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Tribunal de Contas da União
GRUPO II – CLASSE VII – Plenário
TC-012.529/2007-6 - c/ 1 volume e 8 anexos (estes c/ 15 volumes)
Apenso: TC-019.311/2007-2
Natureza: Representação
Órgão: Ministério do Turismo
Interessado: Paulo Soares Bugarin, Subprocurador-Geral junto ao TCU
Advogados: Huilder Magno de Souza (OAB/DF 18.444), Anselmo Meireles
de Lima Ayello (OAB/DF 16.116) e Otávio Batista Rocha Machado
(OAB/MG 89.836).
Sumário: REPRESENTAÇÃO ACERCA DE
IRREGULARIDADES EM CONTRATOS DE
REPASSE CELEBRADOS PELO MINISTÉRIO
DO TURISMO. TRANSFERÊNCIA DE RECUR-
SOS A ENTIDADES PRIVADAS PARA A
REALIZAÇÃO DE OBRAS EM IMÓVEIS DE
PROPRIEDADE DESSAS ENTIDADES, CON-
TRARIANDO A LDO. REPASSES DE
RECURSOS COM OBJETIVOS PREDOMI-
NANTEMENTE PRIVADOS E SEM RELAÇÃO
DIRETA COM A ÁREA DE TURISMO.
TRANSFERÊNCIAS DE RECURSOS PARA
ENTIDADES SITUADAS FORA DAS REGIÕES
PREVISTAS NO PROGRAMA DE REGIONALI-
ZAÇÃO DO TURISMO. PREPONDERÂNCIA
DESSES REPASSES PARA UM ÚNICO
ESTADO. AUSÊNCIA DE PARECERES
TÉCNICOS NOS PROCESSOS DE
FORMULAÇÃO DOS CONTRATOS DE
REPASSE. AUDIÊNCIA DOS RESPONSÁVEIS.
DETERMINAÇÕES.
RELATÓRIO
Cuidam os autos de Representação formulada pelo Dr. Paulo Soares Bugarin, Subprocurador-
Geral junto ao TCU, contra possíveis irregularidades na celebração de convênios e contratos de repasse
por parte do Ministério Turismo com diversas entidades privadas.
2. As irregularidades apontadas consistiam, fundamentalmente, no repasse de recursos para
entidades privadas sem fins lucrativos, igrejas e sindicatos rurais, para a execução de obras físicas em
propriedades dessas entidades, o que seria vedado pelas leis de diretrizes orçamentárias vigentes nos
períodos de celebração dos convênios. Além disso, a maioria dos sindicatos beneficiados estaria situada
em Minas Gerais (fl. 2).
3. Inicialmente, a 5ª Secex efetuou diligência ao Ministério do Turismo para que (fl. 14):
a) se manifestasse sobre o teor dos documentos que originaram a representação, em especial
quanto aos contratos de repasse enumerados;
b) prestasse informações sobre o estágio dos citados contratos de repasse e sobre a análise das
prestações de contas já apresentadas;
c) prestasse informações acerca do contrato de repasse ou convênio celebrado com a entidade
denominada Ongtour;
d) encaminhasse cópia dos documentos que autorizaram a celebração dos referidos contratos
de repasse, bem como dos respectivos planos de trabalho.
4. Encaminhadas as informações pertinentes, a 5ª Secex analisou-as e concluiu que teriam ficado
caracterizadas quatro irregularidades (fl. 79):
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC-012.529/2007-6
a) descumprimento da Lei de Diretrizes Orçamentárias no tocante à transferência de recursos
para que entidades privadas sem fins lucrativos realizassem obras e benfeitorias em imóveis de sua
propriedade;
b) descentralização da execução de diversas obras e benfeitorias públicas mediante a
celebração de contratos de repasse com entidades cujas atribuições regimentais ou estatutárias não se
correlacionam com o objeto pactuado;
c) celebração de convênios/contratos de repasse com ONGs constituídas há menos de 3 (três)
anos, em afronta à Lei de Diretrizes Orçamentárias; e
d) edição de portaria autorizando a inclusão dos custos relativos à elaboração do projeto
básico entre as despesas concernentes ao convênio.
5. Propôs a unidade técnica, assim, preliminarmente, a realização de audiências em razão das
irregularidades indicadas nas letras ‘a’, ‘b’ e ‘c’ acima, assinalando que deveriam ser feitas as seguintes
determinações quando do julgamento de mérito do processo:
a) [caso não sejam acatadas as razões de justificativa relativas às propostas de
encaminhamentos constantes nos itens 8.1.1-a e 8.1.2-a desta instrução] que o Ministério do Turismo
obtenha o ressarcimento, devidamente corrigido, dos valores relativos aos contratos de repasse
indicados abaixo, celebrados em desconformidade com o art. 34, II, da Lei n.º 10.934/2004, ou art.
35, II, “a” da Lei n.º 11.178/2005 (LDO’s de 2005 e 2006, respectivamente), instaurando, inclusive,
se necessário, a competente tomada de contas especial, ou, se ainda não repassados os recursos,
cancele todos os procedimentos que objetivem a efetivação dessas transferências:
Contrato de Repasse Siafi Valor repassado pelo MTur (R$)
0185.797-20/2005 550618 20.000,00
0177.094-55/2005 536963 50.000,00
0178.662-52/2005 532407 150.000,00
0178.874-12/2005 538092 75.000,00
0202.761-76/2006 567833 100.000,00
0203.031-55/2006 567834 100.000,00
0178.661-47/2005 540537 100.000,00
0183.830-82/2005 538102 80.000,00
0178.663-66/2005 542785 100.000,00
0175.872-39/2005 534523 300.000,00
0175.869-84/2005 534519 300.000,00
0197.222-25/2006 575425 200.000,00
0199.999-51/2006 575428 150.000,00
0214.085-37/2006 585856 195.000,00
0199.808-45/2006 568216 150.000,00
0210.562-35/2006 585826 97.500,00
0212.900-62/2006 585837 146.250,00
0201.447-30/2006 578822 200.000,00
0212.620-70/2006 585835 48.750,00
0213.819-85/2006 585844 2.437.500,00
0213.890-60/2006 585845 48.750,00
0196.146.74/2006 578820 25.000,00
0199.629-72/2006 575426 50.000,00
0200.263-02/2006 574429 200.000,00
0212.536-45/2006 585830 170.625,00
0187.055-94/2005 550684 2.000.000,00
0213.976-99/2006 585853 170.625,00
0214.086-41/2006 585857 82.875,00
0199.765-31/2006 576288 150.000,00
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC-012.529/2007-6
0187.069-55/2005 542590 1.362.229,00
TOTAL 9.260.104,00
b) que o Ministério do Turismo observe a disciplina contida no art. 8º, inciso V, da IN STN
01/97, de forma a não permitir que recursos originários de convênios/contratos de repasse sejam
utilizados em despesas com elaboração de projeto básico, etapa que precede à formalização desses
instrumentos.”
6. A proposta da 5ª Secex foi de realização das seguintes audiências (fls. 80/83):
“8.1.1 Sra. Maria Luisa Campos Machado Leal, Secretária Nacional de Programas de
Desenvolvimento do Turismo, CPF 185.722.601-10:
a) autorizar a celebração dos contratos de repasse abaixo relacionados com vistas à realização de
obras e benfeitorias em imóveis pertencentes a entidades privadas, em descumprimento do
disposto no art. 34, inciso II, da Lei n.º 10.934/2004, ou art. 35, inciso II, alínea “a” da Lei n.º
11.178/2005:
Contrato de Repasse Siafi Objeto
0185.797-20/2005 550618 construir centro de comercialização de produtos
artesanais de propriedade da Associação de Pais
e Amigos dos Excepcionais de Aliança dos
Tocantins;
0177.094-55/2005 536963 construir pórtico no Santuário Nossa Senhora
Aparecida de propriedade da Mitra Diocesana;
0178.662-52/2005 532407 construir e reformar parque de exposições de
propriedade do Sindicato Rural de Campina
Verde/MG;
0178.874-12/2005 538092 construir e reformar parque de exposições de
propriedade do Sindicato Rural de Tupaciguara;
0202.761-76/2006 567833 reformar e ampliar parque de exposições de
propriedade do Sindicato Rural de
Centralina/MG;
0203.031-55/2006 567834 reformar e ampliar parque de exposições de
propriedade do Sindicato Rural de
Centralina/MG;
0178.661-47/2005 540537 construir e reformar parque de exposições de
propriedade do Sindicato Rural de Santa
Vitória/MG;
0183.830-82/2005 538102 construir centros de eventos de propriedade do
Centro de Tradições Gaúchas Alexandre Pato;
0178.663-66/2005 542785 construir e reformar parque de exposição de
propriedade do Sindicato Rural do Prata//MG;
0175.872-39/2005 534523 implantar centro de apoio ao bugueiro de
propriedade da Coopbuggy;
0175.869-84/2005 534519 implantar centro de apoio ao bugueiro de
propriedade da Coopbuggy;
0197.222-25/2006 575425 construir parque de vaquejadas de propriedade
da Associação dos Fazendeiros de Icaraí de
Minas/MG;
0199.999-51/2006 575428 construir centro de eventos de propriedade do
Sindicato Rural de Lagoa Formosa/MG;
0214.085-37/2006 585856 reformar e ampliar parque de exposições de
propriedade do Sindicato Rural de
Itumbiara/GO;
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC-012.529/2007-6
0199.808-45/2006 568216 ampliar infra-estrutura de parque de exposições
de propriedade do Sindicato Rural de
Perdizes/MG;
0210.562-35/2006 585826 concluir e adquirir equipamentos de centro
cultural de propriedade do Sindicato Rural de
Campina Verde/MG;
0212.900-62/2006 585837 construir e reformar parque de propriedade do
Sindicato Rural de Tupaciguara/MG;
0201.447-30/2006 578822 executar sanitários no Parque do Peão em
Barretos, de propriedade dos Independentes/SP;
0212.620-70/2006 585835 construir sanitários no Parque do Peão em
Barretos, de propriedade dos Independentes/SP;
0213.819-85/2006 585844 ampliar o sistema de captação e distribuição de
água, reservatório, piscinas e melhorias de infra-
estrutura no Parque do Peão, de propriedade dos
Independentes/SP;
0213.890-60/2006 585845 construir sanitários no Parque do Peão em
Barretos, de propriedade dos Independentes/SP;
0196.146.74/2006 578820 executar WC no Parque do Peão em Barretos, de
propriedade dos Independentes/SP;
0199.629-72/2006 575426 construir centro de apoio ao turismo de
aventura, de propriedade do Clube Araxaense de
Vôo Livre;
0200.263-02/2006 574429 construir centro de eventos de propriedade da
Mitra Diocesana;
0212.536-45/2006 585830 reformar e ampliar parque de exposições de
propriedade do Sindicato Rural de Monte Alegre
de Minas/MG;
0213.976-99/2006 585853 implantar centro de apoio turístico de
propriedade da associação Obras Sociais São
Tiago;
0214.086-41/2006 585857 construir centro de eventos de propriedade da
Associação Desportiva Independente; e
0199.765-31/2006 576288 construir salão de exposição de propriedade da
Sociedade Mineira de Cultura.
b) autorizar a celebração dos contratos de repasse especificados abaixo sem que estivesse presente
um dos pressupostos básicos da celebração do convênio, consistente na obrigatoriedade de que o
convenente tenha atribuições estatutárias ou regimentais relacionadas com o objeto pretendido:
Contrato de Repasse Siafi
0175.881-40/2005 532408
0184.035-75/2005 542576
c) autorizar a celebração dos contratos de repasse abaixo sem observar o art. 34, IV, da Lei
10.934/2004, ou art. 35, IV, da Lei 11.178/2005, que estabelecem a obrigatoriedade de que as
entidades privadas destinatárias de recursos públicos estejam funcionando regularmente nos últimos
3 (três) anos que antecedem a transferência dos recursos:
Contrato de Repasse Siafi
CR 0197.222-25/2006 575425
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC-012.529/2007-6
CR 0175.873-43/2005 550799
CR 0197.722-77/2006 579436
8.1.2 Sr. Frederico Silva da Costa, Secretário Nacional de Programas de Desenvolvimento do
Turismo Substituto, CPF 776.889.701-30:
a) autorizar a celebração dos contratos de repasse abaixo relacionados com vistas à realização de
obras e benfeitorias em imóveis pertencentes a entidades privadas, sem a observância do disposto
no art. 34, inciso II, da Lei n.º 10.934/2004, ou art. 35, inciso II, alínea “a” da Lei n.º
11.178/2005:
Contrato de Repasse Siafi Objeto
0187.069-55/2005 542590 executar obras de construção e reforma de
terminais turísticos de propriedade do Projeto
Patamar;
0187.055-94/2005 550684 construir centro de convenções de propriedade
da Fundação de Desenvolvimento Científico e
Tecnológico da Agropecuária do Norte Mineiro.
b) autorizar a celebração do contrato de repasse 0186.958-98/2005, Siafi 542575, sem que estivesse
presente um dos pressupostos básicos da celebração do convênio, consistente na obrigatoriedade de
que o convenente tenha atribuições estatutárias ou regimentais relacionadas com o objeto pretendido;
e
c) autorizar a celebração dos contratos de repasse abaixo identificados sem observar o art. 34, IV, da
Lei 10.934/2004, ou art. 35, IV, da Lei 11.178/2005, que estabelecem a obrigatoriedade de que as
entidades privadas destinatárias de recursos públicos estejam funcionando regularmente nos últimos
3 (três) anos que antecedem a transferência dos recursos:
Contrato de Repasse Siafi
0186.767-81/2005 550801
0187.069-55/2005 542590
8.1.3 Sr. Walfrido dos Mares Guia, então Ministro do Turismo, CPF 006.900.906-68, por celebrar
o Convênio 494/2005, Siafi 553509, sem observar o art. 34, IV, da Lei 10.934/2004, que estabelece a
obrigatoriedade de que as entidades privadas destinatárias de recursos públicos estejam funcionando
regularmente nos últimos 3 (três) anos que antecedem a transferência dos recursos.”
7. Preliminarmente, autorizei a realização das audiências propostas nos subitens 8.1.1 e 8.1.2
acima, deixando de atender a proposta do subitem 8.1.3“em razão de não ter sido localizado, nestes
autos, o Termo de Convênio que comprovasse o responsável por sua assinatura” (fl. 90).
8. Realizadas as audiências, encaminhadas as razões de justificativa pelos responsáveis, a 5ª
Secex manifestou-se nos seguintes termos (fls. 261/278, v.1):
IV- CONSIDERAÇÕES GERAIS DO MINISTÉRIO DO TURISMO E DOS RESPONSÁVEIS OUVIDOS
EM AUDIÊNCIA (Anexo 1, Vols. 10, 11, 12 e 13; Anexo 5, Anexo 5, Vol. 1, e Anexo 6 )
11. Em razão da complementaridade e abrangência das justificativas/pronunciamentos de
cunho geral apresentados pelo Ministério do Turismo e pelos Srs. Frederico Silva da Costa e Maria
Luisa Campos Machado Leal, optamos por apresentar os principais pontos levantados de forma
conjunta, com posterior agrupamento dos contratos de repasse com base na semelhança dos casos em
exame.
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC-012.529/2007-6
12. Dessa forma, resumimos, a seguir, as principais justificativas/esclarecimentos apresentados,
com os ajustes de forma necessários:
13. a Portaria n.º 003/2003 (objeto do item “c”, § 5.º) encontra-se em fase de revisão e tão
logo seja finalizada o fato será informado à 5ª Secex;
14. a LDO condiciona a alocação de recursos a entidades privadas a título de contribuição de
capital à autorização em lei especial anterior de que trata o art. 12, § 6º, da Lei 4.320/64, e esta
define que as transferências de capital podem ser realizadas quando derivadas diretamente da lei
orçamentária, facultando a sua realização à autorização em lei especial anterior ao Orçamento Geral
da União (OGU);
15. o Ministério entendeu cabível alocar recursos às entidades sem fins lucrativos quando
houvesse dotação na lei orçamentária;
16. como as leis orçamentárias anuais previam recursos de capital em modalidade transferência
50, entendeu-se possível alocar recursos para obras e melhorias em entidades privadas sem fins
lucrativos, desde que de acordo com a Política Nacional de Turismo e em conformidade com os
princípios e as diretrizes da Administração Pública e com os programas do Ministério do Turismo;
17. as propostas orçamentárias dos anos de 2004 a 2007, todas aprovadas nas respectivas leis
orçamentárias, continham destinação de recursos de capital (GND 4) para entidades sem fins
lucrativos (modalidade 50);
18. o empenho de recursos para as instituições privadas sem fins lucrativos a título de
contribuição de capital objetivou fortalecer o setor e promover maior qualidade dos serviços
prestados aos turistas;
19. quase todos esses empenhos foram realizados com recursos de dotações orçamentárias
originárias de emendas parlamentares, com objeto e beneficiários especificados pelos parlamentares
responsáveis;
20. os investimentos em áreas privadas respaldaram-se no fato de que se tratavam do principal
equipamento turístico no município;
21. não se justificava construir um novo equipamento completo em área pública, pois o ato
representaria custo mais elevado para os cofres públicos;
22. a melhoria do acesso a áreas de visitação de turismo religioso não poderia ser feita em outro
lugar, nem por meio de outros parceiros;
23. o Ministério programou reuniões com os representantes das entidades privadas beneficiárias
e prefeituras com o intuito de viabilizar a declaração de utilidade pública das obras questionadas;
24. os convênios e contratos de repasse celebrados para o fim de realizar obras e benfeitorias
passaram pela Consultoria Jurídica do Ministério e da Caixa Econômica Federal, conjugando-se
esforços com parceiros para a realização de ações de competência comum ou concorrente, em regime
de mútua colaboração, com imediata contraprestação de serviços, reciprocidade de interesse e
otimização do emprego de recursos públicos;
25. o consumo do produto turístico dá-se no local onde está o atrativo, não havendo mobilidade,
o que impõe a proximidade da parceria com os prestadores de serviços como hotéis, bares,
restaurantes, centros de eventos, entre outros;
26. em muitos casos, os equipamentos turísticos são únicos e insubstituíveis e, apesar de
constituírem-se propriedades privadas, revestem-se de caráter público e são mantidos sob controle
social;
27. os recursos transferidos não representam ganhos diretos sobre o patrimônio particular, pois
os imóveis não podem ser vendidos ou revertidos a pessoas físicas, não havendo ganhos privados
decorrentes de remuneração e/ou participação no produto gerado;
28. eles também não se enquadram na definição de auxílio, contribuições e subvenções;
29. as transferências a título de auxílios e de contribuições independem de contraprestação
direta de bens e serviços e são os meios utilizados para apoiar o funcionamento de instituições
públicas e privadas, não visando à busca de capacidade instalada para desenvolver projetos e
atividades, em regime de mútua colaboração, com a contraprestação de serviços, como é o caso dos
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC-012.529/2007-6
convênios/contratos de repasse firmados pelo Ministério do Turismo para a execução dos programas
do Plano Nacional de Turismo;
30. a transferência de recursos a entidades privadas sem fins lucrativos para a realização de
despesas de capital em imóveis públicos, de propriedade da União, estados e municípios, foi
autorizada em razão dos seguintes fatos: era do interesse das prefeituras e dos órgãos responsáveis
pelo patrimônio público que autorizaram o procedimento; alguns municípios estavam impossibilitados
de receber recursos da União devido a problemas no Cadin/Siafi; em alguns casos, a área pública
estava cedida em comodato à instituição privada sem fins lucrativos; quando a obra envolvia mais de
um município, optou-se por uma associação de municípios ou instituição com experiência na
implantação dos projetos;
31. em relação ao fato de as entidades contratadas terem menos de três anos de constituição,
consideraram-se, preponderantemente, o portfólio de projetos realizados pela instituição, a
composição do conselho deliberativo e a experiência na articulação com prefeituras, governos
estaduais e órgãos públicos; e
32. a liberação de recursos dar-se-ia somente após as entidades completarem três anos de
constituição.
ANÁLISE TÉCNICA
V- OCORRÊNCIA: CELEBRAÇÃO DE CONTRATOS DE REPASSE COM VISTAS À
REALIZAÇÃO DE OBRAS EM IMÓVEIS DE PROPRIEDADE DE ENTIDADES PRIVADAS
SEM FINS LUCRATIVOS.
33. Preliminarmente, esclarecemos que, apesar de o Ministério do Turismo afirmar que quase
todos os empenhos concernentes aos repasses examinados nesta representação foram realizados com
recursos de dotações orçamentárias oriundas de emendas parlamentares, com objeto e beneficiários
indicados pelos parlamentares responsáveis, não foram trazidos aos autos os correspondentes
documentos comprobatórios.
34. Não obstante isso, consultamos a lei orçamentária e verificamos que os beneficiários dos
contratos de repasse não foram nominalmente citados, estando o programa de trabalho respectivo
especificado sob o título genérico de “Apoio a projetos de infra-estrutura turística (nacional, em
Municípios, Estados ou Distrito Federal )”, fls. 259/260, Principal, Vol. 1.
35. Portanto, o legislador deixou sob a discricionariedade do Ministério do Turismo escolher em
que local seriam realizadas as obras, bem como o ente privado convenente.
36. Sobre o assunto, convém ressaltar que uma eventual indicação parlamentar, por meio de
emendas, serviria apenas como base para o tomador de decisão, o qual deveria, ainda assim, verificar
se a entidade beneficiária atende às prescrições legais.
37. O Ministério do Turismo destinou recursos a entidades privadas sem fins lucrativos para que
estas realizassem obras e benfeitorias em imóveis de suas propriedades, em descumprimento aos
dispositivos da Lei de Diretrizes Orçamentárias.
38. Aportes dessa natureza caracterizam-se como auxílios, independentemente do instrumento
utilizado para repassá-los, não se podendo confundir a natureza da destinação dos recursos (auxílios,
contribuições, subvenções, etc.) com o instrumento de repasse (convênios, acordos ou outros
instrumentos congêneres).
39. O art. 12, § 6º, da Lei n.º 4.320/64 estabelece que “São Transferências de Capital as
dotações para investimentos ou inversões financeiras que outras pessoas de direito público ou privado
devam realizar, independentemente de contraprestação direta em bens ou serviços, constituindo essas
transferências auxílios ou contribuições, segundo derivem diretamente da Lei de Orçamento ou de lei
especialmente anterior, bem como as dotações para amortização da dívida pública”.
40. A Portaria Interministerial STN/SOF n.º 163/2001, de 04/05/01, que dispõe sobre normas
gerais de consolidação das contas públicas no âmbito da União, Estados, Distrito Federal e
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC-012.529/2007-6
Municípios, conceituando os elementos de despesas para fins de composição do orçamento público,
definiu o auxílio do seguinte modo:
"42 – Auxílios
Despesas destinadas a atender a despesas de investimentos ou inversões financeiras de
outras esferas de governo ou de entidades privadas sem fins lucrativos, observado,
respectivamente, o disposto nos arts. 25 e 26 da Lei Complementar no 101, de 2000”.
41. As Leis de Diretrizes Orçamentárias 2005 (Lei 10.934/2004) e 2006 (Lei 11.178/2005)
autorizam o repasse de auxílios somente para as instituições privadas sem fins lucrativos
enquadráveis em uma das seguintes situações:
I - de atendimento direto e gratuito ao público e voltadas para a educação especial, ou
representativas da comunidade escolar das escolas públicas estaduais e municipais da educação
básica ou, ainda, unidades mantidas pela Campanha Nacional de Escolas da Comunidade – CNEC;
II - cadastradas junto ao Ministério do Meio Ambiente, para recebimento de recursos oriundos de
programas ambientais, doados por organismos internacionais ou agências governamentais
estrangeiras;
III - voltadas para as ações de saúde e de atendimento direto e gratuito ao público, prestadas pelas
Santas Casas de Misericórdia e por outras entidades sem fins lucrativos, e que estejam registradas no
Conselho Nacional de Assistência Social - CNAS;
IV - signatárias de contrato de gestão com a Administração Pública Federal, não qualificadas como
organizações sociais nos termos da Lei n.º 9.637, de 15 de maio de 1998;
V - consórcios constituídos exclusivamente por entes públicos, legalmente instituídos;
VI - qualificadas como Organização da Sociedade Civil de Interesse Público - OSCIP, com Termo de
Parceria firmado com o Poder Público, de acordo com a Lei n.º 9.790, de 1999, e que participem da
execução de programas constantes do plano plurianual, devendo a destinação de recursos guardar
conformidade com os objetivos sociais da entidade;
VII - qualificadas como instituições de apoio ao desenvolvimento da pesquisa científica e tecnológica
com contrato de gestão firmado com órgãos públicos;
VIII - qualificadas para o desenvolvimento de atividades esportivas que contribuam para a
capacitação de atletas de alto rendimento nas modalidades olímpicas e paraolímpicas, desde que
formalizado instrumento jurídico adequado que garanta a disponibilização do espaço esportivo
implantado para o desenvolvimento de programas governamentais, e demonstrada, pelo órgão
concedente, a necessidade de tal destinação e sua imprescindibilidade, oportunidade e importância
para o setor público (este item integra apenas a LDO 2006).
42. Além dessas restrições, as Leis de Diretrizes Orçamentárias 2005 e 2006 vedam a
transferência de recursos para a execução de obras nessas entidades.
43. A LDO 2005 estabelece que a aplicação de recursos de capital nessas instituições deve
objetivar exclusivamente a ampliação ou aquisição e instalação de equipamentos e a aquisição de
material permanente.
44. A LDO 2006, quase da mesma forma, permite a utilização de recursos de capital para a
aquisição e instalação de equipamentos, bem como para as obras de adequação física necessárias à
instalação desses mesmos equipamentos.
45. Portanto, embora o Ministério do Turismo assegure que as despesas foram realizadas com o
propósito de promover o turismo, não se pode desconsiderar que elas ocorreram em desacordo com a
Lei de Diretrizes Orçamentárias, uma vez que a celebração desses ajustes beneficiou entidades
privadas não inseridas no rol daquelas aptas a receber auxílio.
46. Cumpre registrar, ainda, que, entre as entidades citadas nesta instrução, apenas a Ongtour-
Organização Não-Governamental para o Desenvolvimento do Turismo é qualificada como
Organização da Sociedade Civil de Interesse Público – OSCIP, fl. 48, Anexo 3.
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC-012.529/2007-6
47. No que diz respeito à previsão de recursos na modalidade de aplicação 50 (transferências a
entidades privadas sem fins lucrativos), a Lei Orçamentária anual não autoriza, conforme sugerem os
responsáveis, a execução de obras em propriedades de entidades privadas.
48. A modalidade de aplicação 50 combinada com o Grupo de Natureza de Despesa 4
(investimentos1
) possibilita o repasse de recursos diretamente à entidade privada sem fins lucrativos,
sem a intermediação dos estados ou municípios, para custear despesas de investimento e seria
aplicável, por exemplo, no caso de auxílio concedido a uma das entidades qualificadas no § 41.
49. De outra forma, essa tipificação orçamentária poderia ser utilizada para que as entidades
privadas, na qualidade de partícipes de convênios, realizassem obras e benfeitorias em propriedades
públicas, desde que observados os pressupostos básicos de celebração de convênios expressos na IN
STN 01/97, como foi o caso de alguns dos contratos de repasse examinados neste processo que foram
considerados regulares (instrução de fls. 51/83, Principal).
50. Conclui-se, portanto, mediante a interpretação sistemática da LOA em conjunto com os
dispositivos da LDO, que estava liberada a concessão de auxílio a entidades privadas apenas para as
instituições listadas no art. 32 da LDO 2005, ou art. 33 da LDO 2006, e desde que para os tipos de
investimentos especificados nas respectivas LDOs, entre os quais não se inserem as obras.
51. A par desses argumentos, importa frisar que a discricionariedade do poder público limita-se
pelo princípio da legalidade, não sendo autorizado realizar despesas que não estejam amparadas em
norma legal.
52. Outro ponto a ser ressaltado diz respeito à gravação de cláusulas de inalienabilidade e
impenhorabilidade como forma de sanear as irregularidades noticiadas nesta representação.
53. A impenhorabilidade e inalienabilidade não conferem caráter público ao bem, consistindo a
primeira na impossibilidade do bem ser dado em garantia, e a segunda, do seu domínio ser
transferido a outrem, não sendo possível, portanto, aceitar as justificativas apresentadas pelos
responsáveis nesse sentido.
54. Sobre a declaração de utilidade pública de sindicatos, salientamos que, de acordo com o art.
1º do Decreto 50.517/61, que regulamenta a Lei 91/35, que dispõe sobre a declaração de utilidade
pública, as sociedades civis, associações e fundações constituídas no País que sirvam
desinteressadamente à coletividade poderão ser declaradas de utilidade pública, a pedido ou "ex-
officio", mediante decreto do Presidente da República.
55. Os Estados e os Municípios têm legislação própria sobre as condições para as sociedades,
associações e fundações serem decretadas de utilidade pública, e salvo ligeiras modificações, as leis
estaduais e municipais seguem a mesma orientação traçada pela legislação federal, incumbindo a
expedição do ato ao respectivo chefe do Poder Executivo.
56. Um dos requisitos para a titulação de utilidade pública é que as entidades promovam a
educação ou exerçam atividades de pesquisas científicas, de cultura, inclusive artísticas ou
filantrópicas.
57. Nesse sentido, afigura-nos impróprio o enquadramento de sindicatos, entidades destinadas a
representar categorias profissionais específicas, e cujos serviços limitam-se a um círculo restrito de
associados, no rol das entidades que podem ser declaradas de utilidade pública.
58. É preciso lembrar, também, que a declaração de utilidade pública é ato de natureza
tipicamente administrativa, não se confundindo com a desapropriação, que tem o condão de retirar o
bem da esfera privada, dando-lhe uma destinação coletiva.
59. Portanto, essa titulação não confere regularidade aos repasses de recursos públicos que
resultem em acréscimo patrimonial de entes privados. Ademais, a LDO não contém nenhum tipo de
ressalva autorizando a realização de obras em entidades dessa natureza.
1
Segundo a Lei 4.320/64, classificam-se como investimentos as dotações para o planejamento e a execução de obras,
inclusive as destinadas à aquisição de imóveis considerados necessários à realização destas últimas, bem como para os
programas especiais de trabalho, a aquisição de instalações, equipamentos e material permanente.
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC-012.529/2007-6
60. Dessa forma, não obstante a importância das obras, bem como os reflexos diretos e indiretos
sobre a atividade turística e, ainda, as providências tomadas com vistas a solucionar os problemas
relatados neste processo, não se pode negar que houve, efetivamente, infração à norma legal.
61. De fato, no que se refere a alguns dos contratos de repasse examinados, observamos que a
LDO foi contrariada em duas frentes: as instituições beneficiárias não estão habilitadas a receber
auxílios e, mesmo que estivessem, a Lei de Diretrizes veda expressamente a realização de obras,
respeitada a exceção quanto às entidades que atuam mediante contrato de gestão, bem como,
especificamente em relação à LDO 2006, quanto à possibilidade de realização de obras de adequação
física necessárias à instalação de equipamentos adquiridos com esses recursos.
62. Logo, naqueles casos em que a LDO foi descumprida, não deixaremos de propor, mesmo
diante de eventual providência corretiva adotada pelas partes interessadas, a rejeição das razões de
justificativa apresentadas, sem, contudo, opinar pela devolução dos recursos quando se constatar que
o ato foi, de alguma forma, corrigido em consonância com o interesse e diretrizes públicos.
Obras não iniciadas
63. Feitas as anotações gerais, iniciaremos nossa análise pelos contratos de repasse com obras
não iniciadas e sobre os quais não se apresentou solução capaz de reverter a incompatibilidade
existente entre as despesas realizadas e as normas da LDO, não sendo possível, pois, acolher as
justificativas apresentadas. São eles:
64. a) Siafi n.º 575425: construção de parque de vaquejadas, de propriedade da Associação dos
Fazendeiros de Icaraí de Minas;
65. b) Siafi n.º 575428: construção de centro de eventos, de propriedade do Sindicato Rural de
Lagoa Formosa;
66. c) Siafi n.º 585856: reforma e ampliação de parque de exposições, de propriedade do
Sindicato Rural de Itumbiara;
67. d) Siafi n.º 568216: ampliação de infra-estrutura de parque de exposições, de propriedade do
Sindicato Rural de Perdizes;
68. e) Siafi n.º 585826: conclusão de centro cultural e auditório, de propriedade do Sindicato
Rural de Campina Verde;
69. f) Siafi n.º 585837: construção e reforma de parque, de propriedade do Sindicato Rural de
Tupaciguara;
70. g) Siafi n.º 578822: execução de sanitários no Parque do Peão, em Barretos, de propriedade
de Os Independentes;
71. h) Siafi n.º 585835: construção de sanitários no Parque do Peão, em Barretos, de
propriedade de Os Independentes;
72. i) Siafi n.º 585844: ampliação de sistema de captação e distribuição de água, reservatório,
piscinas e melhorias de infra-estrutura no Parque do Peão, de propriedade de Os Independentes;
73. j) Siafi n.º 585845: construção de sanitários no Parque do Peão, em Barretos, de propriedade
de Os Independentes;
74. k) Siafi n.º 578820: execução de “WC” no Parque do Peão, em Barretos, de propriedade de
Os Independentes;
75. l) Siafi n.º 575426: construção de centro de apoio ao turismo de aventura, de propriedade do
Clube Araxaense de Vôo Livre;
76. m) Siafi n.º 574429: construção de centro de eventos, de propriedade da Mitra Diocesana de
Foz de Iguaçu;
77. n) Siafi n.º 585830: reforma e ampliação de parque de exposições, de propriedade do
Sindicato Rural de Monte Alegre de Minas;
78. o) Siafi n.º 585853: implantação de centro de apoio turístico no Ed. São José, de propriedade
das Obras Sociais São Tiago;
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC-012.529/2007-6
79. p) Siafi n.º 585857: construção de centro de eventos, de propriedade da Associação
Desportiva Independente Pedras de Maria da Cruz- MG; e
80. q) Siafi n.º 576288: construção de salão de exposições, de propriedade da Sociedade
Mineira de Cultura.
81. No que tange ao CR Siafi n.º 585853, verificamos que o Decreto Municipal n.º 1.295, de
07/03/2005, fl. 245, Anexo 5, Vol. 1, decretou o tombamento do “Salão Paroquial”.
82. Segundo o administrativista Hely Lopes Meireles1
, o tombamento consiste na declaração,
pelo Poder Público, do valor histórico, artístico, paisagístico, turístico, cultural ou científico de coisas
ou locais que, por essa razão, devam ser preservados.
83. As coisas tombadas permanecem no domínio e posse de seus proprietários, somente exigindo
indenização de seu dono caso impeça a edificação ou sua normal exploração econômica.
84. Logo, o tombamento, por si só, não elide a irregularidade em exame. Ademais, como visto
acima, o decreto estabeleceu o tombamento do Salão Paroquial e o CR objetiva a implantação de
centro de apoio turístico no Ed. São José.
85. De acordo com o projeto básico às fls. 1845/1846, Anexo 1, Vol. 9, o objeto pactuado
consiste na reforma e implantação de centro de apoio turístico no edifício São José, abrangendo a
adaptação de diversas salas, revitalização de auditório, entre outras benfeitorias, não havendo
referência ao salão paroquial tombado por meio do decreto municipal referido acima, que, ao que
parece, é apenas uma das unidades do prédio.
86. O imóvel referente ao CR Siafi n.º 585826, de propriedade do Sindicato Rural de Campina
Verde, está gravado com cláusula de inalienabilidade e reversão ao patrimônio municipal no caso de
descumprimento de cláusulas (não indicadas), fl. 2456, Anexo 1, Vol. 12; o relativo ao CR n.º 585837,
de propriedade do Sindicato Rural de Tupaciguara, tem cláusulas de inalienabilidade e
impenhorabilidade, fl. 171, Anexo 5.
87. Diferentemente dos casos anteriores, julgamos pertinente acolher as justificativas atinentes
ao CR Siafi n.º 542590.
88. Com efeito, em sua defesa, o responsável assegura que a parceria firmada para a melhoria
dos terminais turísticos hidroviários destina-se a realizar benfeitorias em área pública de propriedade
da União (Decreto-Lei 3.438/1941), definida como terreno de marinha (Instrução Portomarinst n.º
318.001, de 20/10/1980 da Capitania dos Portos do Brasil) e de uso público e atendimento igualitário,
fl. 006, Anexo 6.
89. Cabe destacar que a audiência concernente a esse CR baseou-se em documentos
apresentados pelo Ministério do Turismo presente à fl. 742, Anexo 1, Vol. 3, nos quais se afirma
expressamente que o Projeto Patamar possui plenos poderes inerentes à propriedade dos terminais,
reportando-se, inclusive, a uma certidão emitida pela Prefeitura Municipal de Valença (não presente
nos autos).
90. Sob outro aspecto, verificamos, ainda em relação ao CR Siafi 542590, que o convenente tem
as seguintes finalidades estatutárias: desenvolver estudos sobre a biologia do popularmente
conhecido guaiamum, visando fornecer subsídio técnico-científico aos órgãos competentes para a
normatização da captura e preservação dessa espécie; buscar alternativas socioeconômicas para a
comunidade pesqueira da região e em especial aos catadores de guaiamum; prestar serviços de
natureza sócio-culturais, cívicos e educacionais às comunidades locais; efetuar assessoria,
consultoria, projetos e pesquisas na área ambiental, entre outras atividades, todas estranhas ao objeto
do contrato de repasse firmado com o MTur (fls. 746/753, Anexo 1, Vol. 3).
91. Nesse caso específico, no entanto, não proporemos multa em relação à desconexão existente
entre as atribuições/atividades definidas no estatuto da entidade e o objeto conveniado em razão de
não ter sido promovida a audiência do responsável sobre essa questão, sem prejuízo de determinar-se
ao Ministério a observância da IN STN 01/97 quanto a este ponto.
1
MEIRELES, Hely Lopes, Direito Administrativo Brasileiro, 25ª Edição, Malheiros, São Paulo, fl.524
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC-012.529/2007-6
92. O CR Siafi n.º 550684, referente à construção de centro de convenções em Montes Claros, de
propriedade da Fundetec- Fundação de Desenvolvimento Científico e Tecnológico da Agropecuária
do Norte Mineiro, poderá, em nosso entendimento, seguir o seu curso normal.
93. Nesse repasse, a área destinada à obra foi declarada de utilidade pública para fins de
servidão administrativa, nos termos do Decreto Municipal n.º 2.431, de 05/12/2007, fl. 21, Anexo 6.
94. Hely Lopes Meireles3
conceitua a servidão administrativa como um ônus real de uso imposto
pela Administração à propriedade particular para a realização e conservação de obras e serviços
públicos de utilidade pública, mediante indenização dos prejuízos efetivamente suportados pelo
proprietário.
95. Explica, também, que a servidão administrativa não se confunde com a desapropriação,
porque esta, em suas palavras, retira a propriedade do particular, ao passo que aquela conserva a
propriedade com o se dono, mas lhe impõe o ônus de suportar um uso público.
96. Diante disso, não obstante entendermos cabível o seguimento do ajuste, dado o caráter
perpétuo do instituto da servidão administrativa, prevalece a necessidade de aplicar-se multa ao
gestor, já que a instituição da servidão administrativa foi posterior à formalização do contrato de
repasse.
97. Por fim, alertamos que os contratos Siafi n.ºs 578822, 585835, 585845 e 578820 referem-se
a um mesmo objeto, qual seja, construção de sanitários no Parque do Peão, em Barretos, o que
agrava a ilegalidade de tais repasses.
Obras em andamento
98. Relativamente aos contratos com obras em andamento, vislumbramos duas possíveis
soluções: a adoção de providências legais ou administrativas que confiram, de forma efetiva, caráter
público às benfeitorias ou ao respectivo imóvel beneficiado, ou, alternativamente, a devolução das
quantias já repassadas.
99. Os contratos de repasse nesta situação são os registrados no Siafi sob os n.ºs 550618,
540537, 538102, 534523, 534519 e 542785.
100. No que diz respeito a esses ajustes, propomos, desde já, o não-acolhimento das justificativas
apresentadas, uma vez que a adoção de eventual medida corretiva não afastará a responsabilidade
dos agentes envolvidos.
101. O CR Siafi n.º 550618, cujo objeto consiste na construção do Centro de Comercialização de
Produtos Artesanais dos Portadores de Necessidades Especiais, tem como tomador a Associação de
Pais e Amigos dos Excepcionais de Aliança de Tocantins (APAE), entidade enquadrada, segundo o
MTur, na exceção prevista no art. 32, Inciso I, da LDO 2005, que trata da prestação de atendimento
direto e gratuito ao público e voltada para a educação especial.
102. O artigo mencionado acima foi redigido nos termos abaixo transcritos:
“Art. 32. É vedada a destinação de recursos a título de auxílios, previstos no art. 12, § 6º, da Lei n.º
4.320, de 1964, para entidades privadas, ressalvadas as sem fins lucrativos e desde que sejam:
I - de atendimento direto e gratuito ao público e voltadas para a educação especial, ou
representativas da comunidade escolar das escolas públicas estaduais e municipais da educação
básica ou, ainda, unidades mantidas pela Campanha Nacional de Escolas da Comunidade – CNEC”
103. Apesar do disposto acima, o art. 34 desse mesmo texto legal estipula que:
“Art. 34. Sem prejuízo das disposições contidas nos arts. 30, 31 e 32 desta Lei, a destinação
de recursos a entidades privadas sem fins lucrativos dependerá ainda de:
I –(...)
3
MEIRELES, Hely Lopes, Direito Administrativo Brasileiro, 25ª Edição, Malheiros, São Paulo, fl.573.
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC-012.529/2007-6
II - aplicação de recursos de capital exclusivamente para ampliação ou aquisição e
instalação de equipamentos e para aquisição de material permanente, exceto no caso do
inciso IV [signatários de contrato de gestão] do artigo 32”;
104. Diante disso, não obstante a LDO autorizar a concessão de auxílio para entidades dessa
natureza, fica mantida, também neste caso, e com fundamento no precitado artigo, a proibição de
repasses de recursos de capital para a realização de obras.
105. O imóvel relativo ao CR Siafi n.º 540537, cujo objeto é a construção e reforma de parque de
exposição de propriedade do Sindicato Rural de Santa Vitória, apresenta cláusulas de
inalienabilidade e impenhorabilidade, fls. 217/218, Anexo 5, Vol. 1, e 2191, Anexo 1, Vol. 11.
106. O CR Siafi n.º 538102 objetiva a construção de centro de eventos de propriedade do Centro
de Tradições Gaúchas Alexandre Pato e os de n.ºs 534523 e 534519, a implantação de centro de
apoio ao bugueiro, de propriedade do Coopbuggy.
107. Em relação ao CR Siafi n.º 542785, referente à construção e reforma de parque de
exposições de propriedade do Sindicato Rural do Prata, consta dos autos que tramita projeto de lei
para declarar a utilidade pública do Sindicato (Projeto Municipal n.º 042/2007, fl. 226, Anexo 5, Vol.
1). O imóvel encontra-se gravado com cláusula de inalienabilidade e reversão ao patrimônio
municipal em caso de desvio de finalidade, fl. 225, Anexo 5, Vol. 1.
Obras concluídas
108. Quanto ao grupo a seguir especificado, constituído pelos contratos cujas obras estão
concluídas, aplica-se a mesma observação contida nos §§ 98 e 100, no que tange às opções de
regularização e à rejeição das justificativas:
109. a) Siafi n.º 536963: construção do pórtico de entrada no Santuário Nossa Senhora
Aparecida, de propriedade da Mitra Diocesana de Passo Fundo;
110. b) Siafi n.º 532407: construção e reforma de parque de exposições, de propriedade do
Sindicato Rural de Campina Verde; terreno gravado com cláusula de inalienabilidade e de reversão
ao patrimônio municipal, estando resguardado o domínio da posse do imóvel no caso de utilização
diferente daquela destinada pela Prefeitura quando de sua doação4
, fls. 166/168, Anexo 5, e 2193,
Anexo 1, Vol. 11;
111. c) Siafi n.º 538092: construção e reforma de parque de exposições, de propriedade do
Sindicato Rural de Tupaciguara; terreno gravado com cláusula de inalienabilidade e
impenhorabilidade, fls. 171/173, Anexo 5.
112. d) Siafi n.ºs 567833 e 567834: reforma e ampliação de parque de exposições, de propriedade
do Sindicato Rural de Centralina .
113. Sobre os contratos indicados no item “d” supra, foi informado que tramita atualmente na
Câmara Municipal de Centralina projeto de lei declarando a utilidade pública do Sindicato, fl. 175,
Anexo 5.
114. No entanto, conforme já tratado anteriormente nesta instrução, a titulação de utilidade
pública não confere legalidade aos investimentos realizados em imóveis privados.
VI- OCORRÊNCIA: CELEBRAÇÃO DE CONTRATOS DE REPASSE COM ENTIDADES
PRIVADAS SEM FINS LUCRATIVOS SEM QUE O CONVENENTE TENHA ATRIBUIÇÕES
ESTATUTÁRIAS OU REGIMENTAIS RELACIONADAS COM O OBJETO PRETENDIDO.
115. A Instrução Normativa STN n.º 7, de 20 de novembro de 2007, alterou dispositivos da
Instrução Normativa STN n.º 1/97, disciplinadora da celebração de convênios de natureza financeira.
116. Interessa-nos, neste tópico, a modificação introduzida no art.1º, § 2º, que estabeleceu que a
execução descentralizada de ação a cargo de órgão ou entidade públicos federais, mediante
4
Não constam dos autos informações acerca das cláusulas de reversão da propriedade ao patrimônio municipal.
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC-012.529/2007-6
celebração e execução de convênio, somente se efetivará para entes que comprovem dispor de
condições para consecução do objeto do Programa de Trabalho relativo à ação e desenvolvam
programas próprios idênticos ou assemelhados.
117. Antes, exigia-se que a descentralização da execução mediante convênio ou Portaria somente
se efetivasse para entes que dispunham de condições para consecução do seu objeto e tivessem
atribuições regimentais ou estatutárias relacionadas com ele.
118. Observamos, portanto, que a ênfase agora não é a finalidade expressa no estatuto, mas o tipo
de atividade desenvolvida pelos convenentes.
119. Essa alteração objetiva, talvez, corrigir prática atualmente disseminada no âmbito das
entidades privadas sem fins lucrativos, em que se elaboram ou reformulam estatutos de modo a
conferir grande abrangência às suas finalidades estatutárias, com o propósito de legitimar a
celebração de convênios ou outros instrumentos afins com a Administração Pública.
120. De qualquer forma, à época da formalização dos contratos em exame neste item a IN STN
ainda não havia sofrido alteração. Ademais, é plausível entender-se que as atividades desenvolvidas
por uma entidade estejam relacionadas com aquelas discriminadas em seu estatuto.
121. Os contratos Siafi n.ºs 532408 e 542576, com obras não iniciadas, têm como tomador a
Funder- Fundação de Desenvolvimento Regional, objetivando o primeiro a construção de duas
estações de tratamento de esgoto nas cidades de Lima Duarte e Santana do Garambeu, e o segundo, a
execução de melhorias no píer e na orla de Paraty, no Rio de Janeiro.
122. Em suas justificativas, a responsável alegou que a Fundação destina-se a promover a
integração de entidades, visando o desenvolvimento da Zona da Mata Mineira e demais regiões em
sua área de influência, ressaltando que, de acordo com o estatuto reformulado da entidade, consta
como seu objetivo o desenvolvimento institucional, científico, tecnológico, ambiental, cultural e o
bem-estar social em todos os seus aspectos (estatuto, fls. 257/272, Anexo 5, Vol. 1) .
123. Em complemento, apresentou histórico de trabalhos desenvolvidos pela Fundação
evidenciando sua experiência na gestão de projetos de saneamento e desenvolvimento ambiental, o
que, segundo o MTur, pesou na decisão acerca da celebração do contrato de repasse.
124. Não obstante os argumentos apresentados, verificamos que os objetivos da Fundação são
alheios aos objetos dos dois contratos de repasse em apreço, afrontando o art. 1º, § 2º, da IN STN
01/97, nos termos da redação vigente à época da assinatura do ajuste.
125. Além disso, o exame do histórico de trabalhos desenvolvidos pela Fundação, fl. 25, Anexo 5,
demonstrou que todos os projetos realizados pela entidade são pertinentes à área tecnológica e
científica, tais como: serviços técnicos especializados de estação de tratamento de efluentes líquidos;
construção e reforma de casas de farinha; construção de laboratório para pesquisa; recomposição da
cobertura vegetal de nascente, margem e áreas degradadas nas sub-bacias e bacia hidrográfica do
São Francisco; modernização da infra-estrutura física do laboratório de virologia e biologia
molecular; projeto de parque tecnológico; aumento da eficiência no uso de água e da irrigação;
despoluição de rio, entre outras atividades .
126. Desse modo, considerando que estaria também descumprido o art. 1º, § 2º, da IN STN 01/97,
na forma da nova redação vigente, opinamos pela rejeição das razões de justificativa concernentes a
esses CRs.
127. O CR Siafi n.º 542575, com obras concluídas, tem como tomador a AMM- Associação Mato-
Grossense dos Municípios e objetiva executar sistema de abastecimento de água.
128. Sobre o assunto, verificamos que o TC 003.233/2007-3 (Acórdão 96/2008 – Plenário) trata
de representação acerca de diversos convênios e contratos de repasse celebrados entre o Ministério
do Turismo e a Associação Mato-Grossense de Municípios- AMM, estando entre eles o contrato sob
exame.
129. Especificamente em relação ao CR Siafi n.º 542575, há informação de que o Controle
Interno iria fiscalizá-lo in loco, motivo pelo qual não foi realizada, naqueles autos, análise mais
detalhada da respectiva documentação.
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC-012.529/2007-6
130. Ressaltou-se, também, que não se afigura razoável o empenho do Ministério do Turismo em
ações que não se identificam diretamente com a promoção e valorização do turismo e que não
constam do Plano Nacional de Turismo metas de realização de obras de saneamento básico.
131. Em razão disso, foi determinado, entre outras decisões, que o Ministério e a Caixa
Econômica Federal abstivessem-se de transferir recursos para a Associação Mato-Grossense de
Municípios ou para qualquer outra entidade congênere visando à execução de ações tipicamente de
competência das prefeituras municipais.
132. Assim, considerando que os CRs firmados com a AMM, muitos deles objeto de tomadas de
contas especiais, já estão sendo examinados no âmbito do TC 003.233/2007-3, não nos
manifestaremos sobre esse contrato nestes autos.
VII- OCORRÊNCIA: CELEBRAÇÃO DE CONTRATOS DE REPASSE COM ENTIDADES
PRIVADAS SEM FINS LUCRATIVOS COM MENOS DE TRÊS ANOS DE CONSTITUIÇÃO
133. a) Siafi n.º 575425, CR 0197.222-25/2006, tomador: Associação dos Fazendeiros de Icaraí de
Minas, obras não iniciadas, data de abertura constante no Cadastro Nacional da Pessoa Jurídica-
CNPJ da Receita Federal: 04/06/2004, fl. 43, Vol. Principal; data de assinatura do contrato:
28/11/2006, fl. 28, Anexo 5, e fls. 321/336, Anexo 5, Vol. 1.
Razões de Justificativa:
134. O responsável afirmou que o estatuto de constituição da Associação data de 02/08/2002 e o
contrato de repasse firmado com a Caixa Econômica Federal foi assinado em 28/11/2006, não
ferindo, portanto, o art. 35, inciso IV, da Lei 11.178/2005.
Análise Técnica:
135. Não obstante constar no estatuto da entidade que ela foi fundada em 02/08/2002 (fl. 328,
Anexo 5, Vol. 1), de acordo com a base de dados da Receita Federal o registro do CNPJ da entidade
deu-se em 04/06/2004.
136. A inscrição no CNPJ é essencial para caracterizar o funcionamento regular de uma pessoa
jurídica, podendo-se até afirmar que, sem esse registro, a entidade fica impossibilitada de exercer
suas funções básicas, encontrando-se impedida de contratar com todas as esferas da Administração
Pública e até com outros particulares, face a exigência costumeira de tal registro em todos os
negócios jurídicos celebrados.
137. Adicionalmente, cumpre registrar que a LDO de 2007 e a de 2008 exigem, além da
declaração emitida por três autoridades locais e do comprovante de regularidade do mandato de sua
diretoria, a inscrição no CNPJ, o que reafirma o nosso entendimento sobre o assunto.
“Art. 36. Sem prejuízo das disposições contidas nos arts. 32, 33, 34 e 35 desta Lei, a
destinação de recursos a entidades privadas sem fins lucrativos dependerá ainda de:
(...)
IV - declaração de funcionamento regular, inclusive com inscrição no CNPJ, da entidade
beneficiária nos últimos 3 (três) anos, emitida no exercício de 2007 por 3 (três) autoridades
locais, e comprovante de regularidade do mandato de sua diretoria;” (grifo nosso)
138. Portanto, considerando que a entidade tinha aproximadamente dois anos e meio de
funcionamento regular à época da celebração do contrato de repasse, sugerimos o não-acatamento
das razões de justificativa apresentadas.
139. b) Siafi n.º 550799, CR 0175.873-43/2005, tomador: Brasil Cruise- Associação Brasileira de
Terminais, obras em andamento, data de abertura constante no Cadastro Nacional da Pessoa
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Jurídica- CNPJ da Receita Federal: 22/12/2003, fl. 44, Vol. Principal, data de assinatura do contrato:
29/12/2005, fls. 276/282, Anexo 1, Vol. 1, e fls. 26/28, Anexo 5.
Razões de Justificativa:
140. O responsável apresentou as seguintes informações: a Associação foi fundada em Miami
(EUA) durante a feira Seatrade/2002, em 13/03/2002; o registro como entidade sem fins lucrativos
ocorreu em dezembro de 2003; o CR firmado com a CEF data de 29/12/2005, dois anos e meio após a
sua formalização no Brasil e previa que o contratado deveria aguardar autorização para início das
obras e serviços; de acordo com a experiência do MTur na gestão de contratos de repasse, os
procedimentos necessários para início da obra levariam pelo menos seis meses, em alguns casos até
mais de um ano; no presente caso, a autorização de início da obra deu-se em 31/05/2006, faltando
apenas um mês para completar os três anos; e a primeira medição da obra, quando efetivamente foi
autorizado o primeiro desembolso para a Associação, ocorreu em 25/08/2006, ocasião em que a
Associação já havia atingido o prazo de três anos de existência exigido por lei.
Análise Técnica:
141. A Lei de Diretrizes Orçamentárias não preceitua que o prazo de três anos deve ser
considerado em relação à data de medição, desembolso, etc.
142. Ela estipula que a destinação de recursos a entidades sem fins lucrativos dependerá de
declaração de funcionamento regular da entidade beneficiária nos últimos três anos, estando
implícito, portanto, que à época da formalização do ajuste esse pré-requisito já deve estar atendido.
143. Em vista disso, e com base na data de registro do CNPJ, que indica que a entidade estava em
funcionamento regular há dois anos na data da celebração do ajuste, não acolhemos as justificativas
do responsável.
144. c) Siafi n.º 579436, CR 0197.722-77/2006, tomador: Instituto Magna Mater, obras não
iniciadas, data de abertura constante no Cadastro Nacional da Pessoa Jurídica- CNPJ da Receita
Federal: 26/02/2004, fl. 45, Vol. Principal; data de assinatura do contrato: 13/12/2006, fls. 821/827,
Anexo 1, Vol. 4, e fls. 28/29, Anexo 5.
Razões de Justificativa:
145. O responsável esclareceu que o contrato de repasse da Caixa com o Instituto foi assinado em
13/12/2006, quando faltavam 24 dias para completar os necessários três anos de constituição da
instituição.
Análise Técnica:
146. Encontra-se presente nos autos cópia da Ata de Assembléia de Fundação do Instituto, na
qual consta que em 06/01/2004 foi oficialmente aberta a Assembléia Geral do Instituto Magna Mater,
fl. 837, Anexo 1, Vol. 4.
147. Neste tópico, considerando que entre a data de registro do CNPJ e a assinatura do contrato
decorreram dois anos e dez meses, quase atingindo os três anos exigidos em lei, acolhemos as
justificativas apresentadas.
148. d) Siafi n.º 550801, CR 0186.767-81/2005, tomador: Instituto Magna Mater, obra concluída,
data de abertura constante no Cadastro Nacional da Pessoa Jurídica- CNPJ da Receita Federal:
26/02/2004, fl. 45, Vol. Principal; data de assinatura do contrato: 30/12/2005, fls. 678/683, Anexo 1,
Vol. 3, e fls. 10/11, Anexo 6.
Razões de Justificativa:
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149. Sobre esse CR, foi explicado que, embora o Instituto na ocasião que firmou o contrato de
repasse com a Caixa não tivesse três anos de funcionamento, assumiu o caráter de única entidade em
condições de executar o projeto e implantar o Parque Memorial Zumbi dos Palmares.
Análise Técnica:
150. Cabe destacar, de início, que embora se afirme no documento de fl. 11, Anexo 6, que o CR foi
assinado em 21/12/2006, a data constante no instrumento respectivo (30/12/2005) foi utilizada como
parâmetro na análise deste tópico, fl. 683, Anexo 1, Vol. 3.
151. Com base nesse marco, verificamos que o ajuste foi firmado um ano e dez meses após o
registro do CNPJ na Receita Federal, levando-nos a propor, em conseqüência, a rejeição das razões
de justificativa apresentadas pelo gestor.
152. e) Siafi 542590, CR 0187.069-55/2005 tomador: Projeto Patamar, obras não iniciadas, data
de abertura constante no Cadastro Nacional da Pessoa Jurídica- CNPJ da Receita Federal:
07/12/2004, fl. 46, Vol. Principal; data de assinatura do contrato: 29/12/2005, fls. 715/721, Anexo 1,
Vol. 3, fls. 05/06, Anexo 6.
Razões de Justificativa:
153. Em sua defesa, o responsável apresentou dados gerais do contrato e informou que o Projeto
Patamar foi criado em 18/10/2004.
154. Afirmou, ainda, que o contrato de repasse não tem autorização da Caixa para início da obra
e permanece suspenso até decisão do Tribunal, encontrando-se o recurso correspondente bloqueado
em conta vinculada.
Análise Técnica:
155. As justificativas não podem ser aceitas, pois a entidade em questão estava em funcionamento
há um ano quando foi celebrado o contrato.
156. Siafi n.º 5535095
, Convênio 494/2005, tomador: Organização Não-Governamental para o
Turismo- Ongtour; data de abertura constante no Cadastro Nacional da Pessoa Jurídica- CNPJ da
Receita Federal: 11/03/2004, fl. 42, Vol. Principal; data de assinatura do convênio: 21/12/2005, fl.
49, Anexo 3.
157. No tocante a esse contrato de repasse, o MTur pronunciou-se afirmando que a Lei
10.934/2004 (LDO 2005) abre uma excludente quanto à exigência de que ONGs destinatárias de
recursos públicos tenham três anos de funcionamento, ao dispor, no art. 34, § 1º, que,
excepcionalmente, a declaração de funcionamento de que trata a referida lei, quando se tratar de
ações voltadas à educação e à assistência social, poderá ser em relação ao exercício anterior, fls.
2561/2562, Anexo 1, Vol. 13.
158. Após isso, esclarece que o convênio trata de educação profissional e argumenta que a falta
de capacitação/educação adequada para os profissionais do turismo no País constitui-se num dos
maiores obstáculos à consolidação dessa atividade como estratégia de desenvolvimento sustentável.
159. De acordo com o documento de fls. 2563/2666, Anexo 1, Vol. 13, as ações atinentes a esse
convênio envolveram encontros presenciais com um dia de duração nos 26 estados brasileiros e no
Distrito Federal ao longo do segundo semestre de 2006, com a presença de especialistas em
segmentação do turismo, com a apresentação de conceitos, características e aspectos importantes no
processo de estruturação, promoção e comercialização dos segmentos mais representativos em cada
Unidade da Federação.
160. Mediante a leitura da cláusula primeira do instrumento de convênio (Do objeto), fls. 49/57,
Anexo 3, verificamos que o objeto do ajuste consiste em apoiar financeiramente a realização do
5
Audiência não autorizada, fl. 90, Volume Principal.
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projeto intitulado “Organização, Estruturação e Qualificação de Segmentos Turísticos Roteirizados”,
com o objetivo de propor estratégias e desenvolver ações para ampliar a oferta de produtos turísticos
brasileiros comercializados no mercado interno e externo, por meio da estruturação, organização e
qualificação de produtos, serviços, equipamentos, segmentos e roteiros.
161. Assim, em que pese o MTur afirmar que o objeto do convênio relaciona-se com o ensino
profissionalizante, analisamos o assunto e concluímos que as ações desenvolvidas não têm essa
característica, assemelhando-se mais ao conceito de seminário, pois se trata da organização de
encontros com um ou dois dias de duração para fins de debater matérias relacionadas ao turismo.
162. Segundo consta dos autos, o Projeto Jornadas Técnicas de Segmentação é resultado da
parceria com a Ongtour e tem o intuito de oferecer subsídios a gestores públicos e privados, na
perspectiva da diversificação e caracterização da oferta turística brasileira sob aspectos conceituais,
legais e técnicos em relação ao perfil do turista, a identificação dos agentes e parceiros e algumas
peculiaridades referentes à promoção e comercialização e outras questões mercadológicas.
163. As ações abordam aspectos relativos à segmentação do turismo e à apresentação de
estratégias, instrumentos e meios de apoio à promoção e à comercialização do turismo, amoldando-se
ao conceito de marketing.
164. Os encontros têm como público alvo agentes, gestores, operadores e empresários locais da
área de turismo e afins, e não estudantes na acepção que se dá à palavra, não se relacionando,
portanto, com a função educação referida no art. 205 da Constituição Federal, como entende o MTur.
VIII- CONCLUSÃO
165. Procedido o exame dos autos, verificamos que as irregularidades apontadas nesta
representação confirmaram-se em relação à maioria dos 52 contratos de repasse analisados.
166. As ocorrências detectadas revelam a falta de cuidado e cautela do Ministério do Turismo na
aplicação de recursos públicos, comportamento minimizado pela iniciativa do órgão de suspender a
execução dos contratos cujas obras não foram ainda iniciadas até ulterior deliberação deste Tribunal
acerca do assunto.
167. A principal questão levantada neste processo refere-se ao repasse de recursos para fins de
realizar obras e benfeitorias em propriedades privadas, possibilitando acréscimos no patrimônio das
entidades beneficiárias, conduta que, em nosso entendimento, configura grave infração à norma legal,
nos termos do art. 58, inciso II, da Lei 8.443/92.
168. Destarte, ponderando que o problema não existiria caso os imóveis pertencessem a entes
federativos, vislumbramos algumas alternativas para solucioná-lo, tais como a doação do imóvel ao
município, ao Estado/DF ou à União, a decretação da servidão administrativa, nos moldes procedido
no contrato de repasse Siafi 550684, entre outros institutos reparadores, parecendo-nos razoável, de
início, conceder oportunidade ao Ministério do Turismo para que se promovam ajustes capazes de dar
destinação pública aos bens.
169. Todavia, caso não logre êxito nesse sentido, entendemos forçoso determinar ao órgão
concedente que adote providências administrativas necessárias à restituição dos valores
indevidamente repassados, observados os ditames da Lei n.° 9.784/99 quanto à oportunidade de
contraditório e ampla defesa às entidades interessadas, e, caso não obtenha a recuperação dos
valores, instaure as devidas tomadas de contas especiais, encaminhando-as a este Tribunal, nos
termos da Instrução Normativa TCU n.° 56/2007.
170. Cumpre observar que, no âmbito deste Tribunal, a oportunidade de contraditório e ampla
defesa por parte das entidades interessadas será concedida no curso das tomadas de contas especiais,
caso venham a ser instauradas.
171. No que diz respeito à celebração de contratos de repasse com entidades em funcionamento há
menos de três anos, apesar de os responsáveis, nas suas razões de justificativa, apoiarem a sua
conduta em documentos produzidos anteriormente ao registro do CNPJ, esse fato, conquanto não
elida a irregularidade, configura atenuante, haja vista que buscou-se, à época, um critério, ainda que
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errôneo, para aferir o prazo legalmente exigido. Por essa razão, não obstante a rejeição das razões de
justificativa, compreendemos que o fato não deve ensejar, por si só, a sanção dos responsáveis.
172. Por fim, registramos que o Sr. Walfrido Silvino dos Mares Guia Neto, por meio de advogado
constituído, requereu a produção de sustentação oral, bem como a intimação de seu representante
legal para esse propósito, fl. 257, Principal, Vol. 1.
IX- PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO
173. Diante do exposto, submetemos os presentes autos à consideração superior, com proposta de:
a) conhecer da presente Representação, por preencher os requisitos de admissibilidade
previstos no art. 237, inciso VII, do Regimento Interno/TCU, para, no mérito, considerá-la
parcialmente procedente;
b) rejeitar as razões de justificativa apresentadas pela Senhora Maria Luisa Campos
Machado Leal relativamente às seguintes ocorrências:
b.1) celebrar contratos de repasse com vistas à realização de obras e benfeitorias em imóveis
pertencentes a entidades privadas sem fins lucrativos, em descumprimento às Leis de Diretrizes
Orçamentárias (Leis 10.934/2004 e 11.178/2005), situação verificada nos contratos de repasse Siafi
n.ºs 575425, 575428, 585856, 568216, 585826, 585837, 578822, 585835, 585844, 585845, 578820,
575426, 574429, 585830, 585853, 585857, 576288, 550618, 532407, 540537, 538102, 534523,
534519, 536963, 538092, 567833, 567834 e 542785;
b.2) autorizar a celebração dos contratos de repasse Siafi n.ºs 532408 e 542576 sem que
estivesse presente um dos pressupostos básicos da celebração de convênios, consistente na
obrigatoriedade de que o convenente tenha atribuições estatutárias ou regimentais relacionadas com
o objeto pretendido, na forma da redação da IN STN 01/97 vigente à época da celebração do contrato
de repasse;
b.3) autorizar a celebração dos contratos de repasse Siafi n.ºs 575425 e 550799 sem observar
a exigência de que as entidades privadas destinatárias de recursos públicos estejam funcionando
regularmente nos últimos 3 (três) anos que antecedem a transferência de recurso;
c) rejeitar as razões de justificativa apresentadas pelo Senhor Frederico Silva da Costa
relativamente às seguintes ocorrências:
c.1) autorizar a celebração do contrato de repasse Siafi n.º 550684 para fins de realizar
obras e benfeitorias em imóvel pertencente a entidade privada sem fins lucrativos, contrariando a Lei
de Diretrizes Orçamentárias 2005 (Lei 10.934/2004);
c.2) autorizar a celebração dos contratos de repasses Siafi n.ºs 550801 e 542590, sem
observar a exigência de que as entidades privadas destinatárias de recursos públicos estejam
funcionando regularmente nos últimos 3 (três) anos que antecedem a transferência de recurso;
d) aplicar aos responsáveis, individualmente, a multa prevista no art. 58, inciso II, da Lei n.º
8.443/92, em virtude dos fatos indicados nos subitens b.1, b.2 e c.1;
e) determinar ao Ministério do Turismo que:
e.1) promova gestões junto às entidades interessadas para a adoção de providências com o
objetivo de conferir caráter efetivamente público aos imóveis ou às benfeitorias neles realizadas, em
face dos contratos de repasse abaixo relacionados, celebrados em desconformidade com a Lei n.º
10.934/2004 ou Lei n.º 11.178/2005 (Leis de Diretrizes Orçamentárias 2005 e 2006, respectivamente)
e, caso não logre êxito, adote, obrigatoriamente, medidas administrativas necessárias à restituição
dos valores repassados, devidamente corrigidos, observados os ditames da Lei n.° 9.784/99 quanto à
oportunidade de contraditório e ampla defesa às entidades interessadas, instaurando, inclusive, se
necessário, as competentes tomadas de contas especiais:
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC-012.529/2007-6
Contrato de Repasse Siafi Valor total do Contrato de Repasse (R$)
0185.797-20/2005 550618 20.000,00
0177.094-55/2005 536963 50.000,00
0178.662-52/2005 532407 150.000,00
0178.874-12/2005 538092 75.000,00
0202.761-76/2006 567833 100.000,00
0203.031-55/2006 567834 100.000,00
0178.661-47/2005 540537 100.000,00
0183.830-82/2005 538102 80.000,00
0178.663-66/2005 542785 100.000,00
0175.872-39/2005 534523 300.000,00
0175.869-84/2005 534519 300.000,00
1.375.000,00
e.2) informe ao Tribunal, no prazo de 180 (cento e oitenta) dias, contados da ciência desta
deliberação, sobre as providências determinadas no item precedente, alertando-se ao órgão que a
mera declaração de utilidade pública do imóvel ou sua gravação com cláusulas de inalienabilidade ou
impenhorabilidade não atendem ao objetivo colimado na referida determinação;
e.3) condicione o seguimento dos contratos com obras ainda não iniciadas ao fiel
atendimento da determinação emanada no item e.6 desta deliberação;
e.4) observe a disciplina contida no art. 8º, inciso V, da IN STN 01/97, de forma a não
permitir que recursos originários de convênios/contratos de repasse sejam utilizados em despesas com
elaboração de projeto básico, etapa que precede à formalização desses instrumentos;
e.5) cumpra o disposto no art. 1º, § 2º, da IN STN 01/97, somente celebrando convênios com
entidades que desenvolvam programas próprios idênticos ou assemelhados ao objeto conveniado;
e.6) atente para as normas contidas nas leis de diretrizes orçamentárias referentes aos
critérios de repasse de recursos a entidades privadas sem fins lucrativos, em especial aquelas
relativas à exigência de prazo mínimo de funcionamento das entidades beneficiárias e aos tipos de
despesas autorizadas; e
f) encaminhar cópia da deliberação a ser proferida nestes autos ao representante, bem como
ao Procurador-Geral da República, Sr. Antônio Fernando Barros e Silva de Souza, e à
Subprocuradora da República, Sra. Gilda Pereira de Carvalho (referência: TC 019.311/2007-2, Vol.
Principal, fl. 54, apensado a este processo).”
9. Inicialmente, o presente processo foi incluído na pauta da Sessão Plenária do dia 21/5/2008.
No dia anterior ao julgamento, o Sr. Walfrido Silvino dos Mares Guia Neto, ex-Ministro de Estado do
Turismo, solicitou a retirada do processo de pauta, alegando que o Tribunal não tinha respondido seu
pedido de sustentação oral e que, na pauta de julgamentos, não constavam os nomes de seus advogados,
devidamente constituídos (fls. 281/282, v.1).
10. Apesar de entender que os argumentos utilizados não eram pertinentes, retirei o processo de
pauta, para evitar qualquer alegação de cerceamento de defesa. Considerando que a unidade técnica havia
proposto, inicialmente, a audiência do Sr. Walfrido Silvino dos Mares Guia Neto (medida não acolhida
por mim na oportunidade), levando-se em consideração que está sendo questionada uma série de atos
praticados no âmbito do ministério que ele dirigia, entendi estarem presentes razões legítimas para ele
intervir no processo, razão pela qual reconheci sua condição de interessado e fixei, nos termos do art. 146,
§4º, do Regimento, o prazo de cinco dias para que exercesse as prerrogativas processuais pertinentes.
11. Transcorrido o prazo fixado, o Sr. Walfrido Silvino dos Mares Guia Neto não apresentou
qualquer manifestação.
É o relatório.
VOTO
A unidade técnica identificou a ocorrência de três tipos de irregularidades nos contratos de
repasse e convênios examinados, firmados em 2005 e 2006:
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a) transferência de recursos para que entidades privadas sem fins lucrativos realizassem obras
em imóveis de sua propriedade, em descumprimento à Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO);
b) celebração de contratos de repasse com entidades constituídas há menos de três anos,
contrariando o disposto na LDO;
c) transferências de recursos para entidades que não tinham atribuições estatutárias ou
regimentais relacionadas aos objetos pactuados nos respectivos contratos de repasse.
2. É importante destacar que esta representação teve como foco eventuais irregularidades na
formulação de contratos de repasse e de convênios, não fazendo parte de seu escopo analisar a
regularidade da execução desses ajustes.
3. Quanto à primeira questão acima mencionada, os dispositivos da Lei 10.934/2004
(LDO/2005) relativos a essa matéria são os seguintes (com relação à LDO/2006 – Lei 11.178/2005, a
redação dos artigos pertinentes é bastante semelhante):
“art. 32. É vedada a destinação de recursos a título de auxílios, previstos no art. 12, §6º, da
Lei nº 4.320, de 1964, para entidades privadas, ressalvadas as sem fins lucrativos e desde que sejam:
...
art. 33. A alocação de recursos para entidades privadas, a título de contribuições de capital
fica condicionada à autorização em lei especial anterior de que trata o art. 12, §6º, da Lei nº
4.320/1964
art. 34 Sem prejuízo das disposições contidas nos arts. 30, 31 e 32 desta Lei, a destinação de
recursos a entidades privadas sem fins lucrativos dependerá ainda de:
...
II – aplicação de recursos de capital exclusivamente para ampliação ou aquisição e
instalação de equipamentos e para aquisição de material permanente, exceto no caso do inciso IV do
artigo 32;
...
V – execução na modalidade de aplicação 50 – Transferências a Instituições Privadas sem
fins lucrativos”
4. Uma das responsáveis ouvidas em audiência afirma, em suas razões de justificativa, que as
transferências feitas pelo Ministério do Turismo não se enquadrariam como auxílio ou contribuição de
capital, visto que tais modalidades independeriam de contraprestação direta de bens e serviços, a teor do
art. 12, §6º, da Lei 4.320/64.
5. Não procede o argumento utilizado. Conforme estabelece o caput do art. 12 da Lei 4.320/64,
as despesas são classificadas em correntes e de capital. Aqui, em se tratando de recursos repassados para a
realização de obras, são despesas de capital. Dentro dessa categoria, ainda segundo tal dispositivo, são as
seguintes as modalidades: investimentos, inversões financeiras e transferências de capital. Como se trata
de valores repassados a outras entidades, esses recursos devem ser enquadrados na modalidade de
transferências de capital.
6. A respeito dessas transferências, o §6º do art. 12 da Lei 4.320/64 assim dispõe:
“São transferências de capital as dotações para investimentos ou inversões financeiras que
outras pessoas devam realizar, independentemente de contraprestação direta em bens e serviços,
constituindo essas transferências auxílios ou contribuições, segundo derivem diretamente da Lei de
Orçamento ou de lei especial anterior, bem como as dotações para amortização da dívida pública”.
7. Fica claro, portanto, que as espécies de transferência de capital são os auxílios e as
contribuições, conforme explicitamente reconhecido no art. 13 da citada lei. Como se trata de
transferências que derivam diretamente da lei orçamentária e não de lei especial anterior, as transferências
feitas pelo Ministério do Turismo são de fato auxílios.
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC-012.529/2007-6
8. A afirmação da responsável, de que não se trataria de auxílio porque este independe de
contraprestação, não corresponde à realidade. A leitura do dispositivo acima transcrito evidencia que as
transferências de capital constituem auxílios ou contribuições, estejam elas vinculadas ou não à
contraprestação direta em bens e serviços.
9. De qualquer forma, tratam-se de recursos de capital e o art. 34, inciso II, da LDO/2005, já
transcrito, só permite esse tipo de transferência a entidades privadas para ampliação ou aquisição e
instalação de equipamentos e para aquisição de material permanente. Não é permitida, portanto, a
transferência para a realização de obras em propriedades das entidades privadas, como em diversos
contratos de repasse apontados pela unidade técnica.
10. Quanto ao argumento utilizado pela responsável, de que as leis orçamentárias anuais previram
a transferência de recursos de capital (GND4) a entidades privadas (modalidade 50) e que, portanto, os
repasses feitos teriam respaldo legal, a unidade técnica analisou apropriadamente esse argumento e o
rechaçou (itens 47 a 51 da instrução reproduzida no relatório precedente). Os títulos dos
subprojetos/subatividades consignados nas leis orçamentárias de 2005 e 2006 eram genéricos e não
especificavam nem a entidade recebedora dos recursos nem a obra que seria realizada (fls. 259/260, v.1).
Assim, cabia ao ministério selecionar entidades e objetos que se enquadrassem nas exigências
estabelecidas na LDO.
11. Fica demonstrada, portanto, a ilegalidade da celebração dos diversos contratos de repasse com
entidades privadas, com o objetivo de realizar obras em propriedades dessas entidades. O Ministério do
Turismo informou que boa parte das obras previstas nesses contratos ainda não foi iniciada e que os
repasses pertinentes a tais ajustes foram suspensos até decisão do Tribunal a respeito. Em relação a esses
contratos não-iniciados, o Tribunal deve determinar que o Ministério do Turismo tome as providências
cabíveis no sentido de rescindi-los. Ressalte-se que os contratos de repasse, apesar do nome, não possuem
natureza contratual, mas são assemelhados a convênios. Assim, não se faz necessária a prévia oitiva das
entidades contratadas para que se proceda à rescisão. Nesse sentido, a IN/STN 1/97, em seu art. 7º, inciso
X, dispõe que constitui cláusula obrigatória em todos os convênios, “a faculdade aos partícipes para
denunciá-lo ou rescindi-lo a qualquer tempo, imputando-se-lhes as responsabilidades das obrigações
decorrentes do prazo em que tenham vigido e creditando-se-lhes, igualmente os benefícios adquiridos no
mesmo princípio”.
12. Também deve ser determinado ao Ministério que observe as regras estabelecidas na LDO no
que tange ao repasse de recursos a entidades privadas (ressalte-se que a LDO/2008 possui vedação
semelhante às LDOs para 2005 e 2006, tendo aberto a hipótese de repasse de recursos para obras em
andamento, cujo início tenha ocorrido com recursos do orçamento fiscal e da seguridade social).
13. Além da ilegalidade da celebração desses contratos de repasse, em função da vedação
estabelecida na LDO, há algumas outras irregularidades graves envolvidas nesses contratos e que não
foram suficientemente exploradas pela unidade técnica em sua análise:
a) quase 30% dos contratos de repasse eram de interesse preponderantemente privado e seus
objetos não tinham relação direta com o turismo, sendo que, desses contratos, 81% foram celebrados com
entidades situadas em um único estado – Minas Gerais (Contratos de Repasse cujos números no Siafi são:
532407, 538092, 567833, 567834, 540537, 542785, 575428, 585856, 568216, 585826, 585837, 585830,
550684, 585857, 576288);
b) quase 50% dos contratos foram celebrados com instituições estabelecidas em municípios
que não estão situados em localidades abarcadas pelo Programa de Regionalização do Turismo (fls.
298/315, v.1). Ou seja, foram direcionados a localidades que não são consideradas como de interesse
turístico. Destaque-se ainda que, desses contratos, 75% foram firmados com entidades situadas em um
único estado – Minas Gerais (Contratos de Repasse cujos números no Siafi são: 550618, 536963, 532407,
538062, 567834, 540537, 538102, 542785, 575425, 575428, 568216, 585826, 585837, 585830, 550684,
585857, 532408, 579436, 542277, 550720, 550802, 550801 e 557656);
c) não havia, no processo de celebração dos contratos de repasse, elaboração de parecer
técnico por parte do Ministério do Turismo, conforme determinam as ‘normas de cooperação técnica e
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC-012.529/2007-6
financeira de programas e projetos mediante a celebração de convênios e instrumentos congêneres’,
documento editado pelo próprio ministério. Dentre as informações que deveriam constar desses pareceres,
destacam-se (fls. 94/95, vol. 5):
- “conformidade do projeto pleiteado, para celebração do convênio, com as ações do
Programa Nacional do Turismo”;
- “se o detalhamento e a especificação dos elementos constantes do Plano de Trabalho
encontram-se adequados, verificando se eles guardam relação com o objeto a ser executado e se os
custos indicados estão condizentes com os praticados na respectiva região”
- “real necessidade do objeto dos convênios, mediante a verificação e a análise das
justificativas apresentadas, ....”.
14. Para demonstrar a ocorrência da irregularidade mencionada na letra ‘a’, acima, tome-se como
exemplo o convênio celebrado com o Sindicato Rural de Campina Verde/MG (Siafi 532407), cujo objeto
é a construção e a reforma de parque de exposições pertencente ao sindicato. Analisando o projeto básico,
verifica-se tratar, na realidade, da construção do centro cultural e do auditório do sindicato, anexos a sua
sede (fl. 1015, anexo 1, vol. 5). As justificativas da proposição eram (1016, anexo 1, vol. 5):
“Levar à população em geral, o conhecimento da história de nossa cidade e região,
resgatando valores culturais a muito esquecidos, principalmente pelos jovens, despertando também a
busca de novas informações e descobrir o potencial de nosso município/região para os aspectos
turísticos.
Proporcionar através de palestras técnicas, seminários, dentre outros, o conhecimento para
que nossos produtores e trabalhadores rurais possam desenvolver melhor suas atividades”.
15. Em geral, os contratos de repasse celebrados com sindicatos rurais tinham um formato
semelhante. Objetivava-se a construção, reforma e/ou ampliação de instalações pertencentes a essas
entidades, com o propósito de incrementar a atividade dos produtores rurais, ou seja, de beneficiar
diretamente os integrantes daquela instituição. Apesar de as razões de justificativa apresentadas
procurarem demonstrar que esse tipo de objeto incrementa o chamado turismo de negócios e eventos,
verifica-se que o interesse primário atendido é privado, do sindicato, e, consequentemente, dos seus
sindicalizados.
16. Aceitar o argumento utilizado pelos responsáveis quanto a esses repasses significaria
legitimar qualquer repasse do Ministério do Turismo a entidades privadas cujo objeto estivesse ligado, de
alguma forma, a qualquer atividade econômica, uma vez que sempre se poderia alegar que o incremento
da atividade econômica gera mais desenvolvimento, estimula o turismo de eventos, de negócios, etc.
Penso que isso não é aceitável. Além disso, boa parte dos contratos de repasse apontados nesta
representação beneficiou entidades situadas fora das regiões previstas no Programa de Regionalização do
Turismo.
17. Além do contrato de repasse celebrado com o Sindicato Rural de Campina Verde, enquadram-
se na mesma situação os abaixo mencionados:
Nº Siafi Nº Contrato de Repasse Contratado Objeto
538092 0178.874-12/2005 Sindicato Rural de
Tupaciguara/MG
Construção e Reforma de
Parque de Exposição
567833 0202.761-76/2006 Sindicato Rural de
Centralina/MG
Reforma e Ampliação de
Parque de Exposição
567834 0203.031-55/2006 Sindicato Rural de
Centralina/MG
Reforma e Ampliação de
Parque de Exposição
540537 0178.661-47/2005 Sindicato Rural de Santa
Vitória/MG
Construção e Reforma de
Parque de Exposição
542785 0178.663-66/2005 Sindicato Rural do
Prata/MG
Construção e Reforma de
Parque de Exposição
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC-012.529/2007-6
585856 0214.085-37/2006 Sindicato Rural de
Itumbiara/GO
Reforma e Ampliação de
Parque de Exposição
568216 0199.808-45/2006 Sindicato Rural do
Perdizes/MG
Ampliação de Infra-
estrutura de Parque de
Exposição
585826 0210.562-35/2006 Sindicato Rural de
Campina Verde/MG
Conclusão e aquisição de
equipamentos do centro
cultural e auditório
585837 0212.900-62/2006 Sindicato Rural de
Tupaciguara/MG
Construção e Reforma de
Parque Municipal
585830 0212.536-45/2006 Sindicato Rural de
Monte Alegre de
Minas/MG
Reforma e Ampliação de
Parque de Exposição
550684 0187.055-94/2005 Fundação de
Desenvolvimento
Científico e Tecnológico
da Agropecuária do
Norte Mineiro
Construção do Centro de
Convenções Regional de
Montes Claros
585857 0214.086-41/2006 Associação Desportiva
Independente
Construção de Centro de
Eventos
576288 0199.765-31/2006 Sociedade Mineira de
Cultura
Construção de Salão de
Exposições no Museu de
Ciências Naturais da
PUC/MG
18. No que se refere à ausência de pareceres técnicos, esse aspecto foi observado em todos os
contratos de repasse analisados.
19. Considero que tais irregularidades, mencionadas a partir do item 13 deste voto, são bastante
graves, mas não foram objeto das audiências realizadas. Dessa forma, em respeito aos princípios
constitucionais do contraditório e da ampla defesa, devem ser feitas novas audiências, enfocando
especificamente essas questões.
20. Constata-se, também, pela repetição dessas ocorrências, que não se trata de problema pontual,
mas de questão sistêmica, relacionada à política de celebração de contratos de repasse por parte do
ministério. Por esses motivos, julgo pertinente ouvir em audiência, também, além da então Secretária
Nacional de Programas de Desenvolvimento do Turismo, Sra. Maria Luisa Campos Machado Leal, o
Ministro de Estado do Turismo à época, Sr. Walfrido dos Mares Guia, pela ausência de supervisão
hierárquica.
21. Registre-se que irregularidades da mesma natureza foram detectadas em ajustes celebrados
com uma instituição específica, a Associação Mato-Grossense de Municípios (Acórdão 96/2008-
Plenário).
22. No que tange à celebração dos contratos de repasse para que entidades privadas sem fins
lucrativos realizassem obras em imóveis de sua propriedade, em descumprimento à Lei de Diretrizes
Orçamentárias, aspecto que já foi objeto das audiências anteriormente formuladas, trata-se também de
questão sistêmica, razão pela qual ela deverá ser objeto da audiência do referido ex-Ministro.
23. O ministério informou que há cinco contratos de repasse cujas obras já estão concluídas e seis
outros cujas obras estão em andamento. Em relação aos objetos previstos nesses últimos, o Ministério do
Turismo informou que autorizou seu prosseguimento. São eles:
Nº Siafi Nº Contrato Contratado Objeto Situação das obras
536963 0177.094-55 Mitra Diocesana de Construção de Concluída
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC-012.529/2007-6
Passo Fundo pórtico na entrada
de um santuário
532407 0178.662-52/2005 Sindicato Rural de
Campina
Verde/MG
Construção e
Reforma de Parque
de Exposição
Concluída
538092 0178.874-12/2005 Sindicato Rural de
Tupaciguara/MG
Construção e
Reforma de Parque
de Exposição
Concluída
567833 0202.761-76/2006 Sindicato Rural de
Centralina/MG
Reforma e
Ampliação de
Parque de
Exposição
Concluída
567834 0203.031-55/2006 Sindicato Rural de
Centralina/MG
Reforma e
Ampliação de
Parque de
Exposição
Concluída
550618 0185.797-20/2 APAE/TO Construção de
centro de
comercialização de
produtos
Em andamento
534523 0175.872-39/2005 COOPBUGGY Implantação de
centro de apoio ao
bugueiro
Em andamento
534519 0175.869-84/2005 COOPBUGGY Implantação de
centro de apoio ao
bugueiro
Em andamento
538102 0183.830-82/2005 Centro de
Tradições Gaúchas
Alexandre Pato
Construção de
Centro de Eventos
Em andamento
540537 0178.661-47/2005 Sindicato Rural de
Santa Vitória/MG
Construção e
Reforma de Parque
de Exposição
Em andamento
542785 0178.663-66/2005 Sindicato Rural do
Prata/MG
Construção e
Reforma de Parque
de Exposição
Em andamento
24. É preciso avaliar, então, em relação a esses contratos, cujas obras estão encerradas ou em
andamento, qual medida deve ser determinada ao ministério, considerando que se trataram de despesas
realizadas com infringência às LDOs pertinentes. A proposta da unidade técnica é de conceder um prazo
de 180 dias ao ministério para que promova gestões junto às respectivas entidades “com o objetivo de
conferir caráter eminentemente público aos imóveis ou às benfeitorias neles realizadas” (fl. 277, v.1).
Caso não se obtenha sucesso nessa medida, a 5ª Secex propõe determinar ao ministério que adote as
medidas administrativas pertinentes para obter a restituição dos valores repassados, inclusive a
instauração de tomadas de contas especiais, se necessário.
25. Apesar de parecer, em tese, uma proposta pertinente, entendo que ela é praticamente inviável
de ser aplicada concretamente. Primeiro pela dificuldade em se estabelecer o que seria ‘conferir caráter
eminentemente público’ aos imóveis. Também, a maior parte desses contratos é para a realização de obras
específicas em imóveis de propriedade das entidades beneficiadas. O ‘caráter eminentemente público’
seria conferido unicamente para aquela determinada obra, mas não para toda a propriedade, que possui
diversos outros bens. Não vislumbro como isso poderia ser operacionalizado, na prática.
26. Considerando as dificuldades concretas de cumprimento da determinação sugerida, entendo
que ela não deve ser adotada. Reputo mais adequada a fixação de prazo para que o Ministério do Turismo
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC-012.529/2007-6
negocie, junto a essas entidades, a devolução dos recursos repassados que, afinal, serviram para aumentar
indevidamente o patrimônio dessas entidades, sob pena de instauração de tomada de contas especial para
obter o ressarcimento desses valores indevidamente repassados.
27. Há dois desses contratos, no entanto, em que, apesar de ter ficado caracterizada violação à
LDO, seus objetos têm um vínculo evidente com a questão turística. Além disso, conforme se verá a
seguir, a natureza das obras realizadas, de pequeno porte, demonstra que o benefício desses
empreendimentos será preponderantemente coletivo. Por essas razões, excepcionalmente, considero que
esses dois convênios possam ser excluídos da determinação acima mencionada. Há que se levar em conta,
ainda, que as duas instituições benefíciadas, ao contrário de sindicatos ou cooperativas, não têm como
finalidade precípua a defesa dos interesses de um determinado grupo específico de pessoas.
28. O primeiro desses contratos é o de nº 0183.830-82 (Siafi 538102), celebrado com o Centro de
Tradições Gaúchas Alexandre Pato, com a finalidade de construir o restaurante do centro de eventos. O
valor repassado pelo Ministério do Turismo foi de R$ 80.000,00. Consulta à Internet revela que o
município de Lagoa Vermelha/RS é referência em termos de cozinha regional e sedia, anualmente, festas
tradicionais como o Rodeio Nacional de Lagoa Vermelha (em 2007 foi realizada a 18ª edição) e a Festa
Nacional do Churrasco e Comida Campeira (13ª edição em 2007), consideradas as maiores do gênero no
paísº(www.cultura.rs.gov.br/internas.php?inc=assessoria&cod=1170092581);(www.conselhodeculturars.com.br/.../files/projet
o_76.doc&arquivoNome=/files/projeto_76.doc); (inema.com.br/mat/idmat058482.htm)
29. O outro contrato é o de nº 177.094-55/2005 (Siafi 536963), celebrado com a Mitra Diocesana
de Passo Fundo/RS, com a finalidade de construir um pórtico na entrada do Santuário Nossa Senhora
Aparecida. O valor repassado foi de R$ 50.000,00. Consulta à Internet evidencia que o referido município
é um centro de devoção a Nossa Senhora Aparecida e todos os anos realiza uma tradicional romaria em
homenagem àquela santa (em 2007 realizou-se a 27ª edição, que contou com a presença de cerca de 130
mil pessoas) (www.pmpf.rs.gov.br/secao.php?p=1541&a=2&pm=785); (www.pastoral.com.br/noticias/010807_romaria.html).
30. Com referência aos contratos de repasse celebrados com a Cooperativa de Transportes
Turísticos e Serviços Afins do Rio Grande do Norte (Coopbuggy) – Siafi 534519 e 534523, há um
agravante que compromete ainda mais a legitimidade dos repasses – parcela dos recursos transferidos
destinava-se à aquisição do terreno onde seria instalado o centro de apoio (fls. 1262 e 1293, anexo 1, vol.
6). Esse fato joga por terra um dos principais argumentos utilizados nas razões de justificativa
apresentadas pela então Secretária Nacional de Programas de Desenvolvimento do Turismo - de que os
equipamentos turísticos em muitos casos são únicos e insubstituíveis e de que “os investimentos de
melhoria realizados pelo Ministério em áreas de propriedades de entidades sem fins lucrativos foram
definidos porque, sem exceção, tratavam-se do principal equipamento turístico do município (todos eram
pequenos municípios), não justificando, portanto, a decisão de construir um novo equipamento completo
em área pública” (grifos do original – fl. 218, v.1). No caso dos contratos em tela, o terreno sequer era de
propriedade da cooperativa, foi o próprio ministério que repassou os recursos para que ela adquirisse o
imóvel, o que me parece um despropósito.
31. Com relação a esses dois contratos, aliás, os projetos básicos são praticamente iguais, com
exceção de alguns dos valores previstos para os itens a serem executados. Na análise das prestações de
contas, o Ministério do Turismo deverá avaliar se houve superposição de objetos. Revela-se, pertinente,
portanto, determinar ao ministério que atente para essa questão.
32. Apesar da informação prestada pelo ministério, de que apenas 6 obras tinham sido iniciadas,
conforme registro feito no item 23 deste voto, constam dos autos informações de que pelo menos uma
obra, que constava como não-iniciada, já está sendo executada - a construção do centro de eventos da
Gruta Nossa Senhora de Lourdes, no Município de Céu Azul/PR (Contrato de Repasse nº 0200.263-
02/2006, Siafi nº 574429, celebrado com a Mitra Diocesana de Foz do Iguaçu/PR) (fls. 2667/2700, anexo
1, vol. 13).
33. Ressalte-se que a informação prestada pelo ministério ao TCU a respeito desse contrato, em
que pese ter indicado que a obra não tinha sido iniciada na época, registrou que já tinha sido dada
autorização, em 17/11/2006, para o início da execução dos trabalhos. E, de fato, conforme atesta o
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC-012.529/2007-6
‘relatório de acompanhamento de empreendimento’ emitido pela Caixa Econômica Federal, já tinham
sido executados cerca de 48% do empreendimento (fls. 2667/2673, anexo 1, vol. 13).
34. Em relação a esse contrato, até por questão de isonomia, deve ser dado a ele o mesmo
tratamento conferido ao Contrato de Repasse nº 177.094-55/2005 (Siafi 536963), celebrado com a Mitra
Diocesana de Passo Fundo/RS (ver itens 27 e 29 deste voto). Os documentos de fls. 2697/2700, anexo 1,
vol. 13 indicam que o local é o grande atrativo turístico da cidade, onde se realiza, todos os anos,
tradicional romaria em homenagem a Nossa Senhora de Lourdes. Aplicam-se a esse contrato de repasse
os mesmos argumentos utilizados anteriormente, de que se trata de obra cujo benefício é eminentemente
coletivo, que tem relação direta com o turismo e, ainda, que a entidade beneficiária dos recursos não tem
como finalidade principal o atendimento dos interesses de um grupo determinado de pessoas.
35. Em relação a esse contrato e a outros que o ministério já tenha expedido autorização de início
das obras, cujos objeto e entidade beneficiada tenham as características mencionadas nos itens 27/29 e 34
deste voto, entendo que pode ser dada continuidade à sua execução.
36. Outra irregularidade apontada pela 5ª Secex foi a celebração de contratos de repasse com
entidades privadas sem observar a obrigatoriedade de que essas instituições estivessem funcionando
regularmente há pelo menos 3 anos (ocorrência verificada em relação aos contratos de repasse cujos
números no Siafi são: 550684, 542590, 575425, 550799 e 579436).
37. As LDOs para 2005 e 2006, anos de celebração dos contratos de repasse em tela, dispunham,
em seus arts. 34 e 35, respectivamente, que a destinação de recursos a entidades privadas dependia de
declaração de funcionamento regular da entidade beneficiária nos últimos três anos, emitida no exercício
de vigência da lei, por três autoridades locais, e do comprovante da regularidade do mandato de sua
diretoria.
38. Observa-se, portanto, que os processos relativos a esses contratos deveriam estar instruídos
das três declarações e do comprovante da regularidade do mandato da diretoria das entidades. Analisando
a documentação pertinente a esses cinco contratos, verifica-se que em nenhum deles constavam as três
declarações, mas apenas as atas de eleição dos diretores. Houve, portanto, descumprimento do comando
legal.
39. Entendo que essas declarações, mais do que constituírem um aspecto meramente formal,
tinham como objetivo demonstrar que a entidade esteve efetivamente desempenhando suas atividades nos
últimos três anos. É possível que uma instituição esteja formalmente constituída, com estatuto registrado,
CNPJ, mas esteja inativa na prática. Daí a exigência de que as declarações sejam efetuadas por
autoridades locais. Se o objetivo da norma fosse apenas o de exigir a constituição formal da empresa,
desnecessário seria exigir tais documentos.
40. Em relação a alguns dos contratos, os responsáveis tentam demonstrar que a entidade já
funcionava antes de obter seu CNPJ. É certo que as LDOs daquela época não estabeleciam explicitamente
que a entidade deveria ter registro no CNPJ (o que passou a ocorrer nas LDOs subseqüentes), mas
independentemente dessa discussão, em quatro dos cinco contratos os documentos constantes dos
processos indicam que a entidade sequer estava constituída há três anos, conforme se verifica da tabela
abaixo:
Nº Contrato Siafi Data de assinatura do
contrato
Entidade Data de registro em
cartório da assembléia de
constituição ou do
estatuto das entidades
550799 29/12/2005 (fls. 276/282,
anexo 1, v.1)
Brasilcruise 27/8/2003 (fls. 283/298,
anexo 1, v.1)
550801 30/12/2005 (fls. 677/683,
anexo 1, v.3)
Instituto Magna Mater 26/2/2004 (fls. 689/693,
anexo 1, v.3)
542590 29/12/2005 (fls. 715/721,
anexo 1, v.3)
Projeto Patamar 7/12/2004 (fls. 754/755,
anexo 1, v.3)
579436 13/12/2006 (fls. 821/827,
anexo 1, v.4)
Instituto Magna Mater 26/2/2004 (fls. 837/841,
anexo 1, v.4)
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Acórdão TCU Os Independentes

  • 1. Tribunal de Contas da União GRUPO II – CLASSE VII – Plenário TC-012.529/2007-6 - c/ 1 volume e 8 anexos (estes c/ 15 volumes) Apenso: TC-019.311/2007-2 Natureza: Representação Órgão: Ministério do Turismo Interessado: Paulo Soares Bugarin, Subprocurador-Geral junto ao TCU Advogados: Huilder Magno de Souza (OAB/DF 18.444), Anselmo Meireles de Lima Ayello (OAB/DF 16.116) e Otávio Batista Rocha Machado (OAB/MG 89.836). Sumário: REPRESENTAÇÃO ACERCA DE IRREGULARIDADES EM CONTRATOS DE REPASSE CELEBRADOS PELO MINISTÉRIO DO TURISMO. TRANSFERÊNCIA DE RECUR- SOS A ENTIDADES PRIVADAS PARA A REALIZAÇÃO DE OBRAS EM IMÓVEIS DE PROPRIEDADE DESSAS ENTIDADES, CON- TRARIANDO A LDO. REPASSES DE RECURSOS COM OBJETIVOS PREDOMI- NANTEMENTE PRIVADOS E SEM RELAÇÃO DIRETA COM A ÁREA DE TURISMO. TRANSFERÊNCIAS DE RECURSOS PARA ENTIDADES SITUADAS FORA DAS REGIÕES PREVISTAS NO PROGRAMA DE REGIONALI- ZAÇÃO DO TURISMO. PREPONDERÂNCIA DESSES REPASSES PARA UM ÚNICO ESTADO. AUSÊNCIA DE PARECERES TÉCNICOS NOS PROCESSOS DE FORMULAÇÃO DOS CONTRATOS DE REPASSE. AUDIÊNCIA DOS RESPONSÁVEIS. DETERMINAÇÕES. RELATÓRIO Cuidam os autos de Representação formulada pelo Dr. Paulo Soares Bugarin, Subprocurador- Geral junto ao TCU, contra possíveis irregularidades na celebração de convênios e contratos de repasse por parte do Ministério Turismo com diversas entidades privadas. 2. As irregularidades apontadas consistiam, fundamentalmente, no repasse de recursos para entidades privadas sem fins lucrativos, igrejas e sindicatos rurais, para a execução de obras físicas em propriedades dessas entidades, o que seria vedado pelas leis de diretrizes orçamentárias vigentes nos períodos de celebração dos convênios. Além disso, a maioria dos sindicatos beneficiados estaria situada em Minas Gerais (fl. 2). 3. Inicialmente, a 5ª Secex efetuou diligência ao Ministério do Turismo para que (fl. 14): a) se manifestasse sobre o teor dos documentos que originaram a representação, em especial quanto aos contratos de repasse enumerados; b) prestasse informações sobre o estágio dos citados contratos de repasse e sobre a análise das prestações de contas já apresentadas; c) prestasse informações acerca do contrato de repasse ou convênio celebrado com a entidade denominada Ongtour; d) encaminhasse cópia dos documentos que autorizaram a celebração dos referidos contratos de repasse, bem como dos respectivos planos de trabalho. 4. Encaminhadas as informações pertinentes, a 5ª Secex analisou-as e concluiu que teriam ficado caracterizadas quatro irregularidades (fl. 79):
  • 2. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC-012.529/2007-6 a) descumprimento da Lei de Diretrizes Orçamentárias no tocante à transferência de recursos para que entidades privadas sem fins lucrativos realizassem obras e benfeitorias em imóveis de sua propriedade; b) descentralização da execução de diversas obras e benfeitorias públicas mediante a celebração de contratos de repasse com entidades cujas atribuições regimentais ou estatutárias não se correlacionam com o objeto pactuado; c) celebração de convênios/contratos de repasse com ONGs constituídas há menos de 3 (três) anos, em afronta à Lei de Diretrizes Orçamentárias; e d) edição de portaria autorizando a inclusão dos custos relativos à elaboração do projeto básico entre as despesas concernentes ao convênio. 5. Propôs a unidade técnica, assim, preliminarmente, a realização de audiências em razão das irregularidades indicadas nas letras ‘a’, ‘b’ e ‘c’ acima, assinalando que deveriam ser feitas as seguintes determinações quando do julgamento de mérito do processo: a) [caso não sejam acatadas as razões de justificativa relativas às propostas de encaminhamentos constantes nos itens 8.1.1-a e 8.1.2-a desta instrução] que o Ministério do Turismo obtenha o ressarcimento, devidamente corrigido, dos valores relativos aos contratos de repasse indicados abaixo, celebrados em desconformidade com o art. 34, II, da Lei n.º 10.934/2004, ou art. 35, II, “a” da Lei n.º 11.178/2005 (LDO’s de 2005 e 2006, respectivamente), instaurando, inclusive, se necessário, a competente tomada de contas especial, ou, se ainda não repassados os recursos, cancele todos os procedimentos que objetivem a efetivação dessas transferências: Contrato de Repasse Siafi Valor repassado pelo MTur (R$) 0185.797-20/2005 550618 20.000,00 0177.094-55/2005 536963 50.000,00 0178.662-52/2005 532407 150.000,00 0178.874-12/2005 538092 75.000,00 0202.761-76/2006 567833 100.000,00 0203.031-55/2006 567834 100.000,00 0178.661-47/2005 540537 100.000,00 0183.830-82/2005 538102 80.000,00 0178.663-66/2005 542785 100.000,00 0175.872-39/2005 534523 300.000,00 0175.869-84/2005 534519 300.000,00 0197.222-25/2006 575425 200.000,00 0199.999-51/2006 575428 150.000,00 0214.085-37/2006 585856 195.000,00 0199.808-45/2006 568216 150.000,00 0210.562-35/2006 585826 97.500,00 0212.900-62/2006 585837 146.250,00 0201.447-30/2006 578822 200.000,00 0212.620-70/2006 585835 48.750,00 0213.819-85/2006 585844 2.437.500,00 0213.890-60/2006 585845 48.750,00 0196.146.74/2006 578820 25.000,00 0199.629-72/2006 575426 50.000,00 0200.263-02/2006 574429 200.000,00 0212.536-45/2006 585830 170.625,00 0187.055-94/2005 550684 2.000.000,00 0213.976-99/2006 585853 170.625,00 0214.086-41/2006 585857 82.875,00 0199.765-31/2006 576288 150.000,00
  • 3. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC-012.529/2007-6 0187.069-55/2005 542590 1.362.229,00 TOTAL 9.260.104,00 b) que o Ministério do Turismo observe a disciplina contida no art. 8º, inciso V, da IN STN 01/97, de forma a não permitir que recursos originários de convênios/contratos de repasse sejam utilizados em despesas com elaboração de projeto básico, etapa que precede à formalização desses instrumentos.” 6. A proposta da 5ª Secex foi de realização das seguintes audiências (fls. 80/83): “8.1.1 Sra. Maria Luisa Campos Machado Leal, Secretária Nacional de Programas de Desenvolvimento do Turismo, CPF 185.722.601-10: a) autorizar a celebração dos contratos de repasse abaixo relacionados com vistas à realização de obras e benfeitorias em imóveis pertencentes a entidades privadas, em descumprimento do disposto no art. 34, inciso II, da Lei n.º 10.934/2004, ou art. 35, inciso II, alínea “a” da Lei n.º 11.178/2005: Contrato de Repasse Siafi Objeto 0185.797-20/2005 550618 construir centro de comercialização de produtos artesanais de propriedade da Associação de Pais e Amigos dos Excepcionais de Aliança dos Tocantins; 0177.094-55/2005 536963 construir pórtico no Santuário Nossa Senhora Aparecida de propriedade da Mitra Diocesana; 0178.662-52/2005 532407 construir e reformar parque de exposições de propriedade do Sindicato Rural de Campina Verde/MG; 0178.874-12/2005 538092 construir e reformar parque de exposições de propriedade do Sindicato Rural de Tupaciguara; 0202.761-76/2006 567833 reformar e ampliar parque de exposições de propriedade do Sindicato Rural de Centralina/MG; 0203.031-55/2006 567834 reformar e ampliar parque de exposições de propriedade do Sindicato Rural de Centralina/MG; 0178.661-47/2005 540537 construir e reformar parque de exposições de propriedade do Sindicato Rural de Santa Vitória/MG; 0183.830-82/2005 538102 construir centros de eventos de propriedade do Centro de Tradições Gaúchas Alexandre Pato; 0178.663-66/2005 542785 construir e reformar parque de exposição de propriedade do Sindicato Rural do Prata//MG; 0175.872-39/2005 534523 implantar centro de apoio ao bugueiro de propriedade da Coopbuggy; 0175.869-84/2005 534519 implantar centro de apoio ao bugueiro de propriedade da Coopbuggy; 0197.222-25/2006 575425 construir parque de vaquejadas de propriedade da Associação dos Fazendeiros de Icaraí de Minas/MG; 0199.999-51/2006 575428 construir centro de eventos de propriedade do Sindicato Rural de Lagoa Formosa/MG; 0214.085-37/2006 585856 reformar e ampliar parque de exposições de propriedade do Sindicato Rural de Itumbiara/GO;
  • 4. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC-012.529/2007-6 0199.808-45/2006 568216 ampliar infra-estrutura de parque de exposições de propriedade do Sindicato Rural de Perdizes/MG; 0210.562-35/2006 585826 concluir e adquirir equipamentos de centro cultural de propriedade do Sindicato Rural de Campina Verde/MG; 0212.900-62/2006 585837 construir e reformar parque de propriedade do Sindicato Rural de Tupaciguara/MG; 0201.447-30/2006 578822 executar sanitários no Parque do Peão em Barretos, de propriedade dos Independentes/SP; 0212.620-70/2006 585835 construir sanitários no Parque do Peão em Barretos, de propriedade dos Independentes/SP; 0213.819-85/2006 585844 ampliar o sistema de captação e distribuição de água, reservatório, piscinas e melhorias de infra- estrutura no Parque do Peão, de propriedade dos Independentes/SP; 0213.890-60/2006 585845 construir sanitários no Parque do Peão em Barretos, de propriedade dos Independentes/SP; 0196.146.74/2006 578820 executar WC no Parque do Peão em Barretos, de propriedade dos Independentes/SP; 0199.629-72/2006 575426 construir centro de apoio ao turismo de aventura, de propriedade do Clube Araxaense de Vôo Livre; 0200.263-02/2006 574429 construir centro de eventos de propriedade da Mitra Diocesana; 0212.536-45/2006 585830 reformar e ampliar parque de exposições de propriedade do Sindicato Rural de Monte Alegre de Minas/MG; 0213.976-99/2006 585853 implantar centro de apoio turístico de propriedade da associação Obras Sociais São Tiago; 0214.086-41/2006 585857 construir centro de eventos de propriedade da Associação Desportiva Independente; e 0199.765-31/2006 576288 construir salão de exposição de propriedade da Sociedade Mineira de Cultura. b) autorizar a celebração dos contratos de repasse especificados abaixo sem que estivesse presente um dos pressupostos básicos da celebração do convênio, consistente na obrigatoriedade de que o convenente tenha atribuições estatutárias ou regimentais relacionadas com o objeto pretendido: Contrato de Repasse Siafi 0175.881-40/2005 532408 0184.035-75/2005 542576 c) autorizar a celebração dos contratos de repasse abaixo sem observar o art. 34, IV, da Lei 10.934/2004, ou art. 35, IV, da Lei 11.178/2005, que estabelecem a obrigatoriedade de que as entidades privadas destinatárias de recursos públicos estejam funcionando regularmente nos últimos 3 (três) anos que antecedem a transferência dos recursos: Contrato de Repasse Siafi CR 0197.222-25/2006 575425
  • 5. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC-012.529/2007-6 CR 0175.873-43/2005 550799 CR 0197.722-77/2006 579436 8.1.2 Sr. Frederico Silva da Costa, Secretário Nacional de Programas de Desenvolvimento do Turismo Substituto, CPF 776.889.701-30: a) autorizar a celebração dos contratos de repasse abaixo relacionados com vistas à realização de obras e benfeitorias em imóveis pertencentes a entidades privadas, sem a observância do disposto no art. 34, inciso II, da Lei n.º 10.934/2004, ou art. 35, inciso II, alínea “a” da Lei n.º 11.178/2005: Contrato de Repasse Siafi Objeto 0187.069-55/2005 542590 executar obras de construção e reforma de terminais turísticos de propriedade do Projeto Patamar; 0187.055-94/2005 550684 construir centro de convenções de propriedade da Fundação de Desenvolvimento Científico e Tecnológico da Agropecuária do Norte Mineiro. b) autorizar a celebração do contrato de repasse 0186.958-98/2005, Siafi 542575, sem que estivesse presente um dos pressupostos básicos da celebração do convênio, consistente na obrigatoriedade de que o convenente tenha atribuições estatutárias ou regimentais relacionadas com o objeto pretendido; e c) autorizar a celebração dos contratos de repasse abaixo identificados sem observar o art. 34, IV, da Lei 10.934/2004, ou art. 35, IV, da Lei 11.178/2005, que estabelecem a obrigatoriedade de que as entidades privadas destinatárias de recursos públicos estejam funcionando regularmente nos últimos 3 (três) anos que antecedem a transferência dos recursos: Contrato de Repasse Siafi 0186.767-81/2005 550801 0187.069-55/2005 542590 8.1.3 Sr. Walfrido dos Mares Guia, então Ministro do Turismo, CPF 006.900.906-68, por celebrar o Convênio 494/2005, Siafi 553509, sem observar o art. 34, IV, da Lei 10.934/2004, que estabelece a obrigatoriedade de que as entidades privadas destinatárias de recursos públicos estejam funcionando regularmente nos últimos 3 (três) anos que antecedem a transferência dos recursos.” 7. Preliminarmente, autorizei a realização das audiências propostas nos subitens 8.1.1 e 8.1.2 acima, deixando de atender a proposta do subitem 8.1.3“em razão de não ter sido localizado, nestes autos, o Termo de Convênio que comprovasse o responsável por sua assinatura” (fl. 90). 8. Realizadas as audiências, encaminhadas as razões de justificativa pelos responsáveis, a 5ª Secex manifestou-se nos seguintes termos (fls. 261/278, v.1): IV- CONSIDERAÇÕES GERAIS DO MINISTÉRIO DO TURISMO E DOS RESPONSÁVEIS OUVIDOS EM AUDIÊNCIA (Anexo 1, Vols. 10, 11, 12 e 13; Anexo 5, Anexo 5, Vol. 1, e Anexo 6 ) 11. Em razão da complementaridade e abrangência das justificativas/pronunciamentos de cunho geral apresentados pelo Ministério do Turismo e pelos Srs. Frederico Silva da Costa e Maria Luisa Campos Machado Leal, optamos por apresentar os principais pontos levantados de forma conjunta, com posterior agrupamento dos contratos de repasse com base na semelhança dos casos em exame.
  • 6. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC-012.529/2007-6 12. Dessa forma, resumimos, a seguir, as principais justificativas/esclarecimentos apresentados, com os ajustes de forma necessários: 13. a Portaria n.º 003/2003 (objeto do item “c”, § 5.º) encontra-se em fase de revisão e tão logo seja finalizada o fato será informado à 5ª Secex; 14. a LDO condiciona a alocação de recursos a entidades privadas a título de contribuição de capital à autorização em lei especial anterior de que trata o art. 12, § 6º, da Lei 4.320/64, e esta define que as transferências de capital podem ser realizadas quando derivadas diretamente da lei orçamentária, facultando a sua realização à autorização em lei especial anterior ao Orçamento Geral da União (OGU); 15. o Ministério entendeu cabível alocar recursos às entidades sem fins lucrativos quando houvesse dotação na lei orçamentária; 16. como as leis orçamentárias anuais previam recursos de capital em modalidade transferência 50, entendeu-se possível alocar recursos para obras e melhorias em entidades privadas sem fins lucrativos, desde que de acordo com a Política Nacional de Turismo e em conformidade com os princípios e as diretrizes da Administração Pública e com os programas do Ministério do Turismo; 17. as propostas orçamentárias dos anos de 2004 a 2007, todas aprovadas nas respectivas leis orçamentárias, continham destinação de recursos de capital (GND 4) para entidades sem fins lucrativos (modalidade 50); 18. o empenho de recursos para as instituições privadas sem fins lucrativos a título de contribuição de capital objetivou fortalecer o setor e promover maior qualidade dos serviços prestados aos turistas; 19. quase todos esses empenhos foram realizados com recursos de dotações orçamentárias originárias de emendas parlamentares, com objeto e beneficiários especificados pelos parlamentares responsáveis; 20. os investimentos em áreas privadas respaldaram-se no fato de que se tratavam do principal equipamento turístico no município; 21. não se justificava construir um novo equipamento completo em área pública, pois o ato representaria custo mais elevado para os cofres públicos; 22. a melhoria do acesso a áreas de visitação de turismo religioso não poderia ser feita em outro lugar, nem por meio de outros parceiros; 23. o Ministério programou reuniões com os representantes das entidades privadas beneficiárias e prefeituras com o intuito de viabilizar a declaração de utilidade pública das obras questionadas; 24. os convênios e contratos de repasse celebrados para o fim de realizar obras e benfeitorias passaram pela Consultoria Jurídica do Ministério e da Caixa Econômica Federal, conjugando-se esforços com parceiros para a realização de ações de competência comum ou concorrente, em regime de mútua colaboração, com imediata contraprestação de serviços, reciprocidade de interesse e otimização do emprego de recursos públicos; 25. o consumo do produto turístico dá-se no local onde está o atrativo, não havendo mobilidade, o que impõe a proximidade da parceria com os prestadores de serviços como hotéis, bares, restaurantes, centros de eventos, entre outros; 26. em muitos casos, os equipamentos turísticos são únicos e insubstituíveis e, apesar de constituírem-se propriedades privadas, revestem-se de caráter público e são mantidos sob controle social; 27. os recursos transferidos não representam ganhos diretos sobre o patrimônio particular, pois os imóveis não podem ser vendidos ou revertidos a pessoas físicas, não havendo ganhos privados decorrentes de remuneração e/ou participação no produto gerado; 28. eles também não se enquadram na definição de auxílio, contribuições e subvenções; 29. as transferências a título de auxílios e de contribuições independem de contraprestação direta de bens e serviços e são os meios utilizados para apoiar o funcionamento de instituições públicas e privadas, não visando à busca de capacidade instalada para desenvolver projetos e atividades, em regime de mútua colaboração, com a contraprestação de serviços, como é o caso dos
  • 7. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC-012.529/2007-6 convênios/contratos de repasse firmados pelo Ministério do Turismo para a execução dos programas do Plano Nacional de Turismo; 30. a transferência de recursos a entidades privadas sem fins lucrativos para a realização de despesas de capital em imóveis públicos, de propriedade da União, estados e municípios, foi autorizada em razão dos seguintes fatos: era do interesse das prefeituras e dos órgãos responsáveis pelo patrimônio público que autorizaram o procedimento; alguns municípios estavam impossibilitados de receber recursos da União devido a problemas no Cadin/Siafi; em alguns casos, a área pública estava cedida em comodato à instituição privada sem fins lucrativos; quando a obra envolvia mais de um município, optou-se por uma associação de municípios ou instituição com experiência na implantação dos projetos; 31. em relação ao fato de as entidades contratadas terem menos de três anos de constituição, consideraram-se, preponderantemente, o portfólio de projetos realizados pela instituição, a composição do conselho deliberativo e a experiência na articulação com prefeituras, governos estaduais e órgãos públicos; e 32. a liberação de recursos dar-se-ia somente após as entidades completarem três anos de constituição. ANÁLISE TÉCNICA V- OCORRÊNCIA: CELEBRAÇÃO DE CONTRATOS DE REPASSE COM VISTAS À REALIZAÇÃO DE OBRAS EM IMÓVEIS DE PROPRIEDADE DE ENTIDADES PRIVADAS SEM FINS LUCRATIVOS. 33. Preliminarmente, esclarecemos que, apesar de o Ministério do Turismo afirmar que quase todos os empenhos concernentes aos repasses examinados nesta representação foram realizados com recursos de dotações orçamentárias oriundas de emendas parlamentares, com objeto e beneficiários indicados pelos parlamentares responsáveis, não foram trazidos aos autos os correspondentes documentos comprobatórios. 34. Não obstante isso, consultamos a lei orçamentária e verificamos que os beneficiários dos contratos de repasse não foram nominalmente citados, estando o programa de trabalho respectivo especificado sob o título genérico de “Apoio a projetos de infra-estrutura turística (nacional, em Municípios, Estados ou Distrito Federal )”, fls. 259/260, Principal, Vol. 1. 35. Portanto, o legislador deixou sob a discricionariedade do Ministério do Turismo escolher em que local seriam realizadas as obras, bem como o ente privado convenente. 36. Sobre o assunto, convém ressaltar que uma eventual indicação parlamentar, por meio de emendas, serviria apenas como base para o tomador de decisão, o qual deveria, ainda assim, verificar se a entidade beneficiária atende às prescrições legais. 37. O Ministério do Turismo destinou recursos a entidades privadas sem fins lucrativos para que estas realizassem obras e benfeitorias em imóveis de suas propriedades, em descumprimento aos dispositivos da Lei de Diretrizes Orçamentárias. 38. Aportes dessa natureza caracterizam-se como auxílios, independentemente do instrumento utilizado para repassá-los, não se podendo confundir a natureza da destinação dos recursos (auxílios, contribuições, subvenções, etc.) com o instrumento de repasse (convênios, acordos ou outros instrumentos congêneres). 39. O art. 12, § 6º, da Lei n.º 4.320/64 estabelece que “São Transferências de Capital as dotações para investimentos ou inversões financeiras que outras pessoas de direito público ou privado devam realizar, independentemente de contraprestação direta em bens ou serviços, constituindo essas transferências auxílios ou contribuições, segundo derivem diretamente da Lei de Orçamento ou de lei especialmente anterior, bem como as dotações para amortização da dívida pública”. 40. A Portaria Interministerial STN/SOF n.º 163/2001, de 04/05/01, que dispõe sobre normas gerais de consolidação das contas públicas no âmbito da União, Estados, Distrito Federal e
  • 8. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC-012.529/2007-6 Municípios, conceituando os elementos de despesas para fins de composição do orçamento público, definiu o auxílio do seguinte modo: "42 – Auxílios Despesas destinadas a atender a despesas de investimentos ou inversões financeiras de outras esferas de governo ou de entidades privadas sem fins lucrativos, observado, respectivamente, o disposto nos arts. 25 e 26 da Lei Complementar no 101, de 2000”. 41. As Leis de Diretrizes Orçamentárias 2005 (Lei 10.934/2004) e 2006 (Lei 11.178/2005) autorizam o repasse de auxílios somente para as instituições privadas sem fins lucrativos enquadráveis em uma das seguintes situações: I - de atendimento direto e gratuito ao público e voltadas para a educação especial, ou representativas da comunidade escolar das escolas públicas estaduais e municipais da educação básica ou, ainda, unidades mantidas pela Campanha Nacional de Escolas da Comunidade – CNEC; II - cadastradas junto ao Ministério do Meio Ambiente, para recebimento de recursos oriundos de programas ambientais, doados por organismos internacionais ou agências governamentais estrangeiras; III - voltadas para as ações de saúde e de atendimento direto e gratuito ao público, prestadas pelas Santas Casas de Misericórdia e por outras entidades sem fins lucrativos, e que estejam registradas no Conselho Nacional de Assistência Social - CNAS; IV - signatárias de contrato de gestão com a Administração Pública Federal, não qualificadas como organizações sociais nos termos da Lei n.º 9.637, de 15 de maio de 1998; V - consórcios constituídos exclusivamente por entes públicos, legalmente instituídos; VI - qualificadas como Organização da Sociedade Civil de Interesse Público - OSCIP, com Termo de Parceria firmado com o Poder Público, de acordo com a Lei n.º 9.790, de 1999, e que participem da execução de programas constantes do plano plurianual, devendo a destinação de recursos guardar conformidade com os objetivos sociais da entidade; VII - qualificadas como instituições de apoio ao desenvolvimento da pesquisa científica e tecnológica com contrato de gestão firmado com órgãos públicos; VIII - qualificadas para o desenvolvimento de atividades esportivas que contribuam para a capacitação de atletas de alto rendimento nas modalidades olímpicas e paraolímpicas, desde que formalizado instrumento jurídico adequado que garanta a disponibilização do espaço esportivo implantado para o desenvolvimento de programas governamentais, e demonstrada, pelo órgão concedente, a necessidade de tal destinação e sua imprescindibilidade, oportunidade e importância para o setor público (este item integra apenas a LDO 2006). 42. Além dessas restrições, as Leis de Diretrizes Orçamentárias 2005 e 2006 vedam a transferência de recursos para a execução de obras nessas entidades. 43. A LDO 2005 estabelece que a aplicação de recursos de capital nessas instituições deve objetivar exclusivamente a ampliação ou aquisição e instalação de equipamentos e a aquisição de material permanente. 44. A LDO 2006, quase da mesma forma, permite a utilização de recursos de capital para a aquisição e instalação de equipamentos, bem como para as obras de adequação física necessárias à instalação desses mesmos equipamentos. 45. Portanto, embora o Ministério do Turismo assegure que as despesas foram realizadas com o propósito de promover o turismo, não se pode desconsiderar que elas ocorreram em desacordo com a Lei de Diretrizes Orçamentárias, uma vez que a celebração desses ajustes beneficiou entidades privadas não inseridas no rol daquelas aptas a receber auxílio. 46. Cumpre registrar, ainda, que, entre as entidades citadas nesta instrução, apenas a Ongtour- Organização Não-Governamental para o Desenvolvimento do Turismo é qualificada como Organização da Sociedade Civil de Interesse Público – OSCIP, fl. 48, Anexo 3.
  • 9. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC-012.529/2007-6 47. No que diz respeito à previsão de recursos na modalidade de aplicação 50 (transferências a entidades privadas sem fins lucrativos), a Lei Orçamentária anual não autoriza, conforme sugerem os responsáveis, a execução de obras em propriedades de entidades privadas. 48. A modalidade de aplicação 50 combinada com o Grupo de Natureza de Despesa 4 (investimentos1 ) possibilita o repasse de recursos diretamente à entidade privada sem fins lucrativos, sem a intermediação dos estados ou municípios, para custear despesas de investimento e seria aplicável, por exemplo, no caso de auxílio concedido a uma das entidades qualificadas no § 41. 49. De outra forma, essa tipificação orçamentária poderia ser utilizada para que as entidades privadas, na qualidade de partícipes de convênios, realizassem obras e benfeitorias em propriedades públicas, desde que observados os pressupostos básicos de celebração de convênios expressos na IN STN 01/97, como foi o caso de alguns dos contratos de repasse examinados neste processo que foram considerados regulares (instrução de fls. 51/83, Principal). 50. Conclui-se, portanto, mediante a interpretação sistemática da LOA em conjunto com os dispositivos da LDO, que estava liberada a concessão de auxílio a entidades privadas apenas para as instituições listadas no art. 32 da LDO 2005, ou art. 33 da LDO 2006, e desde que para os tipos de investimentos especificados nas respectivas LDOs, entre os quais não se inserem as obras. 51. A par desses argumentos, importa frisar que a discricionariedade do poder público limita-se pelo princípio da legalidade, não sendo autorizado realizar despesas que não estejam amparadas em norma legal. 52. Outro ponto a ser ressaltado diz respeito à gravação de cláusulas de inalienabilidade e impenhorabilidade como forma de sanear as irregularidades noticiadas nesta representação. 53. A impenhorabilidade e inalienabilidade não conferem caráter público ao bem, consistindo a primeira na impossibilidade do bem ser dado em garantia, e a segunda, do seu domínio ser transferido a outrem, não sendo possível, portanto, aceitar as justificativas apresentadas pelos responsáveis nesse sentido. 54. Sobre a declaração de utilidade pública de sindicatos, salientamos que, de acordo com o art. 1º do Decreto 50.517/61, que regulamenta a Lei 91/35, que dispõe sobre a declaração de utilidade pública, as sociedades civis, associações e fundações constituídas no País que sirvam desinteressadamente à coletividade poderão ser declaradas de utilidade pública, a pedido ou "ex- officio", mediante decreto do Presidente da República. 55. Os Estados e os Municípios têm legislação própria sobre as condições para as sociedades, associações e fundações serem decretadas de utilidade pública, e salvo ligeiras modificações, as leis estaduais e municipais seguem a mesma orientação traçada pela legislação federal, incumbindo a expedição do ato ao respectivo chefe do Poder Executivo. 56. Um dos requisitos para a titulação de utilidade pública é que as entidades promovam a educação ou exerçam atividades de pesquisas científicas, de cultura, inclusive artísticas ou filantrópicas. 57. Nesse sentido, afigura-nos impróprio o enquadramento de sindicatos, entidades destinadas a representar categorias profissionais específicas, e cujos serviços limitam-se a um círculo restrito de associados, no rol das entidades que podem ser declaradas de utilidade pública. 58. É preciso lembrar, também, que a declaração de utilidade pública é ato de natureza tipicamente administrativa, não se confundindo com a desapropriação, que tem o condão de retirar o bem da esfera privada, dando-lhe uma destinação coletiva. 59. Portanto, essa titulação não confere regularidade aos repasses de recursos públicos que resultem em acréscimo patrimonial de entes privados. Ademais, a LDO não contém nenhum tipo de ressalva autorizando a realização de obras em entidades dessa natureza. 1 Segundo a Lei 4.320/64, classificam-se como investimentos as dotações para o planejamento e a execução de obras, inclusive as destinadas à aquisição de imóveis considerados necessários à realização destas últimas, bem como para os programas especiais de trabalho, a aquisição de instalações, equipamentos e material permanente.
  • 10. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC-012.529/2007-6 60. Dessa forma, não obstante a importância das obras, bem como os reflexos diretos e indiretos sobre a atividade turística e, ainda, as providências tomadas com vistas a solucionar os problemas relatados neste processo, não se pode negar que houve, efetivamente, infração à norma legal. 61. De fato, no que se refere a alguns dos contratos de repasse examinados, observamos que a LDO foi contrariada em duas frentes: as instituições beneficiárias não estão habilitadas a receber auxílios e, mesmo que estivessem, a Lei de Diretrizes veda expressamente a realização de obras, respeitada a exceção quanto às entidades que atuam mediante contrato de gestão, bem como, especificamente em relação à LDO 2006, quanto à possibilidade de realização de obras de adequação física necessárias à instalação de equipamentos adquiridos com esses recursos. 62. Logo, naqueles casos em que a LDO foi descumprida, não deixaremos de propor, mesmo diante de eventual providência corretiva adotada pelas partes interessadas, a rejeição das razões de justificativa apresentadas, sem, contudo, opinar pela devolução dos recursos quando se constatar que o ato foi, de alguma forma, corrigido em consonância com o interesse e diretrizes públicos. Obras não iniciadas 63. Feitas as anotações gerais, iniciaremos nossa análise pelos contratos de repasse com obras não iniciadas e sobre os quais não se apresentou solução capaz de reverter a incompatibilidade existente entre as despesas realizadas e as normas da LDO, não sendo possível, pois, acolher as justificativas apresentadas. São eles: 64. a) Siafi n.º 575425: construção de parque de vaquejadas, de propriedade da Associação dos Fazendeiros de Icaraí de Minas; 65. b) Siafi n.º 575428: construção de centro de eventos, de propriedade do Sindicato Rural de Lagoa Formosa; 66. c) Siafi n.º 585856: reforma e ampliação de parque de exposições, de propriedade do Sindicato Rural de Itumbiara; 67. d) Siafi n.º 568216: ampliação de infra-estrutura de parque de exposições, de propriedade do Sindicato Rural de Perdizes; 68. e) Siafi n.º 585826: conclusão de centro cultural e auditório, de propriedade do Sindicato Rural de Campina Verde; 69. f) Siafi n.º 585837: construção e reforma de parque, de propriedade do Sindicato Rural de Tupaciguara; 70. g) Siafi n.º 578822: execução de sanitários no Parque do Peão, em Barretos, de propriedade de Os Independentes; 71. h) Siafi n.º 585835: construção de sanitários no Parque do Peão, em Barretos, de propriedade de Os Independentes; 72. i) Siafi n.º 585844: ampliação de sistema de captação e distribuição de água, reservatório, piscinas e melhorias de infra-estrutura no Parque do Peão, de propriedade de Os Independentes; 73. j) Siafi n.º 585845: construção de sanitários no Parque do Peão, em Barretos, de propriedade de Os Independentes; 74. k) Siafi n.º 578820: execução de “WC” no Parque do Peão, em Barretos, de propriedade de Os Independentes; 75. l) Siafi n.º 575426: construção de centro de apoio ao turismo de aventura, de propriedade do Clube Araxaense de Vôo Livre; 76. m) Siafi n.º 574429: construção de centro de eventos, de propriedade da Mitra Diocesana de Foz de Iguaçu; 77. n) Siafi n.º 585830: reforma e ampliação de parque de exposições, de propriedade do Sindicato Rural de Monte Alegre de Minas; 78. o) Siafi n.º 585853: implantação de centro de apoio turístico no Ed. São José, de propriedade das Obras Sociais São Tiago;
  • 11. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC-012.529/2007-6 79. p) Siafi n.º 585857: construção de centro de eventos, de propriedade da Associação Desportiva Independente Pedras de Maria da Cruz- MG; e 80. q) Siafi n.º 576288: construção de salão de exposições, de propriedade da Sociedade Mineira de Cultura. 81. No que tange ao CR Siafi n.º 585853, verificamos que o Decreto Municipal n.º 1.295, de 07/03/2005, fl. 245, Anexo 5, Vol. 1, decretou o tombamento do “Salão Paroquial”. 82. Segundo o administrativista Hely Lopes Meireles1 , o tombamento consiste na declaração, pelo Poder Público, do valor histórico, artístico, paisagístico, turístico, cultural ou científico de coisas ou locais que, por essa razão, devam ser preservados. 83. As coisas tombadas permanecem no domínio e posse de seus proprietários, somente exigindo indenização de seu dono caso impeça a edificação ou sua normal exploração econômica. 84. Logo, o tombamento, por si só, não elide a irregularidade em exame. Ademais, como visto acima, o decreto estabeleceu o tombamento do Salão Paroquial e o CR objetiva a implantação de centro de apoio turístico no Ed. São José. 85. De acordo com o projeto básico às fls. 1845/1846, Anexo 1, Vol. 9, o objeto pactuado consiste na reforma e implantação de centro de apoio turístico no edifício São José, abrangendo a adaptação de diversas salas, revitalização de auditório, entre outras benfeitorias, não havendo referência ao salão paroquial tombado por meio do decreto municipal referido acima, que, ao que parece, é apenas uma das unidades do prédio. 86. O imóvel referente ao CR Siafi n.º 585826, de propriedade do Sindicato Rural de Campina Verde, está gravado com cláusula de inalienabilidade e reversão ao patrimônio municipal no caso de descumprimento de cláusulas (não indicadas), fl. 2456, Anexo 1, Vol. 12; o relativo ao CR n.º 585837, de propriedade do Sindicato Rural de Tupaciguara, tem cláusulas de inalienabilidade e impenhorabilidade, fl. 171, Anexo 5. 87. Diferentemente dos casos anteriores, julgamos pertinente acolher as justificativas atinentes ao CR Siafi n.º 542590. 88. Com efeito, em sua defesa, o responsável assegura que a parceria firmada para a melhoria dos terminais turísticos hidroviários destina-se a realizar benfeitorias em área pública de propriedade da União (Decreto-Lei 3.438/1941), definida como terreno de marinha (Instrução Portomarinst n.º 318.001, de 20/10/1980 da Capitania dos Portos do Brasil) e de uso público e atendimento igualitário, fl. 006, Anexo 6. 89. Cabe destacar que a audiência concernente a esse CR baseou-se em documentos apresentados pelo Ministério do Turismo presente à fl. 742, Anexo 1, Vol. 3, nos quais se afirma expressamente que o Projeto Patamar possui plenos poderes inerentes à propriedade dos terminais, reportando-se, inclusive, a uma certidão emitida pela Prefeitura Municipal de Valença (não presente nos autos). 90. Sob outro aspecto, verificamos, ainda em relação ao CR Siafi 542590, que o convenente tem as seguintes finalidades estatutárias: desenvolver estudos sobre a biologia do popularmente conhecido guaiamum, visando fornecer subsídio técnico-científico aos órgãos competentes para a normatização da captura e preservação dessa espécie; buscar alternativas socioeconômicas para a comunidade pesqueira da região e em especial aos catadores de guaiamum; prestar serviços de natureza sócio-culturais, cívicos e educacionais às comunidades locais; efetuar assessoria, consultoria, projetos e pesquisas na área ambiental, entre outras atividades, todas estranhas ao objeto do contrato de repasse firmado com o MTur (fls. 746/753, Anexo 1, Vol. 3). 91. Nesse caso específico, no entanto, não proporemos multa em relação à desconexão existente entre as atribuições/atividades definidas no estatuto da entidade e o objeto conveniado em razão de não ter sido promovida a audiência do responsável sobre essa questão, sem prejuízo de determinar-se ao Ministério a observância da IN STN 01/97 quanto a este ponto. 1 MEIRELES, Hely Lopes, Direito Administrativo Brasileiro, 25ª Edição, Malheiros, São Paulo, fl.524
  • 12. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC-012.529/2007-6 92. O CR Siafi n.º 550684, referente à construção de centro de convenções em Montes Claros, de propriedade da Fundetec- Fundação de Desenvolvimento Científico e Tecnológico da Agropecuária do Norte Mineiro, poderá, em nosso entendimento, seguir o seu curso normal. 93. Nesse repasse, a área destinada à obra foi declarada de utilidade pública para fins de servidão administrativa, nos termos do Decreto Municipal n.º 2.431, de 05/12/2007, fl. 21, Anexo 6. 94. Hely Lopes Meireles3 conceitua a servidão administrativa como um ônus real de uso imposto pela Administração à propriedade particular para a realização e conservação de obras e serviços públicos de utilidade pública, mediante indenização dos prejuízos efetivamente suportados pelo proprietário. 95. Explica, também, que a servidão administrativa não se confunde com a desapropriação, porque esta, em suas palavras, retira a propriedade do particular, ao passo que aquela conserva a propriedade com o se dono, mas lhe impõe o ônus de suportar um uso público. 96. Diante disso, não obstante entendermos cabível o seguimento do ajuste, dado o caráter perpétuo do instituto da servidão administrativa, prevalece a necessidade de aplicar-se multa ao gestor, já que a instituição da servidão administrativa foi posterior à formalização do contrato de repasse. 97. Por fim, alertamos que os contratos Siafi n.ºs 578822, 585835, 585845 e 578820 referem-se a um mesmo objeto, qual seja, construção de sanitários no Parque do Peão, em Barretos, o que agrava a ilegalidade de tais repasses. Obras em andamento 98. Relativamente aos contratos com obras em andamento, vislumbramos duas possíveis soluções: a adoção de providências legais ou administrativas que confiram, de forma efetiva, caráter público às benfeitorias ou ao respectivo imóvel beneficiado, ou, alternativamente, a devolução das quantias já repassadas. 99. Os contratos de repasse nesta situação são os registrados no Siafi sob os n.ºs 550618, 540537, 538102, 534523, 534519 e 542785. 100. No que diz respeito a esses ajustes, propomos, desde já, o não-acolhimento das justificativas apresentadas, uma vez que a adoção de eventual medida corretiva não afastará a responsabilidade dos agentes envolvidos. 101. O CR Siafi n.º 550618, cujo objeto consiste na construção do Centro de Comercialização de Produtos Artesanais dos Portadores de Necessidades Especiais, tem como tomador a Associação de Pais e Amigos dos Excepcionais de Aliança de Tocantins (APAE), entidade enquadrada, segundo o MTur, na exceção prevista no art. 32, Inciso I, da LDO 2005, que trata da prestação de atendimento direto e gratuito ao público e voltada para a educação especial. 102. O artigo mencionado acima foi redigido nos termos abaixo transcritos: “Art. 32. É vedada a destinação de recursos a título de auxílios, previstos no art. 12, § 6º, da Lei n.º 4.320, de 1964, para entidades privadas, ressalvadas as sem fins lucrativos e desde que sejam: I - de atendimento direto e gratuito ao público e voltadas para a educação especial, ou representativas da comunidade escolar das escolas públicas estaduais e municipais da educação básica ou, ainda, unidades mantidas pela Campanha Nacional de Escolas da Comunidade – CNEC” 103. Apesar do disposto acima, o art. 34 desse mesmo texto legal estipula que: “Art. 34. Sem prejuízo das disposições contidas nos arts. 30, 31 e 32 desta Lei, a destinação de recursos a entidades privadas sem fins lucrativos dependerá ainda de: I –(...) 3 MEIRELES, Hely Lopes, Direito Administrativo Brasileiro, 25ª Edição, Malheiros, São Paulo, fl.573.
  • 13. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC-012.529/2007-6 II - aplicação de recursos de capital exclusivamente para ampliação ou aquisição e instalação de equipamentos e para aquisição de material permanente, exceto no caso do inciso IV [signatários de contrato de gestão] do artigo 32”; 104. Diante disso, não obstante a LDO autorizar a concessão de auxílio para entidades dessa natureza, fica mantida, também neste caso, e com fundamento no precitado artigo, a proibição de repasses de recursos de capital para a realização de obras. 105. O imóvel relativo ao CR Siafi n.º 540537, cujo objeto é a construção e reforma de parque de exposição de propriedade do Sindicato Rural de Santa Vitória, apresenta cláusulas de inalienabilidade e impenhorabilidade, fls. 217/218, Anexo 5, Vol. 1, e 2191, Anexo 1, Vol. 11. 106. O CR Siafi n.º 538102 objetiva a construção de centro de eventos de propriedade do Centro de Tradições Gaúchas Alexandre Pato e os de n.ºs 534523 e 534519, a implantação de centro de apoio ao bugueiro, de propriedade do Coopbuggy. 107. Em relação ao CR Siafi n.º 542785, referente à construção e reforma de parque de exposições de propriedade do Sindicato Rural do Prata, consta dos autos que tramita projeto de lei para declarar a utilidade pública do Sindicato (Projeto Municipal n.º 042/2007, fl. 226, Anexo 5, Vol. 1). O imóvel encontra-se gravado com cláusula de inalienabilidade e reversão ao patrimônio municipal em caso de desvio de finalidade, fl. 225, Anexo 5, Vol. 1. Obras concluídas 108. Quanto ao grupo a seguir especificado, constituído pelos contratos cujas obras estão concluídas, aplica-se a mesma observação contida nos §§ 98 e 100, no que tange às opções de regularização e à rejeição das justificativas: 109. a) Siafi n.º 536963: construção do pórtico de entrada no Santuário Nossa Senhora Aparecida, de propriedade da Mitra Diocesana de Passo Fundo; 110. b) Siafi n.º 532407: construção e reforma de parque de exposições, de propriedade do Sindicato Rural de Campina Verde; terreno gravado com cláusula de inalienabilidade e de reversão ao patrimônio municipal, estando resguardado o domínio da posse do imóvel no caso de utilização diferente daquela destinada pela Prefeitura quando de sua doação4 , fls. 166/168, Anexo 5, e 2193, Anexo 1, Vol. 11; 111. c) Siafi n.º 538092: construção e reforma de parque de exposições, de propriedade do Sindicato Rural de Tupaciguara; terreno gravado com cláusula de inalienabilidade e impenhorabilidade, fls. 171/173, Anexo 5. 112. d) Siafi n.ºs 567833 e 567834: reforma e ampliação de parque de exposições, de propriedade do Sindicato Rural de Centralina . 113. Sobre os contratos indicados no item “d” supra, foi informado que tramita atualmente na Câmara Municipal de Centralina projeto de lei declarando a utilidade pública do Sindicato, fl. 175, Anexo 5. 114. No entanto, conforme já tratado anteriormente nesta instrução, a titulação de utilidade pública não confere legalidade aos investimentos realizados em imóveis privados. VI- OCORRÊNCIA: CELEBRAÇÃO DE CONTRATOS DE REPASSE COM ENTIDADES PRIVADAS SEM FINS LUCRATIVOS SEM QUE O CONVENENTE TENHA ATRIBUIÇÕES ESTATUTÁRIAS OU REGIMENTAIS RELACIONADAS COM O OBJETO PRETENDIDO. 115. A Instrução Normativa STN n.º 7, de 20 de novembro de 2007, alterou dispositivos da Instrução Normativa STN n.º 1/97, disciplinadora da celebração de convênios de natureza financeira. 116. Interessa-nos, neste tópico, a modificação introduzida no art.1º, § 2º, que estabeleceu que a execução descentralizada de ação a cargo de órgão ou entidade públicos federais, mediante 4 Não constam dos autos informações acerca das cláusulas de reversão da propriedade ao patrimônio municipal.
  • 14. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC-012.529/2007-6 celebração e execução de convênio, somente se efetivará para entes que comprovem dispor de condições para consecução do objeto do Programa de Trabalho relativo à ação e desenvolvam programas próprios idênticos ou assemelhados. 117. Antes, exigia-se que a descentralização da execução mediante convênio ou Portaria somente se efetivasse para entes que dispunham de condições para consecução do seu objeto e tivessem atribuições regimentais ou estatutárias relacionadas com ele. 118. Observamos, portanto, que a ênfase agora não é a finalidade expressa no estatuto, mas o tipo de atividade desenvolvida pelos convenentes. 119. Essa alteração objetiva, talvez, corrigir prática atualmente disseminada no âmbito das entidades privadas sem fins lucrativos, em que se elaboram ou reformulam estatutos de modo a conferir grande abrangência às suas finalidades estatutárias, com o propósito de legitimar a celebração de convênios ou outros instrumentos afins com a Administração Pública. 120. De qualquer forma, à época da formalização dos contratos em exame neste item a IN STN ainda não havia sofrido alteração. Ademais, é plausível entender-se que as atividades desenvolvidas por uma entidade estejam relacionadas com aquelas discriminadas em seu estatuto. 121. Os contratos Siafi n.ºs 532408 e 542576, com obras não iniciadas, têm como tomador a Funder- Fundação de Desenvolvimento Regional, objetivando o primeiro a construção de duas estações de tratamento de esgoto nas cidades de Lima Duarte e Santana do Garambeu, e o segundo, a execução de melhorias no píer e na orla de Paraty, no Rio de Janeiro. 122. Em suas justificativas, a responsável alegou que a Fundação destina-se a promover a integração de entidades, visando o desenvolvimento da Zona da Mata Mineira e demais regiões em sua área de influência, ressaltando que, de acordo com o estatuto reformulado da entidade, consta como seu objetivo o desenvolvimento institucional, científico, tecnológico, ambiental, cultural e o bem-estar social em todos os seus aspectos (estatuto, fls. 257/272, Anexo 5, Vol. 1) . 123. Em complemento, apresentou histórico de trabalhos desenvolvidos pela Fundação evidenciando sua experiência na gestão de projetos de saneamento e desenvolvimento ambiental, o que, segundo o MTur, pesou na decisão acerca da celebração do contrato de repasse. 124. Não obstante os argumentos apresentados, verificamos que os objetivos da Fundação são alheios aos objetos dos dois contratos de repasse em apreço, afrontando o art. 1º, § 2º, da IN STN 01/97, nos termos da redação vigente à época da assinatura do ajuste. 125. Além disso, o exame do histórico de trabalhos desenvolvidos pela Fundação, fl. 25, Anexo 5, demonstrou que todos os projetos realizados pela entidade são pertinentes à área tecnológica e científica, tais como: serviços técnicos especializados de estação de tratamento de efluentes líquidos; construção e reforma de casas de farinha; construção de laboratório para pesquisa; recomposição da cobertura vegetal de nascente, margem e áreas degradadas nas sub-bacias e bacia hidrográfica do São Francisco; modernização da infra-estrutura física do laboratório de virologia e biologia molecular; projeto de parque tecnológico; aumento da eficiência no uso de água e da irrigação; despoluição de rio, entre outras atividades . 126. Desse modo, considerando que estaria também descumprido o art. 1º, § 2º, da IN STN 01/97, na forma da nova redação vigente, opinamos pela rejeição das razões de justificativa concernentes a esses CRs. 127. O CR Siafi n.º 542575, com obras concluídas, tem como tomador a AMM- Associação Mato- Grossense dos Municípios e objetiva executar sistema de abastecimento de água. 128. Sobre o assunto, verificamos que o TC 003.233/2007-3 (Acórdão 96/2008 – Plenário) trata de representação acerca de diversos convênios e contratos de repasse celebrados entre o Ministério do Turismo e a Associação Mato-Grossense de Municípios- AMM, estando entre eles o contrato sob exame. 129. Especificamente em relação ao CR Siafi n.º 542575, há informação de que o Controle Interno iria fiscalizá-lo in loco, motivo pelo qual não foi realizada, naqueles autos, análise mais detalhada da respectiva documentação.
  • 15. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC-012.529/2007-6 130. Ressaltou-se, também, que não se afigura razoável o empenho do Ministério do Turismo em ações que não se identificam diretamente com a promoção e valorização do turismo e que não constam do Plano Nacional de Turismo metas de realização de obras de saneamento básico. 131. Em razão disso, foi determinado, entre outras decisões, que o Ministério e a Caixa Econômica Federal abstivessem-se de transferir recursos para a Associação Mato-Grossense de Municípios ou para qualquer outra entidade congênere visando à execução de ações tipicamente de competência das prefeituras municipais. 132. Assim, considerando que os CRs firmados com a AMM, muitos deles objeto de tomadas de contas especiais, já estão sendo examinados no âmbito do TC 003.233/2007-3, não nos manifestaremos sobre esse contrato nestes autos. VII- OCORRÊNCIA: CELEBRAÇÃO DE CONTRATOS DE REPASSE COM ENTIDADES PRIVADAS SEM FINS LUCRATIVOS COM MENOS DE TRÊS ANOS DE CONSTITUIÇÃO 133. a) Siafi n.º 575425, CR 0197.222-25/2006, tomador: Associação dos Fazendeiros de Icaraí de Minas, obras não iniciadas, data de abertura constante no Cadastro Nacional da Pessoa Jurídica- CNPJ da Receita Federal: 04/06/2004, fl. 43, Vol. Principal; data de assinatura do contrato: 28/11/2006, fl. 28, Anexo 5, e fls. 321/336, Anexo 5, Vol. 1. Razões de Justificativa: 134. O responsável afirmou que o estatuto de constituição da Associação data de 02/08/2002 e o contrato de repasse firmado com a Caixa Econômica Federal foi assinado em 28/11/2006, não ferindo, portanto, o art. 35, inciso IV, da Lei 11.178/2005. Análise Técnica: 135. Não obstante constar no estatuto da entidade que ela foi fundada em 02/08/2002 (fl. 328, Anexo 5, Vol. 1), de acordo com a base de dados da Receita Federal o registro do CNPJ da entidade deu-se em 04/06/2004. 136. A inscrição no CNPJ é essencial para caracterizar o funcionamento regular de uma pessoa jurídica, podendo-se até afirmar que, sem esse registro, a entidade fica impossibilitada de exercer suas funções básicas, encontrando-se impedida de contratar com todas as esferas da Administração Pública e até com outros particulares, face a exigência costumeira de tal registro em todos os negócios jurídicos celebrados. 137. Adicionalmente, cumpre registrar que a LDO de 2007 e a de 2008 exigem, além da declaração emitida por três autoridades locais e do comprovante de regularidade do mandato de sua diretoria, a inscrição no CNPJ, o que reafirma o nosso entendimento sobre o assunto. “Art. 36. Sem prejuízo das disposições contidas nos arts. 32, 33, 34 e 35 desta Lei, a destinação de recursos a entidades privadas sem fins lucrativos dependerá ainda de: (...) IV - declaração de funcionamento regular, inclusive com inscrição no CNPJ, da entidade beneficiária nos últimos 3 (três) anos, emitida no exercício de 2007 por 3 (três) autoridades locais, e comprovante de regularidade do mandato de sua diretoria;” (grifo nosso) 138. Portanto, considerando que a entidade tinha aproximadamente dois anos e meio de funcionamento regular à época da celebração do contrato de repasse, sugerimos o não-acatamento das razões de justificativa apresentadas. 139. b) Siafi n.º 550799, CR 0175.873-43/2005, tomador: Brasil Cruise- Associação Brasileira de Terminais, obras em andamento, data de abertura constante no Cadastro Nacional da Pessoa
  • 16. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC-012.529/2007-6 Jurídica- CNPJ da Receita Federal: 22/12/2003, fl. 44, Vol. Principal, data de assinatura do contrato: 29/12/2005, fls. 276/282, Anexo 1, Vol. 1, e fls. 26/28, Anexo 5. Razões de Justificativa: 140. O responsável apresentou as seguintes informações: a Associação foi fundada em Miami (EUA) durante a feira Seatrade/2002, em 13/03/2002; o registro como entidade sem fins lucrativos ocorreu em dezembro de 2003; o CR firmado com a CEF data de 29/12/2005, dois anos e meio após a sua formalização no Brasil e previa que o contratado deveria aguardar autorização para início das obras e serviços; de acordo com a experiência do MTur na gestão de contratos de repasse, os procedimentos necessários para início da obra levariam pelo menos seis meses, em alguns casos até mais de um ano; no presente caso, a autorização de início da obra deu-se em 31/05/2006, faltando apenas um mês para completar os três anos; e a primeira medição da obra, quando efetivamente foi autorizado o primeiro desembolso para a Associação, ocorreu em 25/08/2006, ocasião em que a Associação já havia atingido o prazo de três anos de existência exigido por lei. Análise Técnica: 141. A Lei de Diretrizes Orçamentárias não preceitua que o prazo de três anos deve ser considerado em relação à data de medição, desembolso, etc. 142. Ela estipula que a destinação de recursos a entidades sem fins lucrativos dependerá de declaração de funcionamento regular da entidade beneficiária nos últimos três anos, estando implícito, portanto, que à época da formalização do ajuste esse pré-requisito já deve estar atendido. 143. Em vista disso, e com base na data de registro do CNPJ, que indica que a entidade estava em funcionamento regular há dois anos na data da celebração do ajuste, não acolhemos as justificativas do responsável. 144. c) Siafi n.º 579436, CR 0197.722-77/2006, tomador: Instituto Magna Mater, obras não iniciadas, data de abertura constante no Cadastro Nacional da Pessoa Jurídica- CNPJ da Receita Federal: 26/02/2004, fl. 45, Vol. Principal; data de assinatura do contrato: 13/12/2006, fls. 821/827, Anexo 1, Vol. 4, e fls. 28/29, Anexo 5. Razões de Justificativa: 145. O responsável esclareceu que o contrato de repasse da Caixa com o Instituto foi assinado em 13/12/2006, quando faltavam 24 dias para completar os necessários três anos de constituição da instituição. Análise Técnica: 146. Encontra-se presente nos autos cópia da Ata de Assembléia de Fundação do Instituto, na qual consta que em 06/01/2004 foi oficialmente aberta a Assembléia Geral do Instituto Magna Mater, fl. 837, Anexo 1, Vol. 4. 147. Neste tópico, considerando que entre a data de registro do CNPJ e a assinatura do contrato decorreram dois anos e dez meses, quase atingindo os três anos exigidos em lei, acolhemos as justificativas apresentadas. 148. d) Siafi n.º 550801, CR 0186.767-81/2005, tomador: Instituto Magna Mater, obra concluída, data de abertura constante no Cadastro Nacional da Pessoa Jurídica- CNPJ da Receita Federal: 26/02/2004, fl. 45, Vol. Principal; data de assinatura do contrato: 30/12/2005, fls. 678/683, Anexo 1, Vol. 3, e fls. 10/11, Anexo 6. Razões de Justificativa:
  • 17. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC-012.529/2007-6 149. Sobre esse CR, foi explicado que, embora o Instituto na ocasião que firmou o contrato de repasse com a Caixa não tivesse três anos de funcionamento, assumiu o caráter de única entidade em condições de executar o projeto e implantar o Parque Memorial Zumbi dos Palmares. Análise Técnica: 150. Cabe destacar, de início, que embora se afirme no documento de fl. 11, Anexo 6, que o CR foi assinado em 21/12/2006, a data constante no instrumento respectivo (30/12/2005) foi utilizada como parâmetro na análise deste tópico, fl. 683, Anexo 1, Vol. 3. 151. Com base nesse marco, verificamos que o ajuste foi firmado um ano e dez meses após o registro do CNPJ na Receita Federal, levando-nos a propor, em conseqüência, a rejeição das razões de justificativa apresentadas pelo gestor. 152. e) Siafi 542590, CR 0187.069-55/2005 tomador: Projeto Patamar, obras não iniciadas, data de abertura constante no Cadastro Nacional da Pessoa Jurídica- CNPJ da Receita Federal: 07/12/2004, fl. 46, Vol. Principal; data de assinatura do contrato: 29/12/2005, fls. 715/721, Anexo 1, Vol. 3, fls. 05/06, Anexo 6. Razões de Justificativa: 153. Em sua defesa, o responsável apresentou dados gerais do contrato e informou que o Projeto Patamar foi criado em 18/10/2004. 154. Afirmou, ainda, que o contrato de repasse não tem autorização da Caixa para início da obra e permanece suspenso até decisão do Tribunal, encontrando-se o recurso correspondente bloqueado em conta vinculada. Análise Técnica: 155. As justificativas não podem ser aceitas, pois a entidade em questão estava em funcionamento há um ano quando foi celebrado o contrato. 156. Siafi n.º 5535095 , Convênio 494/2005, tomador: Organização Não-Governamental para o Turismo- Ongtour; data de abertura constante no Cadastro Nacional da Pessoa Jurídica- CNPJ da Receita Federal: 11/03/2004, fl. 42, Vol. Principal; data de assinatura do convênio: 21/12/2005, fl. 49, Anexo 3. 157. No tocante a esse contrato de repasse, o MTur pronunciou-se afirmando que a Lei 10.934/2004 (LDO 2005) abre uma excludente quanto à exigência de que ONGs destinatárias de recursos públicos tenham três anos de funcionamento, ao dispor, no art. 34, § 1º, que, excepcionalmente, a declaração de funcionamento de que trata a referida lei, quando se tratar de ações voltadas à educação e à assistência social, poderá ser em relação ao exercício anterior, fls. 2561/2562, Anexo 1, Vol. 13. 158. Após isso, esclarece que o convênio trata de educação profissional e argumenta que a falta de capacitação/educação adequada para os profissionais do turismo no País constitui-se num dos maiores obstáculos à consolidação dessa atividade como estratégia de desenvolvimento sustentável. 159. De acordo com o documento de fls. 2563/2666, Anexo 1, Vol. 13, as ações atinentes a esse convênio envolveram encontros presenciais com um dia de duração nos 26 estados brasileiros e no Distrito Federal ao longo do segundo semestre de 2006, com a presença de especialistas em segmentação do turismo, com a apresentação de conceitos, características e aspectos importantes no processo de estruturação, promoção e comercialização dos segmentos mais representativos em cada Unidade da Federação. 160. Mediante a leitura da cláusula primeira do instrumento de convênio (Do objeto), fls. 49/57, Anexo 3, verificamos que o objeto do ajuste consiste em apoiar financeiramente a realização do 5 Audiência não autorizada, fl. 90, Volume Principal.
  • 18. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC-012.529/2007-6 projeto intitulado “Organização, Estruturação e Qualificação de Segmentos Turísticos Roteirizados”, com o objetivo de propor estratégias e desenvolver ações para ampliar a oferta de produtos turísticos brasileiros comercializados no mercado interno e externo, por meio da estruturação, organização e qualificação de produtos, serviços, equipamentos, segmentos e roteiros. 161. Assim, em que pese o MTur afirmar que o objeto do convênio relaciona-se com o ensino profissionalizante, analisamos o assunto e concluímos que as ações desenvolvidas não têm essa característica, assemelhando-se mais ao conceito de seminário, pois se trata da organização de encontros com um ou dois dias de duração para fins de debater matérias relacionadas ao turismo. 162. Segundo consta dos autos, o Projeto Jornadas Técnicas de Segmentação é resultado da parceria com a Ongtour e tem o intuito de oferecer subsídios a gestores públicos e privados, na perspectiva da diversificação e caracterização da oferta turística brasileira sob aspectos conceituais, legais e técnicos em relação ao perfil do turista, a identificação dos agentes e parceiros e algumas peculiaridades referentes à promoção e comercialização e outras questões mercadológicas. 163. As ações abordam aspectos relativos à segmentação do turismo e à apresentação de estratégias, instrumentos e meios de apoio à promoção e à comercialização do turismo, amoldando-se ao conceito de marketing. 164. Os encontros têm como público alvo agentes, gestores, operadores e empresários locais da área de turismo e afins, e não estudantes na acepção que se dá à palavra, não se relacionando, portanto, com a função educação referida no art. 205 da Constituição Federal, como entende o MTur. VIII- CONCLUSÃO 165. Procedido o exame dos autos, verificamos que as irregularidades apontadas nesta representação confirmaram-se em relação à maioria dos 52 contratos de repasse analisados. 166. As ocorrências detectadas revelam a falta de cuidado e cautela do Ministério do Turismo na aplicação de recursos públicos, comportamento minimizado pela iniciativa do órgão de suspender a execução dos contratos cujas obras não foram ainda iniciadas até ulterior deliberação deste Tribunal acerca do assunto. 167. A principal questão levantada neste processo refere-se ao repasse de recursos para fins de realizar obras e benfeitorias em propriedades privadas, possibilitando acréscimos no patrimônio das entidades beneficiárias, conduta que, em nosso entendimento, configura grave infração à norma legal, nos termos do art. 58, inciso II, da Lei 8.443/92. 168. Destarte, ponderando que o problema não existiria caso os imóveis pertencessem a entes federativos, vislumbramos algumas alternativas para solucioná-lo, tais como a doação do imóvel ao município, ao Estado/DF ou à União, a decretação da servidão administrativa, nos moldes procedido no contrato de repasse Siafi 550684, entre outros institutos reparadores, parecendo-nos razoável, de início, conceder oportunidade ao Ministério do Turismo para que se promovam ajustes capazes de dar destinação pública aos bens. 169. Todavia, caso não logre êxito nesse sentido, entendemos forçoso determinar ao órgão concedente que adote providências administrativas necessárias à restituição dos valores indevidamente repassados, observados os ditames da Lei n.° 9.784/99 quanto à oportunidade de contraditório e ampla defesa às entidades interessadas, e, caso não obtenha a recuperação dos valores, instaure as devidas tomadas de contas especiais, encaminhando-as a este Tribunal, nos termos da Instrução Normativa TCU n.° 56/2007. 170. Cumpre observar que, no âmbito deste Tribunal, a oportunidade de contraditório e ampla defesa por parte das entidades interessadas será concedida no curso das tomadas de contas especiais, caso venham a ser instauradas. 171. No que diz respeito à celebração de contratos de repasse com entidades em funcionamento há menos de três anos, apesar de os responsáveis, nas suas razões de justificativa, apoiarem a sua conduta em documentos produzidos anteriormente ao registro do CNPJ, esse fato, conquanto não elida a irregularidade, configura atenuante, haja vista que buscou-se, à época, um critério, ainda que
  • 19. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC-012.529/2007-6 errôneo, para aferir o prazo legalmente exigido. Por essa razão, não obstante a rejeição das razões de justificativa, compreendemos que o fato não deve ensejar, por si só, a sanção dos responsáveis. 172. Por fim, registramos que o Sr. Walfrido Silvino dos Mares Guia Neto, por meio de advogado constituído, requereu a produção de sustentação oral, bem como a intimação de seu representante legal para esse propósito, fl. 257, Principal, Vol. 1. IX- PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO 173. Diante do exposto, submetemos os presentes autos à consideração superior, com proposta de: a) conhecer da presente Representação, por preencher os requisitos de admissibilidade previstos no art. 237, inciso VII, do Regimento Interno/TCU, para, no mérito, considerá-la parcialmente procedente; b) rejeitar as razões de justificativa apresentadas pela Senhora Maria Luisa Campos Machado Leal relativamente às seguintes ocorrências: b.1) celebrar contratos de repasse com vistas à realização de obras e benfeitorias em imóveis pertencentes a entidades privadas sem fins lucrativos, em descumprimento às Leis de Diretrizes Orçamentárias (Leis 10.934/2004 e 11.178/2005), situação verificada nos contratos de repasse Siafi n.ºs 575425, 575428, 585856, 568216, 585826, 585837, 578822, 585835, 585844, 585845, 578820, 575426, 574429, 585830, 585853, 585857, 576288, 550618, 532407, 540537, 538102, 534523, 534519, 536963, 538092, 567833, 567834 e 542785; b.2) autorizar a celebração dos contratos de repasse Siafi n.ºs 532408 e 542576 sem que estivesse presente um dos pressupostos básicos da celebração de convênios, consistente na obrigatoriedade de que o convenente tenha atribuições estatutárias ou regimentais relacionadas com o objeto pretendido, na forma da redação da IN STN 01/97 vigente à época da celebração do contrato de repasse; b.3) autorizar a celebração dos contratos de repasse Siafi n.ºs 575425 e 550799 sem observar a exigência de que as entidades privadas destinatárias de recursos públicos estejam funcionando regularmente nos últimos 3 (três) anos que antecedem a transferência de recurso; c) rejeitar as razões de justificativa apresentadas pelo Senhor Frederico Silva da Costa relativamente às seguintes ocorrências: c.1) autorizar a celebração do contrato de repasse Siafi n.º 550684 para fins de realizar obras e benfeitorias em imóvel pertencente a entidade privada sem fins lucrativos, contrariando a Lei de Diretrizes Orçamentárias 2005 (Lei 10.934/2004); c.2) autorizar a celebração dos contratos de repasses Siafi n.ºs 550801 e 542590, sem observar a exigência de que as entidades privadas destinatárias de recursos públicos estejam funcionando regularmente nos últimos 3 (três) anos que antecedem a transferência de recurso; d) aplicar aos responsáveis, individualmente, a multa prevista no art. 58, inciso II, da Lei n.º 8.443/92, em virtude dos fatos indicados nos subitens b.1, b.2 e c.1; e) determinar ao Ministério do Turismo que: e.1) promova gestões junto às entidades interessadas para a adoção de providências com o objetivo de conferir caráter efetivamente público aos imóveis ou às benfeitorias neles realizadas, em face dos contratos de repasse abaixo relacionados, celebrados em desconformidade com a Lei n.º 10.934/2004 ou Lei n.º 11.178/2005 (Leis de Diretrizes Orçamentárias 2005 e 2006, respectivamente) e, caso não logre êxito, adote, obrigatoriamente, medidas administrativas necessárias à restituição dos valores repassados, devidamente corrigidos, observados os ditames da Lei n.° 9.784/99 quanto à oportunidade de contraditório e ampla defesa às entidades interessadas, instaurando, inclusive, se necessário, as competentes tomadas de contas especiais:
  • 20. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC-012.529/2007-6 Contrato de Repasse Siafi Valor total do Contrato de Repasse (R$) 0185.797-20/2005 550618 20.000,00 0177.094-55/2005 536963 50.000,00 0178.662-52/2005 532407 150.000,00 0178.874-12/2005 538092 75.000,00 0202.761-76/2006 567833 100.000,00 0203.031-55/2006 567834 100.000,00 0178.661-47/2005 540537 100.000,00 0183.830-82/2005 538102 80.000,00 0178.663-66/2005 542785 100.000,00 0175.872-39/2005 534523 300.000,00 0175.869-84/2005 534519 300.000,00 1.375.000,00 e.2) informe ao Tribunal, no prazo de 180 (cento e oitenta) dias, contados da ciência desta deliberação, sobre as providências determinadas no item precedente, alertando-se ao órgão que a mera declaração de utilidade pública do imóvel ou sua gravação com cláusulas de inalienabilidade ou impenhorabilidade não atendem ao objetivo colimado na referida determinação; e.3) condicione o seguimento dos contratos com obras ainda não iniciadas ao fiel atendimento da determinação emanada no item e.6 desta deliberação; e.4) observe a disciplina contida no art. 8º, inciso V, da IN STN 01/97, de forma a não permitir que recursos originários de convênios/contratos de repasse sejam utilizados em despesas com elaboração de projeto básico, etapa que precede à formalização desses instrumentos; e.5) cumpra o disposto no art. 1º, § 2º, da IN STN 01/97, somente celebrando convênios com entidades que desenvolvam programas próprios idênticos ou assemelhados ao objeto conveniado; e.6) atente para as normas contidas nas leis de diretrizes orçamentárias referentes aos critérios de repasse de recursos a entidades privadas sem fins lucrativos, em especial aquelas relativas à exigência de prazo mínimo de funcionamento das entidades beneficiárias e aos tipos de despesas autorizadas; e f) encaminhar cópia da deliberação a ser proferida nestes autos ao representante, bem como ao Procurador-Geral da República, Sr. Antônio Fernando Barros e Silva de Souza, e à Subprocuradora da República, Sra. Gilda Pereira de Carvalho (referência: TC 019.311/2007-2, Vol. Principal, fl. 54, apensado a este processo).” 9. Inicialmente, o presente processo foi incluído na pauta da Sessão Plenária do dia 21/5/2008. No dia anterior ao julgamento, o Sr. Walfrido Silvino dos Mares Guia Neto, ex-Ministro de Estado do Turismo, solicitou a retirada do processo de pauta, alegando que o Tribunal não tinha respondido seu pedido de sustentação oral e que, na pauta de julgamentos, não constavam os nomes de seus advogados, devidamente constituídos (fls. 281/282, v.1). 10. Apesar de entender que os argumentos utilizados não eram pertinentes, retirei o processo de pauta, para evitar qualquer alegação de cerceamento de defesa. Considerando que a unidade técnica havia proposto, inicialmente, a audiência do Sr. Walfrido Silvino dos Mares Guia Neto (medida não acolhida por mim na oportunidade), levando-se em consideração que está sendo questionada uma série de atos praticados no âmbito do ministério que ele dirigia, entendi estarem presentes razões legítimas para ele intervir no processo, razão pela qual reconheci sua condição de interessado e fixei, nos termos do art. 146, §4º, do Regimento, o prazo de cinco dias para que exercesse as prerrogativas processuais pertinentes. 11. Transcorrido o prazo fixado, o Sr. Walfrido Silvino dos Mares Guia Neto não apresentou qualquer manifestação. É o relatório. VOTO A unidade técnica identificou a ocorrência de três tipos de irregularidades nos contratos de repasse e convênios examinados, firmados em 2005 e 2006:
  • 21. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC-012.529/2007-6 a) transferência de recursos para que entidades privadas sem fins lucrativos realizassem obras em imóveis de sua propriedade, em descumprimento à Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO); b) celebração de contratos de repasse com entidades constituídas há menos de três anos, contrariando o disposto na LDO; c) transferências de recursos para entidades que não tinham atribuições estatutárias ou regimentais relacionadas aos objetos pactuados nos respectivos contratos de repasse. 2. É importante destacar que esta representação teve como foco eventuais irregularidades na formulação de contratos de repasse e de convênios, não fazendo parte de seu escopo analisar a regularidade da execução desses ajustes. 3. Quanto à primeira questão acima mencionada, os dispositivos da Lei 10.934/2004 (LDO/2005) relativos a essa matéria são os seguintes (com relação à LDO/2006 – Lei 11.178/2005, a redação dos artigos pertinentes é bastante semelhante): “art. 32. É vedada a destinação de recursos a título de auxílios, previstos no art. 12, §6º, da Lei nº 4.320, de 1964, para entidades privadas, ressalvadas as sem fins lucrativos e desde que sejam: ... art. 33. A alocação de recursos para entidades privadas, a título de contribuições de capital fica condicionada à autorização em lei especial anterior de que trata o art. 12, §6º, da Lei nº 4.320/1964 art. 34 Sem prejuízo das disposições contidas nos arts. 30, 31 e 32 desta Lei, a destinação de recursos a entidades privadas sem fins lucrativos dependerá ainda de: ... II – aplicação de recursos de capital exclusivamente para ampliação ou aquisição e instalação de equipamentos e para aquisição de material permanente, exceto no caso do inciso IV do artigo 32; ... V – execução na modalidade de aplicação 50 – Transferências a Instituições Privadas sem fins lucrativos” 4. Uma das responsáveis ouvidas em audiência afirma, em suas razões de justificativa, que as transferências feitas pelo Ministério do Turismo não se enquadrariam como auxílio ou contribuição de capital, visto que tais modalidades independeriam de contraprestação direta de bens e serviços, a teor do art. 12, §6º, da Lei 4.320/64. 5. Não procede o argumento utilizado. Conforme estabelece o caput do art. 12 da Lei 4.320/64, as despesas são classificadas em correntes e de capital. Aqui, em se tratando de recursos repassados para a realização de obras, são despesas de capital. Dentro dessa categoria, ainda segundo tal dispositivo, são as seguintes as modalidades: investimentos, inversões financeiras e transferências de capital. Como se trata de valores repassados a outras entidades, esses recursos devem ser enquadrados na modalidade de transferências de capital. 6. A respeito dessas transferências, o §6º do art. 12 da Lei 4.320/64 assim dispõe: “São transferências de capital as dotações para investimentos ou inversões financeiras que outras pessoas devam realizar, independentemente de contraprestação direta em bens e serviços, constituindo essas transferências auxílios ou contribuições, segundo derivem diretamente da Lei de Orçamento ou de lei especial anterior, bem como as dotações para amortização da dívida pública”. 7. Fica claro, portanto, que as espécies de transferência de capital são os auxílios e as contribuições, conforme explicitamente reconhecido no art. 13 da citada lei. Como se trata de transferências que derivam diretamente da lei orçamentária e não de lei especial anterior, as transferências feitas pelo Ministério do Turismo são de fato auxílios.
  • 22. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC-012.529/2007-6 8. A afirmação da responsável, de que não se trataria de auxílio porque este independe de contraprestação, não corresponde à realidade. A leitura do dispositivo acima transcrito evidencia que as transferências de capital constituem auxílios ou contribuições, estejam elas vinculadas ou não à contraprestação direta em bens e serviços. 9. De qualquer forma, tratam-se de recursos de capital e o art. 34, inciso II, da LDO/2005, já transcrito, só permite esse tipo de transferência a entidades privadas para ampliação ou aquisição e instalação de equipamentos e para aquisição de material permanente. Não é permitida, portanto, a transferência para a realização de obras em propriedades das entidades privadas, como em diversos contratos de repasse apontados pela unidade técnica. 10. Quanto ao argumento utilizado pela responsável, de que as leis orçamentárias anuais previram a transferência de recursos de capital (GND4) a entidades privadas (modalidade 50) e que, portanto, os repasses feitos teriam respaldo legal, a unidade técnica analisou apropriadamente esse argumento e o rechaçou (itens 47 a 51 da instrução reproduzida no relatório precedente). Os títulos dos subprojetos/subatividades consignados nas leis orçamentárias de 2005 e 2006 eram genéricos e não especificavam nem a entidade recebedora dos recursos nem a obra que seria realizada (fls. 259/260, v.1). Assim, cabia ao ministério selecionar entidades e objetos que se enquadrassem nas exigências estabelecidas na LDO. 11. Fica demonstrada, portanto, a ilegalidade da celebração dos diversos contratos de repasse com entidades privadas, com o objetivo de realizar obras em propriedades dessas entidades. O Ministério do Turismo informou que boa parte das obras previstas nesses contratos ainda não foi iniciada e que os repasses pertinentes a tais ajustes foram suspensos até decisão do Tribunal a respeito. Em relação a esses contratos não-iniciados, o Tribunal deve determinar que o Ministério do Turismo tome as providências cabíveis no sentido de rescindi-los. Ressalte-se que os contratos de repasse, apesar do nome, não possuem natureza contratual, mas são assemelhados a convênios. Assim, não se faz necessária a prévia oitiva das entidades contratadas para que se proceda à rescisão. Nesse sentido, a IN/STN 1/97, em seu art. 7º, inciso X, dispõe que constitui cláusula obrigatória em todos os convênios, “a faculdade aos partícipes para denunciá-lo ou rescindi-lo a qualquer tempo, imputando-se-lhes as responsabilidades das obrigações decorrentes do prazo em que tenham vigido e creditando-se-lhes, igualmente os benefícios adquiridos no mesmo princípio”. 12. Também deve ser determinado ao Ministério que observe as regras estabelecidas na LDO no que tange ao repasse de recursos a entidades privadas (ressalte-se que a LDO/2008 possui vedação semelhante às LDOs para 2005 e 2006, tendo aberto a hipótese de repasse de recursos para obras em andamento, cujo início tenha ocorrido com recursos do orçamento fiscal e da seguridade social). 13. Além da ilegalidade da celebração desses contratos de repasse, em função da vedação estabelecida na LDO, há algumas outras irregularidades graves envolvidas nesses contratos e que não foram suficientemente exploradas pela unidade técnica em sua análise: a) quase 30% dos contratos de repasse eram de interesse preponderantemente privado e seus objetos não tinham relação direta com o turismo, sendo que, desses contratos, 81% foram celebrados com entidades situadas em um único estado – Minas Gerais (Contratos de Repasse cujos números no Siafi são: 532407, 538092, 567833, 567834, 540537, 542785, 575428, 585856, 568216, 585826, 585837, 585830, 550684, 585857, 576288); b) quase 50% dos contratos foram celebrados com instituições estabelecidas em municípios que não estão situados em localidades abarcadas pelo Programa de Regionalização do Turismo (fls. 298/315, v.1). Ou seja, foram direcionados a localidades que não são consideradas como de interesse turístico. Destaque-se ainda que, desses contratos, 75% foram firmados com entidades situadas em um único estado – Minas Gerais (Contratos de Repasse cujos números no Siafi são: 550618, 536963, 532407, 538062, 567834, 540537, 538102, 542785, 575425, 575428, 568216, 585826, 585837, 585830, 550684, 585857, 532408, 579436, 542277, 550720, 550802, 550801 e 557656); c) não havia, no processo de celebração dos contratos de repasse, elaboração de parecer técnico por parte do Ministério do Turismo, conforme determinam as ‘normas de cooperação técnica e
  • 23. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC-012.529/2007-6 financeira de programas e projetos mediante a celebração de convênios e instrumentos congêneres’, documento editado pelo próprio ministério. Dentre as informações que deveriam constar desses pareceres, destacam-se (fls. 94/95, vol. 5): - “conformidade do projeto pleiteado, para celebração do convênio, com as ações do Programa Nacional do Turismo”; - “se o detalhamento e a especificação dos elementos constantes do Plano de Trabalho encontram-se adequados, verificando se eles guardam relação com o objeto a ser executado e se os custos indicados estão condizentes com os praticados na respectiva região” - “real necessidade do objeto dos convênios, mediante a verificação e a análise das justificativas apresentadas, ....”. 14. Para demonstrar a ocorrência da irregularidade mencionada na letra ‘a’, acima, tome-se como exemplo o convênio celebrado com o Sindicato Rural de Campina Verde/MG (Siafi 532407), cujo objeto é a construção e a reforma de parque de exposições pertencente ao sindicato. Analisando o projeto básico, verifica-se tratar, na realidade, da construção do centro cultural e do auditório do sindicato, anexos a sua sede (fl. 1015, anexo 1, vol. 5). As justificativas da proposição eram (1016, anexo 1, vol. 5): “Levar à população em geral, o conhecimento da história de nossa cidade e região, resgatando valores culturais a muito esquecidos, principalmente pelos jovens, despertando também a busca de novas informações e descobrir o potencial de nosso município/região para os aspectos turísticos. Proporcionar através de palestras técnicas, seminários, dentre outros, o conhecimento para que nossos produtores e trabalhadores rurais possam desenvolver melhor suas atividades”. 15. Em geral, os contratos de repasse celebrados com sindicatos rurais tinham um formato semelhante. Objetivava-se a construção, reforma e/ou ampliação de instalações pertencentes a essas entidades, com o propósito de incrementar a atividade dos produtores rurais, ou seja, de beneficiar diretamente os integrantes daquela instituição. Apesar de as razões de justificativa apresentadas procurarem demonstrar que esse tipo de objeto incrementa o chamado turismo de negócios e eventos, verifica-se que o interesse primário atendido é privado, do sindicato, e, consequentemente, dos seus sindicalizados. 16. Aceitar o argumento utilizado pelos responsáveis quanto a esses repasses significaria legitimar qualquer repasse do Ministério do Turismo a entidades privadas cujo objeto estivesse ligado, de alguma forma, a qualquer atividade econômica, uma vez que sempre se poderia alegar que o incremento da atividade econômica gera mais desenvolvimento, estimula o turismo de eventos, de negócios, etc. Penso que isso não é aceitável. Além disso, boa parte dos contratos de repasse apontados nesta representação beneficiou entidades situadas fora das regiões previstas no Programa de Regionalização do Turismo. 17. Além do contrato de repasse celebrado com o Sindicato Rural de Campina Verde, enquadram- se na mesma situação os abaixo mencionados: Nº Siafi Nº Contrato de Repasse Contratado Objeto 538092 0178.874-12/2005 Sindicato Rural de Tupaciguara/MG Construção e Reforma de Parque de Exposição 567833 0202.761-76/2006 Sindicato Rural de Centralina/MG Reforma e Ampliação de Parque de Exposição 567834 0203.031-55/2006 Sindicato Rural de Centralina/MG Reforma e Ampliação de Parque de Exposição 540537 0178.661-47/2005 Sindicato Rural de Santa Vitória/MG Construção e Reforma de Parque de Exposição 542785 0178.663-66/2005 Sindicato Rural do Prata/MG Construção e Reforma de Parque de Exposição
  • 24. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC-012.529/2007-6 585856 0214.085-37/2006 Sindicato Rural de Itumbiara/GO Reforma e Ampliação de Parque de Exposição 568216 0199.808-45/2006 Sindicato Rural do Perdizes/MG Ampliação de Infra- estrutura de Parque de Exposição 585826 0210.562-35/2006 Sindicato Rural de Campina Verde/MG Conclusão e aquisição de equipamentos do centro cultural e auditório 585837 0212.900-62/2006 Sindicato Rural de Tupaciguara/MG Construção e Reforma de Parque Municipal 585830 0212.536-45/2006 Sindicato Rural de Monte Alegre de Minas/MG Reforma e Ampliação de Parque de Exposição 550684 0187.055-94/2005 Fundação de Desenvolvimento Científico e Tecnológico da Agropecuária do Norte Mineiro Construção do Centro de Convenções Regional de Montes Claros 585857 0214.086-41/2006 Associação Desportiva Independente Construção de Centro de Eventos 576288 0199.765-31/2006 Sociedade Mineira de Cultura Construção de Salão de Exposições no Museu de Ciências Naturais da PUC/MG 18. No que se refere à ausência de pareceres técnicos, esse aspecto foi observado em todos os contratos de repasse analisados. 19. Considero que tais irregularidades, mencionadas a partir do item 13 deste voto, são bastante graves, mas não foram objeto das audiências realizadas. Dessa forma, em respeito aos princípios constitucionais do contraditório e da ampla defesa, devem ser feitas novas audiências, enfocando especificamente essas questões. 20. Constata-se, também, pela repetição dessas ocorrências, que não se trata de problema pontual, mas de questão sistêmica, relacionada à política de celebração de contratos de repasse por parte do ministério. Por esses motivos, julgo pertinente ouvir em audiência, também, além da então Secretária Nacional de Programas de Desenvolvimento do Turismo, Sra. Maria Luisa Campos Machado Leal, o Ministro de Estado do Turismo à época, Sr. Walfrido dos Mares Guia, pela ausência de supervisão hierárquica. 21. Registre-se que irregularidades da mesma natureza foram detectadas em ajustes celebrados com uma instituição específica, a Associação Mato-Grossense de Municípios (Acórdão 96/2008- Plenário). 22. No que tange à celebração dos contratos de repasse para que entidades privadas sem fins lucrativos realizassem obras em imóveis de sua propriedade, em descumprimento à Lei de Diretrizes Orçamentárias, aspecto que já foi objeto das audiências anteriormente formuladas, trata-se também de questão sistêmica, razão pela qual ela deverá ser objeto da audiência do referido ex-Ministro. 23. O ministério informou que há cinco contratos de repasse cujas obras já estão concluídas e seis outros cujas obras estão em andamento. Em relação aos objetos previstos nesses últimos, o Ministério do Turismo informou que autorizou seu prosseguimento. São eles: Nº Siafi Nº Contrato Contratado Objeto Situação das obras 536963 0177.094-55 Mitra Diocesana de Construção de Concluída
  • 25. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC-012.529/2007-6 Passo Fundo pórtico na entrada de um santuário 532407 0178.662-52/2005 Sindicato Rural de Campina Verde/MG Construção e Reforma de Parque de Exposição Concluída 538092 0178.874-12/2005 Sindicato Rural de Tupaciguara/MG Construção e Reforma de Parque de Exposição Concluída 567833 0202.761-76/2006 Sindicato Rural de Centralina/MG Reforma e Ampliação de Parque de Exposição Concluída 567834 0203.031-55/2006 Sindicato Rural de Centralina/MG Reforma e Ampliação de Parque de Exposição Concluída 550618 0185.797-20/2 APAE/TO Construção de centro de comercialização de produtos Em andamento 534523 0175.872-39/2005 COOPBUGGY Implantação de centro de apoio ao bugueiro Em andamento 534519 0175.869-84/2005 COOPBUGGY Implantação de centro de apoio ao bugueiro Em andamento 538102 0183.830-82/2005 Centro de Tradições Gaúchas Alexandre Pato Construção de Centro de Eventos Em andamento 540537 0178.661-47/2005 Sindicato Rural de Santa Vitória/MG Construção e Reforma de Parque de Exposição Em andamento 542785 0178.663-66/2005 Sindicato Rural do Prata/MG Construção e Reforma de Parque de Exposição Em andamento 24. É preciso avaliar, então, em relação a esses contratos, cujas obras estão encerradas ou em andamento, qual medida deve ser determinada ao ministério, considerando que se trataram de despesas realizadas com infringência às LDOs pertinentes. A proposta da unidade técnica é de conceder um prazo de 180 dias ao ministério para que promova gestões junto às respectivas entidades “com o objetivo de conferir caráter eminentemente público aos imóveis ou às benfeitorias neles realizadas” (fl. 277, v.1). Caso não se obtenha sucesso nessa medida, a 5ª Secex propõe determinar ao ministério que adote as medidas administrativas pertinentes para obter a restituição dos valores repassados, inclusive a instauração de tomadas de contas especiais, se necessário. 25. Apesar de parecer, em tese, uma proposta pertinente, entendo que ela é praticamente inviável de ser aplicada concretamente. Primeiro pela dificuldade em se estabelecer o que seria ‘conferir caráter eminentemente público’ aos imóveis. Também, a maior parte desses contratos é para a realização de obras específicas em imóveis de propriedade das entidades beneficiadas. O ‘caráter eminentemente público’ seria conferido unicamente para aquela determinada obra, mas não para toda a propriedade, que possui diversos outros bens. Não vislumbro como isso poderia ser operacionalizado, na prática. 26. Considerando as dificuldades concretas de cumprimento da determinação sugerida, entendo que ela não deve ser adotada. Reputo mais adequada a fixação de prazo para que o Ministério do Turismo
  • 26. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC-012.529/2007-6 negocie, junto a essas entidades, a devolução dos recursos repassados que, afinal, serviram para aumentar indevidamente o patrimônio dessas entidades, sob pena de instauração de tomada de contas especial para obter o ressarcimento desses valores indevidamente repassados. 27. Há dois desses contratos, no entanto, em que, apesar de ter ficado caracterizada violação à LDO, seus objetos têm um vínculo evidente com a questão turística. Além disso, conforme se verá a seguir, a natureza das obras realizadas, de pequeno porte, demonstra que o benefício desses empreendimentos será preponderantemente coletivo. Por essas razões, excepcionalmente, considero que esses dois convênios possam ser excluídos da determinação acima mencionada. Há que se levar em conta, ainda, que as duas instituições benefíciadas, ao contrário de sindicatos ou cooperativas, não têm como finalidade precípua a defesa dos interesses de um determinado grupo específico de pessoas. 28. O primeiro desses contratos é o de nº 0183.830-82 (Siafi 538102), celebrado com o Centro de Tradições Gaúchas Alexandre Pato, com a finalidade de construir o restaurante do centro de eventos. O valor repassado pelo Ministério do Turismo foi de R$ 80.000,00. Consulta à Internet revela que o município de Lagoa Vermelha/RS é referência em termos de cozinha regional e sedia, anualmente, festas tradicionais como o Rodeio Nacional de Lagoa Vermelha (em 2007 foi realizada a 18ª edição) e a Festa Nacional do Churrasco e Comida Campeira (13ª edição em 2007), consideradas as maiores do gênero no paísº(www.cultura.rs.gov.br/internas.php?inc=assessoria&cod=1170092581);(www.conselhodeculturars.com.br/.../files/projet o_76.doc&arquivoNome=/files/projeto_76.doc); (inema.com.br/mat/idmat058482.htm) 29. O outro contrato é o de nº 177.094-55/2005 (Siafi 536963), celebrado com a Mitra Diocesana de Passo Fundo/RS, com a finalidade de construir um pórtico na entrada do Santuário Nossa Senhora Aparecida. O valor repassado foi de R$ 50.000,00. Consulta à Internet evidencia que o referido município é um centro de devoção a Nossa Senhora Aparecida e todos os anos realiza uma tradicional romaria em homenagem àquela santa (em 2007 realizou-se a 27ª edição, que contou com a presença de cerca de 130 mil pessoas) (www.pmpf.rs.gov.br/secao.php?p=1541&a=2&pm=785); (www.pastoral.com.br/noticias/010807_romaria.html). 30. Com referência aos contratos de repasse celebrados com a Cooperativa de Transportes Turísticos e Serviços Afins do Rio Grande do Norte (Coopbuggy) – Siafi 534519 e 534523, há um agravante que compromete ainda mais a legitimidade dos repasses – parcela dos recursos transferidos destinava-se à aquisição do terreno onde seria instalado o centro de apoio (fls. 1262 e 1293, anexo 1, vol. 6). Esse fato joga por terra um dos principais argumentos utilizados nas razões de justificativa apresentadas pela então Secretária Nacional de Programas de Desenvolvimento do Turismo - de que os equipamentos turísticos em muitos casos são únicos e insubstituíveis e de que “os investimentos de melhoria realizados pelo Ministério em áreas de propriedades de entidades sem fins lucrativos foram definidos porque, sem exceção, tratavam-se do principal equipamento turístico do município (todos eram pequenos municípios), não justificando, portanto, a decisão de construir um novo equipamento completo em área pública” (grifos do original – fl. 218, v.1). No caso dos contratos em tela, o terreno sequer era de propriedade da cooperativa, foi o próprio ministério que repassou os recursos para que ela adquirisse o imóvel, o que me parece um despropósito. 31. Com relação a esses dois contratos, aliás, os projetos básicos são praticamente iguais, com exceção de alguns dos valores previstos para os itens a serem executados. Na análise das prestações de contas, o Ministério do Turismo deverá avaliar se houve superposição de objetos. Revela-se, pertinente, portanto, determinar ao ministério que atente para essa questão. 32. Apesar da informação prestada pelo ministério, de que apenas 6 obras tinham sido iniciadas, conforme registro feito no item 23 deste voto, constam dos autos informações de que pelo menos uma obra, que constava como não-iniciada, já está sendo executada - a construção do centro de eventos da Gruta Nossa Senhora de Lourdes, no Município de Céu Azul/PR (Contrato de Repasse nº 0200.263- 02/2006, Siafi nº 574429, celebrado com a Mitra Diocesana de Foz do Iguaçu/PR) (fls. 2667/2700, anexo 1, vol. 13). 33. Ressalte-se que a informação prestada pelo ministério ao TCU a respeito desse contrato, em que pese ter indicado que a obra não tinha sido iniciada na época, registrou que já tinha sido dada autorização, em 17/11/2006, para o início da execução dos trabalhos. E, de fato, conforme atesta o
  • 27. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC-012.529/2007-6 ‘relatório de acompanhamento de empreendimento’ emitido pela Caixa Econômica Federal, já tinham sido executados cerca de 48% do empreendimento (fls. 2667/2673, anexo 1, vol. 13). 34. Em relação a esse contrato, até por questão de isonomia, deve ser dado a ele o mesmo tratamento conferido ao Contrato de Repasse nº 177.094-55/2005 (Siafi 536963), celebrado com a Mitra Diocesana de Passo Fundo/RS (ver itens 27 e 29 deste voto). Os documentos de fls. 2697/2700, anexo 1, vol. 13 indicam que o local é o grande atrativo turístico da cidade, onde se realiza, todos os anos, tradicional romaria em homenagem a Nossa Senhora de Lourdes. Aplicam-se a esse contrato de repasse os mesmos argumentos utilizados anteriormente, de que se trata de obra cujo benefício é eminentemente coletivo, que tem relação direta com o turismo e, ainda, que a entidade beneficiária dos recursos não tem como finalidade principal o atendimento dos interesses de um grupo determinado de pessoas. 35. Em relação a esse contrato e a outros que o ministério já tenha expedido autorização de início das obras, cujos objeto e entidade beneficiada tenham as características mencionadas nos itens 27/29 e 34 deste voto, entendo que pode ser dada continuidade à sua execução. 36. Outra irregularidade apontada pela 5ª Secex foi a celebração de contratos de repasse com entidades privadas sem observar a obrigatoriedade de que essas instituições estivessem funcionando regularmente há pelo menos 3 anos (ocorrência verificada em relação aos contratos de repasse cujos números no Siafi são: 550684, 542590, 575425, 550799 e 579436). 37. As LDOs para 2005 e 2006, anos de celebração dos contratos de repasse em tela, dispunham, em seus arts. 34 e 35, respectivamente, que a destinação de recursos a entidades privadas dependia de declaração de funcionamento regular da entidade beneficiária nos últimos três anos, emitida no exercício de vigência da lei, por três autoridades locais, e do comprovante da regularidade do mandato de sua diretoria. 38. Observa-se, portanto, que os processos relativos a esses contratos deveriam estar instruídos das três declarações e do comprovante da regularidade do mandato da diretoria das entidades. Analisando a documentação pertinente a esses cinco contratos, verifica-se que em nenhum deles constavam as três declarações, mas apenas as atas de eleição dos diretores. Houve, portanto, descumprimento do comando legal. 39. Entendo que essas declarações, mais do que constituírem um aspecto meramente formal, tinham como objetivo demonstrar que a entidade esteve efetivamente desempenhando suas atividades nos últimos três anos. É possível que uma instituição esteja formalmente constituída, com estatuto registrado, CNPJ, mas esteja inativa na prática. Daí a exigência de que as declarações sejam efetuadas por autoridades locais. Se o objetivo da norma fosse apenas o de exigir a constituição formal da empresa, desnecessário seria exigir tais documentos. 40. Em relação a alguns dos contratos, os responsáveis tentam demonstrar que a entidade já funcionava antes de obter seu CNPJ. É certo que as LDOs daquela época não estabeleciam explicitamente que a entidade deveria ter registro no CNPJ (o que passou a ocorrer nas LDOs subseqüentes), mas independentemente dessa discussão, em quatro dos cinco contratos os documentos constantes dos processos indicam que a entidade sequer estava constituída há três anos, conforme se verifica da tabela abaixo: Nº Contrato Siafi Data de assinatura do contrato Entidade Data de registro em cartório da assembléia de constituição ou do estatuto das entidades 550799 29/12/2005 (fls. 276/282, anexo 1, v.1) Brasilcruise 27/8/2003 (fls. 283/298, anexo 1, v.1) 550801 30/12/2005 (fls. 677/683, anexo 1, v.3) Instituto Magna Mater 26/2/2004 (fls. 689/693, anexo 1, v.3) 542590 29/12/2005 (fls. 715/721, anexo 1, v.3) Projeto Patamar 7/12/2004 (fls. 754/755, anexo 1, v.3) 579436 13/12/2006 (fls. 821/827, anexo 1, v.4) Instituto Magna Mater 26/2/2004 (fls. 837/841, anexo 1, v.4)