Um balanço dos dez anos de experiência de op em serra ppla r038

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SEMINÁRIO POLÍTICA E PLANEJAMENTO:
ECONOMIA, SOCIEDADE E TERRITÓRIO
Estado e Lutas Sociais: Intervenções e Disputas no Território
Curitiba I PR
05 a 08 de Agosto
2008
Um Balanço dos Dez Anos de Experiência de Orçamento Participativo do Município da
Serra/ES (1997 – 2007)
Cristiano das Neves Bodart1
Cassiano Madalena Pessanha2
1 – Introdução
A prática de orçamento participativo tem sua importância pautada na capacidade de
promover justiça social e reduzir as desigualdades sócio-espaciais existentes nos municípios
brasileiros, bem como romper com o clientelismo político. Para que isso ocorra é necessário
que o orçamento destinado à deliberação social seja um valor significativo. O orçamento
participativo surgiu ainda antes da descentralização dos recursos públicos promovida pela
Constituição de 1988, mas sua importância se amplia após tal fato, pois, os municípios
passaram, a partir da Constituição de 1988, a concentrar grande parcela da receita nacional e,
conseqüentemente, passaram a possuir maiores condições de atuar na produção/reprodução
sócio-espacial, (PAIVA, LOPREATO, 2002).
O presente trabalho busca realizar uma análise dos dez anos de experiência de
orçamento participativo no município de Serra/ES, a fim de responder uma questão central:
Quando se ampliam às receitas municipais e o poder de investimento público nos municípios
que praticam o orçamento participativo, amplia-se concomitantemente a democratização de
tais recursos? O município de Serra foi tomado como estudo de caso por ser uma experiência
de dez anos, pois, de acordo com Wampler (2003, p. 61) o tempo de vida do OP influencia
significativamente nos seus resultados apresentados, e por ter vivenciado uma ampliação, nos
últimos anos, de sua receita e de sua capacidade de investimentos. Não se trata de um
julgamento de grau de eficácia da prática de orçamento participativo em Serra e da gestão
municipal, muito menos desse instrumento de gestão urbana, apenas foca-se a evolução da
participação dos valores destinados a tal prática frente a significa evolução das receitas
públicas, a fim de entender se o OP possui peso significativo frente a gestão das receitas
públicas municipais, uma vez que uma das principais críticas feitas as práticas de orçamentos
participativos está na reduzida receita destinada a sua prática.
Para atingir o objetivo central o trabalho foi dividido em quatro seções. A primeira seção
é a presente introdução. Na segunda parte deste artigo é feito um breve resgate da prática de
orçamento participativo no Brasil, apresentando seu contexto de origem e desenvolvimento. A
terceira seção apresenta a caracterização do município de Serra/ES, sua prática de orçamento
participativo, buscando realizar uma avaliação da evolução da receita municipal e de sua
capacidade de investimento. Ainda na terceira seção é analisada a relação entre valores
destinados ao orçamento participativo e as investimentos totais, bem como à receita total do
município, a fim de averiguar se a participação destinada à deliberação social tem se ampliado
proporcionalmente aos investimentos e à receita total do município. A última seção ficou
reservada às conclusões finais do presente artigo.
2 – Um breve resgate do orçamento participativo (OP).
Segundo Pires (2008, p, 55), “por mais de uma década, vem-se formado um consenso
de que as políticas participativas são desejáveis para os países de Terceiro Mundo,
especialmente os recentemente democratizados”, e vem despertando interesse de diversas
agências multilaterais e de cooperação internacional.
No Brasil, a busca pela participação social na gestão pública data da segunda metade
da década de 70 (SOUZA, 2001). A autora aponta três fatores responsáveis pela disseminação
de experiências participativas no Brasil: i) As experiências participação popular, que ocorreram

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a partir da segunda metade da década de 70; ii) o aumento das receitas públicas, já
mencionada anteriormente; iii) a expansão de prefeituras administradas por partidos de
esquerda, em particular o PT.
A Constituição Federal de 1988 foi um valioso dispositivo jurídico enfatizador da
descentralização político-administrativa atribuindo ao município um importante papel
(CORREIA, 2003, 155). O município dotado de receita – devido à descentralização financeira e
uma onda de reforma fiscal que ampliou a arrecadação própria de muitos municípios - passou
a ser, em parte, o lócus da disputa de interesses de classes, de gêneros, de idades, de status,
etc. Tais disputas ocorrem porque, juntamente com a descentralização dos recursos públicos,
os municípios passaram a possuir certa autonomia administrativa (ARRETCHE, 1999;
MARQUETTI; CAMPOS, 2008). Foi justamente a partir da segunda metade da década de 80
que se buscou, no Brasil, uma ampliação da participação direta da sociedade na gestão
municipal e uma maior eficiência e efetividade das políticas públicas, as quais vêm sendo,
desde então, descentralizadas (SANTOS JR, RIBEIRO e AZEVEDO, 2005, p.12). Sendo hoje,
o orçamento participativo, a experiência de participação local mais discutida no Brasil
(AVRITZER, 2003).
Como apontou Souza (2001), datam do final da década de 70 as experiências
precursoras no Brasil de controle e participação social sobre o orçamento público em governos
municipais (MARQUETTI; CAMPOS, 2007). As primeiras experiências conhecidas do que
chamamos hoje de Orçamento Participativo (OP) ocorreram simultaneamente em Boa
Esperança (ES) e Lajes (SC) – adotadas entre 1978 e 1982 – e, posteriormente, Diadema
(SP), iniciada em 1983 e Vila Velha (ES), ocorrida entre 1983 e 1987 (FARIA e PRADO, 2003,
p. 3 e PIGNATON, 2005, p.16).
Dada a sua longevidade e importância relativa, a experiência de Porto Alegre - durante
o governo petista - ganhou destaque nacional e internacional (MARQUETTI, 2008; AVRITZER,
2003), possibilitando a projeção do orçamento participativo como uma nova metodologia de
gestão pública participativa (MARQUETTI, 2008, p.32). A Participação popular na decisão do
orçamento municipal acabou sendo marca do PT, que passou a chamar (a partir do Fórum
Modo Petista de Governar) tal prática de OP (PIGNATON. 2005, p. 3). Porém, uma experiência
anterior em Vila Velha/ES (1983), apresentou uma peculiaridade marcante. A prática foi
efetuada pela coligação PCB-PMDB e não pelo PT, como ocorreu em Porto Alegre. Pelo
contrário, o PT se apresentou oficialmente contra o OP, alegando ser uma bandeira de
“cooptação dos trabalhadores pelo estado burguês”, só revendo sua posição a partir da terceira
administração (PIGNATON, 2005, p. 3). Em Serra/ES, da mesma forma, não foi o PT o
responsável pela implantação da prática participativa, sendo esta realizada pelo PDT
(CARLOS, 2007).
Pignaton (2005, p.5) aponta a difusão das experiências de orçamentos participativos
pelas prefeituras capixabas, destacando o caráter suprapartidário do OP, não sendo
característico de um dado partido político. A experiência se espalhou pela Grande Vitória por
meio dos movimentos sociais, chegando a outras áreas do estado. Destacamos aqui as
práticas de “orçamento participativo” dos vários partidos, coligações e administrações
capixabas: a coligação PT – PSDB – PV - PSB da gestão de Paulo Hartung, em Vitória, de
1993 a 1996; a coligação PSDB – PPS – PFL - PTB da gestão de Luiz Paulo, também em
Vitória, entre os anos de 1997-2000; a administração municipal de Sérgio Vidigal, pelo PDT, na
Serra, no período de 1997 a 2000; Max Filho pelo PDT, em Vila Velha; João Coser pelo PT, em
Vitória; Audifax Pimentel através do PDT, na Serra; Ademar Devéns também do PDT, em
Aracruz; Laureano Zancanela do PMBD, em São Mateus; Guerino Balestrassi da coligação
PSB - PT, em Colatina; Edival Petri do PSDB, em Anchieta; entre outros.
Como supracitado, o volume de experiências de “orçamentos participativos” no estado
do Espírito Santo é considerável. Serra foi escolhida como estudo de caso por ter tido nos
últimos anos, como será posteriormente apresentado, uma evolução significativa de sua receita

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pública municipal e de sua capacidade de investimento.
De acordo com Faria e Prado (2003, p. 4), vem crescendo o número de municípios que,
de alguma forma, têm adotado a prática do “orçamento participativo1
” como política pública de
participação popular. Esses mesmos autores destacam que as práticas do OP têm
apresentado metodologias diferenciadas pelo país.
O OP tem ampliado consideravelmente a sua presença no Brasil. Entre 1997 e 2000,
existiram 140 administrações municipais que adotaram o orçamento participativo, sendo a
grande maioria (127) em cidade de até 500 mil habitantes. Metade das experiências (71) foi
realizada em administrações ligadas ao PT (Partido dos Trabalhadores); enquanto que a outra
metade, não o era (CARLOS, 2007). Nesse caso, a difusão da prática do orçamento
participativo para várias regiões do Brasil evidencia que tal prática está em “moda” no país.
Quem sabe isso não seja a gêneses de uma transição histórica: de uma democracia
representativa para uma democracia participativa.
Sabe-se que cada cidade tem sua metodologia própria para a prática do orçamento
participativo, como afirmou Faria e Prado (2003), e que muitas vezes a prática orçamentária
participativa é apenas marketing político. Para Herrmann Neto (1984, p.17) “na passagem da
boa intenção à prática efetiva, as pessoas descobrem, como era de se esperar, que a
participação é um nó difícil de desatar”.
A crescente difusão das experiências do OP no Brasil, que além de fortalecer o
processo de tomada de decisões coletivas na gestão pública (MARQUETTI; CAMPOS, 2008),
trouxe uma grande diversidade de práticas e um aprimoramento institucional do processo de
participação (SOUZA, 2006).
Afirma Carlos (2007) que as elaborações dos orçamentos participativos – na Serra/ES e
em Vitória/ES - manifestaram, embora com características próprias, aspectos comuns. A autora
supracitada apresenta as seguintes características comuns em tais práticas: (1) participação
aberta a todos os cidadãos sem nenhum status especial a qualquer organização, inclusive as
comunitárias; (2) combinação de democracia direta e representativa, cuja dinâmica institucional
concede aos próprios participantes a definição das regras internas e (3) a locação dos recursos
para investimentos são baseadas na combinação de critérios gerais e técnicos, ou seja,
buscando conciliar as decisões e regras estabelecidas pelos participantes e as experiências
técnicas e legais da ação governamental, respeitando os limites financeiros estabelecidos.
Essas características detectadas por Carlos (2007) são realizadas em três contextos, a saber:
(I) assembléias regionais nas quais ocorre a participação individual, aberta a todos e cujas
regras de deliberação são definidas pelos próprios participantes; (II) sistema de distribuição de
recursos capaz de reverter às desigualdades preexistentes; (III) mecanismo de
compatibilização entre o processo de participação e de deliberação e o poder público, através
de um conselho que delibera sobre o orçamento e negocia prioridades com a prefeitura.
Tanto Pignaton (2005) ao analisar o OP de Vila Velha, como Carlos (2007) ao estudar
as práticas de OP de Vitória/ES e Serra/ES destacam o caráter pedagógico da participação
popular no orçamento municipal.
De modo geral o orçamento participativo tem despertado interesse dentre
muitos estudiosos em instituições acadêmicas. A grande maioria dos trabalhos
teóricos formulados à luz de experiências de orçamento participativo tem
chamado atenção para o seu conteúdo político pedagógica de caráter
educativo e constituem mecanismo que visa o pleno exercício da cidadania e
soberania popular (CARLOS, 2007, p. 59).
O OP possui diversas dimensões de análise, porém interessa-nos focalizar o debate em
1
É sabido que muitas práticas de “orçamento participativo” não se caracterizam como uma ação democrática dos
recursos públicos ou pelo menos a democratização de parte dos recursos públicos municipais.

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torno da relação existente entre a crescente receita municipal de Serra/ES, sua capacidade de
investimento, e o volume de recursos destinados à deliberação popular.
3 - Orçamento Participativo: a experiência do município de Serra/ES
3.1 - Caracterização do município de Serra
O município está localizado na Região Metropolitana da Grande Vitória/ES, distante 28
km de Vitória, possuindo uma área de 553,254 Km². Limita-se ao norte com o município de
Fundão, ao sul com Cariacica e Vitória, a Oeste com Santa Leopoldina e a Leste com o
Oceano Atlântico. Está dentro de um raio de 1.000 km de distância dos principais centros
consumidores do país – São Paulo, Rio de Janeiro, Minas Gerais e Bahia. Sua posição
geográfica privilegiada facilita o abastecimento de matéria prima e o acesso a mercados
emergentes, colocando-o como principal Município industrial do Estado.
Com uma população de 407.448 habitantes (de acordo com projeções do IBGE para o
ano de 2007) Serra vem se destacando como o segundo maior município em tamanho
populacional, apresentando, em 2006, uma taxa de crescimento demográfico de 3,53%, bem
acima da média nacional (1,62%) e da média capixaba que foi de 1,91% no mesmo período
(Serra: perfil socioeconômico).
3.2 - A experiência do orçamento participativo em Serra/ES
O Orçamento Participativo tem sido a marca da política atual do município de Serra/ES.
Desta forma buscou-se realizar neste artigo uma análise desse instrumento de administração
dos recursos públicos, buscando compreender sua estruturação e funcionamento.
De acordo com Carlos (2007), o processo de elaboração do orçamento público
municipal de Serra com a participação da sociedade civil foi regulamentado através da Lei nº
1788/94, de iniciativa popular, a qual deu origem a Assembléia Municipal do Orçamento (AMO).
Todavia, sua oficialização não foi suficiente para a efetivação do processo, uma vez que o
executivo não cumpria as metas estabelecidas pela AMO. O orçamento participativo só passou
a ser uma peça destacada na gestão municipal, em 1997, no primeiro mandato do prefeito
Sérgio Vidigal (Coligação Frente Popular da Serra – PDT, PSB, PPS e PTB). Desde então o
orçamento participativo na Serra tem ocorrido sem interrupções.
A tendência destaca por Souza (2001), de reforma fiscal nos municípios brasileiros
ocorreu também em Serra, quando este município deu início a prática de orçamento
participativo, como destacou destacaram Junquilho e Gobbi (2000):
Foi a partir de 1997, que o Governo Municipal passou a garantir a execução
das prioridades definidas e, em paralelo, buscou o equilíbrio das finanças
municipais, podendo assim, dispor de maior volume de recursos a serem
aplicados nas prioridades do Orçamento Participativo. A própria presença do
Prefeito nas Assembléias passou a resgatar a crença da comunidade
serrana (JUNQUILHO; GOBBI, 2000, p.24).
Oficialmente são participantes do OP as entidades civis organizadas como a Federação
das Associações de Moradores da Serra, as associações de moradores, conselhos municipais,
vereadores do município e representantes da prefeitura municipal.
Inicialmente o OP é conduzido pela Assembléia Municipal do Orçamento (AMO),
instituída pela lei 1788, de 1994. A AMO é composta pela Prefeitura, a Câmara de Vereadores
e a Federação das Associações de Moradores da Serra (FAMS), os quais atuam junto às
comissões orçamentárias. A AMO é instalada anualmente, sendo eleito pelos delegados
(representante escolhidos por cada segmento participante das assembléias) sua coordenação,

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secretaria e comissões orçamentárias. Cada uma das comissões é composta por quatro
membros do movimento popular, dois vereadores e um representante da Prefeitura. As
comissões são: Comissão de Critérios de Rateio; Comissão de Fiscalização e
Acompanhamento; e Comissão de Organização e Comunicação.
3.3 - A evolução da receita municipal de Serra
O município de Serra vem apresentando continuamente uma significativa expansão de
sua receita municipal, conforme mostra o gráfico 1.
0
50.000.000
100.000.000
150.000.000
200.000.000
250.000.000
300.000.000
350.000.000
400.000.000
450.000.000
500.000.000
550.000.000
1997
1999
2001
2003
2005
2007
Gráfico – 1. Evolução da receita total do município de Serra/ES (1997-2007)
Fonte: Elaboração própria com base no Balanço Municipal de Serra/ES;
Serra Perfil sócio-econômico.
Observa-se que a receita total de Serra apresentou no período entre 1997 a 2006 uma
taxa de crescimento de mais de 140%. Se ampliar o período de análise entre os anos de 1994,
quando tinha uma receita de 91.401.000,00 essa taxa passa para aproximadamente 390% em
relação a 2006. A receita do ano de 2007 foi estimada em 480.000.000,00, mantendo o
crescente ritmo de ampliação de sua receita.
Quando o orçamento participativo passou a ser posto em pratica na Serra (em 1997) a
receita total do município era de cerca de R$ 159.647.000. Hoje a receita, como apresentado
no gráfico 1, é bem maior que naquele primeiro ano de orçamento participativo, alcançando
cerca de R$ 480.000.000 em 2007.

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Vitória;
18,90%
Serra;
10,20%
Vila Velha;
7,30%
Aracruz;
4,70%
Cachoeiro
de
Itapemirim;
3,60%
Cariacica;
4,50%
Linhares;
4,40%
Municípios
com até 50
mil
habitantes;
39,70%
outros;
9,70%
Gráfico – 2. Evolução da receita do município de Serra/ES (1997-2006)
Fonte: Elaborado pelos autores com base no anuário de finanças dos
municípios capixabas - 2006.
Observando o gráfico 2 fica evidente o grande volume da receita do município de Serra
(10,20% da receita total dos municípios do estado do Espírito Santo é um valor bem
significativo). Falar em democratizar a gestão dos recursos públicos em Serra, ou uma parte
significativa deles, pode se traduzir em justiça social e melhorias sociais para o município2
.
Porém apenas a avaliação da receita total do município não é por si só capaz de nos dar um
diagnóstico com relação à potencialidade de promoção social. É importante uma prática
democrática na gestão pública, principalmente, se tratando de um município detentor de
tamanha receita pública.
3.4 - A evolução da capacidade de investimento de Serra/ES
Em se tratando de investimentos públicos, o município de Serra/ES se apresenta com
destaque no cenário capixaba. Em 2005 o município de Serra foi o município que mais realizou
investimentos públicos entre os municípios capixabas e isso sem apresentar um déficit em
suas contas públicas (Anuário Finanças dos municípios capixabas, 2006). Nesse mesmo ano
sua receita foi de R$ 352.632.000,00 e sua despesa total de R$ 338.195.000,00 (Serra: perfil
sócio-econômico, 2007, p. 48). No período em análise (1997 a 2007) apenas nos anos de 1999
e 2002 a despesa total superou a receita total do município.
De acordo com os Balanços municipais de Serra, a evolução dos investimentos públicos
de Serra se dá paralelamente a evolução da arrecadação do ICMS (sendo em 2000 R$
87.987.000 e saltando para R$ 200.529.000 em 2006) e do ISS (que no mesmo período
passou de R$ 21.779.000 para R$ 71.971.000). A receita do município era, no ano 2000, R$
208.772.000. Em 2006 a receita foi de R$ 447.798.000, apresentando um crescimento de
107,24% (valores correntes aproximados).
2
É importante destacar, como frisou Souza (2006, p.138) que justiça social e qualidade de vida situam-se em planos
diferentes. A sociedade pode ter autonomia nas escolhas da gestão pública, mas isso não significa que fará uma
escolha que promova qualidade de vida.

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0
15.000.000
30.000.000
45.000.000
60.000.000
75.000.000
90.000.000
105.000.000
120.000.000
135.000.000
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
Gráfico – 3. Evolução dos investimentos totais do município de Serra/ES (1997 a 2007)
Fonte: Elaboração própria com base Balanços municipais de Serra.
O gráfico 3 evidencia a elevada trajetória da capacidade de investimentos do município
de Serra. Resta analisar se os valores destinados à deliberação da população acompanharam
tal evolução.
A capacidade de investimento público de Serra nem sempre foi favorável como
apresentaram Lacerda e Buffon (2000):
A Serra é um dos municípios do Espírito Santo que apresenta a menor
capacidade de investimento. Essa conclusão é obtida examinando-se o
volume de investimentos com relação ao total das receitas. Em 1998, o
percentual de Serra era de apenas 4,5%. Isso significa que, de cada R$ 100
recebidos pela Prefeitura, apenas 4,5 reais foram destinados a
investimentos. ( LACERDA; BUFFON, 2000 p.65).
Comparando com o crescimento dos gastos com os investimentos apresentados
observa-se que tais gastos cresceram 146,04% entre os anos de 2000 a 2006, contra o
crescimento de 107,24% da receita. Desta forma foi possível o município da Serra se destacar
em 2005 como o líder estadual em investimentos, superando Vitória e Linhares.
Tabela - 1. Investimento total dos dez maiores municípios investidores do Espírito santo,
em 2005.
Posição Municípios Investimentos – R$
1º Serra 78.325.028
2º Vitória 49.777.111
3º Linhares 27.714.098
4º Vila Velha 24.367.886
5º Aracruz 22.874.714
6º Cariacica 20.738.229
7º Cachoeiro de Itapemirim 12.155.071
8º Guarapari 7.966.954
9º Colatina 7.943.669

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10º Jaguaré 7.339.869
Fonte: Anuário Finanças Municipais Capixabas 2006.
De acordo com a Revista Municipalidades, no mesmo ano, o município da Serra esteve
na 17º posição no ranking nacional de investimentos públicos realizados, superando diversas
capitais como, Salvador, Goiânia, Fortaleza, Recife, Manaus, Teresina, Aracaju, Palmas, Natal,
Belém, São Luiz, entre outras.
O gráfico 4 apresenta um demonstrativo da participação dos investimentos totais sobre
a receita total do município, evidenciando seu contínuo crescimento até o ano de 2002, sua
queda no ano de 2003 e a retomada do crescimento de sua participação.
3,18 2,48
7,81
12,55
14,29
18,04
16,06
19,08
22,21
26,55
24,84
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
Figura – 4. Participação dos investimentos totais sobre a receita total-Serra/ES (1997-
2007).
Fonte: Elaborado pelos autores com base nos Balanços
Municipais de Serra/ES
Observando o volume dos investimentos realizados no município de Serra compreende-
se a importância de ser analisada a prática de orçamento participativo especialmente o volume
destinado à participação direta da população.
3.5 - Valores destinados ao orçamento participativo de Serra/ES
A prática de orçamento participativo teve inicio em 1997, quando parte da população
participou, de forma limitada (como será apresentado a seguir), da elaboração orçamentária
para o ano seguinte.
Vale reportar a afirmação de Lacerda e Buffon (2000) com relação àquele contexto: “A
Serra é um dos municípios do Espírito Santo que apresenta a menor capacidade de
investimento. (...). Em 1998, o percentual de Serra era de apenas 4,5%”. A prática de
participação popular na gestão dos recursos públicos deu-se início em um contexto bem
diferente do atual. Hoje, como já apresentado, a capacidade de investimento de Serra é bem
expressiva.
Buscando ampliar a participação popular no orçamento participativo, em 2004, foi
destinado o valor de 66 mil reais no processo de mobilização, conscientização e divulgação do
OP. No ano de 2005 esse valor passou para R$ 73 mil, em 2006, R$ 80 mil, vindo a saltar para
R$ 94 mil no ano de 2007. Desta forma observa-se, num primeiro momento, a intenção de
ampliar a prática participativa na Serra. Em síntese, entre os anos de 2004 a 2007 foram
gastos R$ 313 mil no processo de mobilização e divulgação do orçamento participativo em

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Serra, apresentando um crescimento de 42,4% no período analisado (não computado o gasto
com pessoal). É importante ressaltar que o poder público municipal de Serra tem destacado o
momento atual como o período de maior êxito no volume de indivíduos integrados ao processo
de orçamento participativo. Carlos (2007) verificou que em 1998 o número de participantes foi
de 3.902 pessoas, volume de participação que veio crescendo de forma gradativa, havendo,
porém, um salto em 2002, quando o número de participantes praticamente dobrou, chegando a
9.133 pessoas.
Torna-se necessário averiguar se a ampliação de recursos tem sido relevante frente a
crescente receita e a capacidade de investimentos.
A receita destinada a obras no município de Serra é expressiva (principalmente se
comparada com os valores de investimentos em obras dos outros municípios capixabas) sendo
bem próxima ao valor dos investimentos totais. O gráfico 5 fornece um comparativo entre os
investimentos totais e os investimentos em obras, a fim de identificar tal potencialidade
existente em Serra:
0
20.000.000
40.000.000
60.000.000
80.000.000
100.000.000
120.000.000
140.000.000
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
Investimentos Totais Invetimentos em Obras
Gráfico – 5. Relação entre investimentos totais e investimentos em obras em
Serra/ES (1997-2006).
Fonte: Elaborado pelos autores com base na cartilha Serra Perfil
socioeconômico 2007.
Em entrevista realizada a integrantes do Núcleo de Acompanhamento do OP (NAOP)
de Serra, ficou evidente que existe, por parte de alguns integrantes, a preocupação com as
finanças públicas futuras, pois compreendem que junto com as obras acabam sendo ampliados
os gastos com pessoal e manutenção, por exemplo, podendo desta forma afetar os valores
futuros destinados às obras.
A participação popular na gestão pública deve exceder a deliberação de obras,
perpassando a discussão de todo o orçamento municipal (SOUZA, 2006). Desta forma, com a
população inteirada dos balanços financeiros, seria possível evitar ou pelo menos reduzir obras
desnecessárias, ou de pouca necessidade, como, por exemplo, a construção de dois postos de
saúdes em bairros próximos, podendo ser feito em uma área estratégica capaz de atender
ambos os bairros e com maior qualidade e menores gastos (caso ocorrido em Serra).
Num primeiro momento, ao observar a evolução dos valores destinados ao orçamento
participativo de Serra/ES, percebe-se que tal comportamento foi ascedente após o ano de
2000, como representado no gráfico 6.

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2008
0,00
5.000.000,00
10.000.000,00
15.000.000,00
20.000.000,00
25.000.000,00
30.000.000,00
35.000.000,00
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
Gráfico - 6. Evolução dos valores destinados ao OP de Serra/ES (1998-2007)
Fonte: Elaboração própria com base em dados fornecidos pela
NAOP, dados apresentados por Carlos (2007, p. 171) e na cartilha
Serra: perfil socioeconômico.
Para uma maior clareza do comportamento do volume destinado ao orçamento
participativo do município de Serra e consequentemente possibilitar uma visão mais ampla e
contextualizada do nível de democratização da gestão dos recursos públicos municipais, torna-
se necessário realizar algumas comparações: a) a relação entre o volume dos investimentos
totais e os valores destinados ao orçamento participativo; b) a relação entre a receita total do
município de Serra e valores destinados ao orçamento participativo.
Ao comparar os volumes de investimentos totais efetuados em Serra, entre os anos de
1998 a 2007, com os valores destinados a prática do orçamento participativo do mesmo
período, percebeu-se que este tem reduzido a cada ano sua participação nos investimentos
totais. Observa-se que os valores destinados ao orçamento participativo não têm crescido
proporcionalmente à capacidade de investimento do município como se verifica no gráfico 7.
0
20.000.000
40.000.000
60.000.000
80.000.000
100.000.000
120.000.000
140.000.000
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
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2007
Investimentos Totais Investimentos em obras do OP
Gráfico – 7. Relação entre os investimentos totais e os valores destinados ao OP de
Serra/ES (1998-2007).
Fonte: Elaboração própria com base em dados fornecidos pela NAOP;
Carlos (2007, p. 171); e Serra: perfil socioeconômico.

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05 a 08 de Agosto
2008
O gráfico 7 evidencia a trajetória crescente dos investimentos e dos valores destinados
ao orçamento participativo. Embora ambos estejam se apresentando de forma ascendente, há
uma notoriedade da ampliação da disparidade entre os investimentos e os valores destinados
ao orçamento participativo. O gráfico 8 apresenta de forma ainda mais clara tal disparidade.
54,02
27,53
14,16
30,07
35,69
52,14
40,32
33,26
25,23 25,59
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Gráfico - 8. Participação dos valores destinados em obras do OP de Serra em seus
investimentos totais (1997-2006).
Fonte: Elaboração própria com base em dados fornecidos pela NAOP; Carlos
(2007, p. 171); e Serra: perfil socioeconômico.
Ao comparar a evolução da receita do município de Serra, no período de 1998 a 2007,
com os valores destinados ao orçamento, a redução da participação deste na receita total do
município tem sido grande (ver figura - 12). Desta forma fica evidente que quando os recursos
eram escassos, a disposição do poder público municipal em abrir espaço para a participação
popular foi maior em relação ao período atual. Constata-se que a ampliação da receita
municipal não foi igualmente acompanhada pela gestão democrática dos recursos públicos. O
argumento de que a receita se ampliou juntamente com as despesas correntes não é suficiente
para justificar a redução percentual dos valores destinados ao orçamento participativo, uma vez
que a capacidade de investimento do município tem crescido, como apresentado
anteriormente.

12
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0,00
50.000.000,00
100.000.000,00
150.000.000,00
200.000.000,00
250.000.000,00
300.000.000,00
350.000.000,00
400.000.000,00
450.000.000,00
500.000.000,00
550.000.000,00
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
Investimentos em obras do OP receita total
Gráfico – 9. Evolução da receita total e dos valores destinados ao OP
de Serra/ES (1998-2007).
Fonte: Elaboração própria com base em dados fornecidos pela NAOP; Carlos (2007,
p. 171); e Serra: perfil socioeconômico.
Observou-se que, ao comparar a evolução da receita total de Serra com os recursos
destinados ao OP deste município, foi possível evidenciar uma disparidade ainda maior em
relação à comparação anterior.
1,34
2,15
1,78
4,30
6,44
8,37
7,69
7,39
6,70
6,36
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
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Gráfico - 10. Participação dos valores destinados ao OP na receita total de Serra/ES (1998-
2007).
Fonte: Elaboração própria com base em dados fornecidos pela NAOP; Carlos
(2007, p. 171); e Serra: perfil socioeconômico.
Conforme indicou a figura 10, o ano de 2003 apresentou, dentre todo o período em
análise, uma maior abertura democrática da gestão dos recursos públicos em Serra/ES
(embora pequena comparada à receita total ou aos investimentos totais do município), porém,

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apresentando em seguida uma constante queda. Se já era comum os delegados do OP e a
imprensa local tecerem críticas ao orçamento participativo de Serra em função dos limitados
recursos frente ao volume da receita total (CARLOS, 2007, p.171), tais críticas tenderão a se
ampliar frente à evolução dispare entre valores destinados ao OP e receita total de Serra/ES.
4 - Considerações Finais
O Orçamento Participativo tem sido bandeira de diversos Partidos Políticos brasileiros,
como é o caso ocorrido em Serra/ES. A análise do orçamento participativo de Serra realizada
neste artigo deixou evidente que tal prática está em maior evidência, sendo esse fato devido
aos investimentos realizados em divulgação e ao longo tempo de prática.
Observou-se que Serra tem, nos últimos anos, ampliado seu poder de investimento.
Esse fator não tem se convertido, proporcionalmente, em uma maior participação popular na
elaboração do orçamento municipal pelo Orçamento Participativo. Desta forma, em se tratando
de uma efetiva participação popular na decisão alocativa dos investimentos em obras,
observou-se uma pequena e tímida ampliação da participação dos recursos destinados ao OP
na receita total do município até o ano de 2003 e, posteriormente, uma trajetória de involução
em tal participação.
Quando comparado a evolução dos investimentos totais aos valores destinados ao OP,
observou-se uma queda expressiva. Contatou-se que o valor absoluto de recursos para o OP
tem sido pouco ampliado frente à capacidade de investimento do município, o que nos leva a
concluir que a democracia participativa da Serra (em números valores destinados a deliberação
social) já foi mais ampla.
Em 2007, Serra completou dez anos de experiências de orçamento participativo, tendo
desta forma apresentado evoluções institucionais, e despertado parte da população para a
participação direta na gestão de uma parcela dos recursos públicos. É evidente que a prática
do orçamento participativo promoveu uma maior politização de uma dada parcela da população
serrana (CARLOS, 2007), porém torna-se necessário ampliar a participação e consolida-la, o
que poderá conduzir, via pressão de grupo, a ampliação da participação popular sobre uma
parte mais significativa da receita municipal. A experiência de Serra - embora o valor destinado
à deliberação social não seja tão grande quanto se deseja - possui diversos pontos positivos,
como por exemplo, a politização de uma parcela da população. Tais conquistas galgadas pela
prática de OP em Serra/ES não foram abordadas neste artigo por não ser o foco de interesse
desta análise.
O sucesso da prática do orçamento participativo não se limita à conquista de uma maior
participação da população e a ampliação do volume de recursos. É necessário criar
mecanismos de informação/educação capazes de formar cidadãos críticos e menos
vulneráveis a cooptação e a indução. Desta forma, a população serrana, principalmente a
menos favorecida, só terá a ganhar.
5 - Referências
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Anuário de finanças dos municípios capixabas - 2006.
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Brasil. Cortez Editora. São Paulo, 2003.
CARLOS, Euzinéia. Controle Social e Política Redistributiva no Orçamento Participativo.
EDUFES, Vitória. 2007.
FAMS. Federação das Associações de Moradores da Serra/ES.
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Experiências de Gestão Pública e Cidadania. Programa Gestão Pública e Cidadania, 2003.
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Notas
1
Cientista Social e mestrando em Planejamento Regional e Gestão de Cidades pela UCAM-Campos/RJ.
2
Administrador e mestrando em Planejamento Regional e Gestão de Cidades pela UCAM-Campos/RJ.

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