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Plano de
Ação do
Compromisso
Nacional pela
Participação
Social
Este guia técnico orientador traz recomendações para a elaboração do Plano de
Ação do Compromisso Nacional pela Participação Social, voltado especificamente
a estados e municípios que a ele aderirem, ou a órgãos públicos em geral que
pretendam ampliar suas ações participativas. O principal objetivo é contribuir para o
processo de discussão e elaboração do Plano, com algumas orientações adicionais
sobre sua implementação.
O Plano de Ação do governo federal pode ser consultado durante a elaboração
dos planos estaduais e municipais. No entanto, é esperado que esses entes
federados possam aproveitar o processo de discussão do seu Plano de Ação como
um momento de avaliação das suas práticas segundo parâmetros democráticos e,
assim, construir soluções inovadoras, coletivas e específicas para as suas realidades.
Isso significa, portanto, que planejar a participação social pode ser entendido como
um aprendizado.
A autonomia dos estados e municípios, mais do que um princípio constitucional
que rege nossa Federação, é condição necessária para que exista diversidade e
inovação nos contextos social e culturalmente heterogêneos do Brasil.
Com essas informações, é esperado que possam existir as bases para um bom
diálogo sobre participação social. Este guia técnico orientador não esgota o debate
sobre o tema, mas pretende, ao contrário, provocar e estimular reflexões voltadas
à realidade de cada estado e município. Em torno disso, surge um grande espaço
e uma grande oportunidade para reconhecer as práticas participativas que já são
feitas e para assumir compromissos em favor daquelas que se pretende fazer. É o
momento de reafirmar nossa fé na democracia.
Gilberto Carvalho
Ministro-Chefe da Secretaria-Geral
da Presidência da República
Apresentação
Nas próximas seções estão contidas algumas orientações para a elaboração de
Planos de Ação para o Compromisso Nacional pela Participação Social.
Na primeira parte – “Preparando o debate” – há algumas recomendações sobre como
conduzir os procedimentos de elaboração do Plano, atentando para a conceituação,
o compromisso político, as responsabilidades institucionais, o método participativo
e as informações necessárias.
Sempre que possível, a situação do governo federal é apresentada como caso, sem
nenhuma pretensão de se constituir como um modelo a ser seguido, mas apenas
para ilustrar como os desafios foram enfrentados em um caso concreto. Também é
apresentada a síntese das recomendações, no formato de um “passo a passo”, ao
final de cada seção.
Na segunda parte – “Elaborando o plano de ação” – são apresentadas algumas
orientações gerais de formato para garantir a compreensão e a comunicabilidade
entre os diferentes Planos, assim como o seu monitoramento pela sociedade em
geral. No final está anexado um exemplo para ilustrar a construção de um objetivo
e suas metas.
O guia técnico orientador pretende auxiliar estados e municípios para a elaboração
dos seus Planos de Ação, caso haja necessidade. Isso deve ser visto como um
auxílio, não uma restrição, por isso há a possibilidade de adoção de outros formatos
caso seja essa a opção do ente federado. Em qualquer caso, a Secretaria-Geral da
Presidência da República está à disposição para contribuir com qualquer construção
que pretenda ser genuinamente participativa.
Introdução
76
conceitua o direito de participação cidadã na gestão pública como o direito
genérico das pessoas a participar coletiva e individualmente na gestão pública.
Há, portanto, um direito reconhecido aos cidadãos e cidadãs de influenciarem seus
governos, por representantes ou diretamente, e é entendido como participação
social o conjunto de processos e mecanismos criados para esta finalidade.
Constituições estaduais, leis orgânicas e outros atos normativos também
costumam reforçar essa concepção da participação social como um direito.
A cada direito corresponde um dever, que, neste caso, recai prioritariamente sobre
a administração pública como responsável por promover medidas concretas de
garantias e estímulos à participação. O reconhecimento da existência de uma
obrigação estatal em promover práticas democráticas firma as bases para a
compreensão da participação social como uma política de Estado.
Porfim,éimportantelembrarqueoBrasiltemumlongohistóricodelutaspopulares
em favor da democracia, acompanhadas por uma larga experiência em práticas
participativas que se propuseram a atender a esses ideais. Graças a esse percurso
histórico, o Brasil hoje é referência internacional em democracia participativa
e pode continuar inovando. Reconhecendo esse acúmulo, vale a pena reforçar
que há muito conhecimento produzido sobre como fazer participação social,
juntamente com um vasto e diversificado conjunto de práticas que permitem
hoje afirmar que a participação social é possível e viável em qualquer nível, em
qualquer contexto, em qualquer área governamental. Isso é o reconhecimento da
participação social como método de governo.
Em resumo, são esses três eixos que nos permitem entender a participação
social como um direito humano, uma política de Estado e um método de governo.
Considerando seus contextos específicos, é importante que cada ente federado
explicite sua opção conceitual, demonstrando como pretende cumprir com
aqueles objetivos democráticos traçados para toda a administração pública.
1 – PREPARANDO O DEBATE
1.1 – Conceituando participação social
O conceito de participação social é polissêmico e não tem uma definição precisa
no quadro legal brasileiro. Em primeiro lugar, é preciso reconhecer que, no âmbito
do governo federal, compartilha espaços com outras definições correlatas (como
participação popular, participação cidadã, democracia participativa, controle
social), que às vezes são tomadas como sinônimos. Por meio da edição da
sua Política Nacional de Participação Social, o governo federal estimula a
uniformização conceitual, mas não há, de fato, impedimentos para que os demais
entes da Federação utilizem nomenclaturas distintas, desde que explicitem bem
o seu sentido e haja coerência com os princípios básicos definidos no
Compromisso Nacional pela Participação Social.
As concepções presentes no Compromisso decorrem do reconhecimento da
participação social como um direito humano, com fundamento no art. XXI, inciso 1
da Declaração Universal dos Direitos Humanos:
	1. Toda pessoa tem o direito de tomar parte no governo de seu país,
diretamente ou por intermédio de representantes livremente escolhidos.
A Constituição da República Federativa do Brasil, por sua vez, reconhece ao povo
o direito de participação nos assuntos públicos no seu art. 1º, parágrafo único:
	Art. 1º (...)
Parágrafo único. Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de
representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição.
Do mesmo modo, a Carta Iberoamericana de Participação Cidadã na Gestão
Pública, da Organização dos Estados Iberoamericanos (da qual o Brasil faz parte),
98
PASSO A PASSO
Primeiro passo: conceituar participação social no âmbito do
estado ou município
Questões orientadoras:
	 a) O estado ou município segue os preceitos do art. XXI, inciso 1 da
Declaração Universal dos Direitos Humanos; do art. 1º, parágrafo único, da
Constituição Federal; e da Carta Iberoamericana de Participação Cidadã na
Gestão Pública?
	 b) Qual expressão (participação social ou outra correlata) o estado ou
município adota para representar esse direito de participação dos cidadãos
e cidadãs na gestão pública?
	 c) Qual o significado atribuído pelo estado ou município a essa expressão?
	 d) Em que documento oficial essa expressão e seu significado estão
apresentados?
1.2 – Assumindo o compromisso político
Como visto anteriormente, os cidadãos e as cidadãs têm direito a participar do
seu governo (participação como direito), o que é garantido por ações estatais
(participação como política pública) tecnicamente fundamentadas em todas as
áreasgovernamentais(participaçãocomométododegoverno).Paraqueissoocorra,
é preciso um comprometimento de toda a administração pública em prover a sua
abertura em favor da sociedade. Isso não acontece de forma espontânea e exige
que seja assumido um profundo compromisso político com a causa democrática.
O compromisso político é a manifestação da crença na democracia, comunicando
para a sociedade seus valores de cidadania, com algumas características especiais.
Em primeiro lugar, deve ser um compromisso explícito, evidenciando que se trata
de uma administração participativa, orientado ao regime democrático de governo
e sem tolerância com práticas autoritárias e clientelistas. Um compromisso
dessa magnitude não pode ser desfigurado por excesso de ambiguidade ou por
dificuldades de compreensão. Por isso, é importante que o compromisso político
seja veiculado da forma mais explícita possível a toda a sociedade. Pode ser feito
pela aprovação de atos normativos de hierarquia superior, como constituições e
leis, mas também é importante que seja internalizado nos discursos dos agentes
políticos e reafirmado em todas as suas práticas.
Em segundo lugar, um compromisso político com a democracia precisa ser assumido
por toda a administração pública. Por isso, é importante a postura do representante
máximodoentefederado,dequemdevepartirocomandoeoexemploparaaadoção
de práticas participativas. Isso, por um lado, reforça a motivação e a segurança
dos seus subordinados para experimentarem métodos que desenvolvam ou
aperfeiçoem interação com a sociedade; e, por outro, comunica de modo inequívoco
para cidadãos e cidadãs que são bem-vindos aos debates públicos, promovendo a
necessária construção de confiança.
A construção de um Plano de Ação para a participação social depende desse
compromisso político e pode ser uma boa oportunidade de acender (e ascender)
esse debate. Sem que esteja sustentado, de forma explícita, no comando e exemplo
da autoridade máxima do ente federado, o Plano corre o risco de ser compreendido
como um pacto não de toda a administração pública, mas apenas daqueles
responsáveis pela sua elaboração, ou nem isso.
A consolidação da participação social envolve um processo de transformação
interna, por meio da consolidação de uma cultura democrática na administração
pública em superação a uma outra marcada por práticas mais autoritárias, como
1110
o distanciamento da sociedade, fechamento decisório e ausência de diálogos.
Por isso, é fundamental que o compromisso político com a participação social seja
uma afirmação forte e constante, de modo explícito, do representante máximo da
administração pública e de toda a equipe de governo, para toda a sociedade.
Como o governo federal faz?
.......................................................................
No caso do governo federal, o compromisso político com a
participação social está explícito de diversas formas, desde
normas jurídicas superiores, como a Constituição Federal,
até leis e decretos de áreas e políticas específicas. Também
há uma prática consolidada e constante de explicitação
dos valores democráticos pelas autoridades superiores,
reafirmando seu compromisso com a participação:
“Temos, também, um forte compromisso com a participação
social. Praticamente a totalidade dos programas federais
brasileiros possui, ao menos, um mecanismo de interação
entre Estado e sociedade, como conselhos, mesas de diálogo,
ouvidorias, audiências públicas e consultas.” (Discurso da
Presidenta Dilma Rousseff na abertura da 1ª Conferência de
Alto Nível da Parceria para o Governo Aberto – OGP – em 17
de abril de 2012)
Segundo passo: assumir o compromisso político
Questões orientadoras:
	 a) A participação social alcança toda a administração pública do estado e do
município?
	 b) A autoridade máxima do estado ou município professa, defende e assume
compromissos publicamente pela participação social em todo o governo?
	 c) Onde esses compromissos políticos estão registrados?
	 d) Como a sociedade reage a esses compromissos?
1.3 – Definindo responsabilidades institucionais
Consolidar a prática da democracia não se faz apenas com discursos, mas com
ações concretas, na forma de uma política de participação social. Como qualquer
política pública, é preciso que seja institucionalizada e tornada permanente –
como uma política de Estado.
O primeiro passo é a definição de responsabilidades institucionais acerca do
tema da participação social. Vários formatos e várias possibilidades de desenho
institucional são possíveis e cabe a cada ente federado, no exercício de sua
autonomia, decidir quais os mais adequados ao seu contexto específico. É
importante ter em mente que a participação social é um tema transversal que
afeta todas as áreas de governo (e, por isso, estimula a existência de estruturas
descentralizadas e desconcentradas vinculadas às demais políticas públicas) e,
ao mesmo tempo, um campo específico com objetivos e técnicas próprias (que
demanda algumas estruturas centralizadas de coordenação e articulação). Seja
qual for o desenho institucional para acompanhamento da participação social, é
importante que as atribuições estejam bem definidas para evitar superposição ou
ausência de responsabilidade.
Além da definição das responsabilidades institucionais, é importante a garantia das
condições de funcionamento para as instâncias criadas. Isso envolve a definição
de um quadro funcional adequado e de recursos materiais e orçamentários
compatíveis com as atividades a serem desempenhadas. As estruturas criadas
como órgãos permanentes demandam que esses recursos estejam disponíveis
também de forma permanente; os eventos e momentos participativos, por sua
vez, precisam contar com recursos suficientes para toda a sua duração (incluindo
encerramento, prestação de contas e respostas à sociedade).
1312
O processo de elaboração do Plano de Ação é uma boa oportunidade de colocar
em prática essa estrutura institucional. Articular ações de governo, dialogar com
interlocutores da sociedade, reunir informações e produzir compromissos para
promoção da participação social são atribuições que podem ser bem exercidas
por quem já conta com a responsabilidade institucional de coordenar o tema.
Como o governo federal faz?
.......................................................................
No governo federal, a participação social é um tema transversal, tratado
de forma específica em diversas políticas públicas, com desenhos
institucionais variados conforme o caso. Em conjunto com isso, existe a
Secretaria-Geral da Presidência da República, com a responsabilidade de
promover a articulação do governo com a sociedade civil (art. 3º, I, da Lei nº
10.683, de 28 de maio de 2003):
	Art. 3º À Secretaria-Geral da Presidência da República compete assistir
direta e imediatamente ao Presidente da República no desempenho de
suas atribuições, especialmente:
	I – no relacionamento e na articulação com as entidades da sociedade
civil e na criação e implementação de instrumentos de consulta e
participação popular de interesse do Poder Executivo;
Dentro da estrutura da Secretaria-Geral, foram constituídos como órgãos
especializados em participação social a Secretaria Nacional de Articulação
Social e seu Departamento de Participação Social, com atribuições
estabelecidas no Decreto nº 7.688, de 2 de março de 2012:
	 Art. 14. À Secretaria Nacional de Articulação Social compete:
	I – coordenar e articular as relações políticas do Governo com os
diferentes segmentos da sociedade civil;
	 II – propor e apoiar novos instrumentos de participação social;
	 III – definir e desenvolver metodologia para coleta de dados com a
finalidade de subsidiar o acompanhamento das ações do Governo em
seu relacionamento com a sociedade civil;
	IV – cooperar com os movimentos sociais na articulação das agendas e
ações que fomentem o diálogo, a participação social e a educação popular;
	V – articular, fomentar e apoiar processos educativo-formativos, em
conjunto com os movimentos sociais, no âmbito das políticas públicas
do governo federal; e
	VI – exercer outras atribuições que lhe forem designadas pelo Ministro
de Estado ou Secretário-Executivo.
	(...)
	Art. 16. Ao Departamento de Participação Social compete:
	I – propor a criação e a articulação de institutos de consulta e
participação social na gestão pública;
	II – desenvolver estudos e pesquisas sobre participação social e
diálogos sociais;
	III – articular e propor a sistematização da participação social no âmbito
governamental;
	IV – fomentar a intersetorialidade e a integração entre os conselhos
nacionais, ouvidorias e conferências;
	V – acompanhar a realização de processos conferenciais; e	
	VI – exercer outras atribuições que lhe forem designadas pelo
Secretário Nacional.
Com isso, existe no governo federal um órgão especializado em
participação social que, embora não tenha qualquer prerrogativa de
hierarquia ou superioridade em relação às instituições participativas
já constituídas, representa um espaço privilegiado para pensar o tema
de modo amplo, além das setorialidades, e desenvolver estratégias de
aperfeiçoamento que alcancem todo o governo. A esse órgão couberam
a coordenação e a articulação dos debates que resultaram na Política
Nacional de Participação Social e no Compromisso Nacional pela
Participação Social ora apresentados.
1514
Terceiro passo: definir responsabilidades institucionais
pela participação social
Questões orientadoras:
	 a) A quais órgãos estão vinculados os mecanismos formais de participação
social?
	 b) Existe um órgão central de coordenação da participação social no governo?
	 c) O órgão de coordenação consegue articular todos os demais órgãos do
governo em torno do tema da participação social?
	 d) Quem, no governo, é o responsável por coordenar e animar o processo de
elaboração do Plano de Ação?
1.4 – Adotando um método participativo
A implantação de uma estrutura institucional voltada à promoção da participação
social é fundamental para articular as ações de governo sobre o tema, mas sozinha
não basta. Ao lado da dimensão intragovernamental, é importante estabelecer
um canal de diálogo que envolva a sociedade em todas as fases do debate. Uma
proposta participativa que não tenha sido construída também de forma coletiva
enfraquece os laços de pertencimento, identidade e confiança que precisam ser
estabelecidos com os interlocutores e, assim, corre o risco de ser esvaziada.
Por isso, convém insistir na ideia de que a participação social não é apenas um
tema, um conteúdo de política pública, mas também um método, um jeito de fazer a
própria gestão governamental. Nesse modo participativo, o agente governamental
permanece com a responsabilidade decisória naquilo que é sua competência por
força de lei, mas garante à sociedade o direito de participar da construção dessa
decisãotrazendoinformações,ideias,opiniõesepropostasqueserãolegitimamente
levadas em consideração.
Com base nisso, a construção de um Plano de Ação sobre participação social precisa
ser, em si, participativa e legítima. É importante, entre outras coisas, promover
um levantamento das propostas, moções e petições ao governo que já foram
apresentadas pela sociedade acerca do tema da participação social para que
sejam levadas em consideração. Também é importante identificar e mapear as
organizações e movimentos sociais com atuação no âmbito do município ou
estado que discutam o tema da participação social para que sejam chamados ao
debate.
Outra medida importante é fomentar espaços de participação aberta, como
audiências e consultas públicas, para que as discussões alcancem os cidadãos
e cidadãs como um todo. Aqui, é importante ressaltar o diálogo com os novos
atores sociais e com a cidadania em geral. Para isso, as ferramentas de tecnologia
da informação, as novas mídias e as novas linguagens de participação podem ser
um novo canal de diálogo e, mais do que isso, uma forma de reinventar as práticas
participativas tradicionais.
Nesse cenário, desempenham papel fundamental os mecanismos formais de
participação social já existentes, como conselhos, conferências e ouvidorias.
Não é possível imaginar um processo de elaboração de um Plano de Ação
em que esses espaços não sejam envolvidos. As propostas e a avaliação
crítica deles provenientes são essenciais não apenas pelo profundo
entendimento que seus membros têm acerca do tema, mas também pela
sua representatividade junto à sociedade, pelo seu potencial de difusão e
ampliação do debate e, principalmente, porque contam com o insubstituível
conhecimento prático de quem faz a participação social acontecer no dia a
dia. Enfim, esses são alguns exemplos de posturas ativas que podem ser
adotadas pelos agentes governamentais para estimular uma construção
participativa.
O uso de ferramentas específicas de planejamento pode estimular a
elaboração do Plano de Ação de forma coletiva. No documento “Programa
de Apoio à Elaboração e Implementação dos PPAs Municipais – 2014-2017
– Agendas de Desenvolvimento Territorial”, do Ministério do Planejamento,
Orçamento e Gestão, há uma breve descrição de algumas ferramentas úteis.
1716
Quarto passo: adotar um método participativo de
elaboração do Plano de Ação
Questões orientadoras:
	 a) Quais manifestações e propostas da sociedade civil sobre participação
social já foram apresentadas ao governo?
	 b) Quais são os principais movimentos, organizações e lideranças
comunitárias do estado ou município?
	 c) Quando e como esses interlocutores poderão opinar acerca do Plano
de Ação?
	 d) Que estratégias serão adotadas para envolver os cidadãos e cidadãs em
geral, organizados ou não?
1.5 – Reunindo informações do contexto
A reunião de informações é etapa essencial da elaboração do Plano de Ação. Para
propor medidas de promoção da participação social, é importante, entre outras
coisas, saber o que se entende por participação social, qual a situação do estado
ou município e onde se pretende chegar.
Compreender a participação social no âmbito estadual ou municipal envolve
compreender os principais processos decisórios que acontecem dentro da
administração pública, identificar os responsáveis, mecanismos e colaboradores
para essas decisões e perceber quando, onde e como a sociedade pode fazer
parte dessas definições governamentais. Com isso, é possível identificar as
decisões governamentais que ainda são tomadas de forma fechada, sem
participação social, e como poderiam ser democratizados e aperfeiçoados os
espaços já existentes.
Estender o olhar para fora do âmbito governamental também é importante,
a fim de perceber como a sociedade está mobilizada e quais temas lhe
Como o governo federal faz?
.......................................................................
No governo federal, a elaboração da Política Nacional de Participação
Social e da proposta de Compromisso Nacional pela Participação Social foi
precedida de um amplo debate com conselhos, ouvidorias, organizações
e movimentos sociais, centrais sindicais e representantes dos governos
federal, estaduais e municipais. As minutas dos dois documentos foram
submetidas à consulta pública via internet antes de serem concluídas.
Além disso, o conteúdo do Plano de Ação foi discutido e aprovado pelo
Fórum Governamental de Participação Social, que foi constituído pelo
Decreto de 15 de dezembro de 2003, com as seguintes atribuições:
	Art. 1º. Fica instituído o Fórum Governamental de Participação Social
(FGPS), com as seguintes finalidades:
I – propor diretrizes para a formulação de políticas voltadas para a
ampliação da participação social no âmbito do Governo Federal;
II – apreciar propostas, inclusive de reformas estruturais, que visem à
ampliação da participação social, da prática da democracia, da ética e
da transparência das ações e da fiscalização dos atos do Poder Público;
	III – articular e dinamizar as relações do governo federal com a
sociedade civil, fortalecendo a participação da sociedade no processo
de aperfeiçoamento dos serviços oferecidos pelo Estado;
	IV – estimular as organizações públicas a investir em inovações e na
formulação de políticas que ampliem a participação social, observadas
as diretrizes estabelecidas; e
	V – propor a adoção de instrumentos de participação e controle
social nas fases estratégicas de formulação, implementação,
acompanhamento, monitoramento e avaliação de políticas públicas de
responsabilidade de cada Ministério e Secretaria Especial.
Com isso, houve um esforço de tornar coletiva a construção do
compromisso federal em favor da participação social. Um método
participativo como esse é importante para tornar as propostas do Plano de
Ação mais qualificadas, mais conhecidas e mais legítimas.
1918
interessam. Os grupos organizados, em geral, já possuem dinâmicas e
estruturas próprias estabelecidas, que podem servir de inspiração para o
desenho institucional de novos mecanismos e instrumentos de participação
social, assim como o monitoramento das demandas que a sociedade
civil apresenta nas mídias e redes sociais. Em resumo, as estratégias
participativas a serem adotadas devem levar em consideração não apenas a
realidade governamental, mas também a realidade social.
Todas essas informações constituem o ponto de partida para elaboração do
Plano de Ação e podem ser coletadas por diversos atores. Os próprios órgãos
públicos podem apresentar as informações sobre suas estruturas e sobre os
mecanismos de participação social já adotados. As organizações da sociedade
civil podem trazer informações valiosas sobre suas próprias práticas, sobre
seus interesses e, principalmente, sobre as áreas governamentais que
ainda apresentam dificuldades de diálogo. Os especialistas e pesquisadores
podem colaborar com a elaboração teórica e com a construção de relatórios
mais abrangentes.
Igualmente importante é a identificação dos planos e compromissos
já assumidos pelo governo, para deles extrair elementos de fortalecimento
da participação social. O Plano Plurianual (PPA) é uma fonte primordial para
identificação de metas já pactuadas em relação ao tema. Além dele, planos,
programas, resoluções de conferências, pactos e políticas específicas
também precisam ser revisadas para identificar e considerar, a partir
deles, tudo aquilo que já foi explicitamente assumido em favor da
participação social.
Como o governo federal faz?
.......................................................................
No governo federal, as informações para elaboração do Plano de Ação
provieram de diversas fontes. Os dados sobre os mecanismos de
participação social existentes foram reunidos pela Secretaria-Geral
da Presidência da República com base no que foi informado pelos
diversos órgãos. As informações sobre ouvidorias foram coletadas pela
Ouvidoria-Geral da União.
Uma rede de universidades e instituições de pesquisa foi responsável por
reunir e tratar as informações coletadas. Nesse âmbito, merece destaque o
trabalho do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea), que conduziu
um diagnóstico sobre a participação social no governo federal. Também foi
importante o trabalho realizado pelo Instituto de Estudos Socioeconômicos
(Inesc) e pelo Instituto de Estudos, Formação e Assessoria em Políticas
Sociais (Polis), de mapeamento da “Arquitetura da Participação Social no
Brasil Contemporâneo”.
Informações como essas permitem compreender o contexto no qual o
Plano de Ação se insere e quais os desafios a serem enfrentados. Com essa
perspectiva plural, que leva em consideração a percepção de diferentes
atores, é possível identificar os pontos que precisam ser aperfeiçoados
e aqueles que podem servir de exemplo. Assim, uma estratégia de
transformação pode ser pensada e traduzida na forma de um plano.
Quinto passo: reunir informações sobre o contexto
da participação social
Questões orientadoras:
	 a) Quais instâncias e mecanismos de participação social já existem no estado
ou município?
	 b) Que práticas de participação social foram realizadas recentemente no
estado ou município?
	 c) Como é o funcionamento desses mecanismos e instâncias?
	 d) Quempesquisaediscuteparticipaçãosocialnoestadooumunicípioatualmente?
2120
2 – ELABORANDO O PLANO DE AÇÃO
2.1 – Elementos do Plano
Elaborar o Plano de Ação significa explicitar, na forma de medidas e metas
concretas, a estratégia que o município ou estado pretende adotar para
fortalecer a participação social. O Plano deve refletir a realidade e as
prioridades de cada estado e município e, por isso, seu conteúdo tende a ser
bastante variado. Respeitando essa diversidade, é importante que alguns
parâmetros básicos de forma possam ser pactuados para que os planos
possam dialogar entre si, possam sem bem compreendidos e, assim, possam
ser bem monitorados pela sociedade.
Fica sugerida, como formato para os Planos de Ação, uma estrutura básica
análoga àquela utilizada pelo governo federal para elaboração do seu Plano
de Ação. Essa estrutura está baseada no texto “Orientações para elaboração
do Plano Plurianual 2012-2015”, do Ministério do Planejamento, Orçamento
e Gestão.
2.2 – Traçando objetivos
Se houver sido bem construído o diagnóstico da situação atual do estado ou
município e se tiver sido bem direcionado (pelo compromisso político) o ponto em
que se pretende chegar em relação à participação social no estado ou município,
o papel do Plano de Ação é simplesmente descrever o caminho de um a outro
ponto. Então, um dos riscos que pode prejudicar este planejamento é não saber
de onde se parte ou para onde se vai.
SITUAÇÃO
ATUAL
Descrita pelo
diagnóstico
governamental
VISÃO DE
FUTURO
Expressa no
compromisso
político
ESTRATÉGIA
Expressa em objetivos
(ações transformadoras)
Sair de um estado atual para um futuro desejado não é uma transformação
que acontece por acaso ou por inércia. É necessário um esforço, uma ação
consciente que seja capaz de provocar esta mudança. A esta ação consciente,
planejada e transformadora vamos chamar objetivo. Por representar uma
ação, em geral, o objetivo é expresso por meio de um verbo no infinitivo
que faça referência ao que deve ser feito para alcançar aquele resultado
desejado. O Plano de Ação pode conter vários objetivos, que podem ser
agrupados por temas.
Entre as características de cada objetivo, temos:
	 a) define uma escolha: são vários os caminhos possíveis para concretizar
o futuro desejado, por isso, o objetivo simboliza a opção feita, de forma
fundamentada, por uma dessas alternativas;
	 b) orienta o governo: pela leitura do objetivo (em conjunto com os demais
elementos do planejamento), cada órgão de governo deve ser capaz de
perceber quais bens e serviços deve mobilizar em favor da sociedade;
	 c) expressa uma transformação: deve indicar uma mudança para melhor em
relação à situação atual;
	 d) é exequível: estabelece ações que estão ao alcance dos órgãos indicados
como responsáveis;
	 e) declara as informações necessárias: em termos simples, o que, como, onde,
quando e para quê.
2322
O objetivo adquire mais concretude por meio das metas, explicadas a seguir.
Sexto passo: traçando objetivos
Com base na visão de futuro, definida no compromisso político, é necessário
expressar as ações transformadoras que o órgão pretende adotar para realizar
aquele futuro desejado. Uma dica é desenhar a visão de futuro e afirmar as
mudanças necessárias para que ela aconteça, começando a frase com “Nós
vamos...” (por exemplo, “Nós vamos reformular os conselhos...” ou “Nós vamos
analisar todas as resoluções de conferências estaduais...”). Depois de redigida a
frase, com todo o detalhamento indicado no item 2.2 deste guia, basta retirar as
palavras iniciais “Nós vamos” e o objetivo estará pronto (por exemplo, “Reformular
os conselhos...” ou “Analisar todas as resoluções de conferências estaduais...”).
Isso pode ser repetido com quantos objetivos forem necessários e viáveis para os
governos estadual e municipal.
2.3 – Fixando metas e produtos
A meta é a medida do alcance do objetivo. Enquanto o objetivo se volta à
transformação necessária, a meta tem como foco a percepção, a mensuração,
a avaliação dessa ação transformadora. Por isso, a meta concretiza o objetivo,
fornecendo elementos perceptíveis (quantitativos ou qualitativos) para
verificar se foi alcançado. Os produtos são esses elementos perceptíveis
das metas, representando as iniciativas ou entregas que serão feitas pelo
governo para que o objetivo seja alcançado.
Fixar uma meta equivale a definir um ponto de chegada esperado, até onde é
possível ir do ponto de vista governamental, por isso, precisa considerar as
capacidades dos órgãos envolvidos e o prazo estipulado. No caso do Compromisso
Nacional pela Participação Social, há um prazo comum para os signatários,
mas nada impede que o ente da Federação estabeleça prazos mais curtos. O
aperfeiçoamento da participação social é uma transformação de longo prazo, mas
é possível desenvolver algumas iniciativas no prazo estabelecido no Compromisso
e, com isso, observar algumas mudanças acontecendo nesse mesmo período.
A regionalização das metas e produtos é importante para mostrar como as
transformações se distribuem territorialmente. Os estados (divididos em
municípios,regiõesouterritórios)eosmunicípios(divididosembairros,distritos
ou territórios) não são homogêneos e exigem intervenções diferenciadas para
problemas diferenciados. Dessa forma, estabelecer metas diferentes para
territórios diferentes demonstra sensibilidade com a diversidade de situações
e permite que estratégias mais específicas sejam traçadas.
objetivo
(ação transformadora)
Prazo
META
(transformação
percebida)
Prazo
Produto
(entrega
governamental)
Produto
(entrega
governamental)
META
(transformação
percebida)
Uma vez definidos os prazos, metas e produtos, a atribuição de responsabilidades
pelo cumprimento do plano pode ser discutida.
Sétimo passo: fixando metas e produtos
Os prazos de cumprimento de cada objetivo precisam ser fixados, levando em
consideração os prazos máximos previstos no Compromisso Nacional.
As metas representam as transformações possíveis e perceptíveis no prazo
2524
estabelecido. Uma dica para redigir uma boa meta é responder a essas questões
orientadoras:
	 a) No prazo estabelecido, se tudo der certo, que transformações já poderão
ser percebidas?
	 b) Como essas transformações se distribuirão no território do estado
ou município?
	
Os produtos representam as entregas governamentais, em bens ou serviços,
relacionadas com as metas. Podem ser indicados, para cada meta, por meio da
resposta às seguintes perguntas:
	 a) Com a meta cumprida, o que o governo terá oferecido à sociedade (em
bens ou serviços) de forma perceptível?
	 b) Quanto terá sido oferecido desse produto, por território?
2.4 – Definindo responsáveis
O Plano de Ação é responsabilidade de toda a administração pública signatária
do Compromisso Nacional pela Participação Social. No entanto, cada ente da
Federação tem a sua forma própria de organização interna, por isso, é importante
definir com precisão qual órgão terá a atribuição de realizar e acompanhar cada
objetivo e meta.
Os objetivos, por serem mais gerais, exigem um esforço maior de coordenação e
acompanhamento. As metas e produtos, por sua vez, como indicam resultados
mais concretos e perceptíveis, em geral exigem um maior esforço de elaboração,
produção e entrega. Não é necessário que objetivos e metas fiquem sob a
responsabilidade dos mesmos órgãos, mas é fundamental apontar à sociedade
quem é o responsável pelas metas, individualmente, e por todas elas em conjunto.
Nada impede que mais de um órgão seja responsável por uma mesma meta, mas
é importante definir, dentre eles, quem terá a função de coordenação dos demais,
o que inclui o acompanhamento, registro e publicação dos resultados pactuados.
objetivo
(ação transformadora)
Prazo
Produto
(entrega
governamental)
Responsável
(articulação)
Responsáveis
(elaboração e entrega)
META
(transformação
percebida)
Com a definição de responsabilidades, o plano já pode ser implementado e
monitorado.
2.5 – Implementando e monitorando
É importante, ao final da elaboração, a revisão da proposta de Plano de Ação
pelos participantes (governamentais ou não) e sua validação pela autoridade
responsável. Com isso, inicia-se a fase de implementação e monitoramento.
A implementação envolve a elaboração dos produtos e os esforços de
concretização das metas no prazo previsto. O monitoramento, então, é a
verificação periódica de como estão sendo cumpridas as metas, elaborados
os produtos e, de forma mais ampla, alcançados os objetivos. É importante
estabelecer uma estratégia de monitoramento que mantenha a periodicidade
dessa verificação e que permita o envolvimento da sociedade de forma
participativa.
2726
objetivo
(ação transformadora)
Prazo
Período
Produto
(entrega
governamental)
Produto elaborado? Produto elaborado?
Meta cumprida Meta cumprida
Objetivo alcançado? Objetivo alcançado?
Responsável
(articulação)
monitoramento
pelo governo e pela
sociedade (periódico)
Responsáveis
(elaboração e entrega)
META
(transformação
percebida)
Com objetivos e metas monitorados de forma adequada, é possível perceber
eventuais problemas e inadequações a tempo de serem corrigidos, o que torna
essa verificação essencial para uma boa implementação. O monitoramento
deve ter seu formato definido no Plano de Ação e, como há um potencial de
envolvimento da sociedade, pode ser ele próprio uma das iniciativas de promoção
da participação social.
Oitavo passo: implementando e monitorando o Plano de Ação
Uma vez elaborado, o Plano de Ação deve:
	 a) ser publicado no prazo de 120 dias (cláusula quinta do Compromisso);
	 b) ter definidos os prazos e instâncias de monitoramento, inclusive pela
sociedade;
	 c) ter garantidos recursos (orçamentários, humanos e materiais) suficientes
para sua implementação;
	 d) ser divulgado.
A forma de realizar essas etapas depende das regras próprias de cada ente da
Federação. No entanto, é importante que estejam previstas de maneira adequada
no próprio Plano de Ação, não apenas para afirmar explicitamente o compromisso
com a publicidade e transparência, mas também para orientar aqueles que
pretendem acompanhar a implementação.
2928
Anexo I
Exemplo:
OBJETIVO
CÓDIGO: 0609
ENUNCIADO: Ampliar o diálogo, a transparência e a participação social no âmbito
da Administração Pública, de forma a promover maior interação entre o Estado e
a sociedade.
META
ÓRGÃO
RESPONSÁVEL
PRODUTO PRAZO REGIONALIZAÇÃO
Aumentar a
efetividade no
atendimento às
demandas de pautas
nacionais
Presidência da
República
10 pautas
nacionais
respondidas
dez/2015 Nacional
Capacitar servidores
públicos sobre
temas relacionados
ao acesso a
informações públicas
Presidência
da República
(coord.)
Escolas de
Governo
3.500
servidores
capacitados
dez/2015
Norte (500)
Nordeste (1.000)
Centro-Oeste
(500)
Sudeste (1.000)
Sul (500)
Criar e aprimorar
serviços de
informação ao
cidadão em todos os
órgãos e entidades
do Poder Executivo
Federal
Presidência da
República
90% dos
órgãos
do Poder
Executivo
Federal com
serviços de
informação
criados
dez/2015 Nacional
Criar e potencializar
novas formas,
linguagens e
instrumentos de
participação social
Presidência da
República
10 oficinas de
webcidadania
realizadas
dez/2015
Região Xingu (5)
Demais regiões (5)
Criar proposta de
Sistema Nacional de
Participação Social
Presidência
da República
(coord.)
Fórum
Governamental
de Participação
Social
1 minuta
de decreto
apresentada
dez/2015 Nacional
Fortalecer os
Conselhos de
Políticas Públicas
Presidência
da República
(coord.)
Fórum
Governamental
de Participação
Social
1 minuta de
ato normativo
geral
apresentada
dez/2015 Nacional
Incorporar
mecanismos de
participação social
à metodologia de
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Presidência da
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4sessõesde
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da Transparência do
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Plano de Ação do Compromisso Nacional pela Participação Social - Guia Técnico Orientador

  • 1. Plano de Ação do Compromisso Nacional pela Participação Social
  • 2. Este guia técnico orientador traz recomendações para a elaboração do Plano de Ação do Compromisso Nacional pela Participação Social, voltado especificamente a estados e municípios que a ele aderirem, ou a órgãos públicos em geral que pretendam ampliar suas ações participativas. O principal objetivo é contribuir para o processo de discussão e elaboração do Plano, com algumas orientações adicionais sobre sua implementação. O Plano de Ação do governo federal pode ser consultado durante a elaboração dos planos estaduais e municipais. No entanto, é esperado que esses entes federados possam aproveitar o processo de discussão do seu Plano de Ação como um momento de avaliação das suas práticas segundo parâmetros democráticos e, assim, construir soluções inovadoras, coletivas e específicas para as suas realidades. Isso significa, portanto, que planejar a participação social pode ser entendido como um aprendizado. A autonomia dos estados e municípios, mais do que um princípio constitucional que rege nossa Federação, é condição necessária para que exista diversidade e inovação nos contextos social e culturalmente heterogêneos do Brasil. Com essas informações, é esperado que possam existir as bases para um bom diálogo sobre participação social. Este guia técnico orientador não esgota o debate sobre o tema, mas pretende, ao contrário, provocar e estimular reflexões voltadas à realidade de cada estado e município. Em torno disso, surge um grande espaço e uma grande oportunidade para reconhecer as práticas participativas que já são feitas e para assumir compromissos em favor daquelas que se pretende fazer. É o momento de reafirmar nossa fé na democracia. Gilberto Carvalho Ministro-Chefe da Secretaria-Geral da Presidência da República Apresentação
  • 3. Nas próximas seções estão contidas algumas orientações para a elaboração de Planos de Ação para o Compromisso Nacional pela Participação Social. Na primeira parte – “Preparando o debate” – há algumas recomendações sobre como conduzir os procedimentos de elaboração do Plano, atentando para a conceituação, o compromisso político, as responsabilidades institucionais, o método participativo e as informações necessárias. Sempre que possível, a situação do governo federal é apresentada como caso, sem nenhuma pretensão de se constituir como um modelo a ser seguido, mas apenas para ilustrar como os desafios foram enfrentados em um caso concreto. Também é apresentada a síntese das recomendações, no formato de um “passo a passo”, ao final de cada seção. Na segunda parte – “Elaborando o plano de ação” – são apresentadas algumas orientações gerais de formato para garantir a compreensão e a comunicabilidade entre os diferentes Planos, assim como o seu monitoramento pela sociedade em geral. No final está anexado um exemplo para ilustrar a construção de um objetivo e suas metas. O guia técnico orientador pretende auxiliar estados e municípios para a elaboração dos seus Planos de Ação, caso haja necessidade. Isso deve ser visto como um auxílio, não uma restrição, por isso há a possibilidade de adoção de outros formatos caso seja essa a opção do ente federado. Em qualquer caso, a Secretaria-Geral da Presidência da República está à disposição para contribuir com qualquer construção que pretenda ser genuinamente participativa. Introdução
  • 4. 76 conceitua o direito de participação cidadã na gestão pública como o direito genérico das pessoas a participar coletiva e individualmente na gestão pública. Há, portanto, um direito reconhecido aos cidadãos e cidadãs de influenciarem seus governos, por representantes ou diretamente, e é entendido como participação social o conjunto de processos e mecanismos criados para esta finalidade. Constituições estaduais, leis orgânicas e outros atos normativos também costumam reforçar essa concepção da participação social como um direito. A cada direito corresponde um dever, que, neste caso, recai prioritariamente sobre a administração pública como responsável por promover medidas concretas de garantias e estímulos à participação. O reconhecimento da existência de uma obrigação estatal em promover práticas democráticas firma as bases para a compreensão da participação social como uma política de Estado. Porfim,éimportantelembrarqueoBrasiltemumlongohistóricodelutaspopulares em favor da democracia, acompanhadas por uma larga experiência em práticas participativas que se propuseram a atender a esses ideais. Graças a esse percurso histórico, o Brasil hoje é referência internacional em democracia participativa e pode continuar inovando. Reconhecendo esse acúmulo, vale a pena reforçar que há muito conhecimento produzido sobre como fazer participação social, juntamente com um vasto e diversificado conjunto de práticas que permitem hoje afirmar que a participação social é possível e viável em qualquer nível, em qualquer contexto, em qualquer área governamental. Isso é o reconhecimento da participação social como método de governo. Em resumo, são esses três eixos que nos permitem entender a participação social como um direito humano, uma política de Estado e um método de governo. Considerando seus contextos específicos, é importante que cada ente federado explicite sua opção conceitual, demonstrando como pretende cumprir com aqueles objetivos democráticos traçados para toda a administração pública. 1 – PREPARANDO O DEBATE 1.1 – Conceituando participação social O conceito de participação social é polissêmico e não tem uma definição precisa no quadro legal brasileiro. Em primeiro lugar, é preciso reconhecer que, no âmbito do governo federal, compartilha espaços com outras definições correlatas (como participação popular, participação cidadã, democracia participativa, controle social), que às vezes são tomadas como sinônimos. Por meio da edição da sua Política Nacional de Participação Social, o governo federal estimula a uniformização conceitual, mas não há, de fato, impedimentos para que os demais entes da Federação utilizem nomenclaturas distintas, desde que explicitem bem o seu sentido e haja coerência com os princípios básicos definidos no Compromisso Nacional pela Participação Social. As concepções presentes no Compromisso decorrem do reconhecimento da participação social como um direito humano, com fundamento no art. XXI, inciso 1 da Declaração Universal dos Direitos Humanos: 1. Toda pessoa tem o direito de tomar parte no governo de seu país, diretamente ou por intermédio de representantes livremente escolhidos. A Constituição da República Federativa do Brasil, por sua vez, reconhece ao povo o direito de participação nos assuntos públicos no seu art. 1º, parágrafo único: Art. 1º (...) Parágrafo único. Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição. Do mesmo modo, a Carta Iberoamericana de Participação Cidadã na Gestão Pública, da Organização dos Estados Iberoamericanos (da qual o Brasil faz parte),
  • 5. 98 PASSO A PASSO Primeiro passo: conceituar participação social no âmbito do estado ou município Questões orientadoras: a) O estado ou município segue os preceitos do art. XXI, inciso 1 da Declaração Universal dos Direitos Humanos; do art. 1º, parágrafo único, da Constituição Federal; e da Carta Iberoamericana de Participação Cidadã na Gestão Pública? b) Qual expressão (participação social ou outra correlata) o estado ou município adota para representar esse direito de participação dos cidadãos e cidadãs na gestão pública? c) Qual o significado atribuído pelo estado ou município a essa expressão? d) Em que documento oficial essa expressão e seu significado estão apresentados? 1.2 – Assumindo o compromisso político Como visto anteriormente, os cidadãos e as cidadãs têm direito a participar do seu governo (participação como direito), o que é garantido por ações estatais (participação como política pública) tecnicamente fundamentadas em todas as áreasgovernamentais(participaçãocomométododegoverno).Paraqueissoocorra, é preciso um comprometimento de toda a administração pública em prover a sua abertura em favor da sociedade. Isso não acontece de forma espontânea e exige que seja assumido um profundo compromisso político com a causa democrática. O compromisso político é a manifestação da crença na democracia, comunicando para a sociedade seus valores de cidadania, com algumas características especiais. Em primeiro lugar, deve ser um compromisso explícito, evidenciando que se trata de uma administração participativa, orientado ao regime democrático de governo e sem tolerância com práticas autoritárias e clientelistas. Um compromisso dessa magnitude não pode ser desfigurado por excesso de ambiguidade ou por dificuldades de compreensão. Por isso, é importante que o compromisso político seja veiculado da forma mais explícita possível a toda a sociedade. Pode ser feito pela aprovação de atos normativos de hierarquia superior, como constituições e leis, mas também é importante que seja internalizado nos discursos dos agentes políticos e reafirmado em todas as suas práticas. Em segundo lugar, um compromisso político com a democracia precisa ser assumido por toda a administração pública. Por isso, é importante a postura do representante máximodoentefederado,dequemdevepartirocomandoeoexemploparaaadoção de práticas participativas. Isso, por um lado, reforça a motivação e a segurança dos seus subordinados para experimentarem métodos que desenvolvam ou aperfeiçoem interação com a sociedade; e, por outro, comunica de modo inequívoco para cidadãos e cidadãs que são bem-vindos aos debates públicos, promovendo a necessária construção de confiança. A construção de um Plano de Ação para a participação social depende desse compromisso político e pode ser uma boa oportunidade de acender (e ascender) esse debate. Sem que esteja sustentado, de forma explícita, no comando e exemplo da autoridade máxima do ente federado, o Plano corre o risco de ser compreendido como um pacto não de toda a administração pública, mas apenas daqueles responsáveis pela sua elaboração, ou nem isso. A consolidação da participação social envolve um processo de transformação interna, por meio da consolidação de uma cultura democrática na administração pública em superação a uma outra marcada por práticas mais autoritárias, como
  • 6. 1110 o distanciamento da sociedade, fechamento decisório e ausência de diálogos. Por isso, é fundamental que o compromisso político com a participação social seja uma afirmação forte e constante, de modo explícito, do representante máximo da administração pública e de toda a equipe de governo, para toda a sociedade. Como o governo federal faz? ....................................................................... No caso do governo federal, o compromisso político com a participação social está explícito de diversas formas, desde normas jurídicas superiores, como a Constituição Federal, até leis e decretos de áreas e políticas específicas. Também há uma prática consolidada e constante de explicitação dos valores democráticos pelas autoridades superiores, reafirmando seu compromisso com a participação: “Temos, também, um forte compromisso com a participação social. Praticamente a totalidade dos programas federais brasileiros possui, ao menos, um mecanismo de interação entre Estado e sociedade, como conselhos, mesas de diálogo, ouvidorias, audiências públicas e consultas.” (Discurso da Presidenta Dilma Rousseff na abertura da 1ª Conferência de Alto Nível da Parceria para o Governo Aberto – OGP – em 17 de abril de 2012) Segundo passo: assumir o compromisso político Questões orientadoras: a) A participação social alcança toda a administração pública do estado e do município? b) A autoridade máxima do estado ou município professa, defende e assume compromissos publicamente pela participação social em todo o governo? c) Onde esses compromissos políticos estão registrados? d) Como a sociedade reage a esses compromissos? 1.3 – Definindo responsabilidades institucionais Consolidar a prática da democracia não se faz apenas com discursos, mas com ações concretas, na forma de uma política de participação social. Como qualquer política pública, é preciso que seja institucionalizada e tornada permanente – como uma política de Estado. O primeiro passo é a definição de responsabilidades institucionais acerca do tema da participação social. Vários formatos e várias possibilidades de desenho institucional são possíveis e cabe a cada ente federado, no exercício de sua autonomia, decidir quais os mais adequados ao seu contexto específico. É importante ter em mente que a participação social é um tema transversal que afeta todas as áreas de governo (e, por isso, estimula a existência de estruturas descentralizadas e desconcentradas vinculadas às demais políticas públicas) e, ao mesmo tempo, um campo específico com objetivos e técnicas próprias (que demanda algumas estruturas centralizadas de coordenação e articulação). Seja qual for o desenho institucional para acompanhamento da participação social, é importante que as atribuições estejam bem definidas para evitar superposição ou ausência de responsabilidade. Além da definição das responsabilidades institucionais, é importante a garantia das condições de funcionamento para as instâncias criadas. Isso envolve a definição de um quadro funcional adequado e de recursos materiais e orçamentários compatíveis com as atividades a serem desempenhadas. As estruturas criadas como órgãos permanentes demandam que esses recursos estejam disponíveis também de forma permanente; os eventos e momentos participativos, por sua vez, precisam contar com recursos suficientes para toda a sua duração (incluindo encerramento, prestação de contas e respostas à sociedade).
  • 7. 1312 O processo de elaboração do Plano de Ação é uma boa oportunidade de colocar em prática essa estrutura institucional. Articular ações de governo, dialogar com interlocutores da sociedade, reunir informações e produzir compromissos para promoção da participação social são atribuições que podem ser bem exercidas por quem já conta com a responsabilidade institucional de coordenar o tema. Como o governo federal faz? ....................................................................... No governo federal, a participação social é um tema transversal, tratado de forma específica em diversas políticas públicas, com desenhos institucionais variados conforme o caso. Em conjunto com isso, existe a Secretaria-Geral da Presidência da República, com a responsabilidade de promover a articulação do governo com a sociedade civil (art. 3º, I, da Lei nº 10.683, de 28 de maio de 2003): Art. 3º À Secretaria-Geral da Presidência da República compete assistir direta e imediatamente ao Presidente da República no desempenho de suas atribuições, especialmente: I – no relacionamento e na articulação com as entidades da sociedade civil e na criação e implementação de instrumentos de consulta e participação popular de interesse do Poder Executivo; Dentro da estrutura da Secretaria-Geral, foram constituídos como órgãos especializados em participação social a Secretaria Nacional de Articulação Social e seu Departamento de Participação Social, com atribuições estabelecidas no Decreto nº 7.688, de 2 de março de 2012: Art. 14. À Secretaria Nacional de Articulação Social compete: I – coordenar e articular as relações políticas do Governo com os diferentes segmentos da sociedade civil; II – propor e apoiar novos instrumentos de participação social; III – definir e desenvolver metodologia para coleta de dados com a finalidade de subsidiar o acompanhamento das ações do Governo em seu relacionamento com a sociedade civil; IV – cooperar com os movimentos sociais na articulação das agendas e ações que fomentem o diálogo, a participação social e a educação popular; V – articular, fomentar e apoiar processos educativo-formativos, em conjunto com os movimentos sociais, no âmbito das políticas públicas do governo federal; e VI – exercer outras atribuições que lhe forem designadas pelo Ministro de Estado ou Secretário-Executivo. (...) Art. 16. Ao Departamento de Participação Social compete: I – propor a criação e a articulação de institutos de consulta e participação social na gestão pública; II – desenvolver estudos e pesquisas sobre participação social e diálogos sociais; III – articular e propor a sistematização da participação social no âmbito governamental; IV – fomentar a intersetorialidade e a integração entre os conselhos nacionais, ouvidorias e conferências; V – acompanhar a realização de processos conferenciais; e VI – exercer outras atribuições que lhe forem designadas pelo Secretário Nacional. Com isso, existe no governo federal um órgão especializado em participação social que, embora não tenha qualquer prerrogativa de hierarquia ou superioridade em relação às instituições participativas já constituídas, representa um espaço privilegiado para pensar o tema de modo amplo, além das setorialidades, e desenvolver estratégias de aperfeiçoamento que alcancem todo o governo. A esse órgão couberam a coordenação e a articulação dos debates que resultaram na Política Nacional de Participação Social e no Compromisso Nacional pela Participação Social ora apresentados.
  • 8. 1514 Terceiro passo: definir responsabilidades institucionais pela participação social Questões orientadoras: a) A quais órgãos estão vinculados os mecanismos formais de participação social? b) Existe um órgão central de coordenação da participação social no governo? c) O órgão de coordenação consegue articular todos os demais órgãos do governo em torno do tema da participação social? d) Quem, no governo, é o responsável por coordenar e animar o processo de elaboração do Plano de Ação? 1.4 – Adotando um método participativo A implantação de uma estrutura institucional voltada à promoção da participação social é fundamental para articular as ações de governo sobre o tema, mas sozinha não basta. Ao lado da dimensão intragovernamental, é importante estabelecer um canal de diálogo que envolva a sociedade em todas as fases do debate. Uma proposta participativa que não tenha sido construída também de forma coletiva enfraquece os laços de pertencimento, identidade e confiança que precisam ser estabelecidos com os interlocutores e, assim, corre o risco de ser esvaziada. Por isso, convém insistir na ideia de que a participação social não é apenas um tema, um conteúdo de política pública, mas também um método, um jeito de fazer a própria gestão governamental. Nesse modo participativo, o agente governamental permanece com a responsabilidade decisória naquilo que é sua competência por força de lei, mas garante à sociedade o direito de participar da construção dessa decisãotrazendoinformações,ideias,opiniõesepropostasqueserãolegitimamente levadas em consideração. Com base nisso, a construção de um Plano de Ação sobre participação social precisa ser, em si, participativa e legítima. É importante, entre outras coisas, promover um levantamento das propostas, moções e petições ao governo que já foram apresentadas pela sociedade acerca do tema da participação social para que sejam levadas em consideração. Também é importante identificar e mapear as organizações e movimentos sociais com atuação no âmbito do município ou estado que discutam o tema da participação social para que sejam chamados ao debate. Outra medida importante é fomentar espaços de participação aberta, como audiências e consultas públicas, para que as discussões alcancem os cidadãos e cidadãs como um todo. Aqui, é importante ressaltar o diálogo com os novos atores sociais e com a cidadania em geral. Para isso, as ferramentas de tecnologia da informação, as novas mídias e as novas linguagens de participação podem ser um novo canal de diálogo e, mais do que isso, uma forma de reinventar as práticas participativas tradicionais. Nesse cenário, desempenham papel fundamental os mecanismos formais de participação social já existentes, como conselhos, conferências e ouvidorias. Não é possível imaginar um processo de elaboração de um Plano de Ação em que esses espaços não sejam envolvidos. As propostas e a avaliação crítica deles provenientes são essenciais não apenas pelo profundo entendimento que seus membros têm acerca do tema, mas também pela sua representatividade junto à sociedade, pelo seu potencial de difusão e ampliação do debate e, principalmente, porque contam com o insubstituível conhecimento prático de quem faz a participação social acontecer no dia a dia. Enfim, esses são alguns exemplos de posturas ativas que podem ser adotadas pelos agentes governamentais para estimular uma construção participativa. O uso de ferramentas específicas de planejamento pode estimular a elaboração do Plano de Ação de forma coletiva. No documento “Programa de Apoio à Elaboração e Implementação dos PPAs Municipais – 2014-2017 – Agendas de Desenvolvimento Territorial”, do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, há uma breve descrição de algumas ferramentas úteis.
  • 9. 1716 Quarto passo: adotar um método participativo de elaboração do Plano de Ação Questões orientadoras: a) Quais manifestações e propostas da sociedade civil sobre participação social já foram apresentadas ao governo? b) Quais são os principais movimentos, organizações e lideranças comunitárias do estado ou município? c) Quando e como esses interlocutores poderão opinar acerca do Plano de Ação? d) Que estratégias serão adotadas para envolver os cidadãos e cidadãs em geral, organizados ou não? 1.5 – Reunindo informações do contexto A reunião de informações é etapa essencial da elaboração do Plano de Ação. Para propor medidas de promoção da participação social, é importante, entre outras coisas, saber o que se entende por participação social, qual a situação do estado ou município e onde se pretende chegar. Compreender a participação social no âmbito estadual ou municipal envolve compreender os principais processos decisórios que acontecem dentro da administração pública, identificar os responsáveis, mecanismos e colaboradores para essas decisões e perceber quando, onde e como a sociedade pode fazer parte dessas definições governamentais. Com isso, é possível identificar as decisões governamentais que ainda são tomadas de forma fechada, sem participação social, e como poderiam ser democratizados e aperfeiçoados os espaços já existentes. Estender o olhar para fora do âmbito governamental também é importante, a fim de perceber como a sociedade está mobilizada e quais temas lhe Como o governo federal faz? ....................................................................... No governo federal, a elaboração da Política Nacional de Participação Social e da proposta de Compromisso Nacional pela Participação Social foi precedida de um amplo debate com conselhos, ouvidorias, organizações e movimentos sociais, centrais sindicais e representantes dos governos federal, estaduais e municipais. As minutas dos dois documentos foram submetidas à consulta pública via internet antes de serem concluídas. Além disso, o conteúdo do Plano de Ação foi discutido e aprovado pelo Fórum Governamental de Participação Social, que foi constituído pelo Decreto de 15 de dezembro de 2003, com as seguintes atribuições: Art. 1º. Fica instituído o Fórum Governamental de Participação Social (FGPS), com as seguintes finalidades: I – propor diretrizes para a formulação de políticas voltadas para a ampliação da participação social no âmbito do Governo Federal; II – apreciar propostas, inclusive de reformas estruturais, que visem à ampliação da participação social, da prática da democracia, da ética e da transparência das ações e da fiscalização dos atos do Poder Público; III – articular e dinamizar as relações do governo federal com a sociedade civil, fortalecendo a participação da sociedade no processo de aperfeiçoamento dos serviços oferecidos pelo Estado; IV – estimular as organizações públicas a investir em inovações e na formulação de políticas que ampliem a participação social, observadas as diretrizes estabelecidas; e V – propor a adoção de instrumentos de participação e controle social nas fases estratégicas de formulação, implementação, acompanhamento, monitoramento e avaliação de políticas públicas de responsabilidade de cada Ministério e Secretaria Especial. Com isso, houve um esforço de tornar coletiva a construção do compromisso federal em favor da participação social. Um método participativo como esse é importante para tornar as propostas do Plano de Ação mais qualificadas, mais conhecidas e mais legítimas.
  • 10. 1918 interessam. Os grupos organizados, em geral, já possuem dinâmicas e estruturas próprias estabelecidas, que podem servir de inspiração para o desenho institucional de novos mecanismos e instrumentos de participação social, assim como o monitoramento das demandas que a sociedade civil apresenta nas mídias e redes sociais. Em resumo, as estratégias participativas a serem adotadas devem levar em consideração não apenas a realidade governamental, mas também a realidade social. Todas essas informações constituem o ponto de partida para elaboração do Plano de Ação e podem ser coletadas por diversos atores. Os próprios órgãos públicos podem apresentar as informações sobre suas estruturas e sobre os mecanismos de participação social já adotados. As organizações da sociedade civil podem trazer informações valiosas sobre suas próprias práticas, sobre seus interesses e, principalmente, sobre as áreas governamentais que ainda apresentam dificuldades de diálogo. Os especialistas e pesquisadores podem colaborar com a elaboração teórica e com a construção de relatórios mais abrangentes. Igualmente importante é a identificação dos planos e compromissos já assumidos pelo governo, para deles extrair elementos de fortalecimento da participação social. O Plano Plurianual (PPA) é uma fonte primordial para identificação de metas já pactuadas em relação ao tema. Além dele, planos, programas, resoluções de conferências, pactos e políticas específicas também precisam ser revisadas para identificar e considerar, a partir deles, tudo aquilo que já foi explicitamente assumido em favor da participação social. Como o governo federal faz? ....................................................................... No governo federal, as informações para elaboração do Plano de Ação provieram de diversas fontes. Os dados sobre os mecanismos de participação social existentes foram reunidos pela Secretaria-Geral da Presidência da República com base no que foi informado pelos diversos órgãos. As informações sobre ouvidorias foram coletadas pela Ouvidoria-Geral da União. Uma rede de universidades e instituições de pesquisa foi responsável por reunir e tratar as informações coletadas. Nesse âmbito, merece destaque o trabalho do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea), que conduziu um diagnóstico sobre a participação social no governo federal. Também foi importante o trabalho realizado pelo Instituto de Estudos Socioeconômicos (Inesc) e pelo Instituto de Estudos, Formação e Assessoria em Políticas Sociais (Polis), de mapeamento da “Arquitetura da Participação Social no Brasil Contemporâneo”. Informações como essas permitem compreender o contexto no qual o Plano de Ação se insere e quais os desafios a serem enfrentados. Com essa perspectiva plural, que leva em consideração a percepção de diferentes atores, é possível identificar os pontos que precisam ser aperfeiçoados e aqueles que podem servir de exemplo. Assim, uma estratégia de transformação pode ser pensada e traduzida na forma de um plano. Quinto passo: reunir informações sobre o contexto da participação social Questões orientadoras: a) Quais instâncias e mecanismos de participação social já existem no estado ou município? b) Que práticas de participação social foram realizadas recentemente no estado ou município? c) Como é o funcionamento desses mecanismos e instâncias? d) Quempesquisaediscuteparticipaçãosocialnoestadooumunicípioatualmente?
  • 11. 2120 2 – ELABORANDO O PLANO DE AÇÃO 2.1 – Elementos do Plano Elaborar o Plano de Ação significa explicitar, na forma de medidas e metas concretas, a estratégia que o município ou estado pretende adotar para fortalecer a participação social. O Plano deve refletir a realidade e as prioridades de cada estado e município e, por isso, seu conteúdo tende a ser bastante variado. Respeitando essa diversidade, é importante que alguns parâmetros básicos de forma possam ser pactuados para que os planos possam dialogar entre si, possam sem bem compreendidos e, assim, possam ser bem monitorados pela sociedade. Fica sugerida, como formato para os Planos de Ação, uma estrutura básica análoga àquela utilizada pelo governo federal para elaboração do seu Plano de Ação. Essa estrutura está baseada no texto “Orientações para elaboração do Plano Plurianual 2012-2015”, do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. 2.2 – Traçando objetivos Se houver sido bem construído o diagnóstico da situação atual do estado ou município e se tiver sido bem direcionado (pelo compromisso político) o ponto em que se pretende chegar em relação à participação social no estado ou município, o papel do Plano de Ação é simplesmente descrever o caminho de um a outro ponto. Então, um dos riscos que pode prejudicar este planejamento é não saber de onde se parte ou para onde se vai. SITUAÇÃO ATUAL Descrita pelo diagnóstico governamental VISÃO DE FUTURO Expressa no compromisso político ESTRATÉGIA Expressa em objetivos (ações transformadoras) Sair de um estado atual para um futuro desejado não é uma transformação que acontece por acaso ou por inércia. É necessário um esforço, uma ação consciente que seja capaz de provocar esta mudança. A esta ação consciente, planejada e transformadora vamos chamar objetivo. Por representar uma ação, em geral, o objetivo é expresso por meio de um verbo no infinitivo que faça referência ao que deve ser feito para alcançar aquele resultado desejado. O Plano de Ação pode conter vários objetivos, que podem ser agrupados por temas. Entre as características de cada objetivo, temos: a) define uma escolha: são vários os caminhos possíveis para concretizar o futuro desejado, por isso, o objetivo simboliza a opção feita, de forma fundamentada, por uma dessas alternativas; b) orienta o governo: pela leitura do objetivo (em conjunto com os demais elementos do planejamento), cada órgão de governo deve ser capaz de perceber quais bens e serviços deve mobilizar em favor da sociedade; c) expressa uma transformação: deve indicar uma mudança para melhor em relação à situação atual; d) é exequível: estabelece ações que estão ao alcance dos órgãos indicados como responsáveis; e) declara as informações necessárias: em termos simples, o que, como, onde, quando e para quê.
  • 12. 2322 O objetivo adquire mais concretude por meio das metas, explicadas a seguir. Sexto passo: traçando objetivos Com base na visão de futuro, definida no compromisso político, é necessário expressar as ações transformadoras que o órgão pretende adotar para realizar aquele futuro desejado. Uma dica é desenhar a visão de futuro e afirmar as mudanças necessárias para que ela aconteça, começando a frase com “Nós vamos...” (por exemplo, “Nós vamos reformular os conselhos...” ou “Nós vamos analisar todas as resoluções de conferências estaduais...”). Depois de redigida a frase, com todo o detalhamento indicado no item 2.2 deste guia, basta retirar as palavras iniciais “Nós vamos” e o objetivo estará pronto (por exemplo, “Reformular os conselhos...” ou “Analisar todas as resoluções de conferências estaduais...”). Isso pode ser repetido com quantos objetivos forem necessários e viáveis para os governos estadual e municipal. 2.3 – Fixando metas e produtos A meta é a medida do alcance do objetivo. Enquanto o objetivo se volta à transformação necessária, a meta tem como foco a percepção, a mensuração, a avaliação dessa ação transformadora. Por isso, a meta concretiza o objetivo, fornecendo elementos perceptíveis (quantitativos ou qualitativos) para verificar se foi alcançado. Os produtos são esses elementos perceptíveis das metas, representando as iniciativas ou entregas que serão feitas pelo governo para que o objetivo seja alcançado. Fixar uma meta equivale a definir um ponto de chegada esperado, até onde é possível ir do ponto de vista governamental, por isso, precisa considerar as capacidades dos órgãos envolvidos e o prazo estipulado. No caso do Compromisso Nacional pela Participação Social, há um prazo comum para os signatários, mas nada impede que o ente da Federação estabeleça prazos mais curtos. O aperfeiçoamento da participação social é uma transformação de longo prazo, mas é possível desenvolver algumas iniciativas no prazo estabelecido no Compromisso e, com isso, observar algumas mudanças acontecendo nesse mesmo período. A regionalização das metas e produtos é importante para mostrar como as transformações se distribuem territorialmente. Os estados (divididos em municípios,regiõesouterritórios)eosmunicípios(divididosembairros,distritos ou territórios) não são homogêneos e exigem intervenções diferenciadas para problemas diferenciados. Dessa forma, estabelecer metas diferentes para territórios diferentes demonstra sensibilidade com a diversidade de situações e permite que estratégias mais específicas sejam traçadas. objetivo (ação transformadora) Prazo META (transformação percebida) Prazo Produto (entrega governamental) Produto (entrega governamental) META (transformação percebida) Uma vez definidos os prazos, metas e produtos, a atribuição de responsabilidades pelo cumprimento do plano pode ser discutida. Sétimo passo: fixando metas e produtos Os prazos de cumprimento de cada objetivo precisam ser fixados, levando em consideração os prazos máximos previstos no Compromisso Nacional. As metas representam as transformações possíveis e perceptíveis no prazo
  • 13. 2524 estabelecido. Uma dica para redigir uma boa meta é responder a essas questões orientadoras: a) No prazo estabelecido, se tudo der certo, que transformações já poderão ser percebidas? b) Como essas transformações se distribuirão no território do estado ou município? Os produtos representam as entregas governamentais, em bens ou serviços, relacionadas com as metas. Podem ser indicados, para cada meta, por meio da resposta às seguintes perguntas: a) Com a meta cumprida, o que o governo terá oferecido à sociedade (em bens ou serviços) de forma perceptível? b) Quanto terá sido oferecido desse produto, por território? 2.4 – Definindo responsáveis O Plano de Ação é responsabilidade de toda a administração pública signatária do Compromisso Nacional pela Participação Social. No entanto, cada ente da Federação tem a sua forma própria de organização interna, por isso, é importante definir com precisão qual órgão terá a atribuição de realizar e acompanhar cada objetivo e meta. Os objetivos, por serem mais gerais, exigem um esforço maior de coordenação e acompanhamento. As metas e produtos, por sua vez, como indicam resultados mais concretos e perceptíveis, em geral exigem um maior esforço de elaboração, produção e entrega. Não é necessário que objetivos e metas fiquem sob a responsabilidade dos mesmos órgãos, mas é fundamental apontar à sociedade quem é o responsável pelas metas, individualmente, e por todas elas em conjunto. Nada impede que mais de um órgão seja responsável por uma mesma meta, mas é importante definir, dentre eles, quem terá a função de coordenação dos demais, o que inclui o acompanhamento, registro e publicação dos resultados pactuados. objetivo (ação transformadora) Prazo Produto (entrega governamental) Responsável (articulação) Responsáveis (elaboração e entrega) META (transformação percebida) Com a definição de responsabilidades, o plano já pode ser implementado e monitorado. 2.5 – Implementando e monitorando É importante, ao final da elaboração, a revisão da proposta de Plano de Ação pelos participantes (governamentais ou não) e sua validação pela autoridade responsável. Com isso, inicia-se a fase de implementação e monitoramento. A implementação envolve a elaboração dos produtos e os esforços de concretização das metas no prazo previsto. O monitoramento, então, é a verificação periódica de como estão sendo cumpridas as metas, elaborados os produtos e, de forma mais ampla, alcançados os objetivos. É importante estabelecer uma estratégia de monitoramento que mantenha a periodicidade dessa verificação e que permita o envolvimento da sociedade de forma participativa.
  • 14. 2726 objetivo (ação transformadora) Prazo Período Produto (entrega governamental) Produto elaborado? Produto elaborado? Meta cumprida Meta cumprida Objetivo alcançado? Objetivo alcançado? Responsável (articulação) monitoramento pelo governo e pela sociedade (periódico) Responsáveis (elaboração e entrega) META (transformação percebida) Com objetivos e metas monitorados de forma adequada, é possível perceber eventuais problemas e inadequações a tempo de serem corrigidos, o que torna essa verificação essencial para uma boa implementação. O monitoramento deve ter seu formato definido no Plano de Ação e, como há um potencial de envolvimento da sociedade, pode ser ele próprio uma das iniciativas de promoção da participação social. Oitavo passo: implementando e monitorando o Plano de Ação Uma vez elaborado, o Plano de Ação deve: a) ser publicado no prazo de 120 dias (cláusula quinta do Compromisso); b) ter definidos os prazos e instâncias de monitoramento, inclusive pela sociedade; c) ter garantidos recursos (orçamentários, humanos e materiais) suficientes para sua implementação; d) ser divulgado. A forma de realizar essas etapas depende das regras próprias de cada ente da Federação. No entanto, é importante que estejam previstas de maneira adequada no próprio Plano de Ação, não apenas para afirmar explicitamente o compromisso com a publicidade e transparência, mas também para orientar aqueles que pretendem acompanhar a implementação.
  • 15. 2928 Anexo I Exemplo: OBJETIVO CÓDIGO: 0609 ENUNCIADO: Ampliar o diálogo, a transparência e a participação social no âmbito da Administração Pública, de forma a promover maior interação entre o Estado e a sociedade. META ÓRGÃO RESPONSÁVEL PRODUTO PRAZO REGIONALIZAÇÃO Aumentar a efetividade no atendimento às demandas de pautas nacionais Presidência da República 10 pautas nacionais respondidas dez/2015 Nacional Capacitar servidores públicos sobre temas relacionados ao acesso a informações públicas Presidência da República (coord.) Escolas de Governo 3.500 servidores capacitados dez/2015 Norte (500) Nordeste (1.000) Centro-Oeste (500) Sudeste (1.000) Sul (500) Criar e aprimorar serviços de informação ao cidadão em todos os órgãos e entidades do Poder Executivo Federal Presidência da República 90% dos órgãos do Poder Executivo Federal com serviços de informação criados dez/2015 Nacional Criar e potencializar novas formas, linguagens e instrumentos de participação social Presidência da República 10 oficinas de webcidadania realizadas dez/2015 Região Xingu (5) Demais regiões (5) Criar proposta de Sistema Nacional de Participação Social Presidência da República (coord.) Fórum Governamental de Participação Social 1 minuta de decreto apresentada dez/2015 Nacional Fortalecer os Conselhos de Políticas Públicas Presidência da República (coord.) Fórum Governamental de Participação Social 1 minuta de ato normativo geral apresentada dez/2015 Nacional Incorporar mecanismos de participação social à metodologia de monitoramento do Plano Plurianual Presidência da República Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão 4sessõesde monitoramento participativo realizadas dez/2015 Nacional Interagir com a sociedade civil e estimular o uso de dados públicos Presidência da República 10 oficinas realizadas dez/2015 Norte (2) Nordeste (2) Centro-Oeste (2) Sudeste (2) Sul (2) Reestruturar o Portal da Transparência do governo federal Presidência da República 1 portal reestruturado dez/2015 Nacional
  • 16. 30 Quer saber mais? Visite a página da Secretaria-Geral da Presidência da República www.secretariageral.gov.br Participe! Entre agora mesmo no participa.br e dê a sua contribuição! www.participa.br PARTICIPAÇÃO SOCIAL: UM DIREITO HUMANO, UMA POLÍTICA DE ESTADO, UM MÉTODO DE GOVERNO.