Cadernos Gestão Pública e Cidadania - 2017, Número 1

ARTIGO: PARTICIPAÇÃO DIRETA EM COPRODUÇÃO É DEMOCRÁTICA? CONTROLE VETORIAL DA DENGUE EM CAMPO GRANDE – MS
ISSN 2236-5710 Cadernos Gestão Pública e Cidadania, São Paulo, v. 22, n. 71, jan./abr. 2017
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PARTICIPAÇÃO DIRETA EM COPRODUÇÃO É
DEMOCRÁTICA? CONTROLE VETORIAL DA DENGUE EM
CAMPO GRANDE – MS
IS DIRECT PARTICIPATION IN CO-PRODUCTION DEMOCRATIC? DENGUE VECTOR CONTROL IN CAMPO GRANDE – MS
¿LA PARTICIPACIÓN DIRECTA EN LA COPRODUCCIÓN ES DEMOCRÁTICA?
CONTROL VECTORIAL DE DENGUE EN CAMPO GRANDE – MS
Resumo
A abordagem de coprodução considera a participação ativa dos usuários essencial para a implementação de políticas, estando essa
maior influência direta nos rumos de política pública alinhada a princípios democráticos. Com a intenção de compreender melhor
essa relação entre participação dos usuários e democracia em coprodução, o objetivo deste artigo foi caracterizar a participação dos
usuários na coprodução do controle vetorial da dengue em Campo Grande – MS, Brasil. Os dados coletados em cinco bairros do mu-
nicípio foram analisados por meio de análise de conteúdo. Constatou-se que, nos casos pesquisados, os usuários: (i) são incluídos no
relacionamento com os profissionais, (ii) são capazes de produzir resultados de política pública e (iii) se beneficiam desses resultados
alcançados. No entanto, para o alcance de uma plena participação democrática em coprodução, ainda falta aos usuários influenciar
outros processos de políticas públicas – não limitando sua participação (apenas) à execução de ações propostas pelo poder público.
Palavras-chave: Controle vetorial, coprodução, democracia, dengue, participação.
Gemael Chaebo - gemaelchaebo@gmail.com
Professor da Universidade Federal de Mato Grosso do Sul – Nova Andradina – MS, Brasil
Janann Joslin Medeiros - janmedeiros@gmail.com
Professora da Universidade de Brasília, Faculdade de Economia, Administração e Contabilidade – Brasília – DF, Brasil
Submetido 26.04.2016. Aprovado 29.01.2017
DOI: http://dx.doi.org/10.12660/cgpc.v22n71.61067
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Gemael Chaebo - Janann Joslin Medeiros
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Abstract
The co-production approach considers the active participation of public service users to be essential
in policy implementation.The greater direct influence of citizens on public policies that is sought in this
approach appears to be aligned with the principles of democracy. In order to better understand the
relationship between user participation and democracy in co-production, the goal of this paper is to
characterize public service users participation in the co-production of dengue vector control in Campo
Grande – MS, Brazil. Data collected in five districts of the municipality were analyzed using content
analysis. Findings revealed that in the five cases studied, service users (i) are included in the produc-
tion relationship with public service professionals, (ii) are capable of producing policy results, and (iii)
are benefited by the results produced. However, if full democratic participation in co-production is to
be achieved,users have yet to exert influence on other policy processes,not limiting their participation
to merely executing actions proposed by the public authorities.
Keywords: Vector control, co-production, democracy, dengue, participation.
Resumen
El abordaje de coproducción considera esencial la participación activa de los usuarios para la imple-
mentación de políticas, y esa mayor influencia directa en el rumbo de las políticas públicas parece
estar alineada a los principios democráticos.Con la intención de comprender mejor esa relación entre
participación de los usuarios y coproducción democrática, el objetivo de este artículo ha sido carac-
terizar la participación social en el control vectorial del dengue en Campo Grande, MS, Brasil, en co-
producción con el gobierno. Los datos, recolectados en cinco barrios de la referida ciudad, han sido
analizados por medio del análisis de contenido.En los casos de los usuarios encuestados se constató
que estos: (i) están incluidos en la relación con los profesionales, (ii) son capaces de producir resul-
tados de la política pública, y (iii) se benefician de estos resultados logrados. Sin embargo, para el
alcance de una plena participación democrática en coproducción con el gobierno, todavía falta que
los usuarios tengan influencia sobre otros procesos de políticas públicas y que su participación no se
limite, sólo, a la puesta en práctica de las medidas propuestas por el gobierno.
Palabras clave: Control vectorial, coproducción, democracia, dengue, participación.
INTRODUÇÃO
A discussão sobre democratização do Es-
tado concentra-se atualmente em duas for-
mas centrais: a democracia representativa
e a democracia participativa (Perez, 2009).
De acordo com Santos e Avritzer (2009) e
Paula (2012), na democracia representativa,
os cidadãos exercem o direito de escolher
indivíduos que os representem perante o
Estado. No entanto, a democracia repre-
sentativa vem enfrentando um momento de
crise, em que a população, cada vez me-
nos, se sente representada pelos políticos
eleitos, principalmente no que se refere ao
atendimento dos temas que consideram
prioritários (Santos & Avritzer, 2009). Fung
e Wright (2001) apontam que a democracia
representativa pode ser pouco efetiva em
facilitar o envolvimento político dos cidadãos,
construir consenso político por meio do diá-
logo, e elaborar e implementar políticas pú-
blicas.
Bier et al. (2010) afirmam ser preciso ir além
do modelo de democracia representativa,
pois este aliena a capacidade de influência
do cidadão aos seus representantes elei-
tos. Para Santos e Avritzer (2009) e Paula
(2012), é nessa crise de representação que
a democracia participativa se destaca, pro-
pondo que as políticas poderiam conter a
participação plural de atores (muitas vezes
marginalizados do processo), que interagem
por meio de mecanismos de discussão e de-
liberação. Abers, Formiga-Johnsson, Frank,
Keck e Lemos (2009) estabelecem que são
funções da democracia participativa: promo-

PARTICIPAÇÃO DIRETA EM COPRODUÇÃO É DEMOCRÁTICA? CONTROLE VETORIAL DA DENGUE EM CAMPO GRANDE – MS
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ver a inclusão política, estimular processos
deliberativos e aumentar o controle da so-
ciedade sobre o Estado. Pondera-se que as
democracias representativa e participativa
partilham de certo grau de complementari-
dade, contudo, segundo Abers et al. (2009),
quando maximizada uma das formas de de-
mocracia descritas, esta passa a limitar o
espaço que a outra forma de democracia é
capaz de ocupar.
O processo de redemocratização no Brasil,
ocorrido a partir da década de 1980, começa
a “pender a balança” a favor de formas mais
participativas de democracia quando esta
passa a ter como um de seus focos principais
a descentralização (Bier et al., 2010). Nessa
perspectiva, democratizar significa transferir
parte da responsabilidade a outros atores,
assim a sociedade assume algumas tarefas
que antes eram exclusivamente realizadas
pelo Estado (Bier et al., 2010). De acordo
com Vanleene, Verschuere e Voets (2015), a
“participação dos cidadãos está diretamente
relacionada com a ideia de democracia” (p.
4), na qual a participação de cada cidadão é
vital para o funcionamento do Estado.
Assim, a participação cidadã é considerada
a base para o desenvolvimento da demo-
cracia (Arnstein, 1969). No entanto, a par-
ticipação cidadã é um conceito amplo, que
pode variar grandemente de situação para
situação (Vanleene et al., 2015). Essas va-
riações já foram destacadas há muitos anos
na “escada de participação cidadã” de Arns-
tein (1969, p. 217). Segundo a autora, exis-
tem oito “degraus” que explicitam a dinâmica
de participação dos cidadãos em seu rela-
cionamento com o poder, que variam desde
“manipulação” (primeiro degrau) até “contro-
le cidadão” (oitavo degrau).
No contexto de estudos sobre implemen-
tação de políticas públicas, O’Toole (2000)
questionou, há quase duas décadas: Por
que orientações mais democráticas estão
ausentes dos estudos de implementação
até agora? Da mesma forma, DeLeon e De-
Leon (2002) afirmam existir poucas dúvidas
sobre a necessidade de desenvolver uma
bem articulada e consistente abordagem de
implementação que possibilite a inclusão de
princípios democráticos. Esses autores lan-
çam indícios do que seria um processo mais
democrático de implementação – aquele em
que houvesse o envolvimento direto e indire-
to da população (DeLeon & DeLeon, 2002).
A coprodução das políticas públicas é consi-
derada uma modalidade de participação ci-
dadã e vem recebendo atenção acadêmica
nas últimas décadas (Jakobsen & Andersen,
2013; Ryan, 2012; Vanleene et al., 2015).
Bier et al. (2010) e Fung (2015) sugerem que
a coprodução seria uma forma de operacio-
nalizar a participação (democratização) da
sociedade na implementação de políticas.
Para tanto, a exemplo do esforço de Arnstein
(1969), é preciso caracterizar a participa-
ção democrática em coprodução. Mas, para
isso, antes se mostra necessário apresentar
o que se entende por coprodução.
Por coprodução, entende-se “fazer junto”.
Nessa estratégia de implementação, os usu-
ários produzem os serviços públicos junta-
mente com os agentes públicos, cada qual
sendo responsável por parte do processo
(Ostrom, 1996; Parks et al., 1981; Thomas,
2013). Há o entendimento de que, sem a
participação ativa dos usuários em coprodu-
ção, não seria possível alcançar os objetivos
de algumas políticas públicas, pois eles for-
necem recursos essenciais ao seu cumpri-

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mento (Fung, 2015; Jakobsen & Andersen,
2013; Parks et al., 1981; Ryan, 2012; Tho-
mas, 2013).
O controle vetorial da dengue é exemplo de
política pública implementada por meio da
coprodução, em que a participação ativa
dos usuários é necessária para o cumpri-
mento dos objetivos pretendidos, conforme
exposto por Brasil (2009b) e World Health
Organization (WHO, 2009). Na dinâmica de
controle do vetor da dengue, os moradores
das residências são responsáveis por verifi-
car a presença de água parada, eliminando-
-a conforme for necessário (Brasil, 2009a,
2009b). Esses moradores são diretamen-
te assistidos por Agentes Comunitários de
Saúde (ACS), que orientam sobre o com-
bate e fiscalizam a situação da residência
(Brasil, 2009a).
Então, a participação direta e ativa dos usu-
ários na coprodução do controle da dengue
seria um possível meio de democratizar sua
participação nos rumos de política pública,
pois, sem eles, entende-se que o combate
não conseguiria ser plenamente desenvol-
vido. Questionando a relação estabelecida,
pergunta-se: A participação direta e ativa
dos usuários em ações de coprodução do
controle da dengue pode ser considerada
democrática?
Vanleene et al. (2015) estabelecem critérios
para orientar o que se estaria tratando por
democracia em coprodução. De acordo com
os autores, esta pode ser alcançada quan-
do: (i) houver um relacionamento inclusivo
entre cidadãos e profissionais, em que a
contribuição direta e ativa desses cidadãos
possa, (ii) realmente, influenciar os resulta-
dos, e esses cidadãos (iii) estejam cientes
dos riscos e tenham acesso aos benefícios
da coprodução. Entende-se que esses cri-
térios estão incompletos, faltando incluir,
nesse sentido, a capacidade de os cidadãos
influenciarem os rumos de política pública,
indo além da simples execução das ativida-
des propostas pelo poder público (Abers et
al., 2009; Arnstein, 1969; Fung, 2015).
Alguns estudiosos de implementação de po-
líticas defendem formas mais democráticas
de lidar com a entrega de bens e serviços
públicos, isto é, que contemplem uma maior
participação dos usuários na dinâmica de
implementação. Para Perez (2009) e Bier et
al. (2010), o principal ponto para constituição
de uma implementação mais democrática é
que esta não seja estruturada de cima para
baixo (top-down), permitindo que todos os
envolvidos possam participar. DeLeon e De-
Leon (2002) argumentam que orientações
mais participativas ou mais democratica-
mente orientadas poderiam servir melhor ao
interesse público. Os autores deduzem que
a perspectiva top-down de implementação
(que entende o processo como a realização
das decisões tomadas de maneira centra-
lizada pelos formuladores da política, sem
considerar dificuldades locais que possam
afetar o cumprimento dos objetivos) é menos
democrática que a perspectiva bottom-up
(que aborda o processo de implementação
do ponto de vista da interface do implemen-
tador com o usuário), entendendo como
orientação democrática aquela em que há
envolvimento popular direto ou indireto ao
longo do processo.
DeLeon e DeLeon (2002) argumentam que
mais democracia é melhor que menos de-
mocracia, assim como formas de envolvi-
mento mais diretas por parte da população

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deveriam ser preferidas (a menos que aná-
lise anterior demonstre que outro modelo
é superior). Justificam isso afirmando que,
quanto mais distante a implementação esti-
ver do policy maker (formulador da política,
tradução livre), maior será a chance de esta
falhar (DeLeon & DeLeon, 2002).
Verschuere, Brandsen e Pestoff (2012) afir-
mam que estudos que relacionem a copro-
dução com o nível democrático da entrega
do serviço público são a parte menos de-
senvolvida da pesquisa em coprodução –
uma área que definitivamente requer mais
pesquisas no futuro. Essa proposta de agen-
da de pesquisa é reforçada por Vanleene et
al. (2015), quando indicam a necessidade de
estudos envolvendo a qualidade democráti-
ca da coprodução.
Nesta seção, foi contextualizado o problema
de pesquisa e foram indicadas as suas con-
tribuições teóricas. Na próxima seção, será
aprofundada a discussão de como imprimir
uma orientação mais participativa em imple-
mentação, utilizando, para isso, a aborda-
gem de coprodução.
PARTICIPAÇÃO SOCIAL EM IMPLEMEN-
TAÇÃO
Brinkerhoff (1996, 1999) sugere que a par-
ticipação social é um elemento-chave na
implementação das políticas. Conforme ex-
posto por Brinkerhoff (1996), Paula (2012) e
Vanleene et al. (2015), para ocorrer a par-
ticipação social na implementação, são ne-
cessários canais adequados que permitam
a inclusão dos cidadãos, o que Perez (2009)
define como institutos de participação popu-
lar.
Os conselhos são um exemplo de instituto
de participação popular, mas também exis-
tem outros frequentemente utilizados para
operacionalizar a participação social no
Brasil, como: audiências públicas, consultas
públicas, fóruns temáticos, comissões, co-
mitês, concessões, convênios, parcerias, re-
ferendos, parcerias público-privadas (PPP),
delegação de competências a ONGs e ex-
periências de orçamento participativo (Pau-
la, 2012; Perez, 2009; Violin, 2010).
Perez (2009) aponta institutos de partici-
pação popular na fase de implementação
como: “as comissões de usuários, a atua-
ção de organizações sociais ou entidades
de utilidade pública, e até mesmo a recente
expansão da concessão de serviços públi-
cos” (p. 225). Adiciona-se a esses institutos
de participação popular a coprodução (co-
-production) de serviços públicos, aborda-
gem de implementação na qual profissio-
nais e usuários trabalham cooperativamente
para a provisão de serviços públicos (Alford,
1998; Ostrom, 1996; Parks et al., 1981; Tho-
mas, 2013; Whitaker, 1980).
De acordo com Alford (1998), essa forma
de participação (coprodução) requer uma
noção mais complexa de cidadania, não
baseada apenas em votar, exercer direitos
ou tomar parte em deliberações públicas,
mas também em auxiliar a produção dos
serviços públicos. Arnstein (1969) conside-
ra essas oportunidades de participação ci-
dadã no governo a “pedra fundamental” da
democracia, uma vez que essa participação
se torna uma forma de empoderamento de
grupos muitas vezes marginalizados do pro-
cesso político, mas que podem influenciar
realmente seus resultados.

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Entre as formas de participação na imple-
mentação, como já apontado, nesta pesqui-
sa, foi adotada a literatura de coprodução
como base teórica. Essa escolha foi moti-
vada pela percepção de uma diferença fun-
damental em relação ao fornecimento de
serviços públicos via ONGs ou concessões,
pois, na coprodução, o usuário desempe-
nha um papel ativo, não sendo apenas um
“recipiente” onde as políticas são aplicadas
(Alford, 1998; Bovaird, 2007; Ostrom, 1996;
Whitaker, 1980), se enquadrando den-
tro daquilo que King et al. (1998) definem
como “participação autêntica” (p. 320). Para
os autores, a participação será autêntica na
medida em que os cidadãos forem capa-
zes de atuar diretamente sobre a situação-
-problema, o que requer uma redefinição
no relacionamento entre administradores e
cidadãos (King et al., 1998).
Vale a pena lembrar que, embora tanto a
perspectiva top-down quanto bottom-up de
implementação apresentadas possam en-
volver participação social, segundo DeLeon
e DeLeon (2002), a perspectiva top-down é
menos democraticamente orientada do que
a perspectiva bottom-up. Quanto mais top-
-down é uma política pública, gradativamente
há um afastamento dos cidadãos em relação
à situação-problema que enfrentam. Embo-
ra concordem com DeLeon e DeLeon, Ham
e Hill (1993) consideram que na perspectiva
bottom-up há, inclusive, a possibilidade de
os street-level bureaucrats (burocratas de ní-
vel de rua, tradução livre) interferirem negati-
vamente na implementação, prevendo que “o
resultado pode facilmente ser não a respon-
sabilidade para o público, mas a dominação
política por funcionários e profissionais” (p.
151).
Esse gradual afastamento dos “cidadãos” em
relação à “situação-problema”, em que, se-
gundo King et al. (1998), “administradores” e
“processos administrativos” podem interferir
negativamente na dinâmica (Figura 1), dimi-
nui a capacidade de esses cidadãos agirem
ativamente sobre as questões de seu inte-
resse. Quanto maior o afastamento entre ci-
dadãos e situação-problema, menos autênti-
ca será a participação (King et al., 1998).
Processos
Administrativos
Situação-problema
Cidadãos
Administradores
Figura 1

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Aliás, Rantamaki (2017) observa que a ado-
ção de um viés mais participativo requer a
construção de uma nova forma de adminis-
tração pública, modificando sua estrutura e
o relacionamento com agentes e adminis-
trados. Bovaird (2007) argumenta que con-
cepções tradicionais sobre planejamento e
gerenciamento de serviços públicos estão
desatualizadas, necessitando ser revistas
de modo que incluam a coprodução como
mecanismo integrador e incentivador para a
mobilização de recursos.
Segundo Alford (1998), a abordagem de co-
produção desafia o entendimento tradicional
de como as agências de governo executam
a entrega de serviços. Coprodução significa
reconceber o papel do governo, não apenas
em fornecer serviços e aplicar sanções le-
gais, mas também em influenciar os usuá-
rios a se engajarem nas atividades. Bovaird
(2007), Verschuere et al. (2012), Thomas
(2013) e Bovaird, Ryzin, Loeffler e Parrado
(2015) apontam que os serviços públicos
não são mais unicamente entregues por
profissionais e staff de agências governa-
mentais, mas podem ser coproduzidos por
usuários e comunidades. Isso implica reco-
nhecer que os usuários detêm certos recur-
sos e competências necessários ao alcance
do resultado de política pública (Fung, 2015;
Ryan, 2012).
Na próxima seção, são apresentados os
procedimentos metodológicos utilizados vi-
sando operacionalizar o objetivo geral da
pesquisa de caracterizar a participação dos
usuários na coprodução do controle vetorial
da dengue em Campo Grande – MS, Brasil.
PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS
Para operacionalizar o objetivo geral de pes-
quisa, e com finalidade exploratória e des-
critiva, a estratégia de investigação adotada
foi o estudo de casos múltiplos, por meio de
uma lógica indutiva de análise. Ao contrário
da lógica dedutiva, em que se parte de uma
teoria ou hipótese para angariar evidências
que permitam uma conclusão, com a lógi-
ca indutiva, parte-se de uma pergunta ou
uma observação empírica para inquirir uma
situação específica e chegar a proposições
teóricas. Para seleção dos casos, foram em-
pregadas as orientações de amostragem
teórica sugeridas por Eisenhardt (1989),
em que não se procura uma representativi-
dade estatística, mas sim selecionar casos
relevantes para o desenvolvimento dos con-
ceitos e que sejam capazes de apresentar
similaridades e diferenças relevantes ao de-
senvolvimento da teoria.
Foi escolhido como relevante objeto de pes-
quisa o Programa Nacional de Controle da
Dengue (PNCD), programa de combate ao
vetor Aedes aegypti instituído pelo gover-
no brasileiro visando diminuir a incidência
da doença no País (Fundação Nacional de
Saúde [Funasa], 2002). Importante salientar
que o Aedes aegypti é vetor de outras do-
enças, como a febre amarela, a febre chi-
kungunya e o zika vírus (Brasil, 2015; Em-
presa Brasil de Comunicação [EBC], 2017).
A WHO (2012) aponta o Brasil como o país
em que há a maior média de incidência de
dengue no mundo (Figura 2), bem como o
considera responsável por agravar a situa-
ção da doença em nível mundial. Bhatt et al.
(2013) afirmam que, no Brasil, o número de
casos é, pelo menos, três vezes superior ao
levantado pela WHO, devido à não forma-
lização desses casos junto às autoridades
competentes.

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Figura 2. Número médio de casos de dengue nos 15 países mais endêmicos, entre 2004 e
2010
A EBC (2013) e a Organização Pan-Ame-
ricana de Saúde (OPAS, 2013) apontam o
estado de Mato Grosso do Sul como aquele
em que houve a maior incidência da doen-
ça em nível nacional no ano de 2013. Nesse
sentido, a fim de esclarecer a questão da
escolha por um município para realização
da pesquisa em coprodução, assim como
justificar essa escolha, utilizou-se notícia
divulgada no Diário Oficial da União (DOU)
em 30 de janeiro de 2013 (Portaria n. 14,
2013), onde se reconheceu a situação de
emergência no município de Campo Grande
(capital do estado de Mato Grosso do Sul)
em relação aos casos de dengue notifica-
dos. O município teve, em 2013, a maior in-
cidência relativa de dengue no Brasil, 4.064
casos para cada grupo de 100 mil habitan-
tes (Mato Grosso do Sul, 2013). Também re-
levante para a escolha de estudar o controle
da dengue no município de Campo Grande
foi a decisão de que, na implementação do
PNCD (Funasa, 2002), as capitais dos es-
tados devem ser consideradas “municípios
prioritários” para o controle vetorial da doen-
ça.
Com respeito aos casos específicos investi-
gados, observa-se que o município de Cam-
po Grande é constituído por 75 bairros. Cada
bairro convive com uma realidade distinta no
que se refere à incidência de dengue, sen-
do possível verificar desde bairros com inci-
dência superior a 113 notificações para cada
grupo de 100 mil habitantes (muito alta) até
bairros com incidência zero (Campo Grande,
2012). A justificativa para a variação da inci-
dência de dengue nos bairros está relacio-
nada com a área de cobertura que o Aedes
aegypti consegue alcançar durante sua vida,
poucas vezes ultrapassando 100 metros de
seu nascedouro (Funasa, 2002). Assim, é

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bem definida a responsabilidade de cada lo-
calidade (bairro) por sua incidência de den-
gue.
Autores de implementação de políticas, par-
ticipação cidadã e de coprodução (Abers et
al., 2009; Arnstein, 1969; Bier et al., 2010;
DeLeon & Deleon, 2002; Fung, 2006, 2015;
Vanleene et al., 2015) apontam que a pre-
sença de elementos democráticos possibi-
litaria o alcance de melhores resultados na
entrega de serviços públicos. Assim, partin-
do-se da premissa de que os bairros com
incidência zero poderiam possuir alguns
elementos democráticos não presentes nos
bairros com incidência muito alta, determi-
nou-se focalizar a investigação nos bairros
(casos) que apresentaram incidência mui-
to alta e incidência zero. George e Bennett
(2005) recomendam esse tipo de decisão
metodológica para o desenvolvimento de te-
oria, pois consideram que um caso crucial é
aquele em que a teoria possa ser fortemen-
te suportada ou impugnada.
No ano de 2013, foram identificados seis
bairros com incidência muito alta e 13 bair-
ros com incidência zero em Campo Grande.
Constatou-se uma maior presença de bair-
ros com incidência zero em torno da região
central do município, enquanto os bairros
com incidência muito alta estavam mais pre-
sentes em regiões periféricas. Então, visan-
do superar essa particularidade, foram ado-
tados como casos de pesquisa: (i) os bairros
com incidência zero que se localizavam em
áreas mais periféricas (bairros Parati, Semi-
nário e Jockey Club) e (ii) os bairros com
incidência muito alta que se localizavam em
áreas mais centrais (bairros Jacy e Tijuca).
As fontes de evidência da pesquisa foram
essencialmente qualitativas, obtidas por
meio de roteiros de entrevista contendo per-
guntas abertas, aplicados aos participantes
das atividades de coprodução do controle
vetorial da dengue nos bairros. Roteiros de
entrevista foram desenvolvidos para cada
tipo de participante identificado na literatu-
ra de coprodução. Seguiu-se a afirmativa de
Parks et al. (1981) para determinar os parti-
cipantes da pesquisa. Segundo os autores,
a atividade de coprodução é fundamentada
sobre o relacionamento entre produtores
regulares (ou profissionais) e usuários dos
serviços.
Inicialmente, dois tipos de profissionais fo-
ram identificados como participantes no
processo de controle do vetor: Agentes de
Combate a Endemias (ACE) (Brasil, 2009a;
2009b) e Agentes Comunitários de Saúde
(ACS) (Brasil, 2009a). Durante as entrevis-
tas com os dois tipos de agentes públicos de
saúde, foi solicitada a indicação de outros
profissionais envolvidos no controle da den-
gue em cada bairro, para que estes também
participassem da pesquisa. Foram conside-
rados usuários os indivíduos residentes em
cada bairro que utilizam o serviço de con-
trole da dengue. Para seleção dos usuários,
algumas ruas foram sorteadas em cada
bairro, e, em cada uma dessas ruas, uma
casa foi escolhida aleatoriamente para que
o morador participasse da pesquisa.
O número de entrevistas necessário para
cada tipo de participante foi determinado
pela saturação teórica dos dados. A satu-
ração dos dados é alcançada quando não
surgem elementos adicionais a partir da re-
alização de novas entrevistas (Eisenhardt,
1989; Miles & Huberman, 1984). A satura-
ção teórica dos dados foi alcançada com 43

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entrevistas de profissionais (Parati [7], Semi-
nário [6], Jockey Club [7], Jacy [10] e Tijuca
[13]) e 40 entrevistas de usuários (oito por
caso). Além das entrevistas com profissio-
nais e usuários, foi realizada uma entrevista
adicional com o coordenador de combate à
dengue do município de Campo Grande –
totalizando, assim, 84 entrevistas.
As entrevistas foram apoiadas por recursos
de gravação e transcritas por um profissio-
nal contratado. Os dados transcritos foram
transferidos ao software Atlas-ti 7 (Atlas-TI
7, 2013), especializado em dar suporte à
análise de dados qualitativos. Com o auxílio
do software, os dados foram analisados se-
manticamente por meio de análise de conte-
údo – técnica que utiliza de procedimentos
sistemáticos para compreender um fenôme-
no a partir da visão de seus participantes
(Bardin, 2009). Os critérios de análise
de conteúdo que balizaram a análise da
democracia presente na participação dire-
ta em coprodução foram: (i) relacionamen-
to inclusivo entre cidadãos e profissionais,
em que a contribuição direta e ativa desses
cidadãos possa (ii) realmente influenciar os
resultados, e esses cidadãos (iii) estejam li-
vres de riscos e tenham acesso aos benefí-
cios da coprodução (Vanleene et al., 2015),
bem como (iv) influenciar os rumos de polí-
ticas públicas, e não apenas acatem as de-
terminações do poder público (Abers et al.,
2009; Arnstein, 1969; Fung, 2015).
Inicialmente, cada um dos cinco casos foi
analisado individualmente, utilizando méto-
dos e técnicas sugeridas por Bardin (2009)
e Miles e Huberman (1984). Por fim, foi re-
alizada a análise comparativa de casos cru-
zados (cross-cases), utilizando, como base
para isso, o trabalho de Miles e Huberman
(1984), em que, por meio do exercício de
comparação, foram observadas similarida-
des e dissimilaridades que os casos compar-
tilham entre si, para abstrair, dessa forma,
considerações teóricas gerais.
Como mencionado, a intenção original foi
verificar, por via da análise comparada, di-
ferenças e similaridades na presença de
elementos democráticos na coprodução do
controle vetorial entre os casos de incidên-
cia muito alta e zero. Contudo, a análise dos
dados não revelou diferenças na democra-
cia praticada ou na participação direta em
coprodução observada entre os casos de in-
cidência muito alta e zero. Optou-se, então,
por realizar uma análise conjunta dos dados
obtidos nos casos de pesquisa, para melhor
entender a participação dos usuários na co-
produção dos casos de controle vetorial da
dengue no município.
Na próxima seção, são apresentados os re-
sultados da pesquisa, bem como a discus-
são fundamentada desses achados.
ANÁLISE E DISCUSSÃO DOS DADOS
Os dados da pesquisa apontam que as ações
de políticas públicas do controle da dengue
são elaboradas por meio do “plano de ação
de combate à dengue” do município. Duran-
te a pesquisa, observou-se que não apenas
os moradores desconheciam esse plano de
ação, mas também quase a totalidade dos
coprodutores (inclusive governamentais) não
participou de sua elaboração (as exceções
foram as gerentes das unidades de saúde
dos bairros com incidência muito alta).
As evidências do estudo mostram, parado-
xalmente, que havia maior participação na

13
formulação da política das gerentes de uni-
dades básicas com níveis mais altos de in-
cidência de dengue do município (os casos
de Jacy e Tijuca), embora essa participação
não se traduzisse em menores incidências
da doença. Elas foram convidadas a parti-
cipar da elaboração do plano, mas as ge-
rentes de unidades básicas em bairros com
incidência zero, não. O plano municipal foi
idealizado juntamente com o Comitê de Mo-
bilização de Combate à Dengue, instância
de decisão da qual fazem parte membros
da sociedade civil organizada. Além disso,
participam também do comitê membros do
Conselho Municipal de Saúde, para a dis-
cussão do plano de ação.
No entanto, foi observado que, para os en-
trevistados em geral, o plano chega “pron-
to” da Secretaria de Saúde do município, já
indicando as ações a serem realizadas por
cada membro (competências dos agentes
públicos e ações esperadas pelos morado-
res). Essa postura da prefeitura deixa pouco
espaço para articulações locais (nos bair-
ros) e demonstra que, nesse caso, a polí-
tica de controle da dengue se caracteriza
mais como top-down, com as formulações
realizadas de maneira centralizada. Assim,
entende-se que a coprodução é uma abor-
dagem de implementação possível de ser
utilizada por meio tanto da abordagem bot-
tom-up quanto da top-down.
Contudo, Ostrom (1996) esclarece que, ao
optar por adotar uma perspectiva top-down
de implementação (e menos democrática,
segundo DeLeon e DeLeon [2002]), apenas
os usuários mais interessados persistirão
nas ações de coprodução, subentendendo
que a maioria deles tenderia a deixar de co-
produzir ao longo do tempo. Da mesma for-
ma, Frieling, Lindenberg e Stokman (2014)
afirmam que, se não fundamentadas cole-
tivamente na comunidade, o interesse dos
usuários em participar das ações de co-
produção tende a diminuir gradativamente.
Assim, infere-se que uma perspectiva mais
bottom-up seria uma alternativa mais sus-
tentável à coprodução no longo prazo.
É relevante lembrar que DeLeon e DeLeon
(2002) não afirmam que perspectivas mais
democráticas de implementação são ne-
cessariamente do tipo bottom-up, mas que
a perspectiva bottom-up é mais democráti-
ca do que a perspectiva top-down, permi-
tindo inferir a possibilidade da presença de
princípios democráticos na implementação
top-down. Além disso, DeLeon e DeLeon
(2002) definem que uma implementação de-
mocraticamente orientada será aquela em
que houver o envolvimento popular direto
ou indireto, devendo as formas mais diretas
de envolvimento ser preferidas. Então, pode
existir uma abordagem de implementação
democraticamente orientada em que os par-
ticipantes não apresentem suas opiniões?
Nesse ponto, evidencia-se uma lacuna na
literatura que precisa ser mais bem estu-
dada, pois, por um lado, observa-se, nos
casos pesquisados, a não contribuição dos
usuários ou dos implementadores de nível
de rua para a elaboração do plano de ação,
mas, por outro lado, observa-se um tipo de
implementação com: (1) possibilidades de
participação direta e ativa dos usuários no
combate ao vetor, (2) diminuição da incidên-
cia de dengue a partir das ações dos usuá-
rios e (3) compartilhamento dos benefícios
das ações aos usuários, como a diminuição
do risco em contrair a doença como resul-
tado de sua participação. Esses três pontos

14
foram indicados por Vanleene et al. (2015)
para configurar uma participação democrá-
tica em coprodução.
No entanto, foi constatado, em todos os ca-
sos, que, além da não contribuição na elabo-
ração do plano municipal, os participantes,
de modo geral, entendem que as interações
entre agentes de saúde (ACS e ACE) e usu-
ários não visam o aprimoramento da discus-
são do que está sendo executado; servem
apenas para a comunicação dos profissio-
nais aos moradores sobre o que estes de-
vem fazer no combate. Em menor número,
alguns dos entrevistados apontaram que,
no momento da orientação, é possível aos
moradores discutir ou dar sua opinião ao
agente de saúde. Contudo, não foi possível
observar, nos dados levantados, qualquer
indício que evidencie a opinião dos mora-
dores ocasionando modificações no modo
como é realizado o combate (como Fung
[2006, 2015] estabelece que deveria ocor-
rer). Portanto, as ações são mais comuni-
cadas do que discutidas com a população.
A comunicação é no sentido de convencer
os usuários a trabalhar em prol da política
pública. Não é feita com o propósito de en-
volvê-los numa discussão mais ampla que
dê voz para que opinem sobre os rumos do
que esperam que seja realizado.
Ostrom (1996) e King et al. (1998) conside-
ram que a apresentação de uma agenda
pronta não funciona bem para incitar o en-
gajamento dos usuários. Argumentam que
os usuários não devem ser apenas conven-
cidos (participação convencional) a parti-
cipar, mas incluídos no processo decisório
(participação autêntica) das políticas em
andamento. Como já afirmado por Ostrom
(1996), quando o estilo top-down de im-
plementação domina a tomada de decisão,
apenas os cidadãos mais determinados per-
sistirão nas ações de coprodução. King et al.
(1998) reconhecem, porém, que é problemá-
tica a inclusão dos usuários na tomada de
decisão, pois estes podem introduzir novos
problemas, atrasar o processo e aumentar a
burocracia. Mas essa é uma realidade com
que os gestores públicos precisam aprender
a lidar.
Assim, mostra-se necessário encontrar me-
canismos para aproximar os moradores da
realidade da política, tornando-os parceiros
na implementação. Os dados dos casos pes-
quisados sugerem que atuar de maneira não
cooperativa em relação aos usuários pode
ser um complicador à implementação, pois
esses usuários podem negar o acesso à re-
sidência, ou fingir que não estão em casa
no momento da visita do agente de saúde,
ou, ainda, agir de maneira cínica em relação
aos apontamentos realizados pelos agen-
tes de saúde, comprometendo-se a realizar
o controle do vetor na residência, mas não
cumprindo efetivamente as ações que foram
propostas. Devido a essas situações proble-
máticas, os agentes de saúde precisam real-
mente convencer os moradores a participar,
pois as competências de seu cargo não per-
mitem, por exemplo, que se apliquem multas.
Cabe questionar até que ponto a participa-
ção dos usuários na coprodução do controle
do vetor da dengue em Campo Grande po-
deria ser caracterizada como autêntica ou
democrática nos termos expostos por King
et al. (1998), ou se essas atividades de co-
produção por usuários não consistem ape-
nas em aceitar ou rejeitar os planos impos-
tos e as ações recomendadas pelo governo.
Se democracia for tratada como participação

15
(inclusão dos usuários, produção de resul-
tados por estes e compartilhamento dos
resultados alcançados), sim, a coprodução
nos bairros pesquisados mostra-se demo-
crática. Mas se autonomia, emancipação e
envolvimento nos rumos das ações de polí-
tica pública forem incluídos como elemen-
tos de análise, então, não, a coprodução
nos bairros pesquisados não se mostra ple-
namente democrática.
Nos casos pesquisados, os usuários mos-
tram-se encarregados, e não empoderados,
nas ações de controle ao vetor. Claramente,
há diferenças entre os conceitos de demo-
cracia em coprodução e de democracia par-
ticipativa. Na democracia participativa, San-
tos e Avritzer (2009) e Abers et al. (2009)
tratam da participação plural dos atores por
meio de processos deliberativos que visam
a inclusão e controle da sociedade sobre o
Estado. Nesse sentido, nos casos investiga-
dos, apenas um dos três critérios de Fung
(2006, 2015) para a participação democrá-
tica foi observado, a inclusão dos usuários.
No entanto, para o autor, outros dois crité-
rios deveriam ser cumpridos: (i) a capacida-
de de os usuários opinarem nas decisões,
e não apenas acatá-las, e (ii) as discussões
devem ser capazes de se converterem em
ações práticas.
Embora existam diferenças entre os con-
ceitos de democracia em coprodução e
democracia participativa, também existem
aproximações. A proposta aqui é incluir a
capacidade de influenciar os rumos da po-
lítica (democracia participativa) como um
critério adicional aos já estabelecidos pela
democracia em coprodução (inclusão dos
usuários, produção de resultados por estes
e compartilhamento dos resultados alcan-
çados). Por capacidade de influenciar, en-
tende-se a possibilidade real de os usuários
opinarem nas políticas públicas de seu in-
teresse, auxiliando a produção conjunta de
estratégias e a execução das ações. Então,
como caracterizar a participação democrá-
tica nos casos de acordo com esses crité-
rios?
De acordo com a “escada de participação ci-
dadã” de Arnstein (1969), o empoderamento
nos casos pesquisados poderia ser definido
como “informação”, no qual o fluxo de infor-
mações é unidirecional (dos profissionais
para os usuários), sem canais de negocia-
ção ou feedback. Nesse degrau, é dada
pouca oportunidade de influenciar o design
das políticas públicas, em que encontros en-
tre profissionais e usuários são apenas um
artifício para repassar informações. Prova de
que é preciso incluir a influência nos rumos
de políticas públicas como um critério para
caracterizar uma participação democrática
em coprodução está no estudo de Whitaker
(1980). Duas das três formas de coprodução
indicadas pelo autor interagem com esse
critério: (1) em uma, a relação entre usuá-
rios e profissionais proporciona um novo
entendimento dos problemas enfrentados, o
que pode levar à reformulação dos proce-
dimentos administrativos existentes; (2) na
outra, o relacionamento entre usuários e
profissionais é pautado de modo que estes
se ajustem às expectativas mútuas, chegan-
do a um comum entendimento do problema
e das atribuições de cada participante. Nos
casos pesquisados, não há evidências de
que o relacionamento entre profissionais e
usuários ocasione a reformulação de proce-
dimentos administrativos. Tampouco foram
observadas evidências sobre o ajuste do
relacionamento entre os participantes para

16
alcançar um entendimento comum na reso-
lução dos problemas.
No que se refere à participação direta na
produção de resultados, esta poderia ser
definida como “parceria”, pois os usuários
“possuem algumas barganhas genuínas
que podem influenciar o resultado do plano”
(Arnstein, 1969, p. 221-222). Como descrito
por Ryan (2012) e Fung (2015), em coprodu-
ção, é necessário reconhecer que os usuá-
rios detêm alguns recursos necessários ao
alcance dos resultados de política pública.
Então, nos casos pesquisados, há um parti-
lhamento de poder no que se refere à execu-
ção das atividades, mas isso não se conver-
te em espaço para o partilhamento de poder
durante o planejamento das ações. Entre as
possibilidades de participação que envol-
vem os rumos da política, poucos espaços
foram encontrados de modo a incluir os usu-
ários nas discussões de políticas públicas
envolvendo a implementação do controle da
dengue nos bairros.
Os únicos espaços diagnosticados em nível
local com potencial de permitir uma influên-
cia mais clara da população sobre as ques-
tões públicas de saúde foram os conselhos
locais de saúde. Eles realizam o acompa-
nhamento e monitoramento das ações pla-
nejadas e realizadas, e a cobrança de ações
remediais quando necessário. Por meio de
ofícios emitidos, os membros do conselho
são capazes de pressionar a prefeitura para
obtenção dos recursos necessários à exe-
cução das atividades em nível local. Como
aponta Barrett (2004), o processo de imple-
mentação envolve mais do que apenas exe-
cutar ações já determinadas. Há a necessi-
dade de tomar decisões cruciais ao longo
do processo.Assim, os conselhos locais são
potencialmente espaços participativos capa-
zes de influenciar a implementação das polí-
ticas públicas.
No entanto, os dados da pesquisa demons-
tram que o conselho local de saúde é ape-
nas conhecido pelos profissionais lotados na
própria unidade de saúde (ACS, enfermeiras
e gerentes). Outros participantes que não es-
tão lotados na unidade (como ACE, escolas,
igrejas, estabelecimentos comerciais ou os
próprios moradores dos bairros estudados)
parecem desconhecer essa instância de par-
ticipação. Chama a atenção o fato de os úni-
cos representantes dos usuários nos conse-
lhos locais de saúde serem os presidentes de
associações de moradores dos bairros com
incidência muito alta (Jacy e Tijuca) incluídos
no estudo. Os presidentes das associações
de moradores dos bairros com incidência
zero (Parati, Seminário e Jockey Club) não
participam nos conselhos locais de saúde.
Assim, os conselhos se evidenciam nos da-
dos da pesquisa como um potencial canal
de participação popular, embora nos bairros
pesquisados não sejam conhecidos ou utili-
zados pelos usuários em geral.
Outros meios de participação identificados
para a população expressar suas opiniões,
mais utilizados quanto à implementação do
controle da dengue, foram: contatar a ouvido-
ria da Secretaria de Saúde, contatar o Centro
de Controle de Zoonoses (CCZ), procurar a
unidade básica de saúde ou conversar com
os agentes de saúde. No entanto, de acordo
com os dados da pesquisa, essa prática de
os usuários reclamarem ou questionarem o
que está sendo feito pouco acontece. A fre-
quência de reclamações reportadas foi mui-
to baixa. Apenas quatro moradores (dois do
Jacy e dois do Tijuca, ambos bairros com in-

17
cidência muito alta) entre todos os usuários
entrevistados afirmaram ter feito reclama-
ções em relação à dengue – evidenciando,
novamente, uma participação superior em
relação aos bairros com incidência zero.
Com base na análise e discussão realizada,
na próxima seção, são apontadas as con-
siderações finais de pesquisa, suas contri-
buições, limitações e agenda para estudos
futuros.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
O objetivo geral desta pesquisa foi caracteri-
zar a participação em casos de coprodução
do controle vetorial da dengue em Campo
Grande – MS, Brasil. A pesquisa focou a im-
plementação da política de controle vetorial
da dengue, por entender que é uma política
pública em que ações de coprodução são
essenciais para a implementação, pois, sem
o apoio da população, se tornaria impossí-
vel combater o vetor, conforme exposto por
Brasil (2009b) e WHO (2009).
Adotou-se a coprodução como a base teó-
rica da pesquisa por identificá-la como uma
abordagem viável para inclusão de princí-
pios democráticos à etapa de implementa-
ção. Essa identificação ocorreu devido: (i)
à participação direta dos usuários na provi-
são dos serviços e (ii) à dependência dos
agentes governamentais em relação aos
esforços oferecidos pelos usuários – visão
compartilhada por Bier et al. (2010). Foi ve-
rificado, no estudo realizado, que essas ca-
racterísticas de coprodução estão presentes
nos casos estudados. Então, com respeito
ao questionamento inicial da pesquisa, se a
participação direta e ativa dos usuários em
ações de coprodução pode ser considerada
democrática, são tecidas as seguintes con-
siderações.
Para os propósitos da pesquisa, foram de-
finidos quatro critérios para caracterizar
como democrática a participação em copro-
dução: (1) inclusão dos usuários no controle
ao vetor, (2) produção de resultados a partir
das ações, (3) benefício sobre os resultados
obtidos e (4) capacidade dos usuários em
influenciar os processos de políticas públi-
cas. Com base nas evidências da pesqui-
sa, conclui-se que apenas os três primeiros
critérios foram cumpridos, faltando, ainda, o
último, influenciar os processos de políticas
públicas.
Embora parte da literatura trate participação
e democracia como sinônimos, os resulta-
dos deste estudo sugerem a necessidade
de distinguir os conceitos. Participar (ser in-
cluído) é apenas um dos aspectos a serem
considerados para se alcançar a democra-
tização em coprodução. Os dados da pes-
quisa evidenciam essa realidade, demons-
trando que é possível haver participação na
execução de um serviço sem necessaria-
mente haver qualquer forma de influência
dos cidadãos na tomada de decisão sobre
as ações a serem executadas. Dessa forma,
considera-se limitado o empoderamento de-
mocrático dos usuários nos casos, pois eles
são apenas encarregados de realizar as ati-
vidades que o poder público indica.
Os dados apontam que, de modo geral, pro-
fissionais e usuários dos casos pesquisa-
dos não tomaram parte nas discussões que
embasaram a formulação da política pública
envolvendo o combate à dengue no municí-
pio de Campo Grande – MS. Nesse sentido,
observa-se que, nos bairros, o planejamen-

18
to das ações de combate chega “pronto” da
Secretaria de Saúde, indicando inclusive as
ações a serem realizadas por cada membro.
Pondera-se que incluir os cidadãos no pro-
cesso de tomada de decisão não significa
desconsiderar a expertise alcançada pela
autoridade governamental. Como observa-
do, essa inclusão dos cidadãos é muitas ve-
zes problemática, contudo pode servir para
aumentar o comprometimento em relação
às ações. Isso se mostra particularmente
importante na política proposta, pois faltam
mecanismos coercitivos disponíveis aos
agentes para impor a realização das ações.
Entendendo que incluir os moradores nas
instâncias de tomada de decisão seria uma
opção mais condizente com uma democra-
cia participativa em políticas públicas, foram
diagnosticadas, por meio dos dados da pes-
quisa, as possibilidades efetivas dos parti-
cipantes da coprodução em influenciarem
os rumos de políticas públicas envolvendo
o controle vetorial da dengue. Entre os es-
paços institucionalizados para o exercício
de uma democracia participativa ou de uma
maior inclusão dos usuários nas discus-
sões do controle da dengue em nível local,
apenas foi identificado o conselho local de
saúde como permitindo uma influência mais
clara da população sobre os processos de
política pública.
Embora o plano de combate já venha de-
terminado pela Secretaria de Saúde (que o
discute com o Conselho Municipal de Saú-
de, bem como o baliza pelos requisitos de-
finidos nos âmbitos estadual e federal de
saúde), nos conselhos locais, é possível
realizar o monitoramento das atividades
e a cobrança de ações corretivas quando
necessário. Por meio de ofícios, é possível
cobrar os recursos necessários para a boa
execução do controle da dengue no bairro.
Destaca-se a perspectiva de que os conse-
lhos locais possam atuar como coordenado-
res das políticas de saúde nos bairros, prin-
cipalmente no que se refere à elaboração de
ações (como os mutirões) e à mediação do
relacionamento entre moradores e autorida-
de governamental.
A contribuição teórica desta pesquisa está
em verificar se a participação direta e ativa
por usuários em implementação via copro-
dução poderia ser considerada democrática.
Alguns autores argumentam a favor dessas
abordagens mais democráticas para lidar
com a entrega de serviços públicos, como
um possível direcionamento à renovação do
campo de implementação (DeLeon & DeLe-
on, 2002; O’Toole, 2000). Contudo, a opera-
cionalização desses princípios democráticos
em implementação ainda se constitui como
uma lacuna de pesquisa, que se procurou
preencher com a pesquisa realizada.
Tentativas anteriores de preencher essa la-
cuna falharam, ao considerar que uma abor-
dagem democrática em coprodução corres-
ponderia apenas à contribuição direta dos
usuários na entrega dos serviços públicos.
Vanleene et al. (2015) afirmam que a litera-
tura questiona o potencial democrático da
coprodução, em que esta é, muitas vezes,
utilizada apenas como uma forma para eco-
nomizar recursos financeiros por parte do go-
verno. Portanto, conclui-se que, ao contrário
do que foi observado nos casos de pesquisa,
uma abordagem plenamente democrática
requer, além do envolvimento na produção,
uma influência mais clara dos usuários nos
rumos de política pública.

19
Há indícios dos aspectos que poderiam ser
modificados ou melhorados visando empo-
derar os usuários (e não apenas encarregá-
-los). A abordagem de coprodução mostra
potencial como estratégia para imprimir
uma orientação mais democrática à imple-
mentação de políticas públicas, sobretudo
naquelas políticas caracterizadas pela de-
pendência do governo em relação à par-
ticipação dos usuários para que as metas
da política sejam efetivamente alcançadas.
Entende-se que, quando houver essa de-
pendência, existirá uma maior abertura e
possibilidade de empoderamento dos usu-
ários nos processos de políticas públicas
em coprodução. Rantamaki (2017) estabe-
lece que o desenvolvimento da coprodução
como um novo tipo de democracia requer
a continuidade de tentativas e o reconheci-
mento do que já foi alcançado, demonstran-
do o potencial da abordagem para tornar a
sociedade mais democrática na prática.
Uma limitação da pesquisa está relaciona-
da às instâncias em que foram coletados os
dados. De acordo com o que estabelece a
literatura, o relacionamento de coprodução
é fundamentado entre profissionais e usu-
ários dos serviços públicos (Alford, 1998;
Ostrom, 1996; Parks et al., 1981; Thomas,
2013). Assim, os dados foram coletados
principalmente junto aos moradores e or-
ganizações que se aproximavam mais dos
moradores para a implementação da polí-
tica em cada bairro estudado, não contem-
plando, dessa forma, instâncias superiores
de análise (como a Secretaria de Saúde ou
o Conselho Municipal de Saúde). Embora
não tenham sido pesquisados, pondera-se
que não se deve desprezar a importância
de diagnosticar todas as instâncias de de-
cisão da política municipal de combate à
dengue. Ainda, destaca-se que a participa-
ção cidadã observada nos conselhos locais
de saúde é bastante pequena. Dessa forma,
embora a reflexão indique que esses conse-
lhos sejam uma forma de ampliar o empo-
deramento na política estudada, não foi pos-
sível diagnosticar em qualquer dos bairros
evidências empíricas que suportem essa
indicação. Sugerem-se futuros estudos que
foquem especificamente a participação dos
usuários nos conselhos.
Outra proposta para estudos futuros em co-
produção estaria vinculada à realização de
pesquisas comparativas envolvendo outros
setores e países, conforme indicam também
Verschuere et al. (2012). Especificamente
em relação à participação democrática em
coprodução, poderia ser verificado em ou-
tras políticas se a necessidade de envolvi-
mento dos cidadãos para a provisão de um
dado serviço público acaba por resultar no
empoderamento do grupo de usuários par-
ticipantes. Também seria relevante verificar
os diferentes tipos de interações possíveis
entre usuários e profissionais em coprodu-
ção, no que se refere ao processo de inclu-
são desses usuários nas ações.
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ARTIGO: A PARTICIPAÇÃO SOCIAL PÓS-CONSTITUIÇÃO DE 1988: O QUE SE TEM DISCUTIDO A RESPEITO?
23
A PARTICIPAÇÃO SOCIAL PÓS-CONSTITUIÇÃO DE 1988: O
QUE SE TEM DISCUTIDO A RESPEITO?
SOCIAL PARTICIPATION AFTER BRAZIL’S 1988 CONSTITUTION: WHAT HAS BEEN DISCUSSED?
LA PARTICIPACIÓN SOCIAL POSCONSTITUCIÓN DE 1988: ¿QUÉ SE HA DISCUTIDO AL RESPECTO?
Resumo
O presente estudo teve como objetivo analisar o que se discutiu sobre a temática participação social a partir da Constituição Federal
Brasileira de 1988, bem como apontar quem são os principais autores que têm se dedicado a estudar o tema, em quais instituições,
em quais áreas a participação vem sendo discutida e qual o perfil metodológico adotado nas publicações. Para isso, refletiu-se so-
bre as diversas denominações dadas à participação e como se deu a trajetória da agenda de pesquisa nas últimas duas décadas. Os
procedimentos metodológicos adotados foram o metaestudo e a análise de conteúdo. Como conclusão, verificou-se que os estudos
sobre a participação social tiveram um aumento a partir do ano de 2003 e que há uma concentração das pesquisas na área da saúde.
Observou-se, também, que os principais pesquisadores os quais discutem o tema fazem parte da Universidade Federal de Viçosa.
Por fim, verificou-se que existe uma pluralidade temática que perpassa o tema, o que contribui para diferentes perfis metodológicos.
Palavras-chave: Constituição Federal, metaestudo, participação social, governo, pesquisa.
Cristina Caetano de Aguiar - cristinaaguiar15@yahoo.com.br
Professora da Faculdade Dinâmica do Vale do Piranga – Ponte Nova – MG, Brasil
Fábio Simão da Cunha - fabio.cunha.sc@gmail.com
Mestre em Administração pela Universidade Federal de Viçosa – Viçosa – MG, Brasil
Submetido 02.09.2016. Aprovado 17.01.2017
DOI: http://dx.doi.org/10.12660/cgpc.v22n71.64000
Esta obra está submetida a uma licença Creative Commons

Cristina Caetano de Aguiar - Fábio Simão da Cunha
24
Abstract
The present study aimed to analyze what has been discussed about social participation since the
enactment of Brazil’s 1988 Federal Constitution,as well as to identify the main authors who have dedi-
cated themselves to study the subject,the institutions and areas this participation has been discussed
at, and the methodological profile adopted in publications.To that end, we reflected on the different
denominations given to participation, as well as on the trajectory of research agenda over the last
two decades. Our methodological procedures were meta-study and content analysis. We found that
studies on social participation increased since 2003 and that there is a concentration of research in
the health area. We also found that the main researchers discussing the subject are members of the
Federal University of Viçosa. Finally, we verified that a thematic plurality pervades the subject, which
contributes to different methodological profiles.
Keywords: Federal Constitution, meta-study, social participation, government, research.
Resumen
Este estudio tuvo como objetivo analizar lo que se discutió sobre el tema de la participación social a
partir de la Constitución Federal de Brasil de 1988, e identificar quiénes son los principales autores
que se han dedicado a estudiarlo, en qué instituciones, en qué áreas la participación está siendo
discutida, y cuál es el perfil metodológico adoptado en las publicaciones. Para ello, se reflexionó so-
bre las diversas denominaciones dadas a la participación y cómo se desarrolló la trayectoria de la
agenda de investigación en las últimas dos décadas. Los procedimientos metodológicos adoptados
fueron el metaestudio y el análisis de contenido. Como conclusión, se verificó que los estudios sobre
participación social han aumentado desde el año 2003 y que existe una concentración de las inves-
tigaciones en el área de la salud.También se observó que los principales investigadores que discuten
el tema pertenecen a la Universidad Federal de Viçosa. Finalmente, se confirmó que hay una plurali-
dad temática que domina la investigación, lo que contribuye a diferentes perfiles metodológicos.
Palabras clave: Constitución Federal, metaestudio, participación social, gobierno, investigación.
INTRODUÇÃO
No Brasil, a Constituição Federal de 1988
(CF/88) representou uma resposta às de-
mandas sociais que clamavam por uma voz
ativa na gestão pública, tendo decorrido 21
anos de ditadura militar, vividos no período
de 1964 a 1985.
Conhecida como “Constituição Cidadã”, a
CF/88 instaurou elementos democráticos
na gestão das políticas públicas e propôs
um novo desenho, fundamentado nos prin-
cípios da descentralização, municipalização
e participação da sociedade civil na ges-
tão das políticas públicas (Teixeira, 2007),
sendo esse último o foco de análise deste
metaestudo. Ela marcou, também, a institu-
cionalização de muitos direitos sociais, tais
como: à assistência social, à saúde, ao sa-
neamento, dentre outros.
Partindo do pressuposto de que, em um Esta-
do descentralizado, é fundamental a presen-
ça de canais efetivos de participação, foram
criados vários mecanismos com o objetivo
de propiciar à sociedade civil acesso ao go-
verno e participação nas tomadas de deci-
sões sobre diferentes problemas públicos. O
surgimento de novos canais de comunicação
entre a sociedade civil e o Estado passou a
constituir um instrumento essencial da ges-
tão pública, evidenciando aspectos da dinâ-
mica política democrática (Martins, 2010).
No entanto, nenhuma mudança ocorreu sem
resistências. Logo, o contexto anterior e pos-
terior à Constituição foi marcado por inten-
sas lutas e pela intervenção de diferentes
forças políticas, como o Movimento Sem Ter-
ra (MST), o Diretas Já, a criação de organi-
zações como a Central Única dos Trabalha-

A PARTICIPAÇÃO SOCIAL PÓS-CONSTITUIÇÃO DE 1988: O QUE SE TEM DISCUTIDO A RESPEITO?
25
dores (CUT) e o Partido dos Trabalhadores
(PT), entre outras ações vinculadas a mo-
vimentos sociais, preocupadas em conquis-
tar o direito à participação e a construção
democrática do Brasil (Maranhão & Teixeira,
2006).
A transição dos anos 1980 para os anos
1990 foi um período de grande atuação des-
sas forças, o que posteriormente impactou
a estrutura social do País e a institucionali-
dade do Estado. Devido a tal fato, o período
passou a ser considerado um marco na his-
tória do Brasil e despertou o interesse dos
pesquisadores, que buscavam compreender
a dinâmica na qual se deu a redemocratiza-
ção do País.
Nesse período, o foco dos estudos consistia
em analisar o papel dos movimentos sociais
nesse processo, bem como sua posterior in-
serção na estrutura institucional do Estado.
No entanto, após a promulgação da Cons-
tituição, os estudos sobre os movimentos
sociais ganharam outro enfoque e começa-
ram a surgir diferentes abordagens sobre a
temática participação social.
Conforme relata Tatagiba (2011), os estudos
sobre movimentos sociais, tão em voga na
década de 1980, deixam de ser o foco de
estudo para darem lugar à literatura sobre a
participação da sociedade civil nos espaços
públicos, emergente desde então. Segundo
a autora, a agenda de pesquisa, além de
crescente, apresenta uma combinação inte-
ressante entre as abordagens quantitativas
e qualitativas, fomentando diferentes olha-
res sobre os fatos.
Destacados os aspectos relevantes, estabe-
lece-se como objetivo deste trabalho anali-
sar a produção científica sobre a participa-
ção social após a promulgação da CF/88,
a fim de compreender como essa temática
tem sido estudada.Após 28 anos da promul-
gação da Constituição, que abriu oportuni-
dades de diálogo entre Estado e sociedade
civil, é importante analisar o que se pesqui-
sou sobre a temática, quem tem se dedica-
do a estudar o tema, em quais instituições
e em quais áreas a participação vem sendo
discutida, entre outras questões a que este
metaestudo busca responder.
Logo, objetiva-se, a partir deste trabalho,
contribuir com a agenda de pesquisa sobre
a participação social, além de apontar como
se dá o debate atual na área e em quais âm-
bitos está sendo discutida, o que nos per-
mitirá verificar as transformações sofridas
ao longo do tempo e o que ainda continua
sendo foco de discussão entre os pesquisa-
dores.
Para atingir tal objetivo, estruturou-se o ar-
tigo da seguinte forma: além desta parte in-
trodutória, realizou-se uma revisão da litera-
tura sobre a participação. Logo após foram
expostos os procedimentos metodológicos
adotados juntamente com os resultados e
as discussões sobre eles, e por fim, foram
descritas as considerações finais do traba-
lho.
REFERENCIAL CONCEITUAL E ARGU-
MENTATIVO
Participação social: Alguns apontamentos
A ampliação da participação social nas de-
cisões governamentais emergiu como de-
manda da sociedade civil, tendo em vista
o contexto anterior à Constituição, marcado

26
por graves problemas sociais, crise no se-
tor público, autoritarismo da Administração
Pública e a mobilização da população (Ta-
tagiba, 2009).
Como consequência, a disseminação das
instituições participativas fez parte da estra-
tégia de criação de um sistema descentrali-
zado e participativo promovido pelos novos
sujeitos políticos, sobretudo na década de
1980. Esses novos sujeitos, os quais inte-
gravam os movimentos negro, de mulheres,
socioambientalista, indígena, homossexual,
de pessoas com deficiência, de crianças e
adolescentes, sem-terra, sem-teto, traba-
lhadores, entre outros, atuaram de maneira
decisiva na construção de um projeto parti-
cipativo que possibilitaria ser um instrumen-
to de democratização e publicização do Es-
tado (Moroni, 2006).
Segundo Milani (2008), “participação” é um
conceito demasiadamente amplo, podendo
ser participação popular, cidadã, democrá-
tica, institucional (Quadro 1), entre outras
denominações usadas para referir-se à in-
clusão dos cidadãos no processo decisório
das políticas públicas. Corroborando, Laval-
le (2011) afirma que a multidimensionalida-
de dos sentidos práticos, teóricos e insti-
tucionais torna a participação um conceito
esquivo e as tentativas de definir seus efei-
tos, “escorregadias”.
Milani (2008) aponta serem múltiplas as
origens do discurso sobre a participação,
incluindo desde agências internacionais de
cooperação para o desenvolvimento, como
Banco Mundial, Organização de Coope-
ração e de Desenvolvimento Econômico
(OCDE), em prol dos programas de reforma
e descentralização do Estado, passando
pela reivindicação de alguns governos locais
visando um projeto de participação dos cida-
dãos, até o reclame dos movimentos sociais
por sua propagação. Para o autor, a partici-
pação deriva de uma concepção de cidada-
nia ativa, ou seja, envolve relações entre as
pessoas que atuam ativamente na comuni-
dade política e aquelas que não se envol-
vem, gerando, assim, situações de conflito
e manifestações de interesses. Assim como
Milani (2008), Villela, Vidal e Ferraz (2014)
entendem a participação como um conjunto
de múltiplas ações que atores sociais desen-
volvem para influenciar a formulação, exe-
cução, fiscalização e avaliação das políticas
públicas.
Dessa forma, Lavalle (2011) aponta que o
ideário de participação entra no cenário na-
cional como uma categoria prática, a fim de
conferir sentido à ação coletiva de atores po-
pulares. Para o autor, a participação emer-
ge nos anos 1960 carregada de uma visão
emancipatória das camadas populares. Nes-
sa fase, a participação era definida como
popular, e participar significava apostar na
agência das camadas populares e tornar o
povo ator da sua própria história. Dessa for-
ma, a participação aparece como uma res-
posta contra a injustiça social e, até mesmo,
como um recurso capaz de fazer avançar a
pauta de demandas distributivas, de acesso
a serviços públicos e de efetivação de direi-
tos das camadas populares.
Após essa fase, o ideário participativo ad-
quiriu novo perfil, e a participação, que an-
tes era popular, tornou-se cidadã. Segundo
Lavalle (2011), a liberalização política e as
mobilizações pela democracia criaram um
ambiente em que a participação popular ab-
sorveu também conteúdo liberal democráti-

27
co. Assim, o ideário participativo herdado da
fase anterior tornou-se inadequado, pois a
participação passou a ser vista como além
de um compromisso com os segmentos po-
pulares. Dessa forma, os atores engajados
com a participação passaram a reelaborar
seu discurso em termos de participação
cidadã, e, de acordo com Lavalle (2011),
o campo dos atores sociais diversificou-se
com a multiplicação das organizações não
governamentais (ONGs). Assim, o ideário
participativo adquiriu aparências mais abs-
tratas e foi consagrado, em 1988, como di-
reito do cidadão para além da participação
eleitoral (Lavalle, 2011).
Como categoria da teoria democrática, a
participação foi utilizada principalmente em
teorizações orientadas para a crítica interna
da democracia, isto é, desempenhou papel
importante no desenvolvimento de modelos
de democracia que objetivavam criticar as
compreensões minimalistas sem abandonar
a defesa da própria democracia (Lavalle,
2011).
No Brasil, a participação foi acompanhada
pela institucionalização de vários espaços
dentro da estrutura estatal, nos quais busca-
va o diálogo entre o Estado e a sociedade,
classificada, assim, como participação insti-
tucional (Abers, Serafim, & Tatagiba, 2011).
Entre os espaços criados, destacam-se os
orçamentos participativos, as consultas pú-
blicas e, principalmente, os conselhos ges-
tores de políticas públicas e as conferências,
devido ao fato de ser condicionado o repas-
se de recursos federais à existência e fun-
cionamento destes.
Quadro 1. Multidimensionalidade do conceito de participação
PARTICIPAÇÃO PRINCIPAIS MOVIMEN-
TOS/INSTITUIÇÕES
ENVOLVIDOS(AS)
VISÃO SOBRE A PARTICIPAÇÃO
Popular Movimentos sociais Emancipatória (emancipação das camadas po-
pulares)
Cidadã ONGs Abstrata
Democrática Instituições participativas* Crítica (contra a própria democracia)
Institucional Instituições participativas Dialógica (entre o Estado e a sociedade civil)
Todo esse aparato institucionalizado eviden-
cia que o projeto participativo se impôs como
princípio na sociedade brasileira e passou
a apresentar importante representatividade
na estrutura estatal (Almeida & Tatagiba,
2012; Lüchmann, 2007). No entanto, ainda
hoje, muitos são os desafios que colocam
em risco uma participação mais efetiva e de
qualidade.
Maranhão e Teixeira (2006) apontam quatro
desafios para a participação: 1) a articula-
ção entre participação e modelos de desen-
volvimento; 2) a busca pela eficácia e efeti-
vidade dos canais de participação onde os
atores possam exercer sua representação;
3) a percepção entre os atores dos diferen-
tes discursos envolvidos no processo de diá-
logo; 4) a articulação entre os espaços parti-
cipativos, contribuindo para que se reforcem

28
e contribuam para o empoderamento social
e a boa gestão pública.
Por fim, é válido ressaltar que, embora os
autores reconheçam os vários desafios para
uma participação mais efetiva, eles também
afirmam que é somente por meio da partici-
pação política que os cidadãos alcançam a
sua autonomia, um fator determinante para
a emancipação social (Hamel, 2009).
PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS
Características da pesquisa
De modo a analisar o que tem sido pesqui-
sado a respeito da temática participação
social após a promulgação da CF/88, rea-
lizou-se um estudo de abordagem qualitati-
va, que, segundo Denzin e Lincoln (2006),
compreende um conjunto de procedimen-
tos materiais e interpretativos que possibi-
litam analisar o que os fatos representam
em seus cenários naturais e o significado
que as pessoas lhes conferem. O estudo
classificou-se, ainda, como descritivo, por
ter o objetivo de montar um quadro analítico
sobre a produção científica que abrange o
tema aqui pesquisado.
Entendendo que é o problema que leva à
definição do método (Rocha, 2005), para
atingir o objetivo proposto, fez-se a opção
por realizar um metaestudo. De acordo com
Castro (2001), o metaestudo consiste numa
revisão planejada para responder a uma
pergunta específica e que utiliza métodos
explícitos e sistemáticos para identificar,
selecionar e avaliar criticamente os estudos
incluídos na revisão. Para Wood e Chueke
(2008), esse tipo de estudo é relevante,
pois possibilita à comunidade acadêmica
conhecer o que está sendo produzido sobre
determinado tema.
Operacionalização da pesquisa
A operacionalização do metaestudo baseia-
-se na sistematização de um conjunto de da-
dos obtidos a partir da literatura pesquisada.
Inicia-se com a escolha do tema e da litera-
tura a ser analisada; após, faz-se o levanta-
mento das informações descritas no material
bibliográfico, e finaliza-se com a análise e a
apresentação dos resultados (Brito & Berar-
di, 2010; Cooper & Lindsay, 1998).
Dessa forma, a aplicação do método foi rea-
lizada buscando artigos científicos que con-
tinham no título o descritor “participação so-
cial” ou “participação” em bancos de dados
das bibliotecas eletrônicas Scientific Elec-
tronic Library Online (SciELO) e na Scienti-
fic Periodicals Electronic Library (SPELL) e
Comissão de Aperfeiçoamento de Pessoal
do Nível Superior (CAPES).
È importante destacar que as bases ScIELO,
SPELL e CAPES foram utilizadas conside-
rando-se a relevância que apresentam para a
academia brasileira. Nessas bases, utilizan-
do critérios de consulta como autor, assun-
to ou palavra chave, é possível ter acesso
à produção acadêmica atual e de qualidade.
Outro fator importante foi o tamanho e o al-
cance do acervo dessas plataformas. Os
periódicos CAPES oferecem facilidade de
acesso a informações científicas nacionais
e internacionais. A ScIELO conta com 1.221
periódicos vinculados à sua base de dados e
um montante de 523.810 artigos, e a SPELL
conta com artigos desde a década de 1960.
Por esses fatos e pela abrangência dessas
bases, elas foram escolhidas para subsidiar

29
a composição do artigo.
A técnica de análise utilizada foi a de con-
teúdo, que Bardin (2011) define como “um
conjunto de técnicas de análise das comu-
nicações que utiliza procedimentos sistemá-
ticos e objetivos de descrição do conteúdo
das mensagens” (p. 44). Ainda segundo
Bardin (2011), a análise de conteúdo com-
preende três etapas principais, sendo elas:
a pré-análise, a exploração do material e o
tratamento dos resultados, inferência e in-
terpretação.
Nesse estudo, a pré-análise correspondeu
à fase de identificação e de recolhimento de
todo os artigos encontrados. Nesse sentido,
utilizando o descritor “participação social”
e “participação”, foi encontrado um total de
120 publicações. A seleção dos textos tinha
o intuito de abranger os principais momen-
tos da trajetória da participação social após
a promulgação da CF/88, dessa forma os
artigos procurados estavam dentro do uni-
verso temporal de 1988 até 2014.
Após essa primeira etapa, realizou-se a ex-
ploração do material, onde analisaram-se
os textos, para validar o ajustamento ao as-
sunto e também como forma de subsidiar
a realização das análises. Após o descarte
dos artigos duplicados, a leitura pormeno-
rizada de seus resumos e a aplicação do
critério de inclusão (artigos cujo tema cen-
tral era participação social), permaneceram
70 artigos, os quais foram lidos na íntegra.
É válido destacar que todo o procedimento
de busca ocorreu por meio da avaliação por
pares, o que significa que dois autores reali-
zaram ao mesmo tempo a busca nas bases
de dados empregando o mesmo descritor.
Em seguida, para a exclusão dos artigos,
ambos leram o mesmo resumo, e a exclusão
foi feita de comum acordo.
Após essas etapas, conduziu-se o trata-
mento dos resultados por meio de técnicas
de categorização e quantificação. Ressalta-
-se que a trajetória analítica adotada teve
como base os estudos de Rodrigues e Mo-
reira (2016) e Lage e Emmendoerfer (2010).
A investigação teve como elemento nortea-
dor as seguintes categorias analíticas: i) o
período de publicação, ii) o perfil da publica-
ção, iii) a temática e iv) o perfil metodológico.
No que se refere ao período analisado, bus-
cou-se identificar os anos em que foram pu-
blicados os artigos, dando ênfase ao perío-
do dos governos, devido à relação entre os
governos e a participação social.
No perfil da publicação, atentou-se em iden-
tificar os autores, bem como as instituições
das quais fazem parte, além do periódico
em que o artigo foi publicado.
Na categoria temática, buscou-se averiguar
quais os principais temas discutidos nos ar-
tigos e as áreas pesquisadas.
Por fim, para análise do perfil metodológico,
verificou-se a classificação adotada pelo ar-
tigo (teórico, empírico ou teórico-empiríco),
a abordagem (qualitativa, quantitativa ou
mista) e as técnicas de coleta de dados.
Dessa forma, com a metodologia adotada,
foi possível inferir o campo de estudo so-
bre participação social nos últimos anos no
Brasil, sendo os resultados apresentados no
próximo tópico.
RESULTADOS E DISCUSSÕES
Período de publicações

30
Dentro do marco temporal estabelecido
para análise deste estudo, a proposta foi
verificar a produção científica que trata do
tema participação social após a promulga-
ção da CF/88. No entanto, evidências em-
píricas indicam que a orientação política in-
fluencia uma maior ou menor participação
da sociedade civil na gestão pública. A partir
dessa informação, além do período tempo-
ral anteriormente estabelecido (1988-2014),
achou-se apropriado analisar os trabalhos
de acordo com o período de governo, con-
forme disposto na Tabela 1.
Tabela 1. Número de artigos publicados por ano e por período de governo
Ano Frequência Período Governo Percentual
1992 1 1990-1992 Fernando Collor de Melo 1,43%
1994 1 1993-1994 Itamar Franco 1,43%
1996 1 1995-1998 Fernando Henrique Cardoso 1,43%
2001 1
1999-2002 Fernando Henrique Cardoso 4,29%
2002 2
2003 2
2003-2006 Luís Inácio Lula da Silva 11,43%
2004 1
2005 3
2006 2
2007 3
2007-2010 Luís Inácio Lula da Silva 38,57%
2008 6
2009 8
2010 10
2011 8
2011-2014
Dilma Rousseff
41,43%
2012 10
2013 8
2014 3
Total 70 100,00%
A partir dos dados apresentados, verificou-
-se que o primeiro artigo a abordar a temáti-
ca “participação social” foi publicado no ano
de 1992, na Revista Saúde e Sociedade,
tendo como título “Movimento social e parti-
cipação: A saúde na esfera pública”.
Nos anos iniciais, de 1992 a 2002, a publi-
cação sobre o tema era baixa, com média
de 1,2 artigo por ano. Nota-se, no entanto, a
concentração dos estudos no período pós-
2003, com destaque a partir do ano de 2010.
Os resultados corroboram as evidências
empíricas, que indicam uma relação entre a
orientação do governo e uma maior ou me-

31
nor participação. Conforme relata Avritzer
(2012), desde a chegada do PT ao Gover-
no Federal, em 2003, houve uma ampliação
dos mecanismos participativos. Teixeira,
Souza e Lima (2012), corroborando esse
relato, apontam que, dos 59 conselhos vin-
culados a órgãos do Governo Federal, 25
foram criados ao longo do governo petista.
Tal fato refletiu nas produções acadêmicas,
pois, como exposto, houve um aumento
considerável de estudos que abordaram a
participação social após o início dos gover-
nos Lula e Dilma.
Perfil da publicação
A primeira dimensão observada para des-
crever o perfil da publicação foram os perió-
dicos em que foram publicados os trabalhos.
Na Tabela 2, é possível verificar que a Re-
vista Ciência & Saúde Coletiva é a que mais
possui artigos publicados sobre a temática
“participação social”, seguida da Revista
Saúde e Sociedade.
É interessante notar que há uma predomi-
nância dos periódicos da área da saúde que
tratam da participação social. Tal fato pode
estar ligado ao pioneirismo dessa área no
controle social. A legislação brasileira insti-
tucionalizou a prática participativa com a Lei
n. 8.142, que dispõe sobre a participação
da comunidade na gestão do Sistema Úni-
co de Saúde e sobre as transferências in-
tergovernamentais de recursos financeiros,
bem como institui as instâncias colegiadas
de participação, conferências e conselhos
de saúde, atribuindo-lhes papéis delibera-
tivos e fiscalizadores. De acordo com Tei-
xeira, Vianna, Cavalcanti, e Cabral (2009),
o cumprimento desses papéis passou a ser
fortemente examinado por pesquisadores
da área de saúde coletiva que buscavam
avaliar principalmente a efetividade das ins-
tâncias participativas.
Além dos periódicos da área da saúde, no-
ta-se também uma concentração de publi-
cações em periódicos da área de Adminis-
tração Pública.
Tabela 2. Periódicos com maior número de publicações
Periódicos Frequência Percentual
Ciência & Saúde Coletiva 11 16%
Saúde e Sociedade 6 9%
Revista Administração Pública (RAP) 5 7%
Physis Revista de Saúde Coletiva 4 6%
Administração Pública e Gestão Social (APGS) 3 4%
Cadernos EBAPE.BR 3 4%
Cadernos Gestão Pública e Cidadania 2 3%
Eccos Revista Científica 2 3%
Emancipação 2 3%
Revista Katálysis 2 3%
Saúde em Debate 2 3%
Outros* 28 40%
Total 70 100%
* Representam os periódicos que obtiveram frequência única de participação na distribuição de artigos analisados.

32
Ainda tratando sobre o perfil da publicação,
outro elemento analisado diz respeito aos
autores dos estudos. A Tabela 3 destaca o
protagonismo das autoras Rosângela Minar-
di Mitre Cotta e Poliana Cardoso Martins nas
publicações.
É válido ressaltar que os sete primeiros pes-
quisadores apresentados na Tabela 3 são
vinculados à Universidade Federal de Viço-
sa (UFV); isso nos permitiu identificar uma
parceria entre eles, já que atuaram em con-
junto na maioria dos artigos analisados.
Foi possível identificar, também, uma par-
ceria entre os pesquisadores do Consorci
Hospitalari de Catalunya, em Barcelona, Es-
panha, e Institute for Health Sector Develop-
ment, em Londres, com uma frequência de
dois artigos por autor.
Tabela 3. Principais autores
Autor
Frequên-
cia
Porcenta-
gem
Rosângela Minardi Mitre Cotta 4 2,21%
Poliana Cardoso Martins 3 1,66%
Fábio Farias Mendes 2 1,10%
Mariana de Melo Cazal 2 1,10%
Rodrigo Siqueira Batista 2 1,10%
Silvia Eloiza Priore 2 1,10%
Sylvia do Carmo Castro Franceschinni 2 1,10%
Alcides da Silva Diniz 2 1,10%
Ana Paula Campos Pereira 2 1,10%
Eliane Siqueira Campos Gonzalez 2 1,10%
Francini Lube Guizardi 2 1,10%
Ida Cristina Leite Veras 2 1,10%
Ilma Kruze Grande de Arruda 2 1,10%
Maria Rejane Ferreira da Silva 2 1,10%
Verônica Morais Ximenes 2 1,10%
Demais autores* 148 81,77%
Total 181 100,00%
* Representam os pesquisadores que obtiveram frequência única de participação na distribuição de artigos analisados.
Os resultados obtidos na Tabela 3 reforçam
as informações trazidas pela dimensão ins-
tituição, na Tabela 4. A UFV foi a instituição
que registrou maior número de autores filia-
dos, juntamente com a Universidade de Bra-
sília (UnB).
Entre os cinco artigos encontrados com ori-
gem na UFV, quatro deles referem-se ao es-
tudo dos conselhos de saúde e um sobre o
conselho de turismo. Já na UnB, a temática
mais tratada está vinculada à gestão am-
biental, concentrando três dos cinco artigos
analisados.
Nas instituições Universidade Estadual do

33
Rio de Janeiro (UERJ), Universidade Fe-
deral da Bahia e Universidade Federal de
Minas Gerais, a concentração temática
deu-se sobre a gestão ambiental, com três
trabalhos, sendo dois deles da UERJ, e a
área da saúde, com três trabalhos, um em
cada instituição.
Tabela 4. Número de artigos por instituição do primeiro autor
Instituição do 1º autor Frequência Percentual
Universidade Federal de Viçosa (UFV) 5 7%
Universidade de Brasília (UnB) 5 7%
Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ) 4 6%
Universidade Federal da Bahia (UFBA) 4 6%
Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG) 4 6%
Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS) 3 4%
Consorci Hospitalari de Catalunya 2 3%
Instituto Federal do Espírito Santo (IFES) 2 3%
Universidade Federal de Pernambuco (UFPE) 2 3%
Universidade Federal do Piauí (UFPI) 2 3%
Universidade de São Paulo (USP) 2 3%
Demais instituições* 35 50%
Total 70 100%
* Representam as instituições que obtiveram frequência única de participação na distribuição de artigos analisados.
Temática
Na categoria temática, buscou-se verificar
quais os direcionamentos dados à produção
científica envolvendo a participação social.
Nessa perspectiva, com base na Tabela 5,
foi possível elencar seis principais temáti-
cas: políticas públicas, arranjos participati-
vos, gestão ambiental, políticas sociais, as-
sociativismo e movimentos sociais.
Tabela 5. Número de artigos por área de estudo
Temática Frequência
Percen-
tual
Políticas públicas 30 42,86%
Arranjos participativos 18 25,71%
Gestão ambiental 11 15,71%
Políticas sociais 5 7,14%
Associativismo 4 5,71%
Movimentos sociais 2 2,86%
Total 70 100,00%

34
Conforme evidenciado na Tabela 5 desta-
cam-se os estudos relativos aos arranjos
participativos e às políticas públicas. Sobre
os arranjos participativos, entre os 18 arti-
gos encontrados, 13 são sobre conselhos e,
destes, sete referem-se aos conselhos de
saúde. Como verificado no referencial teó-
rico, a participação foi acompanhada pela
institucionalização de vários espaços dentro
da estrutura estatal; tal fato refletiu nas te-
máticas dos estudos, que passaram a abor-
dar essa participação institucional.
Entre os trabalhos que tratam sobre políticas
públicas (30 deles), 18 são voltados especi-
ficamente para o estudo da área da saúde.
As demais políticas públicas estudadas são
as de habitação, de turismo, saneamento e
educação.
A constatação de que a área mais pesqui-
sada é a da saúde corrobora o resultado da
Tabela 3, a qual demonstra o protagonismo
dos periódicos da área em realizar publica-
ções sobre participação.
Com relação aos estudos sobre a gestão
ambiental, os artigos tratam da análise dos
recursos hídricos, recursos sólidos e a ges-
tão ambiental em si. Os demais se concen-
traram entre as áreas das políticas sociais,
do associativismo e dos movimentos sociais.
Além da temática, analisou-se, por meio dos
objetivos dos artigos, quais abordagens fo-
ram dadas à participação no horizonte tem-
poral estudado. Os dados mostram que a
participação social é tratada de diversas for-
mas nos artigos investigados. Identificou-se,
por meio dos três artigos publicados no pe-
ríodo – Adorno (1992), Vilaça, (1994) e Sil-
va e D’Arc (1996) – que, nos anos 1990, há
uma preocupação com a articulação local
dos atores sociais e com as potencialidades
e limites dos processos participativos, tendo
em vista a descentralização e democratiza-
ção das atividades políticas e administrativas
do Estado.
O primeiro artigo, publicado no ano de 1992,
tendo como autor Rubens de C. F. Adorno,
aponta essa preocupação ao propor-se deli-
mitar teoricamente a origem e diferença en-
tre os termos “movimentos sociais” e “parti-
cipação”, relacionando à teoria democrática.
Nota-se que o foco dos estudos acompanha
a transição do que seria a participação, an-
teriormente vista como emancipatória das
camadas populares por meio dos movimen-
tos sociais e, posteriormente, como direito
do cidadão para além da participação eleito-
ral. Esse fato corrobora Tatagiba (2011), que
aponta que, ao fim da década de 1980, há a
transição de uma literatura focada no estudo
dos movimentos sociais para a inserção da
nomenclatura da participação.
A partir do ano de 2000, os estudos focaram
a reflexão e aprofundamento das dimensões
da participação, buscando entender como os
atores sociais se envolvem nos mecanismos
de participação e as tendências na relação
sociedade/Estado. Destaque também para
os trabalhos cujo foco de análise voltou-se
para os conselhos gestores de políticas pú-
blicas. Por fim, de 2010 em diante, as temá-
ticas mais abordadas relacionaram-se aos
conselhos e à institucionalização dos arran-
jos participativos.
Perfil metodológico
A última categoria analisada refere-se ao
perfil metodológico adotado pelos pesqui-
sadores. Essa categoria buscou delinear os
aspectos da tipologia, da abordagem e das
técnicas de coletas de dados.

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