Bens públicos e externalidades

BENS PÚBLICOS EBENS PÚBLICOS E
EXTERNALIDADESEXTERNALIDADES
UNIVERSIDADE ESTADUAL DO NORTE FLUMINENSE DARCY RIBEIRO – UENF
ECONOMIA AGRÍCOLA
PROFESSOR: NIRALDO PONCIANO
EQUIPE 6: JOAN PABLO PIMENTEL;
LUDMYLA RODRIGUES AUDÍZIO;
PAULO ROBERTO DE OLIVEIRA ALMEIDA FILHO.

1. Introdução1. Introdução
Sob determinadas condições, os mercados privados não asseguram uma alocação
de recursos eficiente no sentido de Pareto¹. Em particular, em presença de
externalidades – negativas e positivas – e de bens públicos, os preços de mercado
não refletem, de forma adequada, o problema da escolha em condições de
escassez que permeia a questão econômica. Abre-se, assim, espaço para a
intervenção do governo na economia de forma a restaurar as condições de
eficiência no sentido de Pareto. Nesse contexto, uma questão importante é
definir qual o papel do governo na produção e/ou provisão de bens e serviços. No
que se segue, detalharemos esse ponto.
¹O conceito de eficiência no sentido de Pareto, criado pelo economista italiano VilFredo Pareto
(1848-1923), refere-se a situações em que não é possível melhorar a situação de um agente
econômico sem piorar a situação de pelo menos um dos demais agentes. Modificações que
envolvem melhorias na situação de pelo menos um agente econômico sem piorar a dos demais
agentes representam Melhorias de Pareto. Portanto, se uma determinada alocação de recursos é
eficiente no sentido de Pareto, não é possível fazer melhorias de Pareto a partir dessa alocação.

2. Externalidades2. Externalidades
Bens públicos e quase-públicos não constituem as únicas exceções que
comprometem a validade do Teorema Fundamental da Economia do Bem-Estar.
A presença de externalidades, uma outra categoria de falha de mercado,
também contribui para explicar porque os mercados privados são ineficientes
para alocar os recursos.
Externalidades ocorrem quando o consumo e/ou a produção de um determinado
bem afetam os consumidores e/ou produtores, em outros mercados, e esses
impactos não são considerados no preço de mercado do bem em questão. Note-
se que essas externalidades podem ser positivas (benefícios externos)ou
negativas (custos externos).

Por exemplo, uma empresa de fundição de cobre, ao provocar chuvas ácidas,
prejudica a colheita dos agricultores da vizinhança. Esse tipo de poluição
representa um custo externo porque é a agricultura, e não a indústria
poluidora, que sofre os danos causados pelas chuvas ácidas. Estes danos não
são considerados no cálculo dos custos industriais, que inclui itens como
matéria-prima, salários e juros. Portanto, os custos privados, nesse caso, são
inferiores aos custos impostos à coletividade e, por consequência, o nível de
produção da indústria é maior do que aquele que seria socialmente desejável.

Já a educação gera externalidades positivas porque os membros de uma sociedade e,
não somente os estudantes, auferem os diversos benefícios gerados pela existência
de uma população mais educada e que não são contabilizados pelo mercado. Assim,
por exemplo, vários estudos, baseados em diferentes metodologias mostram que a
educação contribui para melhorar os níveis de saúde de uma determinada população.
Em particular, níveis mais elevados de escolaridade materna reduzem as taxas de
mortalidade infantil. Outros trabalhos mostram também que a educação concorre
para reduzir a criminalidade. Todos esses benefícios indiretos da educação por não
serem apreçados não são computados nos benefícios privados. Portanto, os benefícios
sociais são superiores aos benefícios privados, que incluem apenas as vantagens
pessoais da educação, como por exemplo, os salários obtidos em função do nível de
escolaridade.

Nota-se, ainda, que os produtores podem causar externalidades sobre
consumidores e vice-versa. Assim, por exemplo, a poluição provocada pela
indústria de cobre aumenta a incidência de tuberculose entre a população.
Também, os fumantes contribuem para a disseminação de doenças entre os não
fumantes (fumantes passivos) e, nesse caso, temos a geração de externalidade
de consumidores para consumidores.
Vamos considerar o impacto dessas externalidades sobre a alocação de recursos.
As externalidades levam os agentes, não diretamente envolvidos na atividade
geradora da externalidade, a usarem recursos para corrigir os efeitos dos custos
(benefícios) externos, e isso provoca distorções na alocação de recursos. Assim,
por exemplo, os custos de internações hospitalares, decorrentes de doenças
relacionadas à poluição, embora representem, efetivamente, gastos para os
doentes, não são contabilizados nos custos da empresa de fundição de cobre.

Quadro 1: Benefícios e Custos, Privados, Externos e Sociais
Benefícios e
Custos
Externos
(A)
Privados
(B)
Sociais
[(A)+(B)]
Benefícios A totalidade dos agentes beneficiados
pelas externalidades positivas não paga
por essas vantagens
Os ganhos são auferidos
apenas pelos agentes que
os financiam
Soma dos benefícios
privados e externos
Custos Os agentes que sofrem as
externalidades negativas não são
compensados
Os custos são pagos pelos
agentes beneficiados
Soma dos custos privados
e externos

Nesse contexto, como o mercado não é capaz de levar em conta todos os
elementos constante do Quadro 1, estamos em presença das chamadas
falhas de mercado. O fato de os agentes econômicos ignorarem os custos
(benefícios) externos, decorrentes de suas decisões de produção e/ou
consumo e, somente computarem os custos que eles desembolsam ou os
benefícios que eles auferem, faz com que a alocação de recursos,
produzida pelo equilíbrio de mercado seja ineficiente.

 As curvas de oferta e de demanda podem ajudar a analisar o impacto das
externalidades sobre a atividade econômica. Para tal, vamos considerar que o
preço representa a disponibilidade a pagar pelo bem e, portanto, pode ser visto
como o benefício decorrente do consumo de uma unidade adicional do bem ou
serviço, isto é o benefício marginal privado. Podemos, então, renomear a curva de
demanda de mercado como a curva de benefício marginal privado. A curva de
oferta envolve os insumos exigidos para a produção dos bens e serviços e,
portanto, pode ser interpretada como a curva de custo privado por unidade
produzida (custo marginal).
A regra de equilíbrio de mercado exige que a oferta
seja igual à demanda e, portanto, que os custos privados sejam iguais aos
benefícios privados. No gráfico 1, isso implica que a quantidade Q0 é produzida ao
preço P0. Nesse ponto, os custos e benefícios privados se igualam.
O (custo marginal privado)
D (benefício marginal privado)
Eo
Po
Qo
D (benefício marginal privado)
Quantidade
Preço
Gráfico 1: Equilíbrio dos Mercados Privados

2.1 Externalidades negativas2.1 Externalidades negativas
Esse é o caso, por exemplo, dos custos da empresa de fundição de cobre, que
não está levando em conta os efeitos negativos da poluição. O custo total dessa
atividade, para a sociedade, inclui tanto os custos privados da produção de cobre
como os danos causados pelas externalidades (custos externos) aos agricultores e
cidadãos. O gráfico 2 ilustra esse ponto. Nele, para cada nível de quantidade, o
custo externo (custo associado a externalidade) é acrescentado ao custo privado
(CMP) para formar o custo social (CMS). Assim, a diferença vertical entre as duas
curvas representa os custos externos (CE), por unidade produzida.

 As curvas de oferta e demanda consideram apenas os custos e benefícios
privados excluindo aqueles associados a terceiros. Nesse caso, no equilíbrio
de mercado, a combinação preço-quantidade é Pm e Qm. Esse equilíbrio não
reflete a totalidade dos custos para a sociedade porque não considera os
custos externos. Quando se contabiliza o custo adicional imposto aos
agricultores, o preço e a quantidade transacionada de cobre deveriam ser,
respectivamente, P*
e Q*
. A falha de mercado fica evidenciada pelo fato de o
mercado gerar uma superprodução de cobre e avaliá-la a preços inferiores aos
seus custos totais de oportunidade.
Demanda (benefício marginal) )
privado)
EM
P*
Q*
Custo marginal social = custo
marginal privado + CEC
E
Preço
Quantidade
E*
QM
PM
Oferta (Custo marginal privado)
Gráfico 2: Externalidades Negativas (Custos Externos) em Mercados Competitivos

2.2 Externalidades positivas2.2 Externalidades positivas
Em presença de externalidades positivas, os níveis de produção, associados ao
equilíbrio de mercado, são inferiores àqueles que seriam socialmente ótimos.
Assim, por exemplo, a expansão da educação básica gera benefícios para a
sociedade que extrapolam os benefícios auferidos pelos estudantes e suas
famílias. Esses benefícios externos não são considerados na decisão privada de
frequentar a escola porque os estudantes não são compensados pelas vantagens
usufruídas pelo resto da coletividade, decorrente de sua decisão de estudar.
Em termos do instrumental da oferta e da demanda, a curva de benefício
marginal para os estudantes situa-se abaixo da curva de benefício social e,
portanto, o nível de escolaridade correspondente ao equilíbrio de mercado, Qm é
inferior àquele que seria escolhido caso fossem considerados os benefícios
externos dessa atividade (Q*
).

Gráfico 3: Externalidades Positivas (Benefícios Externos) em Mercados Competitivos
Oferta (custo marginal privado)
Demanda (benefício marginal privado)
EM
PM
QM
E*
Q*
P*
Preço
Quantidade
B
E
Benefício marginal social = Benefício marginal privado –
Benefício de Externalidade (BE)

2.3 O Problema dos Recursos Comunitários (2.3 O Problema dos Recursos Comunitários (The Tragedy ofThe Tragedy of
CommonsCommons))
Um caso particular de externalidades é aquele que envolve os recursos
comunitários, cuja propriedade não é individualizada. Um exemplo clássico desse
problema é o caso dos pássaros silvestres, muitos deles, hoje ameaçados de
extinção em razão de uma caça predatória. Para um caçador individual é vantajoso
prender um desses animais, cujo preço de revenda é elevado. Porém, se todos assim
o fizerem, este procedimento conduzirá à extinção da espécie. Por outro lado, não
adianta muito se um só caçador resolver poupá-los porque um pássaro que ele não
captura será aprisionado por um outro caçador e, portanto, o benefício será ínfimo.
Nessa situação, torna-se evidente o conflito
entre interesses públicos e privados já que o
benefício marginal privado (preço de
mercado do pássaro) é superior ao benefício
marginal social (que deveria levar em conta
o impacto sobre o futuro da espécie). Do
ponto de vista do país, e mesmo dos
caçadores como um grupo, a estratégia
ótima seria limitar a captura para garantir,
assim, a existência dessas aves silvestres.

2.4 Soluções para as Externalidades2.4 Soluções para as Externalidades
A existência de distorções na alocação de recursos que gera ineficiências tanto
na produção como no consumo. Faz-se, pois, necessário implementar
mecanismos capazes de corrigir tais externalidades. Essas soluções podem ser
públicas e privadas e implicam, no jargão dos economistas, a internalizar as
externalidades. No que se segue discutiremos, em detalhes, as diferentes
soluções – privadas e públicas – para o problema.
2.4.1 Soluções Privadas2.4.1 Soluções Privadas
Nesta subseção discutiremos de que modo o setor privado pode atuar na correção
das externalidades. Nesse sentido, discutiremos a internalização das
externalidades por meio de fusões, sanções sociais e pela negociação de Coase.

 FusõesFusões
Uma forma clássica de solucionar o problema das externalidades consiste na sua
“internalização” por meio da coordenação das decisões entre as partes
envolvidas. Assim, se a empresa de fundição de cobre decidisse adquirir o
controle das explorações agrícolas prejudicadas pela poluição, então, o dano
causado pelas chuvas ácidas seria agora suportado pela indústria.
Nesse caso, os custos externos, derivados da produção excessiva de cobre, ao
invés de serem transferidos para os agricultores, seriam pagos pela nova
empresa, composta dos segmentos agrícola e industrial, reduzindo, assim,
seus lucros. Mais precisamente, os responsáveis pela nova empresa
produziriam cobre até o ponto em que os benefícios marginais gerados por
essa produção fossem iguais aos custos adicionais incidentes sobre suas
subsidiárias agrícolas.
Essa “internalização” das externalidades solucionaria, pois, o problema da
superprodução de cobre, responsável pela produção dos efeitos externos
negativos. De fato, a rigor sequer esse problema seria referido como
externalidade já que tratar-se-ia de um problema envolvendo a tomada de
decisões dentro de uma única firma.

 Sanções SociaisSanções Sociais
Uma outra forma de implementar a “internalização” das externalidade pode ser
feita por meio de sanções sociais apropriadas que penalizem os agentes
responsáveis pelas externalidades negativas e premiem aqueles que geram
externalidades positivas. Assim, por exemplo, em muitas sociedades, sujar
locais públicos é considerado um comportamento reprovável e contrário ao
exercício da boa cidadania.
Contribuindo em muitos casos, para inibir (estimular) os comportamentos
causadores de externalidades negativa (positiva) e estimula a adoção de
atitudes que consideram o bem-estar da coletividade eliminando, assim, as
ineficiências daí decorrentes.

 Direitos de Propriedade e o Teorema de CoaseDireitos de Propriedade e o Teorema de Coase
As externalidades proliferam, particularmente, em situações em que os direitos
de propriedade não estão bem estabelecidos. Esses direitos correspondem ao
conjunto de normas ou regras sociais (definidas legalmente, ou não) que
restringem as ações individuais para preservar o bem-estar da comunidade. A
existência desse sistema de normas permite, pois, à parte lesada recorrer ao
sistema legal para obter compensação por danos causados por terceiros.
Quanto mais definidos forem esses direitos de propriedade, mais a
comunidade estará protegida de eventuais efeitos externos negativos.
Porém, esse tipo de solução não funciona bem quando as partes envolvidas são
numerosas. Por fim, o Teorema de Coase supõe que é possível identificar a
origem dos danos externos e atribuí-los a determinado (s) agente(s). Ele não
se aplicaria pois nos casos em que a externalidade está associada à
impossibilidade de exclusão (indivisibilidade) como é o caso, por exemplo,
que, dos recursos comunitários e dos bens públicos puros.

2.4.2 Soluções Públicas2.4.2 Soluções Públicas
Dentre as soluções públicas para corrigir as externalidades destacam-se a
tributação corretiva (impostos e subsídios) e controle dos efeitos externos
mediante o uso de esquemas regulatórios e multas. No que se segue,
descreveremos, brevemente, essas soluções.
Impostos e Subsídios Corretivos (Pigouvianos)Impostos e Subsídios Corretivos (Pigouvianos)
A correção das externalidades pode se fazer mediante o uso da tributação
corretiva. Nesse caso, o governo, ao penalizar os agentes causadores das
externalidades por meio da cobrança de impostos (subsídios, no caso de
externalidades positivas) , aumentará os custos desses agentes fazendo, assim,
com que eles considerem os efeitos externos de suas ações.
Dessa forma, é possível identificar o nível de impostos (subsídios), exigido para
que a curva de custo marginal (ou de benefício marginal) privado coincida com a
curva de custo (benefício) marginal da sociedade corrigindo, assim, o problema
de eficiência decorrente da presença de externalidades (gráficos 4 e 5).

Gráfico 4: Correção de Externalidades Negativas (Custos Externos),
em Mercados Competitivos, Mediante o Uso de um Imposto.
Demanda (benefício marginal social)
EM
C
Q*
Custo marginal social (incluindo o custo
marginal de poluição)Preço
Quantidade
E*
QM
B
Custo Marginal Privado
Imposto por unidade sobre a poluição
(custo marginal da poluição)
Na ausência de tributação corretiva, as firmas produzirão em Qm, onde o custo marginal
privado é igual ao benefício marginal. A introdução de imposto por unidade de poluição
(custo marginal de poluição), CB, representa um custo adicional para os produtores,
obrigando-os a levar em conta os prejuízos causados à sociedade pelas externalidade
negativas. Nesse caso é possível atingir o ponto eficiente em que o custo marginal social
iguala-se ao benefício marginal; a produção é reduzida para Q*
. Na presença de
externalidades positivas, associadas ao consumo de um determinado bem, o benefício
marginal social excede o benefício marginal privado e o consumo desse bem será inferior
àquele que seria socialmente desejável.

Se o governo subsidia essa atividade, pagando por cada unidade consumida, a
diferença entre o benefício marginal social e o benefício marginal privado, CB, o
consumo desse bem passará a ser Q*
, que corresponde à quantidade socialmente
eficiente.
Gráfico 5: Correção de Externalidades Positivas (Benefícios Externos),
em Mercados Competitivos, Mediante o Uso de Subsídios
Oferta
Demanda
E*
Q*
C
Preço
Quantidade
Benefício marginal social
B
Subsídio por
unidade produzida

 Regulações e MultasRegulações e Multas
Uma outra forma de o governo lidar com externalidades negativas, como a
poluição, é por meio da fixação de esquemas regulatórios. Nesse caso, o
agente que provoca a poluição é obrigado a reduzir a produção da atividade
que gera a poluição, para os níveis que correspondam à quantidade
socialmente eficiente (Q*, no gráfico 6); caso contrário terá de enfrentar as
sanções legais que podem ir desde o pagamento de vultosas multas até a
proibição de continuar funcionando.
O problema é identificar qual o nível de poluição socialmente ótimo. Esse nível
exige que se levem em conta todos os custos associados à redução da
poluição( exemplos: filtros antipoluentes, uso de tecnologia limpa) bem como
os benefícios dessa redução(exemplo: a diminuição dos danos ao meio
ambiente).
Já, a curva de benefício marginal de redução da poluição mostra o valor de cada
unidade de redução de poluição, expresso em termos dos benefícios externos,
associados à redução dos danos causados pela poluição. Esses danos incluem
as perdas dos agentes econômicos afetados adversamente pela produção de
externalidades negativas, incluindo-se aí, consumidores e produtores, o custo
das medidas tomadas por esses agentes para atenuar esses impactos
negativos.

Supondo-se que a curva de custo marginal adicional é crescente e que a curva de
benefício marginal é decrescente o nível de redução de poluição ótimo é aquele
em que BMG = CMA, que ocorre no quando as duas curvas se interceptam, no
ponto Q* .
Gráfico 6: Eficiência na Produção em Presença de Externalidades Positivas (Benefícios
Externos) em Mercados Competitivos
Oferta
Benefício marginal privado de redução de poluição
E*
Q*
C
Custo de
redução de
Poluição
Quantidade de redução de
poluição
Benefício marginal social de redução de
poluição
B
Custo marginal privado de redução da
poluição
QM
EM

3. Bens Públicos3. Bens Públicos
Os bens públicos puros ou, simplesmente, bens públicos, constituem um exemplo
extremo de externalidade. A propriedade desses bens não pode ser
individualizada em razão desse bem ou serviço não ser divisível. Além disso,
contrariamente, aos bens privados, o ato de consumir o bem público não reduz a
quantidade disponível para o consumo das outras pessoas. Portanto, os bens
públicos puros apresentam duas importantes características: o consumo desses
bens é não excludente e não rival.
A impossibilidade de exclusão (ou a dificuldade, gerada por custos elevados)
implica que os indivíduos não podem ser privados dos benefícios do usufruto do
bem e/ou serviço, mesmo se não tiverem contribuído para o seu financiamento.
A impossibilidade de exclusão, ao inviabilizar o uso do sistema de preço para
racionar o consumo, reduz os incentivos para o pagamento voluntário dos bens
públicos. Essa relutância em contribuir, voluntariamente, para financiar esses
bens é conhecida como o problema do “carona” (free rider).
A não rivalidade no consumo é outra característica do bem público. Isto implica
que uma vez que o bem está disponível, o custo marginal de provê-lo, para um
indivíduo adicional, é nulo.

3.1 Bens Quase-Públicos3.1 Bens Quase-Públicos
A definição de bem público, anteriormente discutida, não é absoluta, mas varia
com as condições de uso, de mercado e com o estado da tecnologia. Vejamos por
exemplo, o caso da energia elétrica. Esse serviço, quando usado nos domicílios
privados, é um bem eminentemente privado: caso a conta de energia não seja
paga, o serviço é suspenso e, portanto, os usuários são excluídos do seu
consumo. Por outro lado, trata-se de um bem cujo consumo é rival. Por outro
lado, quando essa energia é usada para iluminar os locais públicos, ela torna-se
um bem público puro.
Podemos, assim, pensar que grande parte dos bens que satisfaz, apenas
parcialmente, as condições de impossibilidade de exclusão e não-rivalidade no
consumo. Os bens que atendem parcial ou totalmente a pelo menos uma dessas
características são chamados de bens públicos impuros ou bens quase-públicos.

 O Gráfico 1 mostra, no eixo horizontal, a possibilidade de exclusão e, no
eixo vertical, a rivalidade no consumo (custo marginal de provisão), torna-se
claro que, ao invés de uma separação bem marcada, existe um pontilhado
entre bens públicos e privados. No canto inferior esquerdo desse diagrama,
estão os bens públicos puros, para os quais os custos de exclusão são
infinitos e não existe rivalidade no consumo. No canto superior direito
encontram-se os bens privados, para os quais a exclusão é possível a baixos
custos e o custo marginal de provisão é elevado. Os bens públicos impuros
(bens quase-públicos) situam-se entre esses extremos.
Gráfico 7 – Bens Públicos Puros e Impuros

Um outro exemplo de bens quase públicos é o serviço de bombeiros. Nesse caso,
existe, claramente, rivalidade no consumo já que uma equipe que sai para atender
uma ocorrência, deixa, imediatamente, de estar disponível para outros casos.
Portanto, o custo marginal de provisão desse serviço é positivo e pode ser bastante
elevado. Porém, na forma atual de moradia, onde parte significativa das pessoas
vive em grandes aglomerações urbanas e em condomínios verticais, esse serviço
apresenta, também, dificuldades de excluir os que não contribuem para o seu
financiamento. Ele perde, assim, parte do seu caráter privado sendo por isso, na
maioria dos países, oferecido pelos governos e o seu custo financiado,
compulsoriamente, por meio de impostos e taxas.
Alguns bens quase-públicos devem ser, prioritariamente, ofertados pelo estado.

3.2 Ineficiências Associadas à Provisão Privada de Bens Públicos3.2 Ineficiências Associadas à Provisão Privada de Bens Públicos
Caso o sistema de defesa do território fosse financiado por contribuição
voluntária, é razoável supor que o montante arrecadado não seria suficiente para
custear um sistema de defesa nacional eficiente, no sentido de dissuadir os
inimigos externos. Os níveis de segurança nacional seriam, pois, inferiores
àqueles que seriam obtidos por meio da provisão pública, financiada
compulsoriamente por meio de tributos.
4. Conclusão4. Conclusão
Neste trabalho, examinamos os casos em que a intervenção do governo nos
mercados, ao ajudar a restaurar as condições de eficiência mediante as
correções das falhas de mercado – em particular aquelas decorrentes da
existência de bens públicos e externalidades. Note-se, porém, que a própria ação
do governo também pode gerar ineficiências – conhecidas como “falhas de
governo” e, nesse sentido, é importante levar em conta, na medida do possível,
esses “custos” da intervenção governamental quando da correção do
funcionamento dos mercados privados.

5. Referências Bibliográficas5. Referências Bibliográficas
 Coase, R. (1960) "The Problem of Social Cost", Journal of Law and Economics.
 Kienzle, E. (1989) Study Guide and Readings for Stiglitz´s Economics of the
Public Sector New York: Norton Books. Textos selecionados.
 Rosen. S. H. (1995) Public Finance. Irwin Press, 4a
edição.
 Stiglitz, J. A (1988) Economics of the Public Sector. New York: Norton Books.

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