PARECER NOTA TÉCNICA FACAPE.pdf

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CRISE FINANCEIRA FACULDADE PÚBLICA. INSOLVÊNCIA
OCASIONADA PELA PANDEMIA. ORIENTAÇÕES EM PARECER.
Consultor: Nildo Lima Santos
PARECER NOTA TÉCNICA FACAPE
REF.: NOTA TÉCNICA ESCLARECEDORA COOR. PLAN. AEVSF
– 002/2022
I – INTRODUÇÃO
Trata este documento de breve parecer sobre a “Nota Técnica FACAPE”,
acima referenciada, considerando o que contém em tal documento e a
constatação da situação real desta referida Autarquia Educacional, que já
é de conhecimento público, considerando a gravidade do problema, não
tão somente para os servidores da referida autarquia quanto para os
alunos, comunidade em geral e, para os agentes públicos municipais, que
têm os deveres da providência, considerando as alternativas viáveis a fim
de não serem, tais gestores, agentes políticos e agentes administrativos,
acionados, com propriedade por crimes de responsabilidade fiscal,
previstos na legislação pátria e, em especial, na Lei de Responsabilidade
Fiscal (Lei Complementar nº 101 de 2000). É este parecer um instrumento
com bases práticas e doutrinárias que são orientadoras às providências
práticas e rápidas para a solução dos problemas que são urgentes neste
primeiro momento, que estão evidenciados nesta peça com indicações de
soluções para as providências para as soluções imediatas compreendidas
a partir de agora e que se estende a todo o exercício de 2022 e providências
de soluções para o exercício de 2023 nas questões que se relacionam às
previsões orçamentárias e às revisões de instrumentos jurídicos que estão
a contribuir para o aumento significativo do débito da AEVSF e, partindo
daí, para as propostas de reconstrução de processos vários a fim de que
sejam dadas as sustentabilidades da FACAPE para as soluções de curto,
médio e longo prazo. Destarte, é a rigor, este instrumento tem como
objetivo a orientação para as soluções que se fizerem necessárias ao
equilíbrio das funções públicas que foram creditadas, pela
descentralização, à autarquia pública que tem uma bonita e longa história
de sucesso e de bons serviços prestados não tão somente ao Município de
Petrolina mas, a toda região do médio São Francisco.
II – DA RÁPIDA ANÁLISE DA NOTA TÉCNICA
Analisando a NOTA TÉCNICA ESCLARECEDORA COOR. PLAN. AEVSF –
002/2022, de 13 de março de 2022 elaborada pela Coordenação de

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Planejamento da AEVSF detectamos o sentimento real dos problemas que estão
ocorrendo com a FACAPE com relação à queda de suas receitas. É um
documento complexo pela quantidade de informações que são mais
compreensíveis para os que estão dentro do problema e que executam as suas
funções nas áreas de finanças e orçamentos e planejamento da entidade. O
número excessivo de informações – para quem não está vivendo o problema –
pode não transmitir a clareza dos fatos, especialmente, ao leigo e menos
preparado na área orçamentária financeira e de planejamento, a fim de sua
compreensão para as soluções que se fizerem necessárias, vez que, estão
evidentes inúmeros fatores externos, considerando que a queda da arrecadação
já vinha ocorrendo mesmo antes da pandemia de Covid com a diminuição do
número de alunos matriculados.
III – CONSIDERAÇÕES GENÉRICAS PARA AS PROVIDÊNCIAS
A razão da diminuição do número de matrículas deve-se à forte oferta de vagas
de cursos superiores através da instalação da UNIVASF e de faculdades
privadas, inclusive, as semipresenciais instaladas nas cidades de Petrolina e
Juazeiro. Portanto, a pandemia apenas justifica o acentuado número expressivo
de matrículas a menos, neste momento de pandemia que já conta com mais de
dois anos de sua irradiação na região do Vale do São Francisco e no país, que
agravou mais ainda a situação financeira da FACAPE que, vinha a cada
exercício perdendo número de matrículas de alunos que passaram a
comprometer a gestão da entidade. Assim, hão de ser tomadas providências que
promovam o equilíbrio provocado não tão somente por este momento de
turbulências, mas também providências que sejam possíveis para o alcance do
adequado equilíbrio fiscal da entidade. E, para tanto, é necessário que se tenha
a compreensão da responsabilidade dos gestores públicos para os problemas
de certa gravidade e complexo mas que têm soluções imediatas, de curto, médio
e longo prazo.
III.1. A Forte Ligação Jurídica da FACAPE integrante da AEVSF
(Autarquia Educacional do Vale do São Francisco)
A FACAPE é um ente de educação superior integrante da estrutura a AEVSF
sendo tal autarquia municipal um ente que integra o rol de instituições da
administração indireta do Poder Executivo Municipal conforme enxergamos na
Lei nº 25 de 19 de julho de 19 de julho de 1976, do Município de Petrolina – PE
[art. 1º e art. 2º] e no instrumento presidencial Federal, o Decreto nº 82.475, de
23 de outubro de outubro de 1973 [art. 1º e art. 2º]. Figura jurídica que foi
ratificada pela Lei nº 3.340, de 22 de dezembro de 2020, a qual apenas ratificou
a figura jurídica da FACAPE que passou a ser Faculdade de Petrolina com a
mesma sigla FACAPE. Destarte, mantendo a FACAPE a sua condição de ente
integrante – departamental ou não, como quiserem entender! – da AEVSF
(Autarquia Educacional do Vale do São Francisco).

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Há de se ter a compreensão, para o que está estabelecido na Lei nº 3.340, de
22 de dezembro de 2020 que, em momento, algum, diz ter mudado a
denominação da autarquia AEVSF (Autarquia Educacional do Vale do São
Francisco. Portanto, é a FACAPE uma autarquia municipal e, portanto, requer
atenção especial no cumprimento das suas finalidades legais decorrentes da
corresponsabilidade imposta, inclusive, pela Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei
Complementar Federal nº 101). E nesta situação, o socorro deve ser através do
ente criador de tal figura jurídica autárquica, que a Administração Direta do Poder
Executivo se integra e está vinculada por extensão.
III.1.1 – Quanto à Responsabilidade Fiscal no cumprimento do
limite de gastos com pessoal
Quanto à Responsabilidade Fiscal, há de se ter a clareza de que tal
responsabilidade é residente no poder e dever da providência dos gestores
públicos, no caso, Chefe do Executivo e Diretor Executivo da FACAPE e, para
tanto, com o objetivo de orientações, seguem, neste tópico, as análises
considerando as situações que foram abordadas pelo Parecer e, a realidade
jurídica dos entes envolvidos: Administração Direta do Poder Executivo
Municipal (Prefeito) e Autarquia FACAPE (Diretor da FACAPE).
III.1.1.1. Das Breves Considerações
Considerando que a AEVSF, é uma autarquia e, em sendo autarquia,
obrigatoriamente deve integrar o sistema orçamentário financeiro municipal para
todos os efeitos legais e administrativos, dentre os quais, os relativos à obrigação
de cômputo dos limites de gastos com pessoal na esfera do Poder Executivo
Municipal de Petrolina, onde os gastos referentes a tais limites, são
estabelecidos em 60% para o Município, sendo 54% destinado ao Poder
Executivo Municipal e 6% destinado ao Poder Legislativo Municipal, conforme
Constituição Federal [Art. 169 da CF/88] e, conforme Lei Complementar 101, de
4 de maio de 2000 [art. 19, III, art. 20, III, a), b)];
Ante ao exposto é esclarecedor informarmos que os valores referentes ao
pagamento de pessoal da autarquia, sejam esses quitados ou não,
obrigatoriamente deverão ser computados para os efeitos dos limites de gastos
com pessoal geral do Poder Executivo Municipal, estejam tais servidores a
serviço da autarquia e nela lotados ou na administração direta e nela lotados.
Com a agravante de que, em sendo os funcionários da autarquia na imensa
maioria ocupantes de cargos de natureza jurídica estatutária é dever do estado
(ente Municipal) promover a solução do problema, através do Chefe do Poder
Executivo, com os cuidados de observar que, o servidor efetivo estável, ou
estabilizado pelo art. 19 do ADCT à CF/88 jamais poderá ser demitido ao livre
arbítrio da administração pública e do gestor público. Portanto, uma das
alternativas, caso o Município em razão da situação da FACAPE esteja com tais

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problemas, é observar sobre a aplicação do que está disposto na Lei de
Responsabilidade Fiscal, Lei Complementar nº 101/2000, conforme está
disposto no art. 22, Parágrafo único, caso a despesa total com pessoal exceda
a 95% (noventa e cinco por cento) do limite de 54% estabelecido pelo art.19, III
e art. 20, III, b).
III.1.1.2. Das Sugestões, Dadas as Considerações Para Soluções
Imediatas
Ante ao exposto no item III.1.1.1, sugiro que primeiramente seja verificado o
comprometimento total da despesa com pessoal do Poder Executivo Municipal,
somando a Administração Direta e a Administração Indireta, a fim de verificação
do percentual estabelecido para o exercício de 2022 e, a partir de então, saber
o quanto em valor nominal representa tal diferença. Vendo-se, portanto, se existe
margem de recursos financeiros que poderão ser aplicados para a solução
parcial ou total do problema no decorrer deste exercício (2022).
Caso possa, essa providência, resolver totalmente o problema no exercício, deve
a Administração Direta promover a transferência parcelada de tal valor que supra
mensalmente as demandas necessárias da FACAPE.
Caso seja necessário apenas a solução para resolver parte do problema,
caracterizado como imediato e que alcança todo o exercício de 2022, deve a
Administração Direta promover a transferência do valor possível de ser
transferido mensalmente para cobrir parte das demandas necessárias da
FACAPE, a título de despesas de custeio de “Pessoal”. Entretanto, se o
problema alcança e demonstra também a necessidade de recursos para verbas
outras de custeio – que não sejam de pessoal, ou tão somente de pessoal –
considerando dívidas já existentes e, outras de caráter contínuo e necessário,
deve essa mesma medida a ser adotada como solução para o problema.
Chamo a atenção para que seja observado se existe dotação orçamentária no
orçamento da Administração Direta do Poder Executivo Municipal verba
destinada à “Reserva de Contingência” e, se ficar constatada a sua existência
em saldos que sejam suficientes, deverá o Poder Executivo promover a
transferência para o reforço do caixa da FACAPE a título de “Transferências
Correntes” da conta da dotação orçamentária “Reserva de Contingência” para
solução de problemas emergenciais que colocam em risco a continuidade dos
serviços públicos ou suas instituições, riscos estes que, em sua maior parte foi
causado pela “Pandemia de Covid” que está a destruir patrimônios públicos e
privados e vidas humanas. Portanto é bastante forte e real essa justificativa,
considerando que quase totalidade da inadimplência teve como causadora o
afastamento de alunos das salas de aula e o esvaziamento da procura pelos
serviços de educação superior ofertado pela FACAPE. Sobre essa orientação,
colo nesta peça trecho de artigo escrito e publicado na internet, em março de
2017, na Revista Jus Navigandi, por Rogério Tadeu Romano, Procurador
Regional da República aposentado, Professor de Processo Penal e Direito

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Penal, Advogado, o qual cita e confirma entendimentos do consultor Nildo Lima
Santos, ao dizer em seu bem elaborado e ilustrativo artigo com o título “O
cumprimento das metas fiscais e o contingenciamento”:
‘A Reserva de Contingência originou-se através do Decreto-
Lei 200, de 25 de fevereiro de 1967, precisamente em seu Art. 91:
“Art. 91. Sob a denominação de Reserva de Contingência, o
orçamento anual poderá conter dotação global não especificamente
destinada a determinado órgão, unidade orçamentária, programa ou
categoria econômica, cujos recursos serão utilizados para abertura
de créditos adicionais.”
Veio, após, o Decreto-Lei 900/69, onde se disse:
......................................
Surgiu a Reserva de Contingência como exceção ao princípio
orçamentário da especificação na medida em que foi criada como
dotação global não especificamente destinada a determinado
programa ou dotação orçamentária.
Ensinou Nildo Lima Santos (O que é reserva de contingência
no orçamento público?) que Reserva de Contingência é uma
ferramenta (artifício) orçamentário/contábil, que permite a reserva de
recursos orçamentários livres para que a administração possa dispor
a qualquer momento para situações imprevistas do ponto de vista do
planejamento orçamentário, mediante créditos adicionais e
suplementares.
Heraldo da Costa Reis (RESERVA DE CONTINGÊNCIA,
site:www.acopesp.com.br/artigos./Heraldo_Costa. 2004, p. 75),
informa-nos em sua obra, que: “A Reserva de Contingência
constituía-se na época de uma parcela do superávit corrente
apurado no confronto entre Receitas Correntes e as Despesas
Correntes, sobre o qual era aplicado um percentual estabelecido
pela própria administração da entidade governamental.”
Veio a Lei de Responsabilidade Fiscal como importantíssimo
mecanismo de finanças públicas.
A Lei de Responsabilidade Fiscal atua diretamente na
quantificação e objetivo da Reserva. Estabelece que a Reserva de
Contingência deva ser calculada com base na Receita Corrente
Líquida. Segundo Deusvaldo Carvalho (Orçamento e contabilidade
pública: teoria, prática e mais de 700 exercícios. 3 ed. Rio de
Janeiro: Elsevier, 2007.), a Receita Corrente Líquida é o somatório
das receitas tributárias, de contribuições, patrimoniais, industriais,
agropecuárias, de serviços, transferências correntes e outras
receitas correntes, consideradas as deduções conforme o ente,
União, Estado, Distrito Federal e Municípios.

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........................’
Mas, há de se ter a consciência de que, para a transferência dos recursos,
mediante instrumento apropriado, deve ser verificado se na Lei de Diretrizes
Orçamentárias para o exercício de 2022 e no orçamento de 2022 prevê tal
transferência e, caso não existam tais previsões deve ser elaborado projeto de
lei específico autorizando a transferência dos recursos que se darão por meros
procedimentos operacionais em cumprimento às disposições legais e que serão
justificados quando da consolidação das contas mensais e anuais da
Administração Direta e FACAPE.
Em existindo os recursos no orçamento original ou por alteração legal posterior
deverá, portanto, ser providenciada a transferência naturalmente com base nas
dotações orçamentárias existentes ou que passaram a existir e, dentro da
programação financeira da Administração Central mas, observando o montante
mensal a ser transferido conforme solicitação da autarquia por mera
correspondência (Ofício) solicitando e informando, com as devidas justificativas,
o valor a ser transferido por força da disposição orçamentária, seguindo a
administração direta os ritos necessários para tais transferências de recursos.
Destarte, considerando a obrigação e o direito das providências estarem
consagrados na Lei Orçamentária.
III.1.1.3. Das Sugestões dadas, as Considerações para Soluções
de Curto Prazo
As soluções de curto prazo, ora consideradas, são as que se estendem após o
atual exercício e que dependem de providências urgentes, que deverão já ser
tomadas neste exercício, considerando o próximo exercício fiscal que se inicia
em 01 de janeiro de 2023 cujo orçamento, para tal exercício, começa a ser
elaborado no mês de agosto de 2022.
Portanto, das providências para as soluções que devem ser consideradas de
curto prazo são as seguintes:
III.1.1.3.1. Previsão orçamentária de recursos, para o orçamento de 2023, para
serem destinadas à quitação de verbas de custeio e/ou investimentos,
reservadas de fontes de recursos da Administração Direta para a cobertura de
déficits da Autarquia FACAPE.
III.1.1.3.2. Promoção, pela FACAPE, junto à Administração Direta, da revisão da
alteração da Lei que trata dos percentuais de Bolsa de Estudos destinados aos
beneficiados pela Lei nº 3.480, de 10 de dezembro de 2021 do Município de
Petrolina – PE, com relação aos subsídios, que foram criados, conforme diz sua
ementa “Estabelece forma especial de acesso ao programa de bolsas de
estudos na FACAPE para alunos oriundos da escola pública e da rede

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privada com bolsa de estudo integral, bem como para os servidores
públicos municipais e seus dependentes...” e, seus dispositivos, destarte,
aumentando o percentual com relação aos valores das bolsas de estudo e a
quantidade de vagas ofertadas, mas, desde que sejam custeadas por recursos
transferidos pela Administração Direta do Município, temporariamente, enquanto
existir o déficit financeiro da autarquia. Providências estas que darão
sustentação em curto prazo às atividades da FACAPE, considerando o fato de
que a Lei nº 3.480, de 10 de dezembro de 2021, assinada pelo atual gestor, o
coloca no centro da questão, de forma bem forte, considerando que foi a
Administração Direta, provocada ou não, que definiu as isenções relativas às
bolsas e parte das bolsas de estudos junto à FACAPE e que conta com inúmeros
beneficiados que são servidores públicos do Município de Petrolina e seus
dependentes.
Portanto, ante ao exposto acima, informo residir aí o poder maior da providência
em razão dos compromissos para a reparação do problema, na honra do ente
público, e dos atuais gestores, especialmente, o gestor maior do Município. As
justificativas, portanto, para a propositura de instrumento jurídico, caso
necessário, está bastante forte considerando tal realidade quanto ao
comprometimento público para a solução, portanto, compreensível e bastante
claro quando da apresentação das contas públicas perante os competentes
tribunais, dentre os quais o Tribunal de Contas do Estado de Pernambuco.
de Médio Prazo
Para as soluções de médio prazo, que ora as considero, são as que se estendem
após o atual exercício e que dependem de providências urgentes, que deverão
já ser tomadas neste exercício, considerando o próximo exercício fiscal que se
inicia em 01 de janeiro de 2023 cujo orçamento, para tal exercício, começa a ser
elaborado no mês de agosto de 2022. E, Também, a revisão de propósitos que
possam ser adiados, considerando o momento, caso não consiga a FACAPE o
apoio da Administração Direta para o que está a planejar, dentre os quais, a
implantação do Curso de Medicina, na forma do art. 7º da Lei nº 3.480, de 10 de
dezembro de 2021 do Município de Petrolina – PE que trata das bolsas de
estudos a serem concedidos pela FACAPE. Nesta questão, apenas, há de ser
observado se é esse o momento para a oferta de bolsas de estudos,
considerando que sequer a faculdade foi implantada. A não ser que seja tal
decisão ancorada em estratégias de mercado para a atração de futuros possíveis
alunos.
É forçoso observarmos que, na região, a oferta de cursos de medicina é pouca
e que a demanda é razoável, considerando que o mercado está fortemente
restrito e de maior aceitação para junto às famílias com um bom nível de
rendimento familiar e que preferem investir nesta área bastante promissora,
considerando o retorno no mercado de trabalho e o bom status social.

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Há de ser observado, entretanto, que existem fortes parceiros privados com
figuras jurídicas que as enquadram como entes sociais e assistenciais que
poderão formalizar parcerias com a autarquia FACAPE quanto a tais intenções
e que residem, em um primeiro momento, na necessidade da sustentabilidade
mínima dos objetivos da formação em medicina e em saúde, que as
reconhecemos como sendo parte das obrigações dos entes federados impostas
pela Constituição Federal e que se relacionam às funções “Saúde” e “Educação”,
que têm tratamento especial quanto à destinação de receitas públicas tributárias.
de Longo Prazo
Hão de ser consideradas como ações de longo prazo, as que se iniciam, em
decorrência de todos os processos e providências envidadas pelas soluções
imediatas, de curto, e de médio prazo que serão reforçadas com as parcerias
públicas e privadas, especialmente com as instituições sociais. E, dentre as
quais, poderemos citar a consolidação da implantação de novos cursos para o
atendimento da região do Vale do São Francisco, no suprimento de demandas,
dentre as quais, as da área de saúde que incluem os cursos de medicina e de
enfermagem, conforme está disposto na Lei que concede Bolsas de Estudos e
na Lei da criação da AEVSF.
IV. CONCLUSÃO
Quanto às justificativas para a transferência de recursos financeiros para cobrir
déficits financeiros da FACAPE por razões muito fortes causadas pela
“Pandemia da Covid 19”, com suas consequências, na maior parte inesperadas
e portanto, incalculáveis, é um bom exemplo de solução adotada e que foi dada
pelo Município de Lorena em São Paulo, conforme textos de Parecer da Câmara
Municipal de Lorena, datado de 15 de março de 2021, ao Projeto de Lei nº
24/2021, o qual foi referenciado em sua sustentação por entendimentos do
consultor Nildo Lima Santos, sobre reserva de contingência, o qual, ora se dispõe
a ajudar na solução dos problemas em questão, a exemplo do que se constata
no texto do parecer colado abaixo em print, a seguir:

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IV.1. Da doutrina e entendimentos do Tribunal de Contas dos
Municípios, como exemplos:
Como exemplos que justificam o que estamos a propor, hão de ser reconhecidos
os registros que, ora estamos a divulgar nesta peça orientativa, que bem ilustram
o que estamos a indicar.
Destarte, hão a FACAPE e a Administração Direta, de estar sempre atentas
quando da elaboração de suas peças orçamentárias, fazendo dispor nos seus
respectivos orçamentos recursos para a satisfação de reservas de
contingências, considerando que a FACAPE e a Administração Direta são
mantidas com recursos próprios por elas arrecadados e recebidos de
transferências outras, para atenderem às suas próprias necessidades. Sendo
que a Administração Direta as preocupações são bens mais amplas,
considerando que a sua arrecadação é para satisfazer as necessidades do
governo que incluem todas as descentralizadas: Fundações Públicas e
Autarquias. E, a FACAPE, assim como qualquer outra autarquia, a exemplo os
Serviços de Água e Esgotos, dentre outros entes, que tenham competências
para arrecadação própria com a venda de serviços, devem também, observar o
quanto a ser destinado para reserva de contingência para atenderem às suas
situações específicas e inesperadas. Mas quem as socorre, nas suas
necessidades, é a Administração Direta, já que, foram dela que as funções e
subfunções exercidas pelas descentralizadas foram transferidas em parte ou na
totalidade para a constituição de figuras dela originadas e dependentes pelo alto
nível de subordinação, inclusive, com relação às suas necessárias
regulamentações pelos atos específicos, tanto as leis, decretos e demais
regulamentações que estejam definidas pelas leis específicas.
Quanto a esta afirmação, para, em parte, fecharmos a questão por ora, não há
o que ser ignorado, considerando a doutrina e as decisões dos tribunais de
contas, dentre os quais o TCM/BA, conforme ilustramos com os ensinamentos
sobre a matéria a seguir transcritos e que foram, os respectivos trechos,
extraídos de publicações na WEB, conforme as evidencio:
A) Artigo publicado na WEB, em 07 de 2018, com o título “A administração
indireta na Lei de Responsabilidade Fiscal”, da lavra de Flávio Corrêa de Toledo
Junior, Professor de orçamento público e responsabilidade fiscal, autor de livros
e artigos técnicos, Ex-Assessor Técnico do Tribunal de Contas do Estado de São
Paulo:
“........................................
Em todos os níveis de governo, a Lei de Responsabilidade Fiscal
alcança a Administração direta, bem como as autarquias, as
fundações, e, no caso das empresas estatais, somente as que
demandam o Tesouro Central, as chamadas empresas
dependentes. É bem isso o que estabelecem os § 2º e 3º, do 1º,
daquele código de finanças públicas.

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Essas unidades da Administração descentralizada, em sua
imensa maioria, perfilam-se no Poder Executivo, apesar de se
vincularem, em pouquíssimos casos, a outros Poderes.
No que diz respeito ao alcance daquela disciplina fiscal,
controvérsia houve quanto às autarquias e fundações
financeiramente autônomas, vale dizer, as que não recebem
qualquer ajuda pecuniária da Administração direta; coletam
suas rendas mediante a própria atividade operacional (por
exemplo, taxa de água e esgoto ou mensalidades escolares).
(DESTACO)
Assim se polemizou diante da seguinte indagação: se a empresa
autônoma, não dependente, escapa às regras fiscais, por que estas,
por simetria, também não se esquivariam as autarquias e fundações
que recebem do Tesouro Central?
Nesse cenário, de lembrar que as autarquias e fundações
exercem políticas públicas formuladas pelo ente central; se hoje
são monetariamente independentes, amanhã podem não ser,
em razão de modificações na forma de conduzir a máquina
governamental, sobretudo nos períodos de troca do dirigente
político. Ao demais, podem ser extintas mediante lei iniciada no
Poder Executivo. (DESTACO)
...............................................
Nesse sentido, dependente ou não dos recursos centrais, as
autarquias e as fundações típicas de apoio, todas elas se submetem
aos ritos e procedimentos do referenciado código fiscal, entre os
quais a consolidação de seus números à movimentação geral do
Município, a limitação de empenho das transferências
extraorçamentárias do Tesouro Central, a compensação financeira
de receitas renunciadas ou de despesas continuadas, as estimativas
trienais de impacto financeiro-orçamentário, bem como a declaração
de compatibilidade orçamentária de novas ações governamentais.
E, no âmbito das autarquias e fundações, só se afastam as
fundações conveniadas, pois, como se viu, limitam-se a se
relacionar contratualmente com a Administração, sendo criadas e
mantidas sem qualquer interferência estatal.
................................”
B) Parecer do Tribunal de Contas do Estado da Bahia, nº 01713-17, de 15 de
agosto de 2017, “Ementa TRANSFERÊNCIA. RECURSOS PÚBLICOS.
ENTIDADES PRIVADAS. INSTITUIÇÕES FILANTRÓPICAS. SUBVENÇÕES
SOCIAIS. AUTORIZAÇÃO. LEI ESPECÍFICA.”, da lavra da parecerista Tayana
Pires Bonfim, Assistente Jurídico., Salvador – BA:
“............................................

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Da leitura do artigo 12, da Lei nº 4.320/1964, que “Estatui
Normas Gerais de Direito Financeiro para elaboração e controle dos
orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do
Distrito Federal”, extrai-se que a transferência de recursos públicos se
divide em três modalidades: subvenções, contribuições e auxílios.
Vejamos:
“Art. 12. A despesa será classificada nas seguintes categorias
econômicas:
(...)
§ 2º Classificam-se como Transferências Correntes as
dotações para despesas as quais não corresponda
contraprestação direta em bens ou serviços, inclusive para
contribuições e subvenções destinadas a atender à
manifestação de outras entidades de direito público ou privado.
(DESTACO)
(...)
§ 6º São Transferências de Capital as dotações para
investimentos ou inversões financeiras que outras pessoas de direito
público ou privado devam realizar, independentemente de
contraprestação direta em bens ou serviços, constituindo essas
transferências auxílios ou contribuições, segundo derivem
diretamente da Lei de Orçamento ou de lei especialmente anterior,
bem como as dotações para amortização da dívida pública.”
(...)
A referida Lei, no § 3º, do mencionado artigo 12,
conceitua subvenções como transferências correntes
destinadas a cobrir despesas de custeio operacional das
entidades beneficiadas, ou seja, aquelas despesas realizadas
com a sua manutenção, estando vedada, portanto, a utilização
para despesas de capital (investimentos). (DESTACO)
As subvenções, por sua vez, distinguem-se como sociais e
econômicas, dependendo da destinação dos recursos. As sociais
são aquelas que se dirigem às instituições públicas ou privadas
de caráter assistencial ou cultural, sem finalidade lucrativa. Já
as econômicas são dirigidas às empresas públicas ou privadas de
caráter industrial, comercial, agrícola ou pastoril. (DESTACO)
No que se refere às subvenções sociais, tem-se que elas
devem atender às despesas de manutenção de entidades sem
fins lucrativos, e que, de acordo com o artigo 16, da Lei nº
4.320/1964: (DESTACO)

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“Art. 16. Fundamentalmente e nos limites das
possibilidades financeiras a concessão de subvenções sociais
visará a prestação de serviços essenciais de assistência social,
médica e educacional, sempre que a suplementação de
recursos de origem privada aplicados a esses objetivos,
revelar-se mais econômica.” (DESTACO)
Ou seja, as subvenções sociais devem constituir,
fundamentalmente, suplementação aos recursos de origem
privada aplicados na prestação de serviços essenciais de
assistência social, médica e educacional. Não devem ser regra,
mas, sim, uma complementação da ação de iniciativa privada
em assuntos sociais. Isso significa que, se o Ente
Governamental pensar em entrar neste campo de atividades,
deverá fazê-lo diretamente por sua própria ação, reservando
subvenções apenas para suprir a iniciativa dos particulares.
(DESTACO)
..........................”
Antes de finalizar este parecer, cito entendimentos sobre o § 2º do art. 12 da Lei
nº 4.320 de 17 de março de 1964, que “Estatui Normas Gerais de Direito
Financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos
Estados, dos municípios e do Distrito Federal”, em 25ª Edição da obra “A Lei
4.320 Comentada” – Revista e Atualizada – de 1993, de autoria de J. Teixeira
Machado Junior e Heraldo da Costa Reis, conforme seguem excertos transcritos,
ipsis litteris, sobre o dispositivo, ora referenciado, à Págs. 39 e 40:
“.....................................
As transferências se podem realizar do setor público para o setor
privado, tal como uma subvenção da União a uma empresa privada
que explora serviço considerado de interesse público, mas
deficitário. Podem ainda passar-se no seio do setor público, como
por exemplo a transferência da União para um Estado a fim de que
este realize certos serviços.
É de se notar, no entanto, que já no anexo original da Lei
4.320/64 a relação das transações consideradas transferências
excedeu em muito o conceito do parágrafo e muitas despesas
tipicamente de custeio eram aí classificadas. A Portaria nº 38/78
deu nova sistemática às transferências, com modificações
importantes na forma do respectivo anexo. Muitas despesas de
custeio, contudo, ainda integram o elenco das transferências como,
por exemplo, Salário-família, Apoio Financeiro a Estudantes,
Assistência Médico-hospitalar, Benefícios da Previdência Social,
Indenização de Acidentes de Trabalho e todos os Encargos da
Dívida Interna e da Dívida, Externa e todos os encargos da Dívida

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Interna e da Dívida Externa que são, claramente, encargos
financeiros. Além disso, não é possível compreender a razão de
Contribuições para Formação do Patrimônio do Servidor Público –
PASEP ter ficado em transferências, quando a Portaria deu um
passo à frente e classificou os encargos patronais como como
Despesas de Custeio. A razão apresentada para tal é a forma de
cálculo dessa despesa. Mas, desde quando, modo de cálculo é
critério de classificação? Isto mostra que, apesar de se trabalhar e
estudar a classificação das transações governamentais no
Brasil desde os idos de 1939, ainda não se chegou a um
denominador comum para orientar o processo de classificação.
Em outras palavras, faltam ainda critérios técnico-científicos.
(...).
Devemos reconhecer que a passagem de Reserva de
Contingência para um grupo neutro foi um progresso.
As transferências podem ser:
● de origem constitucional, como as indicadas nos arts. 157 e
162, §§ e incisos da atual Constituição Federal;
● decorrentes simplesmente de autorizações orçamentárias, se
incluídas no orçamento sem vinculação a uma disposição legal
prévia;
● de origem legal, se criadas por uma lei ordinária.
Podem ainda ser correntes ou de capital. As Transferências
Correntes são definidas no parágrafo em análise e possuem as
seguintes características básicas:
● não correspondem a uma contraprestação direta e imediata
em bens e serviços: transferências de assistência e previdência
social;
● destinadas a atender à manutenção de outras entidades de
Direito público ou privado, tais como as contribuições e as
subvenções. Em relação a estas serão observadas as normas
dos arts. 16 a 19 desta lei.” (DESTACO)
Concluo, portanto, que no caso das transferências para as despesas de custeio
em geral, tanto podem ser através de “Transferência Corrente” ou através de
“Subvenção Social”, sendo esta última, reconhecida também, como a
transferência corrente, contudo, deve ter destinação específica com destinação
à área que tenha retorno social. Destarte, fica a FACAPE em condições
privilegiadas, quanto a condição de receber recursos transferidos da
Administração Direta do Município de Petrolina, mediante relação a tais
“Transferências Correntes” para cobrir os seus déficits, seja através de

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disponibilidades em “Reserva de Contingência”, ou seja através de
“Transferências Correntes” de contas específicas na área educacional, ou
transferências de tal área a título de “Subvenção Social”.
Juazeiro, BA, em 17 de março de 2022.
Nildo Lima Santos
Consultor em Administração Pública
Consultor em Desenvolvimento Institucional

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