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EFICIÊNCIA NAS CONTRATAÇÕES
PÚBLICAS – GOVERNANÇA PARA
AQUISIÇÕES E PESQUISA DE PREÇO
Palavras-chave: Licitação, Estimativa de Preços,
Contratações Públicas, Fornecedores.
www.jacoby.pro.br
Resumo
O presente artigo tem o objetivo de apresentar como a legislação pátria e a
jurisprudência do Tribunal de Contas da União – TCU está tratando a realização da estimativa de
preços na Administração Pública e como o gestor público pode adotar as melhores práticas
existentes para garantir a oferta mais vantajosa nas aquisições públicas. Por meio da análise dos
tipos de contratações existentes e nos novos paradigmas para as pesquisas de preços, o autor
destaca como o licitante deve agir durante a preparação do processo de aquisição de produtos
ou serviços para a Administração Pública.
Introdução
O processo de compras públicas é o meio pelo qual o gestor busca na iniciativa
privada os insumos necessários para a realização das ações estatais. Por se estar lidando com
recursos públicos, provenientes do esforço de cada um dos contribuintes, esta relação precisa
estar adstrita a regras pré-determinadas, respeitando-se o princípio da legalidade e da
moralidade que regem a Administração Pública.
A própria Constituição Federal de 1988 tratou do tema, ao fixar:
Art. 37 [...]
XXI - ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alienações
serão contratados mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de condições
a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas
as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá as exigências de
qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações.
A garantia do status constitucional às compras públicas, regulamentadas
posteriormente pela Lei nº 8.666/1993 e normas correlatas, fixa a necessidade da observância
a regras mais rígidas que as avenças realizadas normalmente nas relações privadas. Essas
regras, porém, não podem ser rígidas a ponto de engessar o processo de aquisição de insumos,
surgindo para o gestor um desafio: como tornar o processo de compras mais eficiente?
A tarefa não é simples e exige do gestor um amplo conhecimento do mercado, da
legislação e da atuação dos órgãos de controle na análise dos processos. Do mesmo modo, a
eficiência das contratações é um desafio imposto aos órgãos de controle, que não podem se
tornar verdadeiras barreiras para a execução dos objetivos da Administração Pública.
Um ponto central em relação à Governança nas Aquisições refere-se diretamente à
fixação de preços em relação aos produtos. A pesquisa de preços é uma tarefa crucial na
preparação e no sucesso de um procedimento licitatório para a aquisição de produtos. É a
partir deste ponto que o presente trabalho discutirá estratégias para aquisições.
Fonte: BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil. Organização dos textos e índice por J. U. JACOBY
FERNANDES. 2. ed. atualizada até EC nº 99/2017. Belo Horizonte: Fórum, 2019.
Pesquisa de Preço e capacitação
A Lei nº 8.666/1993 em seu art. 15, inc. V, fixa textualmente o cuidado que os
gestores devem ter em balizar-se pelos preços praticados no âmbito dos órgãos e entidades da
Administração Pública. Embora a norma tenha balizado o tema, nunca se definiu efetivamente
como a pesquisa de preço deve ser realizada até o ano de 2014, quando surgiu a primeira
norma federal que tratou do tema.
Nos 20 anos entre a Lei de Licitações e a norma do Ministério do Planejamento, o
gestor estava submetido a uma evidente insegurança jurídica em relação ao tema. A Instrução
Normativa nº 05/2014, após modificação ocorrida no ano de 2017, prevê que a pesquisa deve
ser realizada por meio do Painel de Preços, ferramenta do Ministério do Planejamento que
compila, em um só banco de dados, informações sobre a compra de produtos pelos órgãos e
entidades da Administração Pública.
O Painel de Preços, embora seja um importante instrumento, apresenta algumas
falhas em relação a determinados produtos. Do mesmo modo, diversos insumos não estarão
disponíveis na ferramenta, exigindo do responsável pela licitação, novas estratégias para
estimar os preços dos produtos. Essa tarefa só será realizada com base em conhecimento
técnico e estratégico em relação à pesquisa de preços.
Sobre o tema, o TCU já se manifestou em relação à necessidade de capacitação dos
profissionais que atuam nesse setor:
TCU determinou: providencie capacitação em Licitações e Contratos, com foco em pesquisa de
preços e avaliação de propostas, para os empregados envolvidos nos procedimentos que
auxiliam a Comissão de Licitação, na formação do “preço base” e na avaliação dos preços
ofertados em certame licitatório, para fins de contratação.
A formação do profissional permite uma atuação mais assertiva no momento de
definir qual a melhor estratégia para realizar a estimativa de preços.
Fonte: TCU. Processo TC nº 018.040/2009-0. Acórdão nº 6784/2009 – 1ª Câmara. Relator: ministro Valmir Campelo
Evolução jurisprudencial sobre a estimativa de preços
Ao longo do tempo, a realização da estimativa de preços e a exigência de um
método mais definido foi se impondo à ação do gestor público. Essa necessidade pode ser
observada por meio da evolução jurisprudencial do próprio Tribunal de Contas da União – TCU.
Em julgados anteriores ao ano 2000, é possível observar a desnecessidade de
apresentação dos orçamentos estimados, conforme se observa adiante:
O TCU, alterando entendimento, decidiu: “não entendemos ser exigível a entrega do
orçamento junto com o Edital, podendo o mesmo ficar à disposição dos licitantes
interessados em verificá-lo.” No caso, a Administração não divulgou a planilha e contratou
com preços inferiores em 50% a essa.
Em julgado já no ano de 2004, que versava sobre a apresentação da Planilha de
Custos, assim se manifestou a Corte de Contas:
TCU decidiu que “a ausência de orçamento estimado em planilhas e quantitativos de preços
unitários pode ser considerada falha formal, quando não comprometer a lisura da licitação,
conforme entendimento deste Tribunal (Decisões nº 148/1996 – Plenário e 020/2000 –
Plenário).
No ano de 2015, por meio de um julgado paradigmático, o Tribunal de Contas da
União ampliou a relevância da Pesquisa de Preços para o processo de compras públicas,
passando a ser etapa fundamental para a correta execução das ações.
[...]
102. Confirmou-se, também, que não houve negociação de preços com a licitante vencedora, conforme
preceituado no art. 24, §§ 8º e 9º, do Decreto 5.450/2005 (itens 57-65).
[...]
106.4. [...] “impropriedades” [...]
a) realização de pesquisas de preços com utilização de orçamento manifestamente superior à prática de
mercado (cerca de 40% superior ao segundo orçamento de maior valor), o que vai de encontro ao art. 2º, §
6º, da Instrução Normativa-SLTI/MPOG 5/2014 e ao posicionamento do TCU representado no Acórdão
2.943/2013-Plenário;
b) realização de pesquisa de preços com amplitude insuficiente, considerando-se que se restringiu ao
possível envio de dois e-mails a oito empresas do ramo, tendo-se obtido apenas três orçamentos, não
obstante o mercado fornecedor do serviço seja vasto; e, ainda, que não se considerou a utilização de preços
de contratações similares na Administração Pública e a informações de outras fontes, tais como o
Comprasnet e outros sites especializados, afrontando o art. 26, parágrafo único, II e III, e o art. 43, IV, da Lei
8.666/1993, conforme o entendimento do TCU, a exemplo dos Acórdãos 2.170/2007 e 819/2009, ambos do
Plenário;
c) não realização, por meio do sistema, de negociação com a licitante vencedora a fim de obter melhor
proposta, em afronta ao art. 24, §§ 8º e 9º, do Decreto 5.450/2005;
d) aplicação da Convenção Coletiva de Trabalho pactuada entre o Sindicato dos Trabalhadores em
Processamento de Dados, Serviços de Informática e Similares do Estado do Ceará (SINDPD-CE) e o Sindicato
das Empresas de Asseio e Conservação do Estado do Ceará (SEACEC), quando da avaliação da proposta da
Stefanini Consultoria e Assessoria em Informática S.A., muito embora a empresa, devido a sua atividade
econômica preponderante, não se vincule a esse último sindicato, mas ao Sindicato das Empresas de
Informática, Telecomunicações e Automação do Ceará (SEITAC), conforme as regras estabelecidas nos artigos
511, 570 e seguintes do Decreto-Lei 5.452/1943 (Consolidação das Leis do Trabalho), o que infringiu o
princípio da legalidade, nos termos do art. 3º, caput, da Lei 8.666/1993.
O TCU, assim, passou a atribuir relevante importância à pesquisa de preços, inclusive
responsabilizando aqueles que as realizam em caso de falhas grave, como demonstrado no
Acórdão nº 1464/2013, que estabeleceu: “equívocos graves na estimativa do preço de obras
públicas ensejam responsabilização do engenheiro orçamentista e de seu superior hierárquico
imediato”.
Fontes:
TCU. Processo TC nº 500.117/1996-9. Decisão nº 97/1997 – Plenário. Relator: ministro Bento José Bugarin.
TCU. Processo TC nº 005.371/2002-8. Acórdão nº 993/2004 – 2ª Câmara. Relator: ministro Lincoln Magalhães da Rocha.
TCU. Processo TC nº 013.754/2015-7. Acórdão nº 2637/2015 – Plenário. Relator: ministro Bruno Dantas.
Estimativa de Preço no Pregão, nas Estatais e no RDC
No pregão, pela própria natureza da modalidade licitatória, não é preciso divulgar a
estimativa de preços. Não divulgar o valor permite que a negociação ocorra de maneira mais
natural, podendo a Administração obter uma proposta mais vantajosa para si. A divulgação,
porém, não é proibida, mas uma faculdade, conforme entende o TCU. O ministro Benjamin
Zymler assim se manifestou:
[...] Na licitação na modalidade pregão, o orçamento estimado em planilhas de quantitativos e preços
unitários não constitui um dos elementos obrigatórios do edital, devendo estar inserido obrigatoriamente no
bojo do processo relativo ao certame. Ficará a critério do gestor, no caso concreto, a avaliação da
oportunidade e conveniência de incluir esse orçamento no edital ou de informar, no ato convocatório, a sua
disponibilidade aos interessados e os meios para obtê-lo.
Fonte: TCU. Processo nº 010.909/2001-7. Acórdão nº 114/200 – Plenário. Relator: ministro Benjamin Zymler.
No âmbito das Empresas Estatais, a Lei nº 13.303/2016 assim define:
Art. 34. O valor estimado do contrato a ser celebrado pela empresa pública ou pela sociedade de economia
mista será sigiloso, facultando-se à contratante, mediante justificação na fase de preparação prevista no
inciso I do art. 51 desta Lei, conferir publicidade ao valor estimado do objeto da licitação, sem prejuízo da
divulgação do detalhamento dos quantitativos e das demais informações necessárias para a elaboração das
propostas.
[...]
§ 3º A informação relativa ao valor estimado do objeto da licitação, ainda que tenha caráter sigiloso, será
disponibilizada a órgãos de controle externo e interno, devendo a empresa pública ou a sociedade de
economia mista registrar em documento formal sua disponibilização aos órgãos de controle, sempre que
solicitado.
Fonte: BRASIL. Lei nº 13.303, de 30 de junho de 2016. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-
2018/2016/lei/l13303.htm>. Acesso em: 30 out. 2018.
A norma define que a regra é que esse valor previsto seja sigiloso, mas garante ao
controle acesso a essa informação de modo que seja possível aferir o correto procedimento
adotado pela entidade no processo de compras. Para o Tribunal de Contas da União – TCU, o
sigilo previsto no art. 34 precisa ser relativizado. Em decisão recente, assim se manifestou a
Corte:
Nas licitações realizadas pelas empresas estatais, sempre que o orçamento de referência for utilizado
como critério de aceitabilidade das propostas, sua divulgação no edital é obrigatória, e não facultativa,
em observância ao princípio constitucional da publicidade e, ainda, por não haver no art. 34 da Lei
13.303/2016 (Lei das Estatais) proibição absoluta à revelação do orçamento.
Com a manifestação, a Corte de Contas estabelece uma mudança de critério a ser observada
pelos responsáveis pelo procedimento licitatório das estatais no momento da preparação da
licitação.
Fonte: TCU. Boletim de Jurisprudência nº 226. Disponível em: <http://contas.tcu.gov.br/>. Acesso em: 26 jul. 2018.
A Estimativa de Preços no Regime Diferenciado de Contratação
O Regime Diferenciado de Contratação – RDC representou uma nova forma de
aquisição pública, utilizado inicialmente como mecanismo para facilitar as compras
relacionadas à Copa do Mundo e às Olimpíadas realizadas no Brasil. Devido à modernidade de
suas previsões legais, o RDC passou a ser estendido a todas as obras prioritárias do Governo
Federal.
Devido à defasagem na Lei de Licitações e Contratos, promulgada em 1993, o RDC
passou a ganhar proeminência no processo das grandes aquisições públicas, tornando mais
racional essas contratações. Em relação à estimativa de preços das licitações, a norma traz um
conjunto de previsões detalhadas sobre essa atividade:
Art. 9º O orçamento previamente estimado para a contratação será tornado público apenas e imediatamente
após a adjudicação do objeto, sem prejuízo da divulgação no instrumento convocatório do detalhamento dos
quantitativos e das demais informações necessárias para a elaboração das propostas.
§ 1º O orçamento previamente estimado estará disponível permanentemente aos órgãos de controle externo
e interno.
§ 2º O instrumento convocatório deverá conter:
I - o orçamento previamente estimado, quando adotado o critério de julgamento por maior desconto;
II - o valor da remuneração ou do prêmio, quando adotado o critério de julgamento por melhor técnica ou
conteúdo artístico; e
III - o preço mínimo de arrematação, quando adotado o critério de julgamento por maior oferta.
[...]
Art. 40. Na verificação da conformidade da melhor proposta apresentada com os requisitos do instrumento
convocatório, será desclassificada aquela que:
[...]
III - apresente preço manifestamente inexequível ou permaneça acima do orçamento estimado para a
contratação, inclusive nas hipóteses previstas no caput do art. 9o;
[...]
Art. 42. Nas licitações de obras e serviços de engenharia, a economicidade da proposta será aferida com base
nos custos globais e unitários.
[...]
§ 5º No caso de adoção do regime de contratação integrada, deverão ser previstos no instrumento
convocatório critérios de aceitabilidade por etapa, estabelecidos de acordo com o orçamento estimado na
forma prevista no art. 9º da Lei nº 12.462, de 2011, e compatíveis com o cronograma físico do objeto licitado.
(Redação dada pelo Decreto nº 8.080, de 2013)
Art. 43. Após o encerramento da fase de apresentação de propostas, a comissão de licitação classificará as
propostas por ordem decrescente de vantajosidade.
§ 1º Quando a proposta do primeiro classificado estiver acima do orçamento estimado, a comissão de
licitação poderá negociar com o licitante condições mais vantajosas.
§ 2º A negociação de que trata o § 1o poderá ser feita com os demais licitantes, segundo a ordem de
classificação, quando o primeiro colocado, após a negociação, for desclassificado por sua proposta
permanecer superior ao orçamento estimado.
§ 3º Encerrada a etapa competitiva do processo, poderão ser divulgados os custos dos itens ou das etapas do
orçamento estimado que estiverem abaixo dos custos ou das etapas ofertados pelo licitante da melhor
proposta, para fins de reelaboração da planilha com os valores adequados ao lance vencedor, na forma
prevista no art. 40, § 2º. (Incluído pelo Decreto nº 8.080, de 2013)
Fonte: BRASIL. RDC: Regime Diferenciado de Contratações Públicas: Lei nº 12.462, de 5 de agosto de 2011. Organização: J. U.
Jacoby Fernandes. 3. ed. Belo Horizonte: Fórum, 2017
Conforme bem sintetizou o ministro Benjamin Zymler, “o objetivo da norma foi
tornar viável um procedimento licitatório mais simples, para bens e serviços razoavelmente
padronizado [sic], no qual fosse possível à Administração negociar o preço com fornecedor sem
comprometimento da viabilidade da proposta”. O ministro ainda destacou que no pregão a
aferição do certame é apenas em relação à proposta vencedora. O pressuposto é de que os
serviços são menos especializados, razão pela qual a fase de habilitação é relativamente
simples. De outra forma, a Administração poderia se ver forçada a, frequentemente,
desclassificar a proposta de menor preço, se não confirmada a capacidade técnica do
fornecedor.
Fonte: TCU. Processo nº 003.709/2002-4. Decisão nº 557/2002 – Plenário. Relator: ministro Benjamin Zymler.
Estimativa de preços - Normatização
Conforme se destacou anteriormente, a Instrução Normativa nº 05/2014 trouxe um
rol sequencial de preferência para a utilização das fontes de pesquisa de preços durante a fase
interna do procedimento. No ano de 2017, porém, o Governo Federal, que estava trabalhando
em um novo modelo referencial para a pesquisa de preços, apresentou o Painel de Preços,
ferramenta permite pesquisar, analisar e comparar os preços praticados pelo Governo Federal
nas contratações de materiais e serviços. Assim, modificou a instrução normativa mencionada,
alterando a ordem do rol sequencial das fontes de pesquisa, com a proeminência da nova
ferramenta.
Assim dispõe atualmente a IN nº 05/2014:
Art. 2º A pesquisa de preços será realizada mediante a utilização dos seguintes parâmetros:
I - Painel de Preços disponível no endereço eletrônico http://paineldeprecos.planejamento.gov.br;
II - contratações similares de outros entes públicos, em execução ou concluídos nos 180 (cento e
oitenta) dias anteriores à data da pesquisa de preços;
III - pesquisa publicada em mídia especializada, sítios eletrônicos especializados ou de domínio
amplo, desde que contenha a data e hora de acesso; ou
IV - pesquisa com os fornecedores, desde que as datas das pesquisas não se diferenciem em mais de
180 (cento e oitenta) dias.
§1º Os parâmetros previstos nos incisos deste artigo poderão ser utilizados de forma combinada ou
não, devendo ser priorizados os previstos nos incisos I e II e demonstrado no processo administrativo
a metodologia utilizada para obtenção do preço de referência.
Ao gestor, porém, recomenda-se cautela na seleção das propostas com base no
orçamento estimativo. Isso porque, nem sempre a proposta de melhor valor é a melhor proposta para
a Administração Pública, conforme lição do próprio Tribunal de Contas da União – TCU:
O argumento de que o valor do melhor lance encontra-se abaixo do orçamento estimativo e que,
portanto, estaria atendido o princípio da seleção da proposta mais vantajosa para a Administração
somente merece guarida quando evidenciando que a pesquisa de preços da licitação foi feita de
acordo com a melhor técnica possível para cada caso, a exemplo dos parâmetros definidos na IN-
SLTI/MPOG 5/2014.
Cabe, assim, a realização da pesquisa de preços e a comprovação dessa atividade nos
termos da legislação existente. Só assim o gestor está seguro no momento da escolha da melhor
proposta.
É importante destacar que entre os painéis de preço privado, o Banco de Preços da
Editora Negócios Públicos consegue estratificar melhor o balizamento de preços, criando recursos
como preços de produtos sustentáveis, preço do setor de micro e pequenas empresas, e outros.
Fonte: TCU. Processo nº 019.804/2014-8. Acórdão nº 2829/2015 – Plenário. Relator: ministro Bruno Dantas
Estimativa de preços para obras e serviços de engenharia
Por se tratar de um tema com características técnicas muito peculiares e com um
conjunto de cautelas a ser observado pelos gestores, a elaboração do orçamento de referência
de obras e serviços de engenharia possui norma própria, que assim estabelece:
Art. 1º Este Decreto (DECRETO Nº 7.983, DE 8 DE ABRIL DE 2013) estabelece regras e critérios a
serem seguidos por órgãos e entidades da administração pública federal para a elaboração do
orçamento de referência de obras e serviços de engenharia, contratados e executados com recursos
dos orçamentos da União.
Parágrafo único. Este Decreto tem por finalidade padronizar a metodologia para elaboração do
orçamento de referência e estabelecer parâmetros para o controle da aplicação dos recursos
referidos no caput. [...]
Art. 3º O custo global de referência de obras e serviços de engenharia, exceto os serviços e obras de
infraestrutura de transporte, [...] Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da Construção
Civil - Sinapi, [...]
Art. 4º O custo global de referência dos serviços e obras de infraestrutura de transportes será [...]
Sistema de Custos Referenciais de Obras - Sicro, cuja manutenção e divulgação caberá ao
Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes - DNIT, [...]
Art. 5º O disposto nos arts. 3º e 4º não impede que os órgãos e entidades da administração pública
federal desenvolvam novos sistemas de referência de custos[...]
Parágrafo único. Os novos sistemas de referência de custos somente serão aplicáveis no caso de
incompatibilidade de adoção dos sistemas referidos nos arts. 3º e 4º[...]
Art. 6º Em caso de inviabilidade da definição dos custos conforme o disposto nos arts. 3º, 4º e 5º, a
estimativa de custo global poderá ser apurada por meio da utilização de dados contidos em tabela
de referência formalmente aprovada por órgãos ou entidades da administração pública federal em
publicações técnicas especializadas, em sistema específico instituído para o setor ou em pesquisa de
mercado.
A norma foi instituída para obras e serviços de engenharia contratados e executados
com recursos dos orçamentos da União, mas pode ser reproduzida pelos governos estaduais
nas suas previsões.
Nesse ponto, também a iniciativa privada pode atender ao normativo. Por exemplo,
a empresa PINI tem banco de dados com interface com os preços SINAPI.
Estimativa de preços para áreas específicas
Há situações específicas que, devido à peculiaridade dos objetos a serem adquiridos,
a melhor forma de ter um parâmetro de preços é por meio de publicações especializadas. É o
caso, por exemplo, de produtos destinados à atividade militar, como armas e equipamentos.
Para o caso de veículos, é permitido o uso da Tabela Fipe, que expressa o preço
médio dos veículos no mercado nacional. Em todos os casos, há de se observar que, caso a
pesquisa tenha sido realizada por meios eletrônicos, é preciso que esta data de acesso esteja
explícita na pesquisa.
Há, também, na própria Administração Pública, sistemas que compilam dados de
áreas específicas. Na saúde, por exemplo, há o Banco de Preços em Saúde, sistema on-line do
Ministério da Saúde que registra as compras de medicamentos para o abastecimento do SUS. O
Sistema permite que preços praticados em todo território nacional sejam consultados,
ampliando o poder de negociação sobre esses preços junto aos fornecedores e fabricantes.
O Banco de Preços em Saúde pode ser uma das ferramentas utilizadas para a
pesquisa de preços realizada pelos gestores, conforme destaca o próprio Tribunal de Contas da
União – TCU:
O Banco de Preços em Saúde (BPS) é válido como referencial de preços de mercado na aquisição de
medicamentos, diferentemente da tabela da Câmara de Regulação do Mercado de Medicamentos
(Cmed), uma vez que os preços da Cmed são referenciais máximos que a lei permite a um fabricante de
medicamento vender o seu produto, o que não se confunde com os preços praticado no mercado.¹
É importante destacar que o cadastramento dos municípios no Banco de Preços em
Saúde é obrigatório. O Banco de Preços foi criado para atender ao princípio da transparência e
dar mais publicidade às compras realizadas pela Administração Pública. A Lei de Acesso à
Informação já determinava a necessidade de que o Poder Público mudasse o seu
posicionamento a fim de promover a publicidade. Com base no sistema, em consequência, o
gestor ganhou mais um instrumento para a realização das pesquisas de preços.
Prorrogação de contratos de serviço contínuo
No âmbito dos contratos de serviços contínuos em que se permitam a sua prorrogação, é
preciso provar a vantagem econômica deste aditivo contratual. Essa comprovação, porém, não exige
nova pesquisa de preços, como se observa em acórdão da Corte de Contas:
9.1.17 a vantajosidade econômica para a prorrogação dos contratos de serviço continuada estará assegurada,
dispensando a realização de pesquisa de mercado, quando:
9.1.17.1 houver previsão contratual de que os reajustes dos itens envolvendo a folha de salários serão
efetuados com base em convenção, acordo coletivo de trabalho ou em decorrência da lei;
9.1.17.2 houver previsão contratual de que os reajustes dos itens envolvendo insumos (exceto quanto a
obrigações decorrentes de acordo ou convenção coletiva de trabalho e de Lei) e materiais serão efetuados
com base em índices oficiais, previamente definidos no contrato, que guardem a maior correlação possível
com o segmento econômico em que estejam inseridos tais insumos ou materiais;
9.1.17.3 no caso de serviços continuados de limpeza, conservação, higienização e de vigilância, os valores de
contratação ao longo do tempo e a cada prorrogação forem inferiores aos limites estabelecidos em ato
normativo da Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação do Ministério do Planejamento, Orçamento
e Gestão – SLTI/MP. Se os valores forem superiores aos fixados pela SLTI/MP, caberá negociação objetivando
a redução dos preços de modo a viabilizar economicamente as prorrogações de contrato
Em tais situações, conforme demonstrado, a jurisprudência mais recente dispensa nova
pesquisa de preços.
Fonte: TCU. Processo TC nº 006.156/2011-8. Acórdão nº 1214/2013 – Plenário. Relator: ministro Aroldo Cedraz
Preço de fornecedor exclusivo e notórios especialistas
A aferição de preços de serviços prestados por fornecedor exclusivo e notórios
especialistas é realizada de maneira diferente, afinal de contas, não há parâmetro de comparação com
a concorrência no mercado. Para tais situações a Advocacia-Geral da União fixou a seguinte
orientação:
É obrigatória a justificativa de preço na inexigibilidade de licitação, que deverá ser realizada mediante a
comparação da proposta apresentada com preços praticados pela futura contratada junto a outros
órgãos públicos ou pessoas privadas.
REFERÊNCIA: art. 26, parágrafo único, inc. III, da Lei nº 8.666, de 1993; Despacho do Consultor-Geral da
União nº 343/2007; Informativo NAJ/RJ, ANO 1, Nº 1, jun/07, Orientação 05; Decisão TCU 439/2003-
Plenário, Acórdãos TCU 540/2003-Plenário, 819/2005-Plenário, 1.357/2005-Plenário, 1.796/2007-
Plenário.
Mesmo com toda a dificuldade para a aferição dos preços, a orientação fixa um critério
objetivo para que o gestor possa seguir na sua tarefa. Uma garantia para o profissional e para a
própria Administração Pública é comparar o preço do escolhido por inexigibilidade de licitação com os
preços anteriores que esse mesmo escolhido praticou na contratação anterior.
Fonte: ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO. Orientação Normativa nº 17, de 1º de abril de 2009. Disponível em:
<http://www.agu.gov.br/page/download/index/id/7983741>. Acesso em: 31 out. 2018.
A mesma orientação pode ser utilizada em relação à gestão de contratos, devendo
ser estabelecido um marco normativo para o tema. Assim determinou o TCU:
9.2.2. que crie procedimentos internos consistentes e confiáveis para a aferição da compatibilidade
dos preços orçados com aqueles praticados pelo mercado e principalmente para a certificação da
confiabilidade e autenticidade das cotações apresentadas pelas agências de publicidade e aprovadas
pelo Banco; 9.2.3. que crie normativo interno que exija o registro da data junto à assinatura do
funcionário nos documentos autorizadores dos pagamentos dos produtos e serviços contratados;
9.2.4. que crie rotinas de controle sobre a formalização dos processos da área de publicidade,
propaganda e demais áreas de competência da DIMAC, de forma a garantir o cumprimento dos
normativos internos; 9.2.5. que se abstenha de autorizar pagamento com base em atestes e
comprovações de recebimento efetuadas pela agência de propaganda e o faça por meios próprios;
9.2.6. que faça constar de todos os processos da DIMAC os documentos comprobatórios dos atos e
fatos que permearam a contratação de serviços de publicidade, propaganda e patrocínios; 9.2.7. que
reestruture os procedimentos internos da DIMAC de forma que as propostas das ações publicitárias
sejam submetidas à aprovação prévia da SECOM, na forma da legislação em vigor [...].
A eficiência nas contratações públicas e a melhor escolha dos fornecedores passa
necessariamente pelo entendimento de todo o universo de possíveis parceiros, com a visão
ampla do mercado. O presente artigo buscou demonstrar como uma pesquisa de preços feitas
com base na norma e nas melhores práticas pode ser um excelente aliado na melhoria da
governança das contratações públicas.
Fonte: TCU. Processo nº TC-012.095/2009-8. Acórdão nº 235/2009 – Plenário. Relator: ministro Benjamin Zymler.
Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão/Secretaria do Patrimônio da União
PORTARIA N° 10.644, DE 22 DE OUTUBRO DE 2018
Dispõe sobre procedimentos para definição de valor justo da unidade imobiliária regularizada da
União nos casos de Regularização Fundiária Urbana Especial - REURB-E.
O SECRETÁRIO DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO DO MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO, DESENVOLVIMENTO
E GESTÃO, no uso das atribuições que lhe confere o Regimento Interno da SPU, aprovado pela
Portaria/GM/MP nº11, de 31 de janeiro de 2018, Anexo X e tendo em vista o disposto no art. 16 da
Lei nº 13.465, de 11 de julho de 2017, e:
Considerando as disposições gerais para a regularização fundiária no âmbito da Reurb-E,
estabelecidas pelo artigo 16 da Lei nº 13.465, de 11 de julho de 2017, onde ficou estabelecido que a
aquisição de direitos reais pelo particular ficará condicionada ao pagamento do justo valor da unidade
imobiliária regularizada, sem considerar o valor das acessões e benfeitorias do ocupante e a
valorização decorrente da implantação dessas acessões e benfeitorias, resolve:
Art. 1º Estabelecer procedimento relativo a definição do justo valor da unidade imobiliária da União,
descontados o valor das acessões e benfeitorias do ocupante e a valorização decorrente da
implantação dessas acessões e benfeitorias.
Art. 2º A avaliação do valor de mercado será realizada por meio do Método Comparativo Direto de
Dados de Mercado, e a valorização decorrente de implantação de infraestrutura realizada pelo
Método Involutivo, em consonância com a Norma Técnica de Avaliação de Bens, NBR 14653.
Art. 3º Para os imóveis da União localizados no Distrito Federal, objeto de Reurb-E, a Secretaria do
Patrimônio da União poderá adotar a metodologia de valorização decorrente da implantação das
acessões e benfeitorias definida pela Companhia Imobiliária de Brasília Agência de Desenvolvimento
do Distrito Federal - Terracap.
Art. 4º Esta Portaria entra em vigor na data de sua publicação.
SIDRACK DE OLIVEIRA CORREIA NETO
LEI Nº 13.465, DE 11 DE JULHO DE 2017
Dispõe sobre a regularização fundiária rural e urbana, sobre a liquidação de créditos concedidos
aos assentados da reforma agrária e sobre a regularização fundiária no âmbito da Amazônia Legal; institui
mecanismos para aprimorar a eficiência dos procedimentos de alienação de imóveis da União; altera as Leis
nos 8.629, de 25 de fevereiro de 1993, 13.001, de 20 de junho de 2014, 11.952, de 25 de junho de 2009,
13.340, de 28 de setembro de 2016, 8.666, de 21 de junho de 1993, 6.015, de 31 de dezembro de
1973, 12.512, de 14 de outubro de 2011,10.406, de 10 de janeiro de 2002 (Código Civil), 13.105, de 16 de
março de 2015 (Código de Processo Civil), 11.977, de 7 de julho de 2009, 9.514, de 20 de novembro de 1997,
11.124, de 16 de junho de 2005, 6.766, de 19 de dezembro de 1979, 10.257, de 10 de julho de 2001, 12.651,
de 25 de maio de 2012, 13.240, de 30 de dezembro de 2015, 9.636, de 15 de maio de 1998, 8.036, de 11 de
maio de 1990, 13.139, de 26 de junho de 2015, 11.483, de 31 de maio de 2007, e a 12.712, de 30 de agosto
de 2012, a Medida Provisória no 2.220, de 4 de setembro de 2001, e os Decretos-Leis nos 2.398, de 21 de
dezembro de 1987, 1.876, de 15 de julho de 1981, 9.760, de 5 de setembro de 1946, e 3.365, de 21 de junho
de 1941; revoga dispositivos da Lei Complementar no76, de 6 de julho de 1993, e da Lei no 13.347, de 10 de
outubro de 2016; e dá outras providências.
LEI Nº 13.465, DE 11 DE JULHO DE 2017
Art. 16. Na Reurb-E, promovida sobre bem público, havendo solução consensual, a aquisição de
direitos reais pelo particular ficará condicionada ao pagamento do justo valor da unidade imobiliária
regularizada, a ser apurado na forma estabelecida em ato do Poder Executivo titular do domínio, sem
considerar o valor das acessões e benfeitorias do ocupante e a valorização decorrente da implantação
dessas acessões e benfeitorias.
Parágrafo único. As áreas de propriedade do poder público registradas no Registro de Imóveis, que
sejam objeto de ação judicial versando sobre a sua titularidade, poderão ser objeto da Reurb, desde
que celebrado acordo judicial ou extrajudicial, na forma desta Lei, homologado pelo juiz.

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EFICIÊNCIA NAS CONTRATAÇÕES PÚBLICAS

  • 1. EFICIÊNCIA NAS CONTRATAÇÕES PÚBLICAS – GOVERNANÇA PARA AQUISIÇÕES E PESQUISA DE PREÇO Palavras-chave: Licitação, Estimativa de Preços, Contratações Públicas, Fornecedores. www.jacoby.pro.br
  • 2. Resumo O presente artigo tem o objetivo de apresentar como a legislação pátria e a jurisprudência do Tribunal de Contas da União – TCU está tratando a realização da estimativa de preços na Administração Pública e como o gestor público pode adotar as melhores práticas existentes para garantir a oferta mais vantajosa nas aquisições públicas. Por meio da análise dos tipos de contratações existentes e nos novos paradigmas para as pesquisas de preços, o autor destaca como o licitante deve agir durante a preparação do processo de aquisição de produtos ou serviços para a Administração Pública.
  • 3. Introdução O processo de compras públicas é o meio pelo qual o gestor busca na iniciativa privada os insumos necessários para a realização das ações estatais. Por se estar lidando com recursos públicos, provenientes do esforço de cada um dos contribuintes, esta relação precisa estar adstrita a regras pré-determinadas, respeitando-se o princípio da legalidade e da moralidade que regem a Administração Pública. A própria Constituição Federal de 1988 tratou do tema, ao fixar: Art. 37 [...] XXI - ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações.
  • 4. A garantia do status constitucional às compras públicas, regulamentadas posteriormente pela Lei nº 8.666/1993 e normas correlatas, fixa a necessidade da observância a regras mais rígidas que as avenças realizadas normalmente nas relações privadas. Essas regras, porém, não podem ser rígidas a ponto de engessar o processo de aquisição de insumos, surgindo para o gestor um desafio: como tornar o processo de compras mais eficiente? A tarefa não é simples e exige do gestor um amplo conhecimento do mercado, da legislação e da atuação dos órgãos de controle na análise dos processos. Do mesmo modo, a eficiência das contratações é um desafio imposto aos órgãos de controle, que não podem se tornar verdadeiras barreiras para a execução dos objetivos da Administração Pública. Um ponto central em relação à Governança nas Aquisições refere-se diretamente à fixação de preços em relação aos produtos. A pesquisa de preços é uma tarefa crucial na preparação e no sucesso de um procedimento licitatório para a aquisição de produtos. É a partir deste ponto que o presente trabalho discutirá estratégias para aquisições. Fonte: BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil. Organização dos textos e índice por J. U. JACOBY FERNANDES. 2. ed. atualizada até EC nº 99/2017. Belo Horizonte: Fórum, 2019.
  • 5. Pesquisa de Preço e capacitação A Lei nº 8.666/1993 em seu art. 15, inc. V, fixa textualmente o cuidado que os gestores devem ter em balizar-se pelos preços praticados no âmbito dos órgãos e entidades da Administração Pública. Embora a norma tenha balizado o tema, nunca se definiu efetivamente como a pesquisa de preço deve ser realizada até o ano de 2014, quando surgiu a primeira norma federal que tratou do tema. Nos 20 anos entre a Lei de Licitações e a norma do Ministério do Planejamento, o gestor estava submetido a uma evidente insegurança jurídica em relação ao tema. A Instrução Normativa nº 05/2014, após modificação ocorrida no ano de 2017, prevê que a pesquisa deve ser realizada por meio do Painel de Preços, ferramenta do Ministério do Planejamento que compila, em um só banco de dados, informações sobre a compra de produtos pelos órgãos e entidades da Administração Pública.
  • 6. O Painel de Preços, embora seja um importante instrumento, apresenta algumas falhas em relação a determinados produtos. Do mesmo modo, diversos insumos não estarão disponíveis na ferramenta, exigindo do responsável pela licitação, novas estratégias para estimar os preços dos produtos. Essa tarefa só será realizada com base em conhecimento técnico e estratégico em relação à pesquisa de preços. Sobre o tema, o TCU já se manifestou em relação à necessidade de capacitação dos profissionais que atuam nesse setor: TCU determinou: providencie capacitação em Licitações e Contratos, com foco em pesquisa de preços e avaliação de propostas, para os empregados envolvidos nos procedimentos que auxiliam a Comissão de Licitação, na formação do “preço base” e na avaliação dos preços ofertados em certame licitatório, para fins de contratação. A formação do profissional permite uma atuação mais assertiva no momento de definir qual a melhor estratégia para realizar a estimativa de preços. Fonte: TCU. Processo TC nº 018.040/2009-0. Acórdão nº 6784/2009 – 1ª Câmara. Relator: ministro Valmir Campelo
  • 7. Evolução jurisprudencial sobre a estimativa de preços Ao longo do tempo, a realização da estimativa de preços e a exigência de um método mais definido foi se impondo à ação do gestor público. Essa necessidade pode ser observada por meio da evolução jurisprudencial do próprio Tribunal de Contas da União – TCU. Em julgados anteriores ao ano 2000, é possível observar a desnecessidade de apresentação dos orçamentos estimados, conforme se observa adiante: O TCU, alterando entendimento, decidiu: “não entendemos ser exigível a entrega do orçamento junto com o Edital, podendo o mesmo ficar à disposição dos licitantes interessados em verificá-lo.” No caso, a Administração não divulgou a planilha e contratou com preços inferiores em 50% a essa. Em julgado já no ano de 2004, que versava sobre a apresentação da Planilha de Custos, assim se manifestou a Corte de Contas: TCU decidiu que “a ausência de orçamento estimado em planilhas e quantitativos de preços unitários pode ser considerada falha formal, quando não comprometer a lisura da licitação, conforme entendimento deste Tribunal (Decisões nº 148/1996 – Plenário e 020/2000 – Plenário).
  • 8. No ano de 2015, por meio de um julgado paradigmático, o Tribunal de Contas da União ampliou a relevância da Pesquisa de Preços para o processo de compras públicas, passando a ser etapa fundamental para a correta execução das ações. [...] 102. Confirmou-se, também, que não houve negociação de preços com a licitante vencedora, conforme preceituado no art. 24, §§ 8º e 9º, do Decreto 5.450/2005 (itens 57-65). [...] 106.4. [...] “impropriedades” [...] a) realização de pesquisas de preços com utilização de orçamento manifestamente superior à prática de mercado (cerca de 40% superior ao segundo orçamento de maior valor), o que vai de encontro ao art. 2º, § 6º, da Instrução Normativa-SLTI/MPOG 5/2014 e ao posicionamento do TCU representado no Acórdão 2.943/2013-Plenário;
  • 9. b) realização de pesquisa de preços com amplitude insuficiente, considerando-se que se restringiu ao possível envio de dois e-mails a oito empresas do ramo, tendo-se obtido apenas três orçamentos, não obstante o mercado fornecedor do serviço seja vasto; e, ainda, que não se considerou a utilização de preços de contratações similares na Administração Pública e a informações de outras fontes, tais como o Comprasnet e outros sites especializados, afrontando o art. 26, parágrafo único, II e III, e o art. 43, IV, da Lei 8.666/1993, conforme o entendimento do TCU, a exemplo dos Acórdãos 2.170/2007 e 819/2009, ambos do Plenário; c) não realização, por meio do sistema, de negociação com a licitante vencedora a fim de obter melhor proposta, em afronta ao art. 24, §§ 8º e 9º, do Decreto 5.450/2005; d) aplicação da Convenção Coletiva de Trabalho pactuada entre o Sindicato dos Trabalhadores em Processamento de Dados, Serviços de Informática e Similares do Estado do Ceará (SINDPD-CE) e o Sindicato das Empresas de Asseio e Conservação do Estado do Ceará (SEACEC), quando da avaliação da proposta da Stefanini Consultoria e Assessoria em Informática S.A., muito embora a empresa, devido a sua atividade econômica preponderante, não se vincule a esse último sindicato, mas ao Sindicato das Empresas de Informática, Telecomunicações e Automação do Ceará (SEITAC), conforme as regras estabelecidas nos artigos 511, 570 e seguintes do Decreto-Lei 5.452/1943 (Consolidação das Leis do Trabalho), o que infringiu o princípio da legalidade, nos termos do art. 3º, caput, da Lei 8.666/1993.
  • 10. O TCU, assim, passou a atribuir relevante importância à pesquisa de preços, inclusive responsabilizando aqueles que as realizam em caso de falhas grave, como demonstrado no Acórdão nº 1464/2013, que estabeleceu: “equívocos graves na estimativa do preço de obras públicas ensejam responsabilização do engenheiro orçamentista e de seu superior hierárquico imediato”. Fontes: TCU. Processo TC nº 500.117/1996-9. Decisão nº 97/1997 – Plenário. Relator: ministro Bento José Bugarin. TCU. Processo TC nº 005.371/2002-8. Acórdão nº 993/2004 – 2ª Câmara. Relator: ministro Lincoln Magalhães da Rocha. TCU. Processo TC nº 013.754/2015-7. Acórdão nº 2637/2015 – Plenário. Relator: ministro Bruno Dantas.
  • 11. Estimativa de Preço no Pregão, nas Estatais e no RDC No pregão, pela própria natureza da modalidade licitatória, não é preciso divulgar a estimativa de preços. Não divulgar o valor permite que a negociação ocorra de maneira mais natural, podendo a Administração obter uma proposta mais vantajosa para si. A divulgação, porém, não é proibida, mas uma faculdade, conforme entende o TCU. O ministro Benjamin Zymler assim se manifestou: [...] Na licitação na modalidade pregão, o orçamento estimado em planilhas de quantitativos e preços unitários não constitui um dos elementos obrigatórios do edital, devendo estar inserido obrigatoriamente no bojo do processo relativo ao certame. Ficará a critério do gestor, no caso concreto, a avaliação da oportunidade e conveniência de incluir esse orçamento no edital ou de informar, no ato convocatório, a sua disponibilidade aos interessados e os meios para obtê-lo. Fonte: TCU. Processo nº 010.909/2001-7. Acórdão nº 114/200 – Plenário. Relator: ministro Benjamin Zymler.
  • 12. No âmbito das Empresas Estatais, a Lei nº 13.303/2016 assim define: Art. 34. O valor estimado do contrato a ser celebrado pela empresa pública ou pela sociedade de economia mista será sigiloso, facultando-se à contratante, mediante justificação na fase de preparação prevista no inciso I do art. 51 desta Lei, conferir publicidade ao valor estimado do objeto da licitação, sem prejuízo da divulgação do detalhamento dos quantitativos e das demais informações necessárias para a elaboração das propostas. [...] § 3º A informação relativa ao valor estimado do objeto da licitação, ainda que tenha caráter sigiloso, será disponibilizada a órgãos de controle externo e interno, devendo a empresa pública ou a sociedade de economia mista registrar em documento formal sua disponibilização aos órgãos de controle, sempre que solicitado. Fonte: BRASIL. Lei nº 13.303, de 30 de junho de 2016. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015- 2018/2016/lei/l13303.htm>. Acesso em: 30 out. 2018.
  • 13. A norma define que a regra é que esse valor previsto seja sigiloso, mas garante ao controle acesso a essa informação de modo que seja possível aferir o correto procedimento adotado pela entidade no processo de compras. Para o Tribunal de Contas da União – TCU, o sigilo previsto no art. 34 precisa ser relativizado. Em decisão recente, assim se manifestou a Corte: Nas licitações realizadas pelas empresas estatais, sempre que o orçamento de referência for utilizado como critério de aceitabilidade das propostas, sua divulgação no edital é obrigatória, e não facultativa, em observância ao princípio constitucional da publicidade e, ainda, por não haver no art. 34 da Lei 13.303/2016 (Lei das Estatais) proibição absoluta à revelação do orçamento. Com a manifestação, a Corte de Contas estabelece uma mudança de critério a ser observada pelos responsáveis pelo procedimento licitatório das estatais no momento da preparação da licitação. Fonte: TCU. Boletim de Jurisprudência nº 226. Disponível em: <http://contas.tcu.gov.br/>. Acesso em: 26 jul. 2018.
  • 14. A Estimativa de Preços no Regime Diferenciado de Contratação O Regime Diferenciado de Contratação – RDC representou uma nova forma de aquisição pública, utilizado inicialmente como mecanismo para facilitar as compras relacionadas à Copa do Mundo e às Olimpíadas realizadas no Brasil. Devido à modernidade de suas previsões legais, o RDC passou a ser estendido a todas as obras prioritárias do Governo Federal.
  • 15. Devido à defasagem na Lei de Licitações e Contratos, promulgada em 1993, o RDC passou a ganhar proeminência no processo das grandes aquisições públicas, tornando mais racional essas contratações. Em relação à estimativa de preços das licitações, a norma traz um conjunto de previsões detalhadas sobre essa atividade: Art. 9º O orçamento previamente estimado para a contratação será tornado público apenas e imediatamente após a adjudicação do objeto, sem prejuízo da divulgação no instrumento convocatório do detalhamento dos quantitativos e das demais informações necessárias para a elaboração das propostas. § 1º O orçamento previamente estimado estará disponível permanentemente aos órgãos de controle externo e interno. § 2º O instrumento convocatório deverá conter: I - o orçamento previamente estimado, quando adotado o critério de julgamento por maior desconto; II - o valor da remuneração ou do prêmio, quando adotado o critério de julgamento por melhor técnica ou conteúdo artístico; e III - o preço mínimo de arrematação, quando adotado o critério de julgamento por maior oferta. [...]
  • 16. Art. 40. Na verificação da conformidade da melhor proposta apresentada com os requisitos do instrumento convocatório, será desclassificada aquela que: [...] III - apresente preço manifestamente inexequível ou permaneça acima do orçamento estimado para a contratação, inclusive nas hipóteses previstas no caput do art. 9o; [...] Art. 42. Nas licitações de obras e serviços de engenharia, a economicidade da proposta será aferida com base nos custos globais e unitários. [...] § 5º No caso de adoção do regime de contratação integrada, deverão ser previstos no instrumento convocatório critérios de aceitabilidade por etapa, estabelecidos de acordo com o orçamento estimado na forma prevista no art. 9º da Lei nº 12.462, de 2011, e compatíveis com o cronograma físico do objeto licitado. (Redação dada pelo Decreto nº 8.080, de 2013)
  • 17. Art. 43. Após o encerramento da fase de apresentação de propostas, a comissão de licitação classificará as propostas por ordem decrescente de vantajosidade. § 1º Quando a proposta do primeiro classificado estiver acima do orçamento estimado, a comissão de licitação poderá negociar com o licitante condições mais vantajosas. § 2º A negociação de que trata o § 1o poderá ser feita com os demais licitantes, segundo a ordem de classificação, quando o primeiro colocado, após a negociação, for desclassificado por sua proposta permanecer superior ao orçamento estimado. § 3º Encerrada a etapa competitiva do processo, poderão ser divulgados os custos dos itens ou das etapas do orçamento estimado que estiverem abaixo dos custos ou das etapas ofertados pelo licitante da melhor proposta, para fins de reelaboração da planilha com os valores adequados ao lance vencedor, na forma prevista no art. 40, § 2º. (Incluído pelo Decreto nº 8.080, de 2013) Fonte: BRASIL. RDC: Regime Diferenciado de Contratações Públicas: Lei nº 12.462, de 5 de agosto de 2011. Organização: J. U. Jacoby Fernandes. 3. ed. Belo Horizonte: Fórum, 2017
  • 18. Conforme bem sintetizou o ministro Benjamin Zymler, “o objetivo da norma foi tornar viável um procedimento licitatório mais simples, para bens e serviços razoavelmente padronizado [sic], no qual fosse possível à Administração negociar o preço com fornecedor sem comprometimento da viabilidade da proposta”. O ministro ainda destacou que no pregão a aferição do certame é apenas em relação à proposta vencedora. O pressuposto é de que os serviços são menos especializados, razão pela qual a fase de habilitação é relativamente simples. De outra forma, a Administração poderia se ver forçada a, frequentemente, desclassificar a proposta de menor preço, se não confirmada a capacidade técnica do fornecedor. Fonte: TCU. Processo nº 003.709/2002-4. Decisão nº 557/2002 – Plenário. Relator: ministro Benjamin Zymler.
  • 19. Estimativa de preços - Normatização Conforme se destacou anteriormente, a Instrução Normativa nº 05/2014 trouxe um rol sequencial de preferência para a utilização das fontes de pesquisa de preços durante a fase interna do procedimento. No ano de 2017, porém, o Governo Federal, que estava trabalhando em um novo modelo referencial para a pesquisa de preços, apresentou o Painel de Preços, ferramenta permite pesquisar, analisar e comparar os preços praticados pelo Governo Federal nas contratações de materiais e serviços. Assim, modificou a instrução normativa mencionada, alterando a ordem do rol sequencial das fontes de pesquisa, com a proeminência da nova ferramenta.
  • 20. Assim dispõe atualmente a IN nº 05/2014: Art. 2º A pesquisa de preços será realizada mediante a utilização dos seguintes parâmetros: I - Painel de Preços disponível no endereço eletrônico http://paineldeprecos.planejamento.gov.br; II - contratações similares de outros entes públicos, em execução ou concluídos nos 180 (cento e oitenta) dias anteriores à data da pesquisa de preços; III - pesquisa publicada em mídia especializada, sítios eletrônicos especializados ou de domínio amplo, desde que contenha a data e hora de acesso; ou IV - pesquisa com os fornecedores, desde que as datas das pesquisas não se diferenciem em mais de 180 (cento e oitenta) dias. §1º Os parâmetros previstos nos incisos deste artigo poderão ser utilizados de forma combinada ou não, devendo ser priorizados os previstos nos incisos I e II e demonstrado no processo administrativo a metodologia utilizada para obtenção do preço de referência.
  • 21. Ao gestor, porém, recomenda-se cautela na seleção das propostas com base no orçamento estimativo. Isso porque, nem sempre a proposta de melhor valor é a melhor proposta para a Administração Pública, conforme lição do próprio Tribunal de Contas da União – TCU: O argumento de que o valor do melhor lance encontra-se abaixo do orçamento estimativo e que, portanto, estaria atendido o princípio da seleção da proposta mais vantajosa para a Administração somente merece guarida quando evidenciando que a pesquisa de preços da licitação foi feita de acordo com a melhor técnica possível para cada caso, a exemplo dos parâmetros definidos na IN- SLTI/MPOG 5/2014. Cabe, assim, a realização da pesquisa de preços e a comprovação dessa atividade nos termos da legislação existente. Só assim o gestor está seguro no momento da escolha da melhor proposta. É importante destacar que entre os painéis de preço privado, o Banco de Preços da Editora Negócios Públicos consegue estratificar melhor o balizamento de preços, criando recursos como preços de produtos sustentáveis, preço do setor de micro e pequenas empresas, e outros. Fonte: TCU. Processo nº 019.804/2014-8. Acórdão nº 2829/2015 – Plenário. Relator: ministro Bruno Dantas
  • 22. Estimativa de preços para obras e serviços de engenharia Por se tratar de um tema com características técnicas muito peculiares e com um conjunto de cautelas a ser observado pelos gestores, a elaboração do orçamento de referência de obras e serviços de engenharia possui norma própria, que assim estabelece: Art. 1º Este Decreto (DECRETO Nº 7.983, DE 8 DE ABRIL DE 2013) estabelece regras e critérios a serem seguidos por órgãos e entidades da administração pública federal para a elaboração do orçamento de referência de obras e serviços de engenharia, contratados e executados com recursos dos orçamentos da União. Parágrafo único. Este Decreto tem por finalidade padronizar a metodologia para elaboração do orçamento de referência e estabelecer parâmetros para o controle da aplicação dos recursos referidos no caput. [...] Art. 3º O custo global de referência de obras e serviços de engenharia, exceto os serviços e obras de infraestrutura de transporte, [...] Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil - Sinapi, [...] Art. 4º O custo global de referência dos serviços e obras de infraestrutura de transportes será [...] Sistema de Custos Referenciais de Obras - Sicro, cuja manutenção e divulgação caberá ao Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes - DNIT, [...]
  • 23. Art. 5º O disposto nos arts. 3º e 4º não impede que os órgãos e entidades da administração pública federal desenvolvam novos sistemas de referência de custos[...] Parágrafo único. Os novos sistemas de referência de custos somente serão aplicáveis no caso de incompatibilidade de adoção dos sistemas referidos nos arts. 3º e 4º[...] Art. 6º Em caso de inviabilidade da definição dos custos conforme o disposto nos arts. 3º, 4º e 5º, a estimativa de custo global poderá ser apurada por meio da utilização de dados contidos em tabela de referência formalmente aprovada por órgãos ou entidades da administração pública federal em publicações técnicas especializadas, em sistema específico instituído para o setor ou em pesquisa de mercado. A norma foi instituída para obras e serviços de engenharia contratados e executados com recursos dos orçamentos da União, mas pode ser reproduzida pelos governos estaduais nas suas previsões. Nesse ponto, também a iniciativa privada pode atender ao normativo. Por exemplo, a empresa PINI tem banco de dados com interface com os preços SINAPI.
  • 24. Estimativa de preços para áreas específicas Há situações específicas que, devido à peculiaridade dos objetos a serem adquiridos, a melhor forma de ter um parâmetro de preços é por meio de publicações especializadas. É o caso, por exemplo, de produtos destinados à atividade militar, como armas e equipamentos. Para o caso de veículos, é permitido o uso da Tabela Fipe, que expressa o preço médio dos veículos no mercado nacional. Em todos os casos, há de se observar que, caso a pesquisa tenha sido realizada por meios eletrônicos, é preciso que esta data de acesso esteja explícita na pesquisa. Há, também, na própria Administração Pública, sistemas que compilam dados de áreas específicas. Na saúde, por exemplo, há o Banco de Preços em Saúde, sistema on-line do Ministério da Saúde que registra as compras de medicamentos para o abastecimento do SUS. O Sistema permite que preços praticados em todo território nacional sejam consultados, ampliando o poder de negociação sobre esses preços junto aos fornecedores e fabricantes.
  • 25. O Banco de Preços em Saúde pode ser uma das ferramentas utilizadas para a pesquisa de preços realizada pelos gestores, conforme destaca o próprio Tribunal de Contas da União – TCU: O Banco de Preços em Saúde (BPS) é válido como referencial de preços de mercado na aquisição de medicamentos, diferentemente da tabela da Câmara de Regulação do Mercado de Medicamentos (Cmed), uma vez que os preços da Cmed são referenciais máximos que a lei permite a um fabricante de medicamento vender o seu produto, o que não se confunde com os preços praticado no mercado.¹ É importante destacar que o cadastramento dos municípios no Banco de Preços em Saúde é obrigatório. O Banco de Preços foi criado para atender ao princípio da transparência e dar mais publicidade às compras realizadas pela Administração Pública. A Lei de Acesso à Informação já determinava a necessidade de que o Poder Público mudasse o seu posicionamento a fim de promover a publicidade. Com base no sistema, em consequência, o gestor ganhou mais um instrumento para a realização das pesquisas de preços.
  • 26. Prorrogação de contratos de serviço contínuo No âmbito dos contratos de serviços contínuos em que se permitam a sua prorrogação, é preciso provar a vantagem econômica deste aditivo contratual. Essa comprovação, porém, não exige nova pesquisa de preços, como se observa em acórdão da Corte de Contas: 9.1.17 a vantajosidade econômica para a prorrogação dos contratos de serviço continuada estará assegurada, dispensando a realização de pesquisa de mercado, quando: 9.1.17.1 houver previsão contratual de que os reajustes dos itens envolvendo a folha de salários serão efetuados com base em convenção, acordo coletivo de trabalho ou em decorrência da lei; 9.1.17.2 houver previsão contratual de que os reajustes dos itens envolvendo insumos (exceto quanto a obrigações decorrentes de acordo ou convenção coletiva de trabalho e de Lei) e materiais serão efetuados com base em índices oficiais, previamente definidos no contrato, que guardem a maior correlação possível com o segmento econômico em que estejam inseridos tais insumos ou materiais; 9.1.17.3 no caso de serviços continuados de limpeza, conservação, higienização e de vigilância, os valores de contratação ao longo do tempo e a cada prorrogação forem inferiores aos limites estabelecidos em ato normativo da Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão – SLTI/MP. Se os valores forem superiores aos fixados pela SLTI/MP, caberá negociação objetivando a redução dos preços de modo a viabilizar economicamente as prorrogações de contrato Em tais situações, conforme demonstrado, a jurisprudência mais recente dispensa nova pesquisa de preços. Fonte: TCU. Processo TC nº 006.156/2011-8. Acórdão nº 1214/2013 – Plenário. Relator: ministro Aroldo Cedraz
  • 27. Preço de fornecedor exclusivo e notórios especialistas A aferição de preços de serviços prestados por fornecedor exclusivo e notórios especialistas é realizada de maneira diferente, afinal de contas, não há parâmetro de comparação com a concorrência no mercado. Para tais situações a Advocacia-Geral da União fixou a seguinte orientação: É obrigatória a justificativa de preço na inexigibilidade de licitação, que deverá ser realizada mediante a comparação da proposta apresentada com preços praticados pela futura contratada junto a outros órgãos públicos ou pessoas privadas. REFERÊNCIA: art. 26, parágrafo único, inc. III, da Lei nº 8.666, de 1993; Despacho do Consultor-Geral da União nº 343/2007; Informativo NAJ/RJ, ANO 1, Nº 1, jun/07, Orientação 05; Decisão TCU 439/2003- Plenário, Acórdãos TCU 540/2003-Plenário, 819/2005-Plenário, 1.357/2005-Plenário, 1.796/2007- Plenário. Mesmo com toda a dificuldade para a aferição dos preços, a orientação fixa um critério objetivo para que o gestor possa seguir na sua tarefa. Uma garantia para o profissional e para a própria Administração Pública é comparar o preço do escolhido por inexigibilidade de licitação com os preços anteriores que esse mesmo escolhido praticou na contratação anterior. Fonte: ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO. Orientação Normativa nº 17, de 1º de abril de 2009. Disponível em: <http://www.agu.gov.br/page/download/index/id/7983741>. Acesso em: 31 out. 2018.
  • 28. A mesma orientação pode ser utilizada em relação à gestão de contratos, devendo ser estabelecido um marco normativo para o tema. Assim determinou o TCU: 9.2.2. que crie procedimentos internos consistentes e confiáveis para a aferição da compatibilidade dos preços orçados com aqueles praticados pelo mercado e principalmente para a certificação da confiabilidade e autenticidade das cotações apresentadas pelas agências de publicidade e aprovadas pelo Banco; 9.2.3. que crie normativo interno que exija o registro da data junto à assinatura do funcionário nos documentos autorizadores dos pagamentos dos produtos e serviços contratados; 9.2.4. que crie rotinas de controle sobre a formalização dos processos da área de publicidade, propaganda e demais áreas de competência da DIMAC, de forma a garantir o cumprimento dos normativos internos; 9.2.5. que se abstenha de autorizar pagamento com base em atestes e comprovações de recebimento efetuadas pela agência de propaganda e o faça por meios próprios; 9.2.6. que faça constar de todos os processos da DIMAC os documentos comprobatórios dos atos e fatos que permearam a contratação de serviços de publicidade, propaganda e patrocínios; 9.2.7. que reestruture os procedimentos internos da DIMAC de forma que as propostas das ações publicitárias sejam submetidas à aprovação prévia da SECOM, na forma da legislação em vigor [...].
  • 29. A eficiência nas contratações públicas e a melhor escolha dos fornecedores passa necessariamente pelo entendimento de todo o universo de possíveis parceiros, com a visão ampla do mercado. O presente artigo buscou demonstrar como uma pesquisa de preços feitas com base na norma e nas melhores práticas pode ser um excelente aliado na melhoria da governança das contratações públicas. Fonte: TCU. Processo nº TC-012.095/2009-8. Acórdão nº 235/2009 – Plenário. Relator: ministro Benjamin Zymler.
  • 30. Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão/Secretaria do Patrimônio da União PORTARIA N° 10.644, DE 22 DE OUTUBRO DE 2018 Dispõe sobre procedimentos para definição de valor justo da unidade imobiliária regularizada da União nos casos de Regularização Fundiária Urbana Especial - REURB-E. O SECRETÁRIO DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO DO MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO, DESENVOLVIMENTO E GESTÃO, no uso das atribuições que lhe confere o Regimento Interno da SPU, aprovado pela Portaria/GM/MP nº11, de 31 de janeiro de 2018, Anexo X e tendo em vista o disposto no art. 16 da Lei nº 13.465, de 11 de julho de 2017, e:
  • 31. Considerando as disposições gerais para a regularização fundiária no âmbito da Reurb-E, estabelecidas pelo artigo 16 da Lei nº 13.465, de 11 de julho de 2017, onde ficou estabelecido que a aquisição de direitos reais pelo particular ficará condicionada ao pagamento do justo valor da unidade imobiliária regularizada, sem considerar o valor das acessões e benfeitorias do ocupante e a valorização decorrente da implantação dessas acessões e benfeitorias, resolve: Art. 1º Estabelecer procedimento relativo a definição do justo valor da unidade imobiliária da União, descontados o valor das acessões e benfeitorias do ocupante e a valorização decorrente da implantação dessas acessões e benfeitorias. Art. 2º A avaliação do valor de mercado será realizada por meio do Método Comparativo Direto de Dados de Mercado, e a valorização decorrente de implantação de infraestrutura realizada pelo Método Involutivo, em consonância com a Norma Técnica de Avaliação de Bens, NBR 14653. Art. 3º Para os imóveis da União localizados no Distrito Federal, objeto de Reurb-E, a Secretaria do Patrimônio da União poderá adotar a metodologia de valorização decorrente da implantação das acessões e benfeitorias definida pela Companhia Imobiliária de Brasília Agência de Desenvolvimento do Distrito Federal - Terracap. Art. 4º Esta Portaria entra em vigor na data de sua publicação. SIDRACK DE OLIVEIRA CORREIA NETO
  • 32. LEI Nº 13.465, DE 11 DE JULHO DE 2017 Dispõe sobre a regularização fundiária rural e urbana, sobre a liquidação de créditos concedidos aos assentados da reforma agrária e sobre a regularização fundiária no âmbito da Amazônia Legal; institui mecanismos para aprimorar a eficiência dos procedimentos de alienação de imóveis da União; altera as Leis nos 8.629, de 25 de fevereiro de 1993, 13.001, de 20 de junho de 2014, 11.952, de 25 de junho de 2009, 13.340, de 28 de setembro de 2016, 8.666, de 21 de junho de 1993, 6.015, de 31 de dezembro de 1973, 12.512, de 14 de outubro de 2011,10.406, de 10 de janeiro de 2002 (Código Civil), 13.105, de 16 de março de 2015 (Código de Processo Civil), 11.977, de 7 de julho de 2009, 9.514, de 20 de novembro de 1997, 11.124, de 16 de junho de 2005, 6.766, de 19 de dezembro de 1979, 10.257, de 10 de julho de 2001, 12.651, de 25 de maio de 2012, 13.240, de 30 de dezembro de 2015, 9.636, de 15 de maio de 1998, 8.036, de 11 de maio de 1990, 13.139, de 26 de junho de 2015, 11.483, de 31 de maio de 2007, e a 12.712, de 30 de agosto de 2012, a Medida Provisória no 2.220, de 4 de setembro de 2001, e os Decretos-Leis nos 2.398, de 21 de dezembro de 1987, 1.876, de 15 de julho de 1981, 9.760, de 5 de setembro de 1946, e 3.365, de 21 de junho de 1941; revoga dispositivos da Lei Complementar no76, de 6 de julho de 1993, e da Lei no 13.347, de 10 de outubro de 2016; e dá outras providências.
  • 33. LEI Nº 13.465, DE 11 DE JULHO DE 2017 Art. 16. Na Reurb-E, promovida sobre bem público, havendo solução consensual, a aquisição de direitos reais pelo particular ficará condicionada ao pagamento do justo valor da unidade imobiliária regularizada, a ser apurado na forma estabelecida em ato do Poder Executivo titular do domínio, sem considerar o valor das acessões e benfeitorias do ocupante e a valorização decorrente da implantação dessas acessões e benfeitorias. Parágrafo único. As áreas de propriedade do poder público registradas no Registro de Imóveis, que sejam objeto de ação judicial versando sobre a sua titularidade, poderão ser objeto da Reurb, desde que celebrado acordo judicial ou extrajudicial, na forma desta Lei, homologado pelo juiz.