Aula sobre improbidade administrativa

LEI DE IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA

IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
 Tema discutido e falado em todos os cantos do país

Principalmente em período eleitoral
Especialmente em cidades que passaram o que
Campinas viveu...
 Fala-se em corrupção, desvio de dinheiro público,

propina... etc

IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA

MAS O QUE É IMPROBIDADE?
Como ela se configura?
É ato que só político pode praticar, ou também o
servidor?

BASE LEGAL DA IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
AS PRINCIPAIS LEIS QUE TRATAM DO TEMA
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA SÃO:

 CONSTITUIÇÃO FEDERAL:

Artigo 37, caput e § 4º;

 Lei Federal nº 8.429/1992

 O art. 37, §4º da Constituição Federal:

Art. 37. (...)
§ 4º - Os atos de improbidade administrativa
importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda
da função pública, a indisponibilidade dos bens e o
ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas
em lei, sem prejuízo da ação penal cabível.
 A Lei de Improbidade foi decretada e sancionada em

02/06/1992, por Fernando Collor, já em momento de
crise e pressionado pela opinião pública.
 São nos momentos de crise que a população
ganha instrumentos de controle e
aperfeiçoamento dos mecanismos de força.

A REPERCUSSÃO DO ESQUEMA PC NA IMPRENSA EM
1992 E O CONTEXTO QUE PERMITIU A APROVAÇÃO DA LEI
DE IMPROBIDADE
 19/02/92 – Revista Veja publica dossiê do irmão do

presidente: as contas de Collor e de PC não entraram no
confisco dos 15 primeiros dias do mandato de Collor;

 13/05/92 – PC Farias tem participação em pelo menos 09

empresas no exterior;

LEI DE IMPROBIDADE SANCIONADA NESTE MEIO TEMPO
 09/07/92 – Notícia de que os jardins da Casa da Dinda

foram bancados pelos cofres públicos;

 Dezembro de 1992: Collor renuncia

CONHECENDO A LEI:
A AÇÃO DE IMPROBIDADE NÃO É AÇÃO CRIMINAL
 A ação de improbidade administrativa é civil e não penal (art. 37,

§4º in fine, da CF, + art. 12 da Lei + decisão do STF (ADI 2797))
 O ato praticado pelo agente público pode, todavia, gerar três

tipos de responsabilidade: civil, penal e administrativa.

Ou seja: Não há impedimento para instauração de processo nas 3
instâncias:
Administrativa- apura o ilícito administrativo (obrigatória poder/dever da autoridade); Civil – apura a improbidade
administrativa e pede ressarcimento dos cofres públicos; Penal –
apura o ilícito penal.

O QUE É IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA?
 Vincula-se à ideia de honestidade, exigindo a estrita observância de

padrões éticos, de boa-fé e de lealdade.
 É um conceito jurídico indeterminado.
 Necessidade de que haja abuso de poder ou má-fé do agente

público para que sua conduta seja passível de punição.
 A ilegalidade capaz de tipificar improbidade exige uma forma de

credenciada pela má-fé, pois o simples desvio de legalidade, por
exemplo, representado por um lançamento fiscal equivocado, não é
capaz de materializar ato de improbidade.
 É exigido que o "ato" seja, ao menos, potencialmente danoso.

QUANDO SE CONFIGURA IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA?
 “Os agentes políticos, por terem liberdade
funcional, ficam a salvo de responsabilização
por eventuais falhas de atuação, quando estas

não decorrem de culpa grave, má-fé ou abuso
de poder.” TJMG, 4a Câm. Cível, v.u., AC
1.0155.02.002510-4/001, rel. Des. Almeida Melo, j. em
29/11/2007, DJMG 06/12/2007; TJMG, 4a Câm. Cível, v.u.,
AC 1.0430.06.500005-0/001, rel. Des. Almeida Melo, j. em
01/03/2007, DJMG 23/03/2007.

“1. A configuração de qualquer ato de improbidade
administrativa exige a presença do elemento
subjetivo na conduta do agente público, pois não é
admitida a responsabilidade objetiva em face do
atual sistema jurídico brasileiro, principalmente
considerando a gravidade das sanções contidas na
Lei de Improbidade Administrativa.
2. Assim, é indispensável a presença de conduta dolosa
ou culposa do agente público ao praticar o ato de
improbidade administrativa, especialmente pelo tipo
previsto no art. 11 da Lei 8.429/92”
(STJ – EMBARGOS DE DIVERGÊNCIA EM RESP Nº 875.163 - RS
(2009/0242997-0) - RELATOR: MINISTRO MAURO CAMPBELL
MARQUES - DJe 30/06/2010 – Decisão: 23/06/2010)

 “Nem todo ato irregular ou ilegal configura ato
de improbidade, para os fins da Lei 8.429/92. A
ilicitude que expõe o agente às severas sanções

da Lei é apenas aquela especialmente
qualificada em norma tipificadora, no geral
dos casos praticada dolosamente. São,
portanto, ilicitudes sujeitas ao princípio da
tipicidade”.
Recurso Especial nº 751.634-MG pelo Ministro Teori Albino Zavascki, do
Superior Tribunal de Justiça

MARCELO HARGER (“A inexistência de improbidade administrativa na
modalidade culposa” in Interesse Público, ano 11, n. 58, nov./dez. 2009.
Belo Horizonte: Fórum, 2009, p. 166/167):

“Atualmente quaisquer equívocos ou ilegalidades praticados por
um servidor público podem ser enquadrados na Lei de
Improbidade. Não há praticamente nenhum servidor público do
primeiro escalão que não esteja sendo processado por
improbidade administrativa.
Muitas dessas ações, no entanto, são injustificadas e geram
danos irreparáveis aos acusados, pois a propositura da ação
normalmente é acompanhada de matérias jornalísticas
fomentadas pelo próprio Ministério Público. A eventual
absolvição, que somente irá ocorrer tempos depois, jamais
servirá para reparar o dano causado a essas pessoas que
foram marcadas com a pecha de desonestas antes mesmo
de terem sido julgadas.”

Continuação MARCELO HARGER:
“A exemplo do que acontecia em tempos idos, dá-se aos
acusados uma ‘pena infamante’ que é mais grave do
que aquelas praticadas séculos atrás. É mais séria
porque no mundo atual a vergonha não se resume aos
membros da coletividade, mas se espalha por toda a
nação e quiçá pelo mundo. É mais séria porque implica
um retrocesso inadmissível em um Estado de Direito,
pois se condena primeiro para julgar depois.”.

A REALIDADE DOS GESTORES E O MITO DA
ESPADA DE DÂMOCLES
Min. CÁRMEN LÚCIA ANTUNES ROCHA (STF):
“A ‘corruptocracia’, vale dizer, governo ambientado na
corrupção e que atua acolhendo a sua prática, não pode ser
aceita.
Nem a ‘corruptofobia’, quer-se dizer, governo e Administração
que não atuam segundo as necessidades públicas e o
interesse coletivo, mas com medo permanente da
desonestidade de todos, também não pode ser acolhida.
Este medo ilimitado pode conduzir à produção de
normas que paralisem a Administração Pública e
comprometam a dinâmica administrativa necessária.

 Em geral, a ‘corruptofobia’ leva à presunção de que todas as

pessoas e, em especial, todos os agentes públicos são não
apenas desonestos, mas culpados; não haveria colegas de
atividade, mas cúmplices de desonestidade na
Administração Pública. (...)
 Entretanto, a ‘corruptofobia’ faz com que a lei seja
produzida não se voltando à obtenção de um fim público,
mas apenas ao cerceamento de determinados
comportamentos que possam permitir a corrupção.
 O sistema de Direito deve, isto sim, valer-se de
instrumentos asseguradores da prevenção de práticas
corruptas e da repressão a estas, quando ocorram.
 O que ele não pode é fazer secundária qualquer conduta
administrativa que não o próprio combate a corrupção”.
(ROCHA, Cármen Lúcia Antunes. Princípios constitucionais da
Administração Pública, Belo Horizonte: Del Rey, 1994, p. 214/215.)

PRESENÇA DO DOLO: TEMA CONTROVERTIDO
 Autor: Edilson Pereira Nobre Júnior:
 Ato de improbidade só pode ser doloso, não se admitindo a forma

culposa (conceito de improbidade administrativa: “imoralidade
administrativa qualificada, onde indissociável a presença de
desonestidade. Por esta razão é imprescindível a vontade
deliberada de malferir a ordem jurídica, ou seja o dolo”. Em
conclusão, “mostra-se incompatível com a CF a expressão
‘culposa’, inserta no art. 10, caput, da Lei 8.429/92)

Quais as modalidades de atos de
improbidade previstos na Lei?
A Lei classifica os atos de improbidade em 3 tipos:
 Atos que importam enriquecimento ilícito

(art. 9º da Lei 8.429/92);
 Atos que importam dano ao Erário (art. 10 da

Lei 8.429/92);
 Atos que importam violação de princípios (art.

11 da Lei 8.429/92).

Atos de improbidade que
importam enriquecimento ilícito
I - receber, para si ou para outrem, dinheiro, bem móvel ou imóvel, ou
qualquer outra vantagem econômica, direta ou indireta, a título de comissão,
percentagem, gratificação ou presente de quem tenha interesse, direto ou
indireto, que possa ser atingido ou amparado por ação ou omissão
decorrente das atribuições do agente público;
II - perceber vantagem econômica, direta ou indireta, para facilitar a
aquisição, permuta ou locação de bem móvel ou imóvel, ou a
contratação de serviços pelas entidades referidas no art. 1° por preço superior
ao valor de mercado;
III - perceber vantagem econômica, direta ou indireta, para facilitar a
alienação, permuta ou locação de bem público ou o fornecimento de
serviço por ente estatal por preço inferior ao valor de mercado;

IV - utilizar, em obra ou serviço particular, veículos,
máquinas, equipamentos ou material de qualquer
natureza, de propriedade do poder público, bem como o
trabalho de servidores públicos, empregados ou terceiros
contratados;

V - receber vantagem econômica de qualquer natureza,
direta ou indireta, para tolerar a exploração ou a prática de
jogos de azar, de lenocínio, de narcotráfico, de contrabando, de
usura ou de qualquer outra atividade ilícita, ou aceitar
promessa de tal vantagem;

VI - receber vantagem econômica de qualquer natureza, direta ou
indireta, para fazer declaração falsa sobre medição ou avaliação
em obras públicas ou qualquer outro serviço, ou sobre
quantidade, peso, medida, qualidade ou característica de mercadorias
ou bens fornecidos;
VII - adquirir, para si ou para outrem, no exercício de mandato,
cargo, emprego ou função pública, bens de qualquer natureza
cujo valor seja desproporcional à evolução do patrimônio ou à
renda do agente público;
VIII - aceitar emprego, comissão ou exercer atividade de
consultoria ou assessoramento para pessoa física ou jurídica
que tenha interesse suscetível de ser atingido ou amparado por
ação ou omissão decorrente das atribuições do agente público,
durante a atividade;

IX - perceber vantagem econômica para intermediar a
liberação ou aplicação de verba pública de qualquer
natureza;
X - receber vantagem econômica de qualquer natureza,
direta ou indiretamente, para omitir ato de ofício,
providência ou declaração a que esteja obrigado;
XI - incorporar, por qualquer forma, ao seu patrimônio
bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo
patrimonial das entidades do art. 1° desta lei;
XII - usar, em proveito próprio, bens, rendas, verbas ou
valores integrantes do acervo patrimonial das entidades
mencionadas no art. 1°.

Atos de improbidade que importam dano ao Erário
I - facilitar ou concorrer por qualquer forma para a
incorporação ao patrimônio particular, de pessoa física ou
jurídica, de bens, rendas, verbas ou valores integrantes do
acervo patrimonial do poder público;
II - permitir ou concorrer para que pessoa física ou jurídica
privada utilize bens, rendas, verbas ou valores integrantes
do acervo patrimonial do poder público, sem a observância
das formalidades legais ou regulamentares aplicáveis à espécie;
III - doar à pessoa física ou jurídica bem como ao ente
despersonalizado, ainda que de fins educativos ou
assistenciais, bens, rendas, verbas ou valores do patrimônio do
poder público, sem observância das formalidades legais e
regulamentares aplicáveis à espécie;

IV - permitir ou facilitar a alienação, permuta ou locação de
bem integrante do patrimônio público, ou ainda a
prestação de serviço por entidades públicas, por preço
inferior ao de mercado; IMPORTANTE
V - permitir ou facilitar a aquisição, permuta ou locação de
bem ou serviço por preço superior ao de mercado;
IMPORTANTE
VI - realizar operação financeira sem observância das
normas legais e regulamentares ou aceitar garantia
insuficiente ou inidônea;
VII - conceder benefício administrativo ou fiscal sem a
observância das formalidades legais ou regulamentares
aplicáveis à espécie;

Atos de improbidade que importam dano ao
Erário
VIII - frustrar a licitude de processo licitatório ou dispensálo indevidamente; IMPORTANTE
IX - ordenar ou permitir a realização de despesas não autorizadas
em lei ou regulamento;
X - agir negligentemente na arrecadação de tributo ou
renda, bem como no que diz respeito à conservação do
patrimônio público;
XI - liberar verba pública sem a estrita observância das
normas pertinentes ou influir de qualquer forma para a sua
aplicação irregular;

Atos de improbidade que importam dano ao
Erário
XII - permitir, facilitar ou concorrer para que terceiro se

enriqueça ilicitamente;
XIII - permitir que se utilize, em obra ou serviço particular,

veículos, máquinas, equipamentos ou material de
qualquer natureza, de propriedade ou à disposição do poder
público, bem como o trabalho de servidor público,
empregados ou terceiros contratados pelo poder público.

XIV – celebrar contrato ou outro instrumento que tenha por
objeto a prestação de serviços públicos por meio da gestão
associada sem observar as formalidades previstas na lei;

XV – celebrar contrato de rateio de consórcio público sem

suficiente e prévia dotação orçamentária, ou sem observar
as formalidades previstas na lei.

Atos de improbidade que violam os princípios
Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta
contra os princípios da administração pública qualquer ação ou
omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade,
legalidade, e lealdade às instituições, e notadamente:
I - praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento
ou diverso daquele previsto, na regra de competência;
II - retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de
ofício;

III - revelar fato ou circunstância de que tem ciência em
razão das atribuições e que deva permanecer em segredo;

Atos que violam os princípios
IV - negar publicidade aos atos oficiais;
V - frustrar a licitude de concurso público;
VI - deixar de prestar contas quando esteja obrigado a fazêlo;
VII - revelar ou permitir que chegue ao conhecimento de

terceiro, antes da respectiva divulgação oficial, teor de
medida política ou econômica capaz de afetar o preço de

mercadoria, bem ou serviço.

QUEM PODE SER VÍTIMA DE IMPROBIDADE?
(SUJEITOS PASSIVOS)

O art. 1º da Lei estabelece que podem ser vítimas:
 a União, os Estados, o Distrito Federal, os
Municípios;
 Autarquias, empresas públicas, sociedades de

economia mista, empresas com recursos públicos;

 as entidades que recebam subvenção, benefício ou
incentivo, fiscal ou creditício, de órgãos ou

empresas públicas.

QUEM PODE CAUSAR IMPROBIDADE?
SUJEITOS ATIVOS
 O art. 3º da LEI estabelece que o agente público e o
particular podem vir a cometer ato de improbidade
repreendido por esta lei.
 O art. 8º dispõe que os sucessores dos sujeitos

ativos devem suportar as condenações
patrimoniais advindas do ato de improbidade
até o limite da herança, posto que se trata de
sanção de natureza civil.

SUJEITO ATIVO
 É QUEM PRATICA O ATO DE IMPROBIDADE,
CONCORRE PARA SUA PRÁTICA OU DELE EXTRAI
VANTAGENS INDEVIDAS
 NÃO É SOMENTE AQUELE QUE EXERCE A CONDUTA

PESSOALMENTE, MAS TAMBÉM OFERECE SUA
COLABORAÇÃO, CIENTE DA DESONESTIDADE DO
COMPORTAMENTO, OU OBTÉM BENEFÍCIOS DO ATO,
MUITO EMBORA SABEDOR DE SUA ORIGEM PROIBIDA

QUEM A LIA CONSIDERA COMO AGENTE PÚBLICO?
 Todos aqueles que exercem , “ainda que

transitoriamente ou sem remuneração, por eleição,
nomeação, designação, contratação ou qualquer outra
forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo ou
função pública (art. 1º)
 Assim, a caracterização de agente público independe
do caráter do vínculo que este tiver com o Estado:
pode ser o ocupante de cargo permanente ou
temporário, efetivo ou comissionado,
remunerado ou não, eletivo ou não.

QUEM A LIA CONSIDERA COMO AGENTE PÚBLICO?
 Existia uma discussão sobre se os agentes políticos

respondem ou não por ato de improbidade administrativa

 Caso do Ministro Gilmar Mendes, quando era Advogado

Geral da União

 Hoje a tendência é pacificar que Presidente da República e

Ministros não respondem por improbidade, mas só pelos
crimes específicos previstos na legislação.

 Isso não se aplica a Prefeitos, Secretários Municipais e nem

agentes políticos estaduais (v.g. caso da ex-Governadora
Yeda Crusius)

QUEM A LEI CONSIDERA COMO PARTICULAR?
 Aquela pessoa que, não sendo agente público,

induziu ou concorreu para prática do ato de
improbidade, ou ainda dele se beneficiou

direta ou indiretamente.

FERRAMENTAS ADMINISTRATIVAS PARA
MONITORAR/INVESTIGAR O AGENTE PÚBLICO
PREVISTAS NA LEI DE IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA
 DECLARAÇÃO DE BENS
 PROCESSO ADMINISTRATIVO PARA
APURAÇÃO DE IMPROBIDADE

Declaração de bens
Art. 13. A posse e o exercício de agente público ficam condicionados à
apresentação de declaração dos bens e valores que compõem o seu
patrimônio privado, a fim de ser arquivada no serviço de pessoal
competente.
§ 1° A declaração compreenderá imóveis, móveis, semoventes, dinheiro,
títulos, ações, e qualquer outra espécie de bens e valores
patrimoniais, localizado no País ou no exterior, e, quando for o caso,
abrangerá os bens e valores patrimoniais do cônjuge ou companheiro,
dos filhos e de outras pessoas que vivam sob a dependência
econômica do declarante, excluídos apenas os objetos e utensílios de
uso doméstico.
§ 2º A declaração de bens será anualmente atualizada e na data em que o
agente público deixar o exercício do mandato, cargo, emprego ou função.
§ 3º Será punido com a pena de demissão, a bem do serviço público, sem
prejuízo de outras sanções cabíveis, o agente público que se recusar a prestar
declaração dos bens, dentro do prazo determinado, ou que a prestar falsa.

Processo Administrativo para apuração de improbidade
Art. 14. Qualquer pessoa poderá representar à autoridade administrativa
competente para que seja instaurada investigação destinada a apurar a prática
de ato de improbidade.
Se a representação não for fundamentada, tampouco identificado o representante, a
autoridade administrativa a rejeitará.
Atendidos os requisitos da representação, a autoridade determinará a imediata
apuração dos fatos.
Art. 15. A comissão processante dará conhecimento ao Ministério Público e ao Tribunal
ou Conselho de Contas (...)

Art. 16. Havendo fundados indícios de responsabilidade, a comissão representará ao
Ministério Público ou à procuradoria do órgão para que requeira ao juízo competente
a decretação do seqüestro dos bens do agente ou terceiro que tenha enriquecido
ilicitamente ou causado dano ao patrimônio público.

SANÇÕES PREVISTAS NA CF/88
art. 37 §4º

 Suspensão de direitos políticos;
 Perda da função pública;
 Indisponibilidade de bens;
 Ressarcimentos ao Erário.

SANÇÕES PREVISTAS NA LEI DE IMPROBIDADE

 Perda de bens e valores acrescidos ilicitamente ao

patrimônio;
 Ressarcimento integral do dano
 Perda da função pública
 Suspensão dos direitos políticos
 Pagamento de multa civil
 Proibição de contratar com o Poder Público
 Proibição de receber incentivos fiscais ou creditícios

QUAIS AS CARACTERÍSTICAS DA AÇÃO DE
IMPROBIDADE?
 A ação possui rito ordinário e pode ser proposta
pelo Ministério Público ou por pessoa jurídica
interessada – art. 17;
 É vedada a transação ou acordo - art. 17, §1º;
 O Ministério Público se não for o autor da ação
intervirá sempre como fiscal da lei, sob pena de

nulidade do processo - art. 17, §4º;
 Pode resultar em 07 tipos de sanções;
 A condenação em dinheiro reverte para a pessoa
jurídica lesada – art. 18.

COMO SE OPERA A PRESCRIÇÃO DO ATO DE
IMPROBIDADE?
 O ato de improbidade está sujeito à prescrição
(perda do direito de ação), mas o dano ao Erário é
imprescritível!
 Prescreve o direito de entrar com ação de

improbidade em 05 anos após o término do
exercício de mandato, de cargo em comissão ou de
função de confiança - art. 23, I, da Lei

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