Curso de Introdução ao Direito Administrativo

CURSO DE INTRODUÇÃO AO
DIREITO ADMINISTRATIVO
Nildo Lima Santos
Consultor em Administração Pública
wwwnildoestadolivre.blogspot.com
(Obs.: após o www não tem ponto)

PRIMEIRA AULA
• Abertura do Curso pela Pedagoga
• Auto Apresentação dos Capacitandos
• Auto Apresentação do Capacitador
• I – Noções de Estado
• I.1. Conceito
• I.2. A Organização Política e Jurídica do Estado
• I.3. O Estado Brasileiro (Contextualização)
• I.3.1. A base jurídica de sustentação do Estado Brasileiro (a
concepção jurídica sistêmica).
• I.3.2. O conceito de federação
• I.3.3. A autonomia dos entes federados
• I.3.4. As competências dos entes federados

I. NOÇÕES DE ESTADO
• I.1. Conceito:
• Estado: é o ente que representa uma sociedade
assente em determinado território, estruturado
juridicamente e capaz de investir-se de poder
constitutivo de direito subjetivo. É o centro
jurídico convergente de direitos e deveres.
• É uma organização política e jurídica de uma
sociedade assente em certo território.

I.2. ORGANIZAÇÃO POLÍTICA E JURÍDICA
A organização política essencial à existência do Estado. O Estado, à
semelhança de um corpo físico, para atingir suas finalidades, cria funções
específicas e, para desempenhá-las, desenvolve órgãos especializados.
Desde a vida comunitária mais simples às mais complexas formas de
sociedades políticas contemporâneas, essas funções esses órgãos se
submetem a certos padrões de regularidade. Primitivamente, esses padrões
surgem na espontaneidade das reações cristalizadas pelo costume e, como
resultado de sua eficiência social; nas sociedades mais adiantadas, esses
padrões nascem de uma imposição do poder político concentrado. Produzem-se,
assim, nessa evolução histórica, as normas, respectivamente de funcionamento
e de estruturação.
A organização jurídica é o sistema de normas de funcionamento e
estrutura de uma sociedade.

I.3. O Estado Brasileiro (contextualização)
(Breve palestra do Instrutor abordando a realidade brasileira dentro
do ponto de vista jurídico, institucional, estrutural, comportamental e
econômico; abordando ainda, experiências vividas e citando exemplos
práticos associados à teoria).

I.3.1. A base jurídica de sustentação do Estado Brasileiro (a concepção
jurídica sistêmica).
·
Sua formação (Art. 1º C.F.);
· O processo de escolha;
· Sua legitimidade;
· As incoerências jurídicas institucionais;
A organização política, essencial à existência do Estado, é um conceito dúplice,
compreendendo estrutura e funcionamento. O Estado, à semelhança de um
corpo físico, para atingir suas finalidades, cria funções específicas e, para
desempenha-las, desenvolve órgãos especializados.

I.3.2. O conceito de federação
Federação é a forma de organização do Estado. Assim temos, o Estado
Federativo e o Estado Unitário. O Estado Federativo, ou confederação consiste
em um poder central soberano e várias unidades territoriais dotadas de
autonomia.
No Brasil, o poder central recebe a denominação de União e as
unidades federadas são designadas por estados-membros (Estados Federados e
Municípios).

I.3.3. A autonomia dos entes federados
A autonomia dos entes federados está limitada às suas competências
definidas, no sentido lato, pela Constituição da República Federativa do Brasil.
Cada ente federado forma um arcabouço próprio de normas jurídicas
administrativas.
São características próprias da federação:
a) a existência dos Estados-membros, com órgãos administrativos,
legislativos e judiciários próprios; e um Poder Central dotado de soberania, com
órgãos legislativos, de administração e jurisdicionais;
b) descentralização política e administrativa, de maneira que à União fiquem
afeitos os serviços essenciais à manutenção da ordem, da segurança da
integridade nacional, além de outros setores considerados essenciais ao
desenvolvimento do País;
c) autonomia estabelecida constitucionalmente aos Estados-membros;
d) participação dos Estados-membros no corpo legislativo federal
(deputados e senadores eleitos pelo povo);
e) possibilidade de intervenção federal nos Estados-membros, nos casos
previstos na Constituição Federal.

I.3.4. As competências dos entes federados:
São todas aquelas definidas pelos Artigos 21, 22, 23 e 24 da C.F. para
a União; Artigos 23 e 30 da C.F. para os Municípios e, Artigos 23, 24, 25 e 26 da
C.F. para os Estados-membros.

II – Noções de Órgãos e Funções
II.1 – Teoria do Órgão
II.2 – Conceito de Órgão Público
II.3 - Características dos Órgãos Públicos
II.4 – Classificação dos Órgãos Públicos
II.5 – Que são Funções, no sentido lato e
stricto sensu?
II.6 – Que são competências?
II.7 – Que são atribuições?

II.1 - TEORIA DO ÓRGÃO
Por esta teoria, amplamente adotada por nossa doutrina e jurisprudência,
presume-se que a pessoa jurídica manifesta sua vontade por meio dos órgãos,
que são partes integrantes da própria estrutura da pessoa jurídica, de tal modo
que quando os agentes que atuam nestes órgãos manifestam sua vontade
considera-se que esta foi manifestada pelo próprio Estado. Fala-se em
imputação (e não representação) da atuação do agente, pessoa natural, à
pessoa jurídica.
Maria Helena Diniz explica que essa teoria é utilizada para justificar a validade
dos atos praticados por funcionário de fato, pois considera que o ato do
funcionário é ato do órgão, imputável, portanto, à Administração. Deve-se,
entretanto, notar que não é qualquer ato que será imputado ao Estado. É
necessário que o ato revista-se, ao menos, de aparência de ato jurídico legítimo
e seja praticado por alguém que se deva presumir ser um agente público (teoria
da aparência). Fora destes casos, o ato não será imputado ao Estado.

II.2 - CONCEITO DE ÓRGÃO PÚBLICO
Hely Lopes Meirelles define órgão como "centros de competência instituídos
para o desempenho de funções estatais, através de seus agentes, cuja
atuação é imputada à pessoa jurídica a que pertencem".
Prossegue o autor afirmando que os órgãos, necessariamente, possuem
funções, cargos e agentes, sendo, entretanto, distintos destes elementos. Os
órgãos são partes da pessoa jurídica. Somente a pessoa jurídica possui
personalidade jurídica. Os órgãos, suas partes, são centros de competência
despersonalizados, cuja atuação é imputada à pessoa que integram.

II.3 - CARACTERÍSTICAS DOS ÓRGÃOS PÚBLICOS
Veremos ao estudar as classificações propostas para os diferentes órgãos
públicos há características presentes em todas as espécies de órgãos e
outras que somente se apresentam em alguns. De modo geral, os autores
apresentam como características dos órgãos (algumas não presentes em
todos):
a. integram a estrutura de uma pessoa jurídica;
b. não possuem personalidade jurídica;
c. são resultado da desconcentração;
d. alguns possuem autonomia gerencial, orçamentária e financeira;
e. podem firmar, por meio de seus administradores, contratos de gestão com
outros órgãos ou com pessoas jurídicas (CF, art. 37, § 8º);
f. não têm capacidade para representar em juízo a pessoa jurídica que
integram;
g. alguns têm capacidade processual para defesa em juízo de suas
prerrogativas funcionais;
h. não possuem patrimônio próprio.

II.4 - CLASSIFICAÇÃO DOS ÓRGÃOS PÚBLICOS
Adotaremos a classificação consagrada por Hely Lopes Meirelles, por
entendermos ser ela a mais utilizada, não só em concursos públicos como
também por outras autores pátrios.

II.4.1 - QUANTO À POSIÇÃO ESTATAL
a) Órgãos Independentes
Os órgãos independentes são os diretamente previstos no texto
constitucional, representando os três Poderes (Câmara dos Deputados,
Senado Federal, STF, STJ e demais tribunais, Presidência da República e seus
simétricos nas demais esferas da Federação). São órgãos sem qualquer
subordinação hierárquica ou funcional. As atribuições destes órgãos são
exercidas por agentes políticos.
b) Órgãos Autônomos
Situam-se na cúpula da Administração, hierarquicamente logo abaixo dos
órgãos independentes. Possuem ampla autonomia administrativa, financeira e
técnica, caracterizando-se como órgãos diretivos.
São exemplos: os ministérios, as Secretarias de Estado, a AGU etc.

c) Órgãos Superiores
São órgãos que possuem atribuições de direção, controle e decisão mas
que sempre estão sujeitos ao controle hierárquico de uma chefia mais alta. Não
têm autonomia administrativa nem financeira.
Incluem-se nessa categoria órgãos com denominações muito
heterogêneas, como Procuradorias, Coordenadorias, Gabinetes etc.
d) Órgãos Subalternos
Saio todos os órgãos que exercem atribuições de mera execução, sempre
subordinados a vários níveis hierárquicos superiores. Têm reduzido poder
decisório. São exemplos as seções de expediente, de pessoal, de material, de
portaria etc.

II.4.2 - QUANTO À ESTRUTURA
a) Órgãos Simples
Os órgãos simples ou unitários são constituídos por um só centro de
competência. Estes órgãos não são subdivididos em sua estrutura interna,
integrando-se em órgãos maiores. Não interessa o número de cargos que tenha
o órgão mas sim a inexistência de subdivisões com atribuições específicas em
sua estrutura, resultado de desconcentração administrativa.
b) Órgãos Compostos
Os órgãos compostos reúnem em sua estrutura diversos órgãos, como
resultado da desconcentração administrativa. É o que ocorre com os Ministérios
e as Secretarias.
Citando um exemplo concreto: O Ministério da Fazenda é integrado por
vários órgãos, dentre os quais a Secretaria da Receita Federal. Esta é composta
por diversos órgãos, dentre os quais as suas Superintendências Regionais.
Estas são integradas por Delegacias, que são integradas por Seções até
chegarmos a um órgão que não seja mais subdividido (este será o órgão
unitário; todos os demais são compostos).

II.4.3 - QUANTO À ATUAÇÃO FUNCIONAL
a) Órgãos Singulares
Também denominados unipessoais, são os órgãos em que a atuação ou as
decisões são atribuição de um único agente, seu chefe e representante.
É exemplo a Presidência da República
b) Órgãos Colegiados
Também denominados pluripessoais, são caracterizados por atuar e decidir
através da manifestação conjunta de seus membros. Os atos e decisões são
tomados após deliberação e aprovação pelos membros integrantes do órgão,
conforme as regras regimentais pertinentes a quorum de instalação, de
deliberação, de aprovação etc.
São exemplos o Congresso Nacional e os tribunais.

II.5 – Que são Funções, no sentido lato e stricto sensu?
A noção de órgão é indissociável da de função: uma pressupõe a outra.
Por funções estatais, em Direito Público, devem ser entendidas as diversas
atividades do Estado, enquanto constituam manifestações ou diversos modos de
exercício do Poder Público.

Função Normativa (ou Política): A da criação do direito.
É a instituição da ordem jurídica, que se realiza pela criação da norma legal,
através do Poder Político constituído na direção do Estado. Exercido
normalmente pelo Poder Executivo e Poder Legislativo e, excepcionalmente,
pela maioria da sociedade na forma definida na Constituição Federal.

Função Executiva (ou Administrativa): a da realização do direito.
São as atividades exercidas pelo Estado que não sejam a formulação da regra
legal e da gestão dos interesses coletivos.
Atendem, preferencialmente, às necessidades de planejamento, comando,
coordenação e exercício do cumprimento da ordem legal e da gestão dos
interesses coletivos.
Um vasto campo, amplo e elástico, conforme a doutrina política adotada
confira, ao Estado, maior ou menor gama de atribuições.

Função Jurisdicional: a da solução do conflito suscitado pela contestação do
direito.
É exercida pelo controle da observância da ordem jurídica e pela imposição
concreta e definitiva da vontade ordinatória nela contida. Expressa-se pela
decisão judicial, genericamente a sentença, que resulta de um ato de
inteligência conjugado com um ato de vontade, e se integra pela execução
judicial, até mesmo com o uso da força.
Em sentido estrito incluem os órgãos e pessoas jurídicas que exercem
funções meramente administrativas como desdobramento de suas funções
maiores.

II.6 – Que são competências?
Competências são desdobramentos das funções destinadas sistemicamente
aos entes federados, órgãos, unidades e subunidades do Estado como forma
delimitadora das ações sob a responsabilidade isolada ou compartilhada de
cada um destes, atribuídas pela Constituição Federal e pelos demais
ordenamentos infra-constitucionais no cumprimento específico das funções do
Estado.

II.7 – Que são atribuições?
Atribuições são desdobramentos genéricos ou detalhados, a depender da
estruturação dos órgãos, unidades e subunidades componentes da estrutura do
Estado, incluindo as distribuídas genericamente aos seus agentes públicos.

III – Estrutura Administrativa do Poder Executivo
III.1. Forma de organização
A administração do Poder Executivo Municipal é estruturada por
departamentalização por funções e subfunções, sendo as Secretarias
municipais os maiores departamentos.
Inequivocamente, a estrutura do Poder Executivo Municipal abrange
órgãos de atividades fins e órgãos de atividades meios, assim distribuídos:
· órgãos de direção superior de linha e de staff;
· órgãos de controle e fiscalização;
· órgãos de execução, assessoramento e orientação, intermediários; e,
· órgãos inferiores de execução.

III.2. Funções dos diversos órgãos
Órgão é uma parte atuante de um corpo ou de um sistema; função é a
atividade genérica desenvolvida por um órgão.
As funções do poder, genericamente, são subdivididas em:
legislativas (referentes à elaboração e votação das leis);
administrativas (relativas à execução das leis); e
jurisdicionais (compreendendo a aplicação de sanções aos
transgressores das leis).

III.3. Relação entre os órgãos
A relação entre os órgãos se dá de forma sistêmica onde deverá, sempre, ser
observado a interdependência entre eles e suas subfunções (competências).

SEGUNDA AULA
IV – Noções de Princípios do Direito Administrativo (Princípios
Constitucionais da Administração Pública)

IV.1. Noções da origem do Direito Administrativo (ramos do D.A)
O Direito Administrativo é, inequivocamente, ramo do Direito Público
Interno. A autonomia do Direito Administrativo, segundo a doutrina, francesa,
remontaria ao famoso caso “Blanco”, ocorrido em 1873, quando uma menina
foi atropelada por um trem público, o o Tribunal de Conflitos, acatando o voto
do Conselheiro David, decidiu que a responsabilidade cabia ao Estado, em
termos de direito público.
O Direito Administrativo é o conjunto de harmônico de princípios
jurídicos que regem os órgãos, os agentes e as atividades públicas tendentes
a realizar concreta, direta e imediatamente os fins desejados do Estado.
Vê-se que o Direito Administrativo é uma sistematização de normas
doutrinárias de Direito (conjunto harmônico de princípios jurídicos), não de
ação social. Daí seu caráter científico. Suas normas se destinam a ordenar a
estrutura e o pessoal (órgãos e agentes)e os atos e atividades da
Administração Pública, praticados ou desempenhados enquanto poder
público. Excluem-se, portanto, os atos materiais e os regidos pelo Direito
Privado. Ademais, o Direito Administrativo não se preordena a reger as
atividades abstratas (legislação), indiretas (jurisdição) e mediatas (ação
social) do Estado. Por último, não lhe compete dizer quais são os fins do
Estado. Esses (os fins desejados pelo Estado) são atribuições de outras
ciências.

IV.2. Princípios constitucionais e do Direito Administrativo:
IV.2.1. princípio da impessoalidade:
A atividade administrativa deve ser destinada a todos os administrados,
dirigido aos cidadãos em geral, sem a determinação de pessoa ou
discriminação de qualquer natureza.
IV.2.2. princípio da legalidade:
Consiste em fazer somente aquilo que a lei expressamente autoriza.
A lei é o próprio fundamento da ação do Estado. Não existe a autonomia
da vontade.

IV.2.3. princípio da moralidade:
O princípio da moralidade se assenta sob a derivação da legitimidade
e do princípio da finalidade.
O Ato e a atividade da Administração Pública devem obedecer não só
à lei, mas à própria moral, porque nem tudo que é legal é honesto, conforme
afirmavam os romanos.Para Hely Lopes Meirelles, a moralidade administrativa
está intimamente ligada ao conceito do bom administrador. Este é aquele que,
usando da sua competência, determina-se não só pelos preceitos legais
vigentes, mas também pela moral comum, propugnando pelo que for melhor e
mais útil para o interesse público,

IV.2.4. princípio da publicidade:
É o requisito lógico para que qualquer norma possa ser previamente
conhecida e, por extensão, de quaisquer atos concretos do Estado, uma vez
que só assim se poderá saber se esses atos obedeceram ao que em abstrato
se estabeleceu.
É um direito fundamental do administrado, extensivo às entidades de
sua criação, uma vez que, sem ela tornar-se-ia impossível o controle de
legalidade da ação do Estado e uma falácia, o Estado de Direito.

IV.2.5. princípio da continuidade:
Os serviços públicos não podem parar, porque não param os anseios da
coletividade e, as demandas espontâneas. Os desejos e necessidades
diárias dos administrados e da sociedade são contínuos. A realidade é que a
atividade da Administração Pública é ininterrupta.
IV.2.6. princípio da finalidade:
A orientação obrigatória da atividade administrativa ao interesse público
especificamente expresso ou implícito na lei.
A finalidade pública se sobrepõe aos interesses particulares (privados).
Impõem-se à Administração Pública a prática, é tão só essa, de atos
voltados para o interesse público.

IV.2.7. princípio da indisponibilidade:
Não se acha, segundo esse princípio, os bens, direitos, interesses
e serviços públicos à livre disposição dos órgãos públicos, a quem apenas
cabe curá-los, ou do agente público, mero gestor da coisa pública. Aqueles e
este não são seus senhores ou seus donos, cabendo-lhes por isso, tão só o
dever de guarda-los e aprimorá-los para a finalidade a que estão vinculados.
IV.2.8. princípio da autotutela:
É o poder que tem o Estado, através de seus agentes, para
reformar, revogar, anular e modificar seus próprios atos.
A Administração Pública está obrigada a policiar, em relação ao
mérito e a legalidade, os atos administrativos que pratica. Cabe=lhe, assim,
retirar ao ordenamento jurídico os atos inconvenientes e inoportunos e os
ilegítimos.

IV.2.9. princípio da supremacia do interesse público:
No embate entre os interesses público e particular há de prevalecer
o interesse público.
IV.2.10. princípio da igualdade:
Todos são iguais perante a ordem jurídica e, por conseqüência,
perante o Estado. Também conhecido como princípio da isonomia e,
princípio da impessoalidade.

IV.2.11. princípio da responsabilidade:
No Direito Público é pedra angular: “Todos devem responder por seus
atos, inclusive o Estado”
Aos órgãos do Estado são atribuídas competências para agir, mas a
cada uma delas correspondem equivalentes responsabilidades; quanto maior e
mais grave a competência, maior e mais grave a responsabilidade de exercê-la
rigorosamente sob a lei.
Há o poder de agir mas, inafastadamente, o dever de agir. É o
poder/dever que o agente detém.

IV.2.12. princípio da razoabilidade:
Trata-se de compatibilizar interesses e razões, numa relação
razoável.
É a lógica racional na luz do Direito.
A razoabilidade atua como critério, finalisticamente vinculado,
quando se trata de valoração dos motivos e da escolha do objeto quando
discricionários, garantindo, assim, a legitimidade da ação administrativa.

IV.2.13. princípio da realidade:
O Direito rege a realidade da convivência social. O fundamento
irreal não pode validar a manifestação de vontade jurígena, salvo se a própria
lei admitir a ficção.
A irrealidade leva ao descumprimento habitual e, este, à
desmoralização de todo o sistema.
IV.2.14. princípio da economicidade:
É o princípio que impõe aos administradores o controle dos recursos
públicos para que não sejam desperdiçados.

IV.2.15. princípio da executoriedade:
Consiste em promover, por seus próprios meios, a aplicação do ato
administrativo. A administração no exercício de uma parcela do Poder
Público, pode realizar direta, concreta e imediatamente a sua vontade.
IV.2.16. princípio da legitimidade:
O Estado Democrático de Direito está submetido a duas ordens de
valores:
À vontade democraticamente definida e,
À vontade juridicamente positivada.
A vontade positivada é o campo mais vasto da legitimidade.
A legitimidade conforma com a teoria do poder que se tem como
verdadeira ou, em outros termos, ou seja a vontade geral consensualmente
recolhida numa democracia.

IV.2.17. princípio da descentralização:
A descentralização é essencial à sua eficiência tanto política quanto
jurídica, realizando-se no plano espacial e no plano funcional.
IV.2.18. princípio do contraditório:
Para resguardar os direitos e a própria dignidade do ser humano. É o direito
de se defender.

IV.2.19. princípio da motivação:
As razões de fato e de direito que precedem ou determinam a prática
de um ato jurídico.
IV.2.20. princípio da discricionariedade:
É a supremacia dos interesses públicos acima de todos outros
interesses. É a faculdade de escolher a oportunidade e a conveniência de agir.

IV.2.21. princípio da eficiência.
O princípio da eficiência introduzido no Artigo 37 da Constituição
Federal através da Emenda Constitucional n. 19, de 04.06.1998 é o
princípio de que, para que a administração pública cumpra a sua função
primordial, destinada a atender as demandas sociais, é necessário que ela
seja eficiente através de seus instrumentos e agentes administrativos.

TERCEIRA AULA
V – CONCEITOS BÁSICOS DE DIREITO ADMINISTRATIVO

V.1. Ramos do Direito Público e Privado
A divisão do Direito em Privado e Público existe desde a
Roma Antiga, sendo creditada ao jurisconsulto Ulpiano e ao Imperador
Justiniano. Entretanto, essa divisão não é aceita pacificamente entre os
diversos autores de Direito. Preferimos, portanto, adotar a classificação que é
mais usual, dentro do ponto de vista da interdependência sistêmica e
correlação entre os múltiplos segmentos do direito, observando a mais forte
correlação (interdependência).

V.1.1. Ramos do Direito Público
O Direito Público tem como objetivo primordial e
fundamental a regulamentação e limitação da atividade do poder
público, para o bem-estar da coletividade.
As normas de Direito Público colocam limites no exercício
do chamado Poder de Império do Estado, que visualizamos no poder de
mando do Estado. Situações em que o Estado interfere mais diretamente
na vida privada. Neste aspecto, as relações de Direito Público são
relações de subordinação. O que o Estado determina, o cidadão é
obrigado a obedecer.
As normas de Direito Público se caracterizam pela
imperatividade. É vedado ao particular realizar acordos ou convenção
que afastem a aplicação de uma norma de Direito Público.

São três as esferas de atuação do Estado:
1ª O ESTADO SE RELACIONANDO COM OUTRO ESTADO;
2ª O ESTADO SE RELACIONANDO COM OS INDIVÍDUOS;
3ª O ESTADO SE ORGANIZANDO E SE ADMINISTRANDO.

Limitando-nos aos principais ramos do Direito Público,
poderemos considerar os seguintes:
1. Direito Constitucional;
2. Direito Eleitoral;
3. Direito Administrativo;
4. Direito Processual;
5. Direito Judiciário;
6. Direito Penal;
7. Direito Financeiro;
8. Direito Municipal;
9. Direito Internacional Público;
10. Direito Militar;
11. Direito Tributário;
12. Direito Ambiental.

V.1.2. Ramos do Direito Privado
O Direito Privado, em um universo bem menor,
basicamente, desdobra-se nos seguintes ramos de Direito:
1. Direito Civil;
2. Direito do Consumidor;
3. Direito Comercial;
4. Direito Internacional Privado.

V.1.3. Ramos do Direito Misto
O Direito Misto, classificação esta, adotada por
alguns e desprezadas por outros doutrinadores, desdobra-se nos
seguintes ramos de Direito:
1. Direito Marítimo;
2. Direito Aeronáutico;
3. Direito Econômico;
4. Direito do Trabalho;
5. Direito Sindical;
6. Direito Previdenciário;
7. Direito Agrário;
8. Direito Social;
9. Direito Profissional;
10. Direito Industrial;
11. Direito Falimentar;
12. Direito Nuclear;
13. Direito Urbano.

V.1.4. O esquema de Diogo de Figueiredo Moreira Neto (Ver Anexo I),
demonstrado em sua obra: “Curso de Direito Administrativo”.
Esquema prático e mais racional e, que prefiro adotar e que é adotado
pela maioria dos estudiosos do Direito Administrativo.

V.2. Conceito de Direito Administrativo como ramo do Direito Público
O Direito Administrativo, como ramo autônomo da maneira como é visto
atualmente, teve seu nascimento nos fins do século XVIII, com forte influência
do direito francês, tido por inovador no trato das matérias correlatas à
Administração Pública.
São muitos os conceitos do que vem a ser o Direito Administrativo. Em
resumo, pode-se dizer que é o conjunto dos princípios jurídicos que tratam
da Administração Pública, suas entidades, órgãos, agentes públicos,
enfim, tudo o que diz respeito à maneira como se atingir as finalidades do
Estado. Ou seja, tudo que se refere à Administração Pública e à relação entre
ela e os administrados e seus servidores é regrado e estudado pelo Direito
Administrativo.

O Direito Administrativo integra o ramo do Direito Público, cuja
principal característica encontramos no fato de haver uma desigualdade
jurídica entre cada uma das partes envolvidas. Assim, de um lado,
encontramos a Administração Pública, que defende os interesses coletivos;
de outro, o particular. Havendo conflito entre tais interesses, haverá de
prevalecer o da coletividade, representado pela Administração. Isto posto,
veja que esta se encontra num patamar superior ao particular, de forma
diferente da vista no Direito Privado, onde as partes estão em igualdade de
condições.
Sabemos que a República Federativa do Brasil, nos termos da
CF/88, é formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do
Distrito Federal (art. 1º). Em seu art. 2º, determina a divisão dos Poderes da
União em três, seguindo a tradicional teoria de Montesquieu. Assim, são eles:
o Legislativo, o Executivo e o Judiciário, independentes e harmônicos entre si.
Cada um desses Poderes tem sua atividade principal e outras
secundárias. A título de ilustração, veja que ao Legislativo cabe,
precipuamente, a função legiferante, ou seja, de produção de leis, em sentido
amplo. Ao Judiciário, cabe a função de dizer o direito ao caso concreto,
pacificando a sociedade, em face da resolução dos conflitos. Por último, cabe
ao Executivo a atividade administrativa do Estado, é dizer, a implementação
do que determina a lei, atendendo às necessidades da população, com infra-
estrutura, saúde, educação, cultura, enfim, servir ao público.

Mas e o Direito Administrativo, então, como cuida da Administração
Pública, regula apenas as atividades do Poder Executivo?
Não. Esse ramo do Direito regra todas as atividades
administrativas do Estado, qualquer que seja o Poder que a exerce, ou o
ente estatal a que pertença: se a atividade é administrativa, sujeita-se aos
comandos do Direito Administrativo.
Então, o Judiciário, quando realiza um concurso público para
preenchimento de suas vagas, segue as normas da Lei nº 8.112/90, se da
esfera federal. O Senado Federal, quando promove uma licitação para
aquisição de resmas de papel, por exemplo, seguirá a Lei nº 8.666/93, e assim
por diante.
Vemos, assim, que não só o Executivo se submete ao Direito
Administrativo.
Repita-se: cada Poder, cada ente, cada órgão, no desempenho de
suas atribuições administrativas, está submetido às previsões desse ramo do
Direito.
O estudo do Direito Administrativo, no Brasil, torna-se um pouco
penoso pela falta de um código, uma legislação consolidada que reúna todas
as leis esparsas que tratam dessas matérias. Então, temos que lançar mão da
doutrina e do estudo de cada uma das leis, bem assim da Constituição
Federal, que são suas principais fontes.

RESUMINDO:
“Direito Constitucional é o ramo do Direito Público que leva
em consideração o conjunto de normas que regem a organização
política de um país”.
“Direito Administrativo é o ramo do Direito Público que leva
em consideração o conjunto de normas que regem a administração
pública”.

V.3. Servidores Públicos (espécie do gênero “agentes públicos” –
características e classificação).
Agentes públicos é bem mais ampla do que a idéia de servidores
públicos e compreende tanto os servidores públicos quanto os agentes
políticos (os que ocupam cargos eletivos e os que foram assim considerados
pela Constituição Federal, através de EC recente), os membros dos júris, os
mesários eleitorais, os membros de conselhos de políticas públicas, os
magistrados e os dirigentes e empregados de paraestatais, concessionárias, de
permissionárias e, de entidades de cooperação vinculadas aos entes públicos.

Denomina-se servidores públicos todos os indivíduos que estão a
serviço remunerado de pessoas jurídicas de direito público.
O gênero servidores públicos são distinguidos dois subgêneros: os de
natureza legal e os de natureza contratual.
O subgênero de servidores públicos de natureza legal abrange
aqueles que a vontade definidora, formadora, alteradora e extintora do vínculo é
a lei, atuando a vontade do servidor apenas residualmente e para efeitos
restritos.
É o gênero privativo das pessoas jurídicas de Direito Público,
subdivididos em duas espécies: Servidores Públicos Civis e Servidores
Públicos Militares. Todos sujeitos ao regime estatutário, malgrado tentativa de
se implantar o duplo regime de trabalho para a administração pública através da
Emenda Constitucional nº 19 e que foi considerada inconstitucional em ADIn
junto ao STF.
O subgênero de servidores públicos de natureza contratual
abrange aqueles em que, não obstante haver parâmetros legais básicos
(conforme nos ensina Diogo de Figueiredo Moreira Neto), a vontade do servidor
é relevante para definir, formar, alterar e extinguir o vínculo. Este subgênero
como se verá, apresenta uma certa complexidade quanto ao seu pólo pessoa
administrativa. Nele distinguimos duas espécies, ambas de assento
constitucional: os contratados por tempo determinado (Art. 37, IX) e os
empregados públicos (art. 37, I, e art. 114, caput).

Os contratados por tempo determinado são aqueles servidores que mantêm
um vínculo bilateral, para atender a necessidade temporária de excepcional
interesse público, na forma da lei que vier a regular essa modalidade contratual
pública (art. 37, IX, da Constituição).

Os empregados públicos são aqueles servidores que mantêm
contrato de trabalho com pessoas jurídicas de direito privado paraestatais (art.
37, I).
.
Os servidores que desempenham funções para as quais foram
regularmente investidos, seja por via unilateral, seja por via bilateral, são os
servidores, ou agentes, de direito. Há, no entanto, os que as desempenham em
caráter temporário ou permanente, sem regular investidura, surgindo o problema
do servidor ou agente de fato.
Não se deve confundir esta figura com a do usurpador, que se apodera
da função pública pela fraude e pela violência para a satisfação de interesse
privado. O agente de fato exerce a função pública tal como o agente de direito –
para atender ao interesse público. Poderá vir a sê-lo, tanto levado pelas
contingências de necessidade pública quanto por erro; jamais por dolo ou
malícia.

O agente de fato distingue-se por duas categorias: o agente
putativo e o agente necessário. Se, em estado de necessidade público, um
indivíduo resolver tomar a si o encargo de desempenhar funções públicas,
agindo como o faria o servidor regularmente provido, temos o agente
necessário. Se, embora investido em funções públicas, o foi com violação de
normas legais, exercendo-as, entretanto, reputadamente, como agente de
direito, temos o agente putativo.
Em conseqüência da falta ou deficiência do elemento competência,
duas sortes de relações temos a examinar: as internas, que são as relações
do agente de fato com o Estado, e as externas, que são aquelas entre o
Estado e os administrados, em razão dos atos praticados pelo servidor de
fato.

Em caso de estado de necessidade pública, enquanto durar, são
tidos como válidos os atos praticados pelo agente necessário, se
satisfizerem os requisitos legais relativamente aos demais elementos do ato;
a emergência convalida, assim, a competência, para efeitos externos e
internos.
Já o problema do agente putativo é mais complexo. Internamente
os atos padecem de vício de competência e, assim, não obrigam enquanto
não forem objeto de sanatória; ressalva-se a percepção da remuneração do
agente, que não se devolve se houver efetivo exercício da função.
Externamente, são válidos os efeitos, em atenção à presumida boa-fé dos
administradores; tal presunção é, porém, júris tantum, cedendo ante a prova
de conluio ou de pré-conhecimento, por parte do administrado,
eventualmente beneficiado, da investidura irregular.

V.4. Ato administrativo (atos da administração pública)
– requisitos: competência, finalidade, forma, motivo,
objeto, causa.

V.4.1.Conceito:
Ato Administrativo é a manifestação unilateral de vontade da
Administração Pública que tem por objeto constituir, declarar, alterar ou
desconstituir uma relação jurídica, entre ela e seus administrados ou dentro
de si própria.
Ato Administrativo é uma manifestação e vontade destinada a produzir
efeitos jurídicos no campo relacional regido pelo Direito Administrativo.

É uma espécie, portanto, do gênero Ato Jurídico”. Como são também espécie
dos Atos Jurídicos:
Os Atos Jurídicos Privados:
Os Atos Judiciários regidos pelo Direito Processual (os despachos
interlocutórios, as sentencas e os acórdãos).
Os Atos Legislativos (as Leis Complementares, as Emendas
Constitucionais, Leis Ordinárias, Medidas Provisórias, Decretos Legislativos e
Resoluções do Poder Legislativo).
Os Atos de participação política, expressados pelo voto do cidadão na
escolha de representantes políticos, no plebiscito, no referendo, no voto popular e
na iniciativa popular.
Os Atos Administrativos englobam todas as três esferas de Poder,
excluídas, destarte, apenas as atividades formalmente legislativas,
compreendendo assim, todos os atos normativos praticados por magistrados,
legisladores e outros agentes e seus órgãos auxiliares, na administração dos
serviços, bens e pessoas, de seus respectivos Poderes, bem como pelos agentes
do Poder Executivo.

V.4.2. Espécies de Atos Jurídicos
O ATO JURÍDICO
Têm três espécies de elementos
conhecidos:
Agente capaz;
Forma prevista ou não defesa em lei, e
Objeto lícito.

V.4.3. Elementos do Ato Administrativo
O ATO ADMINISTRATIVO
Sub espécie de ato jurídico; tem cinco elementos:
Competência – é a qualidade ou quantidade do poder funcional que a
lei atribui às entidades, órgãos ou agentes públicos para executar a sua vontade;
Finalidade – é a condição de ser praticado para uma finalidade de
interesse público, isto é, em benefício da coletividade;
Forma – é a exteriorização do Ato, necessária, na Administração para
assegurar a plena publicidade, sindicabilidade e estabilidade das relações
jurídicas;
Motivo – o pressuposto de fato ou de direito que determina ou
possibilita o ato administrativo, ora possibilitando uma ou várias condutas
juridicamente possíveis;
É o pressuposto de fato ou de direito que determina ou possibilita o ato
administrativo;
Objeto – representa o resultado visado pelo ato. É sempre a
constituição, declaração, confirmação, alteração ou desconstituição de uma
relação jurídica. É o resultado prático que o órgão se propõe a conseguir através
de sua ação voluntária.
Outros autores acrescentam A CAUSA – que é a relação de adequação
aos pressupostos do Ato. É a correlação lógica entre o Motivo e o Objeto.

V.4.4. Características do Ato Administrativo
O Ato Administrativo tem as seguintes características:
Imperatividade – É um ato de imperium. É a supremacia do Poder
Público, um ato de Estado.
Presunção de legalidade e de legitimidade – O ato tem a presunção
de que atende ao princípio da legalidade e de que quem o editou estava em
gozo do legítimo Poder.Seria admissível que o Estado manifestasse sua
vontade, dotada de supremacia sem que ela estivesse rigorosamente pautada
por seus próprios padrões jurídicos.
Eficácia – Em razão de ser imperativo e presumidamente legal e
legítimo, está apto a produzir os efeitos a que se destina, contidos em seu
objeto (desejados pelo agente e amparados pela ordem jurídica).
Exeqüibilidade – Possibilidade de execução imediata. A possibilidade
de resultados concretos.
Executoriedade – A administração executa seus atos e a quem se
sinta prejudicado compete recorrer ao Judiciário.
Relatividade – Não existem atos administrativos livres. Todos estão
relativamente amarrados a uma norma legal e a quem o poder/dever.

V.4.5. Classificação dos Atos Administrativos
Existem vários critérios de classificação de atos administrativos,
entretanto, nos prenderemos quanto aos critérios da FORMA e dos EFEITOS
VISADOS:
Atos Administrativos Normativos – São aqueles que contêm comando
geral e abstrato (regulamentos, regimentos, instruções, resoluções, ordens de
serviços);
Atos Administrativos Ordenatórios – disciplinam o funcionamento da
administração pública desde seus órgãos mais relevantes até os agentes mais
modestos (resoluções, instruções, circulares, ordens de serviço, avisos,
portarias, ofícios, despachos);
Atos Negociais – são os que contêm uma declaração de vontade da
Administração Pública coincidente com a pretensão particular. Embora
unilaterais, por conceito, contêm um embrião de bilateralidade (admissão,
licença, permissão, autorização, concessão);
Atos Administrativos Enunciativos – Não veiculam manifestação de
vontade original, mas mera enunciação de fato, ato ou opinião (certidões,
atestados, pareceres);
Atos Administrativos Punitivos – Objetivam a aplicação de uma
sanção, impostas pela administração nas hipóteses de violação de preceitos
legalmente previstos.
a) Externos: multa, interdição, destruição de coisas, demolição
administrativa, cassação, confisco.
b) Internos: Atos punitivos estatutários: prisão administrativa.

V.5. Poder regulamentar e de polícia – características; competências;
vinculação; limites.
PODER REGULAMENTAR
O poder regulamentar, estritamente considerado, costuma ser
definido como a faculdade de que dispõem os Chefes de Poder Executivo de
expedir atos administrativos gerais e abstratos, de efeitos externos, que explicitem
o disposto nas leis a fim de garantir sua fiel execução.

A Constituição de 1988, em seu art. 84, IV, assim trata o poder
regulamentar do Executivo Federal:
“Art. 84 - Compete privativamente ao Presidente da República:
................
IV - sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir
decretos e regulamentos para sua fiel execução;” (Grifamos.)

Um dos principais pontos que devemos anotar relativamente ao exercício deste
poder é o que diz respeito à sua amplitude. A doutrina tradicional costuma dividir
os decretos ou regulamentos em “de execução” e “autônomos”. Regulamento de
execução seria aquele que, estritamente limitado às disposições legais
expressas e implícitas, serviria para explicitar comandos nela contidos, aclarar
pontos demasiadamente genéricos, enfim, sem desbordar de seus lindes e muito
menos ir contra suas disposições, garantisse sua fiel execução. Já o
regulamento (ou decreto) autônomo seria o expedido para disciplinar situações
ainda não previstas pela lei (sempre respeitadas, obviamente, as matérias
expressamente submetidas a reserva legal, sobre as quais é,
incontroversamente, vedada a edição de atos administrativos normativos
autônomos).

Não há consenso na doutrina sobre a possibilidade de existirem decretos
autônomos após a promulgação da CF/88. O art. 49, inciso V da CF, ao
estabelecer a competência exclusiva do Congresso nacional para “sustar os
atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou
dos limites de delegação legislativa” não auxilia no esclarecimento da questão
por não deixar claro que limites seriam esses (que há limites não há dúvida,
pois ninguém defende a possibilidade de edição de decreto contra a lei, nem
que amplie ou restrinja sua disposições).

Parece-nos que o inciso IV do art. 84 acima transcrito teria banido o decreto
autônomo de nosso ordenamento. Tal entendimento seria, ademais,
consentâneo com o art. 5º, II, da CF, ao estatuir que “ninguém será obrigado
a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei”. É nossa
opinião pessoal que, para concurso público, será mais razoável considerar-se,
ao menos no âmbito dos Direitos Administrativo e Constitucional, vedada a
edição de decretos autônomos (no Direito Tributário existe o problema da
previsão, pelo CTN, da possibilidade de serem disciplinadas matérias como
obrigações acessórias, prazos, correção monetária, pela denominada
“legislação tributária”, a qual inclui os decretos).

Por último, entendemos conveniente notar que, embora a doutrina costume referir-
se ao exercício do poder regulamentar como faculdade dos Chefes de Poder
Executivo, a edição de atos administrativos normativos em geral é também
realizada com fulcro em tal poder, pelo menos em sentido amplo. É o caso, por
exemplo, da edição de Portarias pelos Ministros de Estado, Secretários Estaduais
e Municipais, da edição de Instruções Normativas pelas altas autoridades
administrativas etc. Todos são, de regra, atos administrativos de efeitos externos,
genéricos e abstratos. Não conseguimos visualizar outro fundamento para a
validade de sua edição que não o exercício do poder regulamentar da
Administração Pública.

PODER DE POLÍCIA
Poder de Polícia é a mais antiga das manifestações administrativas do
Estado. Surgiu para assegurar um mínimo de ordem que permitisse a
convivência tranquila e produtiva e suas manifestações dirigiram-se à
manutenção da ordem pública através de ações de segurança pública.
Distingue-se a polícia administrativa da polícia judiciária.
À polícia administrativa remanescem todos as demais formas de
atuação, preventivas e repressivas, aplicando suas sanções executoriamente,
não sobre as pessoas, mas sobre as propriedades e as atividades pessoais.

O poder de polícia atua de quatro modos:
Ordem de Polícia – tem base no preceito de que não se faça alguma coisa
que possa ferir o interesse coletivo;
Consentimento de Polícia – é ato administrativo de anuência para que
alguém possa utilizar a propriedade particular ou exercer atividade privada onde
seja necessário o controle prévio;
Fiscalização de Polícia – serve tanto para verificação do cumprimento das
ordens de polícia quanto para observar se não estão ocorrendo abusos por quem
recebeu consentimento de polícia;
Sanção de Polícia – é a permissão unilateral externa e interventiva.

CONCEITO DE PODER DE POLÍCIA
Sempre que uma determinada lei estabelece um conceito já trabalhado
pela doutrina ou pela jurisprudência, entendo que, para efeito de concurso público,
devemos nos ater ao conceito legal. Assim, considero conveniente iniciarmos
nosso estudo pela conceituação de poder de polícia plasmada no art. 78 do
Código Tributário Nacional, o qual, ao tratar dos fatos geradores das taxas, assim
definiu o objeto de nosso estudo:
“Art. 78. Considera-se poder de polícia a atividade da Administração
Pública que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a
prática de ato ou abstenção de fato, em razão de interesse público concernente à
segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do
mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou
autorização do Poder Público, à tranqüilidade pública ou ao respeito à propriedade
e aos direitos individuais ou coletivos.”

Embora essa definição legal seja excelente, elogiada, inclusive, pelo Prof.
Hely Lopes Meirelles, entendemos que, por ser demasiado extensa, acaba
dificultando a apreensão do conteúdo do conceito. Uma conceituação mais
concisa, da lavra do autor citado, nos ensina que “poder de polícia é a faculdade
de que dispõe a Administração Pública para condicionar e restringir o uso e gozo
de bens, atividades e direitos individuais, em benefício da coletividade ou do
próprio Estado”.

A Administração exerce o poder de polícia sobre todas as atividades que
possam, direta ou indiretamente, afetar os interesses da coletividade. O poder de
polícia é exercido por todas as esferas da Federação, sendo, em princípio, da
competência da pessoa política que recebeu da Constituição a atribuição de
regular aquela matéria, cujo adequado exercício deve ser pela mesma pessoa
fiscalizado.

Portanto, como a regulação dos mercados de títulos e valores
mobiliários, assunto de interesse nacional, compete à União, a esta cabe, da
mesma forma, sua fiscalização, a qual é exercida pela Comissão de Valores
Mobiliários (CVM); como a edição de normas pertinentes à prevenção de
incêndios compete à esfera estadual, o exercício do poder de polícia relativo ao
cumprimento dessas normas será efetivado, mediante concessão de licenças
para construção ou funcionamento ou ainda interdição de obras ou edificações
irregulares, pelo poder público dos Estados (e DF), por meio dos respectivos
Corpos de Bombeiros; como a competência para o planejamento e controle do
uso e ocupação do solo urbano compete aos municípios (e DF), a estes cabe o
exercício das atividades de polícia relacionadas à concessão licenças de
localização e funcionamento de estabelecimentos industriais e comerciais,
concessão de alvarás, habite-se etc.

Devemos, ainda, observar que os atos de polícia administrativa não
deixam de ser atos administrativos e, portanto, submetem-se a todas as regras a
estes pertinentes, bem como à possibilidade de apreciação pelo Poder Judiciário
quanto à legalidade de sua edição e execução.
Por último, devemos distinguir a polícia administrativa da polícia de
manutenção da ordem pública. A primeira incide sobre bens, direitos e atividades,
enquanto a outra atua sobre as pessoas.

MEIOS DE ATUAÇÃO
A polícia administrativa pode agir preventiva ou repressivamente. No
primeiro caso, ela atua por meio de normas limitadoras ou sancionadoras da
conduta dos que utilizam bens ou exercem atividades que possam afetar a
coletividade, outorgando alvarás aos particulares que cumpram as condições e
requisitos para o uso da propriedade e exercício das atividades que devam ser
policiadas.

O alvará pode ser de licença ou autorização. Licença é o ato
administrativo vinculado e definitivo pelo qual a Administração reconhece que o
particular detentor de um direito subjetivo preenche as condições para seu
gozo. Assim, as licenças dizem respeitos a direitos individuais, como o
exercício de uma profissão ou a construção de um edifício em terreno do
administrado, e não podem ser negadas quando o requerente satisfaça os
requisitos legais para sua obtenção. A autorização é ato administrativo
discricionário em que predomina o interesse do particular. É, por isso, ato
precário, não existindo direito subjetivo para o administrado relativamente à
obtenção ou manutenção da autorização, a qual pode ser simplesmente
negada ou revogada, mesmo que o pretendente satisfaça as exigências
administrativas. São exemplos de atividades autorizadas o uso especial de bem
público, o trânsito por determinados locais etc.

A outra forma de atividade de polícia consubstancia-se na fiscalização
das atividades e bens sujeitos ao controle da Administração. Verificando a
existência de infração, a autoridade fiscalizadora deverá lavrar o auto de infração
pertinente e cientificar o particular da sanção a ser aplicada, a qual, regra geral, o
será pela própria Administração, como veremos adiante.
Dentre as sanções cabíveis, Hely Lopes Meirelles menciona, além da
multa, a interdição de atividade, o fechamento de estabelecimento, a demolição
de construção irregular, o embargo administrativo de obra, a inutilização de
gêneros, a apreensão e destruição de objetos etc.

ATRIBUTOS DO PODER DE POLÍCIA
A doutrina tradicionalmente aponta três atributos ou qualidades
características do poder de polícia e dos atos administrativos resultantes de seu
regular exercício: discricionariedade, auto-executoriedade e coercibilidade.

DISCRICIONARIEDADE
A discricionariedade no exercício do poder de polícia significa que a
Administração, quanto aos atos a ele relacionados, regra geral, dispõe de uma
razoável liberdade de atuação, podendo valorar a oportunidade e conveniência
de sua prática, estabelecer o motivo e escolher, dentro dos limites legais, seu
conteúdo. A finalidade de todo ato de polícia, como a finalidade de qualquer ato
administrativo, é requisito sempre vinculado e traduz-se na proteção do interesse
da coletividade.
A Administração pode, em princípio, determinar, dentro dos critérios de
oportunidade e conveniência, quais atividades irá fiscalizar num determinado
momento e, dentro dos limites estabelecidos na lei, quais as sanções deverão
ser aplicadas e como deverá ser feita a graduação destas sanções. De qualquer
forma, a sanção sempre deverá estar prevista em lei e deverá guardar
correspondência e proporcionalidade com a infração verificada.

Embora a discricionariedade seja a regra no exercício do poder de
polícia, nada impede que a lei, relativamente a determinados atos ou fatos,
estabeleça total vinculação da atuação administrativa a seus preceitos. É o caso,
como vimos, da concessão de licença para construção em terreno próprio ou
para o exercício de uma profissão, em que não existe liberdade de valoração à
Administração quando o particular atenda aos requisitos legais.

AUTO-EXECUTORIEDADE
Na excelente definição de Hely Lopes Meirelles, “a auto-
executoriedade consiste na possibilidade que certos atos administrativos
ensejam de imediata e direta execução pela própria Administração,
independentemente de ordem judicial”. É atributo inerente ao poder de
polícia, sem o qual este sequer faria sentido. A Administração precisa possuir
a prerrogativa de impor diretamente, sem necessidade de prévia autorização
judicial, as medidas ou sanções de polícia administrativa necessárias à
repressão da atividade lesiva à coletividade que ela pretende impedir. A
obtenção de prévia autorização judicial para a prática de determinados atos de
polícia é uma faculdade da Administração. Ela costuma recorrer previamente
ao judiciário quando da prática de atos em que seja previsível forte resistência
dos particulares envolvidos, como na demolição de edificações irregulares
embora seja, como dito, facultativa a obtenção tal autorização.

Não se deve confundir, em nenhuma hipótese, a dispensa de
manifestação prévia do poder judiciário nos atos próprios da Administração, com
restrição ao acesso do particular ao Judiciário em caso de ameaça ou lesão a
direito seu. A auto-executoriedade dos atos administrativos apenas permite sua
execução diretamente pela Administração, mas, sempre que o administrado
entender ter havido arbítrio, desvio ou excesso de poder, pode exercer seu
direito inafastável de provocar a tutela jurisdicional, a qual poderá decretar a
nulidade dos atos praticados (porém, posteriormente à sua prática).

Deve-se diferenciar, ainda, a auto-executoriedade das sanções de polícia
da punição sumária e sem defesa. A aplicação de sanção sumária, sem defesa
prévia, é hipótese excepcional e somente se justifica em casos urgentes que
ponham em risco iminente a segurança ou a saúde pública. Ocorre na apreensão
ou destruição de alimentos contaminados ou impróprios para consumo, na
interdição de atividades que ameacem a segurança das pessoas etc.
Por último, lembramos que se exclui da auto-executoriedade a cobrança
de multas resistida pelo particular. Neste caso, ainda que as multas decorram do
exercício do poder de polícia, sua execução somente pode ser efetivada pela via
judicial.

COERCIBILIDADE
O último atributo do poder de polícia, a coercibilidade, nos informa
que as medidas adotadas pela administração podem ser impostas
coativamente ao administrado, ou seja, sua observância é obrigatória para o
particular. Quando este resistir ao ato de polícia, a Administração poderá valer-
se da força pública para garantir seu cumprimento. A imposição coercitiva dos
atos de polícia também independe de prévia autorização judicial estando,
entretanto, sujeita à verificação posterior quanto à legalidade e ensejando
declaração de nulidade do ato e reparação ou indenização do particular pelos
danos sofridos sempre que se comprove ter ocorrido excesso ou desvio de
poder.

QUARTA AULA
• VI. DIREITOS, DEVERES E
RESPONSABILIDADES DO SERVIDOR
PÚBLICO

VI.1. Dos Direitos do Servidor Público
Já nos familiarizamos, ao tratar dos princípios constitucionais da função
pública, com vários direitos reconhecidos aos servidores públicos, não
importando p estatuto a que se sujeitem. Vamos apreciar, agora, em relação não
exaustiva, outros direitos que decorrem dos princípios constitucionais adotados
ou que com eles não se choquem, que costumam também vir garantidos em lei.
Para Bielsa são apenas de dois graus: em primeiro grau, o direito à
função e, em segundo grau, os direitos que derivam do exercício. Já Diogo de
Figueiredo Moreira Neto, classifica-os em quatro graus:
1º Direito à função pública;
2º direito ao exercício;
3º direitos que se fundam no exercício; e
4º direito ao amparo social e à dignidade do status.

O direito à função pública, que surge com a estabilidade ou com a
vitaliciedade (esta, em grau mais elevado, como direito ao cargo público),
consiste em não ser discricionariamente, senão por ato material e formalmente
vinculado, dela desprovido.
O direito do exercício é espécie do gênero direito ao trabalho; seria
incompatível com a dignidade do homem e com o interesse público que a
Administração resolvesse manter, por considerações inconfessáveis, o servidor
em afastamento; o afastamento tem seus pressupostos fixados em lei. Além do
mais, é do exercício que derivarão os demais direitos funcionais, entre os quais
a percepção ordinária dos vencimentos.

Os direitos que se fundam no exercício são de várias espécies: a contagem do
tempo de serviço, para vários efeitos, a estabilidade, as férias, as licenças e a
percepção da remuneração.
O direito ao amparo social e à dignidade do “status” integram o elenco,
consagrando-se, no que respeita à função pública, certos princípios gerais do
trabalho (art. 39, §2º da Constituição Federal). Entre outros podemos citar os
seguintes: direito à assistência, direito à previdência e direito à associação; direito
de defesa e direito de representação.

VI.2. Dos Deveres do Servidor Público
A ética funcional exige uma caracterização precisa e rigorosa de
deveres. Há, contudo, duas espécies de deveres funcionais: os gerais, que se
aplicam a todos os servidores, e os especiais, que obrigam a determinadas
classes ou em razão de determinadas funções.
Restringindo-nos aos deveres gerais, podemos, ainda, classifica-los de
internos e externos, conforme se dirijam à conduta do funcionário no
desempenho de suas atribuições ou ao seu procedimento na vida privada.

O rol de deveres, de uma e de outra classe, pode ser estendido mais ou menos ao
sabor dos autores mas, de uma certa maneira, quer incluindo-os como prestações
quer sob enunciado negativo, como proibições, há concordância em torno dos
seguintes:
1. Deveres Internos:
a) lealdade;
b) obediência;
c) assiduidade;
d) dedicação ao serviço;
e) sigilo;
f) residência;
g) urbanidade;
h) probidade;

I – comparecer à repartição às horas de trabalho ordinário e extraordinário,
quando devidamente convocado, executando os serviços que lhe competirem;
II – cumprir as ordens dos superiores representando quando forem ilegais;
III – ser leal às instituições constitucionais e administrativas que servir;
IV – guardar sigilo sobre os assuntos da repartição e sobre os despachos,
decisões ou providencias que se recomendarem a discrição e reserva;
V – desempenhar com zelo e presteza os trabalhos de que foi incumbido;
VI – representar aos chefes imediatos sobre todas as irregularidades de que
tiver conhecimento e ocorrerem na repartição em que servir, ou às autoridades
superiores, quando estes não tomarem em consideração a representação;

VII – tratar com urbanidade as partes, atendendo-as sem preferências
pessoais;
VIII – residir no local onde exerce o cargo, ou mediante autorização, em
localidade vizinha, se não houver inconveniência para o serviço;
IX – freqüentar cursos legalmente instituídos para aperfeiçoamento e
especialização em que haja sido inscrito, salvo comprovação de motivo justo;
X – providenciar para que esteja sempre em ordem, no assentamento
individual, a sua declaração de família;
XI – manter o espírito de cooperação e solidariedade com os companheiros
de trabalho.

2. Deveres Externos:
a) boa conduta;
b) sujeição aos impedimentos funcionais;
c) proibição de intermediação.

VI.3. Das Responsabilidades:
Pelo exercício efetivo de suas atribuições o funcionário responde,
administrativamente, penal e civilmente.

1. Responsabilidade Administrativa:
A disciplina, numa visão mais ampla, não é assegurada somente por
sanções mas, igualmente, por um sistema de recompensas.
Violada, entretanto, a norma de conduta interna, surge um ilícito
administrativo e, como resultado necessário, o dever de responsabilização, ou
seja, de suscitar-se a repressão. Este dever, de natureza derivada, é tão
imprescindível para o funcionamento de qualquer sistema disciplinar, que a lei
penal, prevendo a possibilidade de indulgência do superior para o subordinado
infrator, erige a figura à categoria de crime: a condescendência criminosa.
A responsabilização, assim promovida, resultará, se comprovada a infração,
no desencadeamento dos atos punitivos internos, também denominados sanções
administrativas de natureza disciplinar, sanções disciplinares, ou, simplesmente,
penas disciplinares.
A imposição de pena administrativa é de competência exclusiva da
Administração e independe de qualquer outra. Pode destarte, ser aplicada
autonomamente, antes, depois ou ao mesmo tempo que as sanções civis e
penais.

A responsabilidade administrativa resulta de atos ou omissões que
contravenham ao regular cumprimento de deveres ou da violação das proibições
impostas ao serviço público, em leis e regulamentos.
A responsabilidade administrativa será apurada perante os superiores
hierárquicos dos funcionários.

2. Responsabilidade Civil:
Devemos distinguir duas situações especiais de responsabilidade civil dos
servidores públicos: a responsabilidade oriunda de danos direta e indiretamente
infligidos à Fazenda Pública.
A responsabilidade civil decorre de conduta dolosa ou culposa, ou imposta
em razão de prejuízo para com a Fazenda Municipal ou para terceiros.
Se o servidor causa, diretamente, por culpa ou dolo, dano à fazenda da
pessoa de direito público e que serve, tem o dever de repará-lo; mera aplicação da
regra geral de proteção patrimonial, de sede civil.

Se o servidor inflige, indiretamente, um prejuízo à fazenda de pessoa de
direito público a que serve, em razão de ter ela respondido objetivamente perante
terceiros por danos por ela causados, nessa qualidade, a Constituição (art. 37,
§6º) lhe impõe o dever de reembolsá-la do que justamente pagou, desde que o
servidor tenha agido comprovadamente com culpa ou dolo.
A norma constitucional, auto-aplicável, institui o direito de regresso da
pessoa jurídica de direito público contra o servidor responsável nos casos de
culpa ou dolo e, em se tratando de danos causados a terceiros, responderá o
funcionário perante a Fazenda Pública, em ação regressiva proposta depois de
transitada em julgado a decisão judicial, que houver condenado a Fazenda ao
ressarcimento dos prejuízos.
O servidor responderá, de maneira especial, pelos danos que causar em
razão de abuso de autoridade, de conformidade com a Lei nº 4.898, de 9 de
dezembro de 1965 (art. 6º, caput e § 2º).

3. Responsabilidade Penal:
A responsabilidade penal resulta de perpetração de crimes funcionais,
assim definidos no Código Penal e na legislação extravagante; para os agentes
políticos, há, ainda, outras figuras reguladas nas leis que definem os crimes de
responsabilidade (Lei nº 1.079, de 10 de abril de 1950 e Decreto-Lei nº 201, de 27
de fevereiro de 1967).
Há, portanto, crimes comuns, sujeitos à justiça comum, e os crimes
políticos, ou de responsabilidade, sujeitos, conforme a hierarquia do agente, a
uma justiça especial, constituída pelas casas legislativas.
Notar que todos são delitos de ação pública. A condenação criminal
poderá importar na perda do produto do crime e na obrigação de reparar o dano
causado.

Vale lembrar que a expressão funcionário público tem, para efeitos
penais, um caráter genérico, em sinonímia com servidor público, como se encontra
no art. 327 do Código Penal.
A responsabilidade penal abrange dos crimes e contravenções ao funcionário
nesta qualidade.
As responsabilidades definidas neste Capítulo são independentes entre si,
podendo o funcionário incidir em todas, não importando necessariamente a
isenção de responsabilidade, em qualquer das esferas enunciadas, em impunidade
às restantes.
A absolvição penal só excluirá a pena na esfera administrativa quando se
tenha negado no juízo criminal a existência do fato ou da autoria.
O fato não considerado delituoso ou a insuficiência de prova não exime a
aplicação das penas disciplinares se o fato apurado com o processo administrativo
responder a qualquer das figuras típicas definidas no Estatuto.

VII. Das Proibições:
“Art. 183. É vedada a acumulação remunerada de cargos públicos, os abaixo
relacionados exceto quando houver compatibilidade de horários:
I - a de cargos de professor;
II - a de cargos de professor com outro técnico ou científico;
III - a de dois cargos privativos de médicos.
IV - a de dois profissionais da área de saúde com registro no conselho
de profissionais da área, na forma definida pela Constituição Federal.”

A proibição de acumular, estende-se a cargos, funções ou empregos em
autarquia, empresas públicas e sociedade de economia mista.
A proibição de acumular não se aplica aos aposentados quanto ao
exercício de mandato eletivo, quanto ao de um cargo em comissão ou quanto a
contrato para prestação de serviços técnicos ou especializados, desde que sejam
julgados aptos em inspeção de saúde.
Verificada, em processo administrativo, a acumulação ilegal e provada a
boa fé, o funcionário será mantido no cargo que ocupava inicialmente.
Provada a má fé, o funcionário será mantido no cargo que ocupava
inicialmente e obrigado a restituir o que indevidamente tenha recebido.
Qualquer cidadão poderá denunciar a existência de acumulação, tendo a
obrigação de, faze-lo, aqueles que exerçam funções de direção, chefia ou
fiscalização no órgão em que nela ocorrer.

Ao Funcionário é proibido:
I – referir-se publicamente, de modo depreciativo às autoridades constituídas
e aos atos da administração, podendo, todavia, em trabalho, assim apreciá-los
doutrinariamente, com o fito de colaboração e cooperação;
II – retirar sem prévia autorização da autoridade competente, qualquer
documento ou objeto da repartição;
III – entreter-se durante as horas de trabalho em palestras, leituras e outras
atividades estranhas ao serviço;
IV – promover manifestações de apreço ou desapreço e fazer circular ou
subscrever listas de donativos, no recinto da repartição;
V – exercer comércio entre companheiros de serviço;

VI – participar de empresas comercial, industrial ou bancária, salvo perfeita
compatibilidade de horário;
VII – fazer contratos de natureza comercial ou industrial com o Governo
Municipal, por si, ou como representante de outros;
VIII – empregar material do serviço público em serviços particulares;
IX – pleitear como procurador ou intermediário, junto às repartições públicas,
salvo quando se tratar de percepção de vantagens de parentes até segundo grau;
X – receber propinas, comissões e vantagens de qualquer espécie em razão
das suas atribuições;

XI – cometer a pessoa estranha à repartição, fora dos casos previstos em lei,
desempenho do cargo que lhe competir ou a seus subordinados;
XII – valer-se de cargo para lograr vantagem pessoal para si ou para outrem;
XIII – coagir ou aliciar subordinados, com objetivos de natureza partidária;
XIV – assediar sexualmente aos funcionários subordinados no ambiente de
trabalho.

Pelo exercício efetivo de suas atribuições o funcionário responde,
administrativamente, penal e civilmente.
A responsabilidade civil decorre de conduta dolosa ou culposa, ou
imposta em razão de prejuízo para com a Fazenda Municipal ou para terceiros.
Tratando-se de danos causados a terceiros, responderá o funcionário
perante a Fazenda Municipal, em ação regressiva proposta depois de transitada
em julgado a decisão judicial, que houver condenado a Fazenda ao ressarcimento
dos prejuízos.
A responsabilidade administrativa resulta de atos ou omissões que
contravenham ao regular cumprimento de deveres ou da violação das proibições
impostas ao serviço público, em leis e regulamentos.

A responsabilidade administrativa será apurada perante os
superiores hierárquicos dos funcionários.
A responsabilidade penal abrange dos crimes e contravenções ao
funcionário nesta qualidade.

VIII – Ato de Improbidade – Conceito
A violação do princípio da legalidade na Administração Pública tem
ressonância no ordenamento jurídico infraconstitucional. A Lei n. 8.429/92,
conhecida como Lei da Improbidade Administrativa ou Lei do Colarinho Branco,
oferece conseqüência à violação da ordem constitucional, atacando diretamente a
pessoa do agente. Com efeito, essa Lei trata de três tipos de atos de improbidade:
· os que importam em enriquecimento ilícito (art. 9o.);
· os que causam prejuízo ao erário público (art. 10) e
· os que atentam contra os princípios da administração pública (art. 11).

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