaria Tratamento
diferenciado às
MPE
integrantes de
APL
Atuação de
comunidade
epistêmica
PDRPDR
(BNDES)(BNDES)
Não se aplica Diretoria Programas
regionais do
Banco
Não se
aplica
- Atuação de
empreendedor
institucional
APLAPL
(BNDES)(BNDES)
Não se aplica Secretaria ligada à
presidência
Proinco Não se
aplica
Integração
entre APL de
baixa renda
Atuação de
empreendedor
institucional

31. QuestõesQuestões
Estratégia deliberada do governo federal paraEstratégia deliberada do governo federal para
fragmentar arenas decisórias?fragmentar arenas decisórias?
Aposta no crescimento econômico como soluçãoAposta no crescimento econômico como solução
suficiente?suficiente?
Há espaço para política regional/territorial ativa?Há espaço para política regional/territorial ativa?