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Bibliotecária Liliane Campos Gonzaga de Noronha, CRB4-1702
S471a Seminário de Modelos e Experiências de Avaliação de Políticas, Programas e Projetos
(5. : 2014 abr. 24-25 : Recife, PE).
Anais do V SEMEAP – Seminário de Modelos e Experiências e Avaliação de
Política, Programas e Projetos e do III Seminário Internacional sobre Avaliação
[recurso eletrônico] / organizadora Ana Cristina Brito Arcoverde. – Recife : Ed.
Universitária da UFPE, 2014.
1 CD-ROM.
Vários autores.
Inclui referências.
ISBN: 978-85-415-0412-6
1. Problemas sociais – Congressos e convenções. 2. Pesquisa de avaliação
(Programas de ação social). 3. Planejamento político – Avaliação. 4. Ação social.
I. Seminário Internacional sobre Avaliação (3. : 2014 abr. 24-25 : Recife, PE). II.
Arcoverde, Ana Cristina Brito (Org.).
361 CDD (23.ed.) UFPE (BC2014-033)](https://image.slidesharecdn.com/anaisvsemeap-140429225655-phpapp01/75/Anais-V-SEMEAP-O-CINEMA-COMO-EXPERIENCIA-DE-ARTE-EDUCACAO-NA-PREVENCAO-A-DST-AIDS-ANALISES-DO-PROJETO-CINE-PREVENCAO-RECIFE-PE-2-2048.jpg)
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A “terceira via”: o novo projeto de restauração
da ordem do capital
Nos anos de 1970 iniciou-se um processo de crise no interior do
próprio capitalismo, fortalecendo a doutrina neoliberal e favorecendo
a mundialização do capital com seus elevados ganhos financeiros e suas
danosas consequências no tocante ao aprofundamento das desigualdades
sociais.
É consensual entre os autores da tradição marxista que, no contexto
da hegemonia neoliberal dos anos 1980, os planos de ajuste estrutural
protagonizados pelo Fundo Monetário Internacional – FMI e pelo Banco
Mundial foram sendo efetivados em conformidade com a correlação de
forças de cada um dos países. No entanto, o bloco histórico neoliberal
provocou uma profunda regressão social para a população mundial, pois
os resultados prometidos2
às populações não foram alcançados. Tanto
é que “as taxas de crescimento econômico continuaram estagnadas, o
desemprego cresceu, os empregos gerados foram de baixa qualificação
e, principalmente, os índices de pobreza e desigualdade aumentaram”
(CASTELO, 2011, p. 246).
Foi a partir de meados dos anos 1990 e na virada para o século XXI
que fortes tensões, geradas por forças sociais antiglobalizantes ou que
se contrapunham abertamente ao neoliberalismo, ganharam força e
expressão. Castelo (2011) observa que as crises financeiras em vários países,
as resistências antissistêmicas e a preocupação de que tais mobilizações
colocassem em risco as bases de governabilidade levaram os intelectuais
2 Ao debruçar-se sobre as críticas do economista estadunidense Stiglitz às políticas do Consenso de
Washington, Castelo identifica a expressão “economia de cascata” e enfatiza que, para os fundadores de Mont
Pelèrin, que defendiam o estímulo ao desenvolvimento das economias capitalistas, “[...] em algum momento,
os mecanismos impessoais do mercado fariam a riqueza transbordar automaticamente para os segmentos
mais populares, como uma economia de cascata [...]” (2011, p. 250).](https://image.slidesharecdn.com/anaisvsemeap-140429225655-phpapp01/75/Anais-V-SEMEAP-O-CINEMA-COMO-EXPERIENCIA-DE-ARTE-EDUCACAO-NA-PREVENCAO-A-DST-AIDS-ANALISES-DO-PROJETO-CINE-PREVENCAO-RECIFE-PE-18-2048.jpg)
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orgânicos do capital a fazer uma revisão de suas posições políticas e
ideológicas devido ao recrudescimento da pobreza e da desigualdade social.
Para o supramencionado autor, a resultante desse processo foi “[...] a
criação do social-liberalismo, variante ideológica do neoliberalismo que
surgiu para recompor o bloco histórico neoliberal dos pequenos abalos
sofridos pelo capitalismo” (2011, p. 8). Nessa direção, Lima e Martins
enfatizam que, em meados dos anos 90, estruturou-se um projeto como
alternativa aos efeitos negativos do neoliberalismo e das insuficiências
da social-democracia européia. Este projeto apresentava uma nova
agenda político-econômica para o mundo, nos limites do capitalismo,
configurando-se como um importante instrumento de ação da nova
pedagogia da hegemonia. Em suas palavras:
[...]denominadodeterceiravia[...]novaesquerda,novasocial
democracia [...] esse projeto – direcionado, principalmente,
às forças sociais de centro-esquerda que chegaram ao poder
nos últimos anos do século XX [...] parte das questões
centrais do neoliberalismo para refiná-lo e torná-lo mais
compatível com sua própria base e princípios constitutivos
[...]. (2005, p. 43).
Paraosautores,aTerceiraVia,enquantoumprojetonomeadode“social-
liberalismo”, é uma conceituação que expressa de forma clara a retomada
“envernizada” do projeto burguês, conservando-se as premissas básicas
do neoliberalismo e associando-as aos elementos centrais do reformismo
social-democrata (2005). É nesse contexto que a crítica passa a recair
sobre os capitalistas “maus e desonestos”, denominados de “especuladores
irresponsáveis”, e a defesa incide sobre o “capitalismo sério, real, produtivo,
democrático e redistributivo” (MOTA, 2010). Para a autora, tal discurso
revela “(...) um novo projeto de restauração da ordem do capital, agora
legitimado e conduzido por novos protagonistas: os governos de centro-
esquerda latino-americanos” (IDEM, p. 19), ganhando destaque o governo](https://image.slidesharecdn.com/anaisvsemeap-140429225655-phpapp01/75/Anais-V-SEMEAP-O-CINEMA-COMO-EXPERIENCIA-DE-ARTE-EDUCACAO-NA-PREVENCAO-A-DST-AIDS-ANALISES-DO-PROJETO-CINE-PREVENCAO-RECIFE-PE-19-2048.jpg)
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brasileiro Lula da Silva como um dos protagonistas da ideologia que faz a
apologia do “novo desenvolvimentismo”, baseado no equilíbrio econômico
com desenvolvimento social.
Segundo Castelo, “de 2003 a 2006, o governo Lula teria aceitado sem
maiores contestações as políticas neoliberais e, a partir de 2007-8, teria
voltado ao projeto original do novo-desenvolvimentismo” (2012, p. 626).
Os economistas e ideólogos, em defesa desse projeto, “[...] apostam em uma
estratégia de desenvolvimento que compatibilize altas taxas de crescimento
econômico com a equidade social. Para isso, propõem medidas de políticas
macroeconômicasassociadasaprogramassociaisdepromoçãodeigualdade
de oportunidades e reformas nos sistemas financeiros, educacionais e de
inovação tecnológica” (IDEM).
É exatamente nesse período que se dá a tão propalada “expansão” da
assistência aos estudantes nas IFES brasileiras. Com esta, a assistência ao
estudante universitário nas IES públicas deixa de ficar à mercê da vontade
política e da sensibilidade dos reitores3
e passa, na segunda gestão do
governo Lula, a ser centralizada pelo Estado.
A produção do Programa Nacional de Assistência
Estudantil − PNAES no governo Lula da Silva
É nessa conjuntura sócio-histórica, em que ganha fôlego o chamado
“neodesenvolvimentismo” e os intelectuais orgânicos do capital reafirmam,
falaciosamente, que ocorre uma “interrupção da hegemonia das políticas
neoliberais” (POCHMANN, 2010, p. 41), que se propaga uma aparente
preocupação, durante o governo Lula da Silva, em democratizar o acesso
e a permanência nas universidades públicas federais, para se criar a tão
3 Em toda a década de 90, do século XX, tornou-se visível e preocupante a inexistência de recursos em nível
nacional para a manutenção da assistência estudantil no espaço universitário. Os cortes nos gastos públicos
efetivados pelo governo federal resultaram na falta de manutenção de programas essenciais, como os de
moradia estudantil e de restaurantes universitários.](https://image.slidesharecdn.com/anaisvsemeap-140429225655-phpapp01/75/Anais-V-SEMEAP-O-CINEMA-COMO-EXPERIENCIA-DE-ARTE-EDUCACAO-NA-PREVENCAO-A-DST-AIDS-ANALISES-DO-PROJETO-CINE-PREVENCAO-RECIFE-PE-20-2048.jpg)
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Ao consultar o decreto presidencial n. 7.234, de 19 de julho de
2010, verifica-se que o PNAES objetiva democratizar as condições de
permanência dos jovens na educação superior pública federal e que
serão atendidos, no âmbito desse programa, prioritariamente estudantes
provenientes da rede pública de educação básica ou com renda familiar per
capita de até um salário mínimo e meio (art. 5°). Tal decreto diz, em seu
artigo 7o
, que os recursos para o PNAES serão repassados às IFES; estas
deverão efetivar as ações de assistência estudantil.
Em seu art. 6o
, o decreto que aprova o PNAES estabelece que as IFES
prestarão todas as informações concernentes à implementação desse
programa, atendendo à solicitação do Ministério da Educação. Entende-se
que tal processo implica a avaliação deste programa, e isso leva à seguinte
indagação: o que é avaliar e para que avaliar o PNAES?
O Programa Nacional de Assistência Estudantil
(PNAES): para que avaliar?
Vários autores, entre eles Silva (2001), convergem ao afirmar que avaliar
é um processo de análise que admite a emissão de um juízo de valor sobre
os resultados e o mérito de uma determinada ação. Tal processo viabiliza
a verificação dos objetivos propostos, precisamente, se foram alcançados e
se foram essenciais para alterar as condições iniciais de uma determinada
situação. Para a referida autora (2001), a avaliação não se configura como
um ato neutro, exterior às relações de poder, mas se delineia como um ato
eminentemente político que faz parte do contexto de um programa público,
demandando uma postura de objetividade e também de interdependência.
No tocante às políticas públicas, Arcoverde (2009) afirma: “[...] são
os métodos e técnicas da pesquisa social que darão sentido à busca de
subsídios para afirmar a contribuição ou não destas para a melhoria das
condições de vida da população em geral e para a intervenção do Estado na](https://image.slidesharecdn.com/anaisvsemeap-140429225655-phpapp01/75/Anais-V-SEMEAP-O-CINEMA-COMO-EXPERIENCIA-DE-ARTE-EDUCACAO-NA-PREVENCAO-A-DST-AIDS-ANALISES-DO-PROJETO-CINE-PREVENCAO-RECIFE-PE-22-2048.jpg)
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realização da res publica.” (p. 3). Essa autora assevera que a avaliação inclui
uma dimensão técnica e metodológica, teórica e política, sendo também
entendida como uma ação que produz conhecimento.
Nos estudos de Lima (2010), verifica-se que uma boa avaliação
fundamentalmente implica emitir um juízo de valor a partir de informações
referentes ao conteúdo, desenvolvimento e/ou resultados de um programa.
Para a autora, esse julgamento deve se alicerçar em princípios éticos,
políticos, teóricos e ideológicos nos quais se fundamenta o avaliador, e que
avaliar não é um “ato neutro”, e tampouco isento às relações de poder.
Ressalta ainda que uma boa e completa avaliação não apenas julga,
mas julga e explica, não sendo suficiente que “[...] a pesquisa avaliativa
identifique se um determinado programa atende a determinados padrões
de eficiência, eficácia e efetividade. Mas, atendendo ao atributo de qualquer
investigação científica, ela deve também explicar as razões do êxito ou
fracasso de uma ação voltada para produzir mudanças na realidade sobre a
qual intervém” (2010, p. 56).
Em meados dos anos 80, Figueiredo e Figueiredo (1986) já observavam
queodesenvolvimentodasubáreadeavaliaçãodepolíticasvinhaocorrendo
por um “viés neutralista”. É que se estudava a “eficácia” das políticas,
“rejeitando-se [...] a avaliação política dos princípios que os fundamentam
e, em decorrência, o seu próprio conteúdo substantivo” (p. 107). Como
consequência, havia uma compreensão de que o processo de avaliação
era a análise do programa ou política visando o alcance de metas, custo,
processos ou efeitos colaterais desejáveis ou indesejáveis que apontavam
novas formas de ação mais eficazes (IDEM).
Os estudos de Lima (2010) contribuem para uma melhor compreensão
desse fenômeno. Para a autora, por se tratar de uma modalidade de pesquisa
socialaplicada,apesquisaavaliativaempregaosmétodosetécnicaspróprios](https://image.slidesharecdn.com/anaisvsemeap-140429225655-phpapp01/75/Anais-V-SEMEAP-O-CINEMA-COMO-EXPERIENCIA-DE-ARTE-EDUCACAO-NA-PREVENCAO-A-DST-AIDS-ANALISES-DO-PROJETO-CINE-PREVENCAO-RECIFE-PE-23-2048.jpg)
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da pesquisa social, prevalecendo dois enfoques: o método funcionalista
clássico e o método histórico-dialético.
Ométodofuncionalistaclássico,arraigadonamatrizpositivista,exerceu
uma forte influência na pesquisa avaliativa desde o seu surgimento até os
anos 1980. A supracitada autora (2010) observa que tal método, assinalado
por uma tradição tecnocrática e por uma perspectiva quantitativista e
ligada ao aspecto comportamental, contempla a mensuração de resultados
a partir de objetivos predefinidos, desprezando os aspectos políticos
constantes da formulação e implementação de políticas públicas, ficando
alheio ao contexto no qual tais políticas se alargam.
Lima afirma que só a partir dos anos 1990 observa-se “uma tendência
de ultrapassagem do viés positivista em direção a abordagens mais
abrangentes que valorizam a articulação de metodologias quantitativas
e qualitativas, assim como a consideração das variáveis contextuais e
dos aspectos políticos que permeiam o processo das políticas públicas,
inclusive o próprio processo de avaliação” (2010, p. 58). A autora diz que,
nessa perspectiva, a pesquisa avaliativa cumpre, concomitantemente, as
funções técnica, política e acadêmica:
[...] A primeira, na medida em que fornece subsídios para a
correçãodedesviosnodecorrerdoprocessodeimplementação
de um programa, contribuindo para o redirecionamento
das ações; a segunda, ao tempo que oferece informações
aos diferentes sujeitos sociais, instrumentalizando-os em
suas lutas em prol de um maior controle das políticas
públicas; a terceira, no sentido de desvendar determinações
e contradições presentes no conteúdo e no processo das
políticas públicas e de julgar e explicar todas as relações entre
os seus componentes, contribuindo, assim, para a produção
do conhecimento científico (2010, p. 56).](https://image.slidesharecdn.com/anaisvsemeap-140429225655-phpapp01/75/Anais-V-SEMEAP-O-CINEMA-COMO-EXPERIENCIA-DE-ARTE-EDUCACAO-NA-PREVENCAO-A-DST-AIDS-ANALISES-DO-PROJETO-CINE-PREVENCAO-RECIFE-PE-24-2048.jpg)
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Quanto ao objeto, as avaliações diferenciam-se nos seguintes tipos:
Avaliação Política da Política, Avaliação de Processo, Avaliação de
Resultados ou Impactos, Avaliação Compreensiva e Meta-avaliação
(LIMA, 2010)4
.
Elegendo como foco o conceito de avaliação política de políticas e
programas sociais, esta reflexão será embasada nos estudos de Figueiredo e
Figueiredo (1986), Arretche (2002), Arcoverde (2009) e Lima (2010). Para
uma compreensão do que seja este tipo de avaliação, torna-se fundamental,
a princípio, o entendimento do que é avaliação política.
Para Figueiredo e Figueiredo (1986), esta é a análise e elucidação do
critério ou critérios que fundamentam determinada política: as razões
que a tomam preferível a qualquer outra. [...] Estas razões têm de ser
relevantes, ou seja, devem estar referidas a princípios cuja realização irá,
presumivelmente, contribuir para uma desejável quantidade e distribuição
de bem-estar (p. 108).
Quanto ao conceito de avaliação política da política, Lima entende que
esse tipo de avaliação consiste em emitir um julgamento sobre o programa
em relação à sua concepção e desenho. Realiza isso “[...] enfocando a sua
pertinência ante a realidade que pretende modificar, a coerência interna
dos seus elementos constitutivos, bem como os princípios de ordem
política, econômica e sociocultural que o fundamentam, tendo como
principal objetivo antecipar a potencialidade de sucesso ou fracasso de um
determinado modelo de intervenção social” (LIMA, 2010, p. 57).
4 Segundo Lima (2010, p. 57), a Avaliação de Processo julga em que medida o programa é implementado
conforme as diretrizes preestabelecidas e qual a relação custo-benefício. Analisa até que ponto os meios
utilizados estão adequados aos fins propostos, visando detectar os fatores que, no decorrer da implementação,
facilitam ou impedem que um dado programa cumpra os seus objetivos. Quanto à Avaliação de Resultados
ou Impactos, esta observa o grau e a qualidade do alcance dos objetivos do programa, noutras palavras, em
que medida este gerou mudanças significativas, positivas ou negativas, na realidade que sofreu intervenção.
No que se refere à Avaliação Compreensiva, esta articula todos os aspectos ressaltados nas modalidades
anteriores, levando em conta as variáveis contextuais. Visa explicar as determinações dos êxitos ou fracassos
de um determinado programa. Quanto à Meta-avaliação, esta “consiste na avaliação da própria avaliação,
visando ao refinamento da pesquisa avaliativa em termos de sua validade, credibilidade e relevância”.](https://image.slidesharecdn.com/anaisvsemeap-140429225655-phpapp01/75/Anais-V-SEMEAP-O-CINEMA-COMO-EXPERIENCIA-DE-ARTE-EDUCACAO-NA-PREVENCAO-A-DST-AIDS-ANALISES-DO-PROJETO-CINE-PREVENCAO-RECIFE-PE-25-2048.jpg)
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Diante da sua importância, os princípios que fundamentam um
programa, tendo em vista sua vinculação com o bem-estar humano, “são
sempre objeto de argumentação política e sua análise serve de base não só
para a avaliação sistemática da política, como também para o uso (político)
da avaliação” (FIGUEIREDO e FIGUEIREDO, 1986, p. 108).
Para os referidos autores, o simples enunciado desses princípios sugere
a necessidade de uma avaliação mais ampla, que sirva de base a futuras
decisões políticas, advertindo que esta não deve se perder na simples
análise conceitual dos princípios que alicerçam a formulação da política.
“Pelo contrário, reconhecendo o consenso social existente em relação aos
princípios contemplados no plano de prioridades, deve voltar-se para a
questão da compatibilidade interna entre esses princípios e da consistência
deles com os mecanismos institucionais previstos” (1986, p. 109).
Essapreocupaçãosejustificaquandosepercebeaimplementaçãocomo
“um campo de incertezas” (ARRETCHE, 2002). Segundo a autora, “[...] a
implementação modifica o desenho original das políticas, pois esta ocorre
em um ambiente caracterizado por contínua mutação e, mais que isto, os
implementadores é que fazem a política e a fazem segundo suas próprias
referências” (2002, p. 9-10). Em face dessas circunstâncias, ela enfatiza a
importância de se “investigar a autonomia decisória dos implementadores,
suas condições de trabalho e suas disposições em relação à política sob
avaliação” (IDEM). As questões apresentadas pelos supramencionados
autores trazem ricos elementos para uma reflexão sobre a política de
assistência ao estudante universitário, especificamente sobre o Programa
Nacional de Assistência Estudantil, quando se busca responder à seguinte
indagação: para que avaliar o PNAES?
Em primeiro lugar, é importante a avaliação política do PNAES, visto
queesteganhaformaeexpressãonoâmbitodapolíticadeeducaçãosuperior
formatada no governo Lula, tornando-se fulcral o entendimento de que
esta constitui um campo de lutas, sendo historicamente determinada.](https://image.slidesharecdn.com/anaisvsemeap-140429225655-phpapp01/75/Anais-V-SEMEAP-O-CINEMA-COMO-EXPERIENCIA-DE-ARTE-EDUCACAO-NA-PREVENCAO-A-DST-AIDS-ANALISES-DO-PROJETO-CINE-PREVENCAO-RECIFE-PE-26-2048.jpg)
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Vale, ainda, ressaltar a importância da articulação das dimensões
técnica e política da avaliação (LIMA, 2010; ARCOVERDE, 2009), que, ao
atribuírem sentidos, subsidiarão as decisões e ações concretas. Portanto, é
inegável a importância de que, na atual conjuntura, sejam desenvolvidos
estudos que examinem a implementação e o desenvolvimento do PNAES
nas IFES, avaliando-se sua efetividade, sua eficácia e eficiência, visto que
“a probidade, competência e eficiência no uso de recursos publicamente
apropriados constituem, em regimes democráticos, uma das condições
para a confiança pública no Estado e nas instituições democráticas”
(ARRETCHE, 1998, p. 7). Além do mais, as avaliações tecnicamente
benfeitas permitirão que se verifique a cobertura desse programa, a forma
de utilização de seus recursos financeiros e a qualidade dos serviços
prestados aos usuários.
Também é fundamental a sistematização, ampliação e valorização da
análise crítica do PNAES (avaliação política do programa), examinando-
se o caráter político do processo decisório. Isso implica a adoção desse
programa de governo − a razão da escolha, seus valores e critérios políticos
−, julgando-se, a partir daí, sua contribuição para o público-alvo. Em seus
estudos, Lima chama a atenção para um aspecto relevante no que tange
aos requisitos da pesquisa avaliativa: que sejam divulgados os resultados
da avaliação, “[...] numa perspectiva de democratização, de maior controle
social sobre as políticas públicas [...]”. (2010, p. 59).
Indubitavelmente, essa forma de avaliar levará à identificação dos
pressupostos e fundamentos políticos de um determinado curso de ação
pública e permitirá a aferição do grau de consistência entre os objetivos
sociais e os princípios que fundamentam o PNAES (democratização, justiça
social, equidade e igualdade). Dessa forma, direcionará a avaliação para a
questão da compatibilidade interna entre esses princípios e sua coerência
com os mecanismos institucionais previstos.](https://image.slidesharecdn.com/anaisvsemeap-140429225655-phpapp01/75/Anais-V-SEMEAP-O-CINEMA-COMO-EXPERIENCIA-DE-ARTE-EDUCACAO-NA-PREVENCAO-A-DST-AIDS-ANALISES-DO-PROJETO-CINE-PREVENCAO-RECIFE-PE-28-2048.jpg)
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ENAP. Brasília, 1994.](https://image.slidesharecdn.com/anaisvsemeap-140429225655-phpapp01/75/Anais-V-SEMEAP-O-CINEMA-COMO-EXPERIENCIA-DE-ARTE-EDUCACAO-NA-PREVENCAO-A-DST-AIDS-ANALISES-DO-PROJETO-CINE-PREVENCAO-RECIFE-PE-70-2048.jpg)
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de Serviços à Comunidade (PSC); (BRASIL, 2009, p. 3). [grifos
nossos]
Porque escolher os CRAS? E porque fomentar a avaliação participativa
nesse espaço? A escolha pela proteção social básica e pelos CRAS se dá
por conta deste equipamento realizar um trabalho social com famílias no
âmbito da prevenção, promoção e orientação de seus membros no acesso
aos direitos, utilizando para isso metodologias de trabalho grupal e coletivo.
Os CRAS são espaços que podem possibilitar o protagonismo dos
usuários, por isso a importância da avaliação participativa como estratégia
de construção da esfera pública. Para Silva (2001), a avaliação participativa
é direcionada a minimizar a distância dos avaliadores com os usuários e
beneficiário, sendo utilizada particularmente em pequenos projetos.
Assim, o CRAS apresenta potencialidades e possibilidades para
incrementar esse modelo de avaliação. Primeiro, a proximidade e o acesso
fácil às comunidades do território de abrangência. Segundo, a formação
dos grupos e serviços de convivência e fortalecimento de vínculos. Terceiro,
composição de uma equipe técnica de referência multiprofissional ou,
para além disso uma equipe interdisciplinar6
, com a possibilidade da
transversalidade de saberes junto à perspectiva da avaliação participativa.
Barreira caracteriza a “avaliação” como um instrumento “transdisciplinar”,
“por sua extraordinária multidisciplinaridade recai sobre vários campos da
ação humana” (BARREIRA, 2001, p. 36).
Contudo, em meio a um horizonte de possibilidades existem os limites
e os desafios para efetivação. O primeiro deles e já apontado no inicio
deste trabalho, se refere à influência da nossa formação social autoritária
e centralizadora, ou seja, uma cultura política impregnada no discurso
6 Interdisciplinaridade: as relações profissionais e de poder tendem à horizontalidade, as estratégias de ação são
comuns e estabelece-se uma reciproca de conhecimento entre as diferentes disciplinas. (VASCONCELOS,
1997, p. 132).](https://image.slidesharecdn.com/anaisvsemeap-140429225655-phpapp01/75/Anais-V-SEMEAP-O-CINEMA-COMO-EXPERIENCIA-DE-ARTE-EDUCACAO-NA-PREVENCAO-A-DST-AIDS-ANALISES-DO-PROJETO-CINE-PREVENCAO-RECIFE-PE-78-2048.jpg)
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testemunhas protegidas. Frente a esta realidade, consideramos pertinente
que seja incluído também outro indicador que demonstre quantos usuários
conseguem se inserir social e economicamente e em que perspectivas se
mantêm no local de proteção.
Diante da proposta metodológica, a avaliação conseguiu analisar
procedimentos de segurança; divulgação do programa; sistematização
dos repasses financeiros; priorização dos processos com testemunhas do
programa.
Da conclusão da avaliação do Provita pelo TCU
Em termos gerais, o TCU conclui que o Provita é uma iniciativa de
fundamental importância no combate à impunidade no país, inclusive, por
ser executado pela sociedade civil6
. Desde sua implantação, centenas de
testemunhas foram protegidas, contribuindo para a resolução de diversos
crimes de alto poder ofensivo e repercussão oficial. Ao mesmo tempo, o
Programanãoregistranenhumcasodemortedebeneficiáriosporatentado.
Contudo, o relatório TCU destaca:
• [...] a inexistência de articulação institucional entre os programas e as
secretarias estaduais para prestação de serviços de saúde, educação,
etc;
• Contato com níveis crescente de influência do crime organizado;
• Os procedimentos de segurança do Provita necessitam ser
aprimorados em alguns aspectos, especialmente na relação com as
forças policiais;
• A irregularidade no repasse de recurso financeiro entre as secretarias
estaduais de segurança e as entidades que executam o programa;
6 Dentre outras entidades da sociedade civil organizada de execução do Provita, destaca-se o Gabinete de
Assessoria Jurídica a Organizações Populares – GAJOP –, entidade da sociedade civil, à época, responsável
também pelo monitoramento e execução do Provita Nacional.](https://image.slidesharecdn.com/anaisvsemeap-140429225655-phpapp01/75/Anais-V-SEMEAP-O-CINEMA-COMO-EXPERIENCIA-DE-ARTE-EDUCACAO-NA-PREVENCAO-A-DST-AIDS-ANALISES-DO-PROJETO-CINE-PREVENCAO-RECIFE-PE-89-2048.jpg)
![| 91 |
os processos econômicos, políticos, sociais e culturais de
uma sociedade historicamente determinada [...]. (SILVA e
SILVA, 2008, p. 90)
Seguindo as trilhas da autora, destacamos ainda os objetivos da
avaliação que são de diferentes ordens. Dentre alguns referenciados por
Silva e Silva (2008, p. 117), está proceder a uma avaliação pelo compromisso
com valores éticos e políticos o que “reafirma a perspectiva de mudança
da política, com alteração da prática imediata dos programas sociais na
direção desejada, tendo como referência as demandas sociais”.
Nesta direção, recorremos à crítica apresentada por Boschetti (2009,
p. 578) que discute a avaliação de políticas e programas sociais analisando
algumas perspectivas correntes na avaliação que mais se empenharam em
dar “ênfase na aplicação de um arsenal de métodos e técnicas avaliativas
que mais se preocuparam com a medição e desempenho de uma suposta
intervenção técnica e neutra do Estado”, sob a relação custo-benefício.
E, como diz a autora, estas perspectivas estão bem menos preocupadas
em revelar as funções e papel do Estado na produção e reprodução das
desigualdades sociais, conforme enfatiza:
Ao contrário, a avaliação de políticas sociais públicas deve ser
orientada pela intencionalidade de apontar em que medida as
políticas e programas sociais são capazes e estão conseguindo
expandir direitos, reduzir a desigualdade social e propiciar a
equidade. (BOSCHETTI, 2009, p. 578)
Isto posto, ao fazermos a análise da Avaliação do Provita realizada pelo
TCU, mesmo que de forma breve, caminhamos utilizando-se do método
crítico de análise da realidade nas categorias totalidade e contradição.
Buscando, neste sentido, compreender sob que perspectiva os dados
apresentados surtiriam efeito sob processos de mudança na estrutura e
procedimentos do Provita que levassem de fato a garantir e efetivar direitos
sociais para os usuários do referido programa no âmbito da relação Estado-](https://image.slidesharecdn.com/anaisvsemeap-140429225655-phpapp01/75/Anais-V-SEMEAP-O-CINEMA-COMO-EXPERIENCIA-DE-ARTE-EDUCACAO-NA-PREVENCAO-A-DST-AIDS-ANALISES-DO-PROJETO-CINE-PREVENCAO-RECIFE-PE-91-2048.jpg)
![| 98 |
avaliação e de seu objeto. Da compreensão de método como todo raciocínio
empregado para aceitar ou rechaçar um fato como verdadeiro; e a técnica
concebida como instrumento utilizado para coletar dados ou para analisá-
los”.
Por fim, concluímos dizendo que dada a importância do Provita e
das políticas sociais públicas, em seus programas e projetos, os aspectos
teórico-metodológicos referentes à Avaliação, de modo geral, devem seguir,
conforme Boschetti (2009) referencia, ou seja, ir além da visão estabelecida
no pragmatismo da eficácia, eficiência e da efetividade medida apenas pelo
impacto custo-benefício:
[...] 1) buscar analisar a política em sua totalidade, a partir
da incorporação analítica dos principais aspectos que a
constituem; 2) revelar o caráter contraditório existente entre
as determinações legais e a operacionalização da política
social; em outros termos, verificar até que ponto os conceitos
fundantes das normas legais são estruturadores da política
social; 3) articular tanto os determinantes estruturais que
conformamapolíticasocialquantoasforçassociaisepolíticas
que agem na sua formulação e execução. (BOSCHETTI,
2009, p. 584)
Referências
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Assistência a Vítimas e Testemunhas Ameaçadas. Brasília, 2005.
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Programas e Legislação Federal. Série Legislação em Direitos Humanos 1. Brasília, 2001.
BORÓN, A. A sociedade civil depois do dilúvio neoliberal. In: Sader, E. & Gentili, P. (orgs)
Pós-neoliberalismo: as políticas sociais e o Estado Democrático. Rio de Janeiro, Paz e
Terra, 1995.](https://image.slidesharecdn.com/anaisvsemeap-140429225655-phpapp01/75/Anais-V-SEMEAP-O-CINEMA-COMO-EXPERIENCIA-DE-ARTE-EDUCACAO-NA-PREVENCAO-A-DST-AIDS-ANALISES-DO-PROJETO-CINE-PREVENCAO-RECIFE-PE-98-2048.jpg)
![| 99 |
BOSCHETTI, I. Avaliação de políticas, programas e projetos sociais. In: CFESS/ABEPSS.
Serviço Social: direitos sociais e competências profissionais, 2009.
BUSSINGER, V.V. Fundamentos dos Direitos Humanos. In: Serviço Social e Sociedade,
ano XVIII, nº 53, São Paulo, Cortes,1997, p. 9- 45.
GOMES, M. de F. C. M. Avaliação de Políticas Sociais e Cidadania: pela ultrapassagem
do modelo funcionalista clássico. In: Avaliação de Políticas e Programas Sociais: Teoria e
Prática. Maria Ozanira Silva e Silva (org). SP. Veras Editora, 2001
LIGUORI, G. Estado e sociedade civil: entender Gramsci para entender a realidade. In:
Ler Gramsci, entender a realidade. Org. Coutinho, C. N. & Teixeira, A.de P. Ed. Civilização
Brasileira, Rio de Janeiro, 2003.
SILVA E SILVA, Maria O. Avaliação de Políticas e Programas Sociais: aspectos conceituais
e metodológicos. In: Avaliação de Políticas e Programas Sociais: teoria e prática. Maria
Ozanira Silva e Silva (org). SP. Veras Editora, 2001.
______. Pesquisa Avaliativa: aspectos teórico-metodológicos [et al]. São Paulo: Veras
Editora; São Luís, MA: GAEPP, 2008.](https://image.slidesharecdn.com/anaisvsemeap-140429225655-phpapp01/75/Anais-V-SEMEAP-O-CINEMA-COMO-EXPERIENCIA-DE-ARTE-EDUCACAO-NA-PREVENCAO-A-DST-AIDS-ANALISES-DO-PROJETO-CINE-PREVENCAO-RECIFE-PE-99-2048.jpg)
![| 102 |
Além dessa introdução, esse texto está composto de uma discussão
teórica acerca da política dos territórios no Brasil, seguida de uma análise
da política de territórios na Paraíba e, por fim, uma conclusão.
Política de territórios
PRONAT e PTC: o território na ação pública
Na abordagem das políticas territoriais, o foco é direcionado para
o território. Para a SDT/MDA, as políticas territoriais se comportam
como importantes políticas de ordenamento territorial, de autonomia, de
autogestão. Nesse contexto, o território é definido como:
[...] um espaço físico, geograficamente definido, geralmente
contínuo, compreendendo a cidade e o campo, caracterizado
por critérios multidimensionais – tais como o ambiente, a
economia, a sociedade, a cultura, a política e as instituições –
e uma população com grupos sociais relativamente distintos,
que se relacionam interna e externamente por meio de
processos específicos, onde se pode distinguir um ou mais
elementos que indicam identidade e coesão social, cultural e
territorial. (MDA, 2003, p. 34).
Em contrapartida, na Geografia, o território assume uma conotação
menos instrumental ao reivindicar um caráter analítico e conceitual
ao território. Percebe-se assim, que a forma como é tratado o território
diferencia-se substancialmente do debate acerca da abordagem territorial
do desenvolvimento rural.
Aqui vale ressaltar que as proposições das políticas públicas devem
ser cuidadosamente elaboradas para não se levar a um reducionismo do
território como afirma Montenegro Gómez (2006),
[...] induz à elaboração de políticas públicas para o meio
rural que tomam o território como simples depositário](https://image.slidesharecdn.com/anaisvsemeap-140429225655-phpapp01/75/Anais-V-SEMEAP-O-CINEMA-COMO-EXPERIENCIA-DE-ARTE-EDUCACAO-NA-PREVENCAO-A-DST-AIDS-ANALISES-DO-PROJETO-CINE-PREVENCAO-RECIFE-PE-102-2048.jpg)
![| 103 |
da intervenção, como receptor de uma ação mais bem
direcionada, já que agora se conheceria melhor onde se
localiza, graças aos indicadores utilizados, o “verdadeiro”
meiorural.Meroreceptor,porqueoterritóriodefinidoapartir
da densidade demográfica não é um território carregado de
interações homem meio, porque perde a miríade de relações
entre a sociedade e a natureza, não considera que o território
está no cerne da dinâmica social. (p. 104).
Não se pode deixar de considerar as relações de poder, os conflitos
internos próprios desses espaços. Para essa abordagem alguns geógrafos
dão contribuições importantes ao trabalhar com a categoria território,
vejamos.
Para Raffestin (1993, p. 144), o território é uma fração do espaço
produzido através do trabalho e marcado por relações de poder, ou seja, é
um “local de relações”. O território se forma a partir do espaço, é o resultado
“de uma ação conduzida por um ator sintagmático (ator que realiza um
programa) em qualquer nível. Ao se apropriar de um espaço concreta ou
abstratamente (por exemplo, pela representação), o ator ‘territorializa’ o
espaço” (RAFFESTIN, 1993, p. 143). Há um ponto que se tem que destacar
na conceitualização de Raffestin (1993), para ele é essencial compreender
bem que o espaço é anterior ao território.
Adentrando a pesquisa, concepções de território dada por Oliveira
(2002) e Mançano e Molina (2004), reforçam essa reflexão. Oliveira (2002)
concebe o território como sendo “síntese contraditória, como totalidade
concretadoprocesso/mododeprodução/distribuição/circulação/consumo
e suas articulações e mediações supraestruturais (políticas, ideológicas,
simbólicas etc.) em que o Estado desempenha a função de regulação”
(OLIVEIRA, 2002, p. 74).
Já para Fernandes e Molina (2004, p. 53-54), o território é “[...]
espaço político por excelência, campo de ação e de poder, onde se](https://image.slidesharecdn.com/anaisvsemeap-140429225655-phpapp01/75/Anais-V-SEMEAP-O-CINEMA-COMO-EXPERIENCIA-DE-ARTE-EDUCACAO-NA-PREVENCAO-A-DST-AIDS-ANALISES-DO-PROJETO-CINE-PREVENCAO-RECIFE-PE-103-2048.jpg)
![| 104 |
realizam determinadas relações sociais” sendo seu conceito “fundamental
para compreender os enfrentamentos entre agricultura camponesa e o
agronegócio, já que ambos projetam distintos territórios”.
Rogério Haesbaert também considera o território enquanto mediação
espacial de maneira historicamente determinada por múltiplas dimensões.
Paraoreferidoautoroterritórioenvolve:
[...] sempre e ao mesmo tempo, mas em diferentes graus de
correspondência e intensidade, uma dimensão simbólica,
cultural, através de uma identidade territorial atribuída pelos
grupos sociais, como forma de ‘controle simbólico’ sobre o
espaço onde vivem e uma dimensão mais concreta, de caráter
político-disciplinar: a apropriação e ordenação do espaço
como forma de domínio e disciplinarização dos indivíduos.
(HAESBAERT, 1997, p. 42).
Haesbaert (1997) chama atenção para três principais abordagens
teóricas do território: a jurídico-política; a cultural(ista) e a econômica. A
abordagem jurídico-política, mais tradicionalmente difundida, focaliza o
território“apartirdesuanaturezapolíticavinculadaàsconcepçõesdeEstado
e fronteira.” (HAESBAERT, 1997, p. 33). Para a abordagem cultural(ista),
o território é entendido como “produto da apropriação feita através do
imaginário e/ou da identidade social sobre o espaço.” (HAESBAERT, 1997,
p. 39). A abordagem econômica destaca a “desterritorialização em sua
perspectiva material, concreta, como produto espacial do embate entre
classes sociais e da relação entre capital-trabalho.” (HAESBAERT, 1997, p.
40) Consecutivamente, recorrer-se-á a esse autor, na tentativa de elucidar
questões que tratam da conceitualização de território de identidade dada
pelo Estado, a exemplo.
ParaHaesbaert(1999,p.172),aidentidadeterritorialé“umaidentidade
social definida fundamentalmente através do território, ou seja, dentro de
uma relação de apropriação que se dá tanto no campo das ideias quanto](https://image.slidesharecdn.com/anaisvsemeap-140429225655-phpapp01/75/Anais-V-SEMEAP-O-CINEMA-COMO-EXPERIENCIA-DE-ARTE-EDUCACAO-NA-PREVENCAO-A-DST-AIDS-ANALISES-DO-PROJETO-CINE-PREVENCAO-RECIFE-PE-104-2048.jpg)
![| 105 |
no da realidade concreta”. Ainda segundo o autor, “as identidades só são
territoriais quando sua estruturação depende da apropriação simbólica no/
com o território.” (HAESBAERT, 1999, p. 179).
Programa de Desenvolvimento Sustentável dos Territórios
Rurais (Pronat)
O Programa de Desenvolvimento Sustentável dos Territórios Rurais
(Pronat), também conhecido como “Territórios Rurais de Identidade”
(designação dada pelo MDA, por ter critérios que dão importância
à agricultura familiar e a afirmação do caráter rural das atividades
socioeconômicas) foi criado em 2003, durante o início do primeiro governo
Lula. Basea-se, como afirma Bonnal (2012), na vontade política de romper
com o isolamento socioeconômico dos agricultores familiares, mediante
o reconhecimento de seus papéis fundamentais nas dinâmicas territoriais,
proporcionando-lhes apoio institucional e financeiro para ampliarem seus
desempenhos. O principal tema da política está relacionado com,
[...] a escolha de modelos alternativos de desenvolvimento
para as áreas rurais, mais diversificados e heterogêneos. Sua
dinâmica institucional e bastante diferenciada, obedecendo
a uma lógica de seleção de territórios que serão foco da
intervenção pública e estabelecendo, em distintos níveis da
administração pública conselhos compostos pelo Estado
e pela sociedade civil, que se encarregam de estruturar
e avançar com o programa. As áreas rurais com grande
concentração de elevados graus de pobreza e de moradia
de agricultores familiares, assentados e comunidades e
populações tradicionais, são o foco do programa, de forma
que os interesses giram em torno desses atores (BONNAL E
KATO, 2011, P. 70).
OPronatcontacomcolegiadosdeâmbitoterritorial,fórunsconstituídos
em cada território por instituições da sociedade civil e do poder público,](https://image.slidesharecdn.com/anaisvsemeap-140429225655-phpapp01/75/Anais-V-SEMEAP-O-CINEMA-COMO-EXPERIENCIA-DE-ARTE-EDUCACAO-NA-PREVENCAO-A-DST-AIDS-ANALISES-DO-PROJETO-CINE-PREVENCAO-RECIFE-PE-105-2048.jpg)
![| 108 |
Programa Territórios da Cidadania (PTC)
No que diz respeito aos territórios da cidadania (TC), são um
desdobramento do programa anterior e surge com a intenção de articular,
em torno de um mesmo território, um amplo leque de políticas públicas
com investimentos previstos que contribuirão na busca de melhorar o
Índice de Desenvolvimento Humano (IDH), e assim, evitar o êxodo rural e
superar as desigualdades regionais. O que distingue de fato esses programas
é a ênfase que o TC dá ao combate da pobreza e à conquista de cidadania
como objetivos primordiais da intervenção governamental. O TC é:
[...] um programa de desenvolvimento regional sustentável
e garantia de direitos sociais voltados às regiões do país que
mais precisam, com objetivo de levar o desenvolvimento
econômicoeuniversalizarosprogramasbásicosdecidadania.
Trabalha com base na integração das ações do Governo
Federal e dos governos estaduais e municipais, em um
plano desenvolvido em cada território, com a participação
da sociedade. Em cada território, um Conselho Territorial
composto pelas três esferas governamentais e pela sociedade
determinará um plano de desenvolvimento e uma agenda
pactuada de ações (BRASIL, 2008, p. 2).
O Programa tem como objetivo a superação da pobreza e das
desigualdades sociais no meio rural, inclusive a de gênero, raça e etnia por
meio de uma estratégia de desenvolvimento territorial sustentável com:
Integração de políticas públicas a partir de planejamento
territorial; Ampliação dos mecanismos de participação
social na gestão das políticas públicas; Ampliação da oferta e
universalização de programas básicos de cidadania; Inclusão
produtiva das populações pobres e segmentos sociais mais
desiguais, tais como trabalhadoras rurais, quilombolas e
indígenas (MDA, 2010, p. 4).](https://image.slidesharecdn.com/anaisvsemeap-140429225655-phpapp01/75/Anais-V-SEMEAP-O-CINEMA-COMO-EXPERIENCIA-DE-ARTE-EDUCACAO-NA-PREVENCAO-A-DST-AIDS-ANALISES-DO-PROJETO-CINE-PREVENCAO-RECIFE-PE-108-2048.jpg)
![| 109 |
Tem como premissas: o reconhecimento dos Colegiados Territoriais,
como instâncias de planejamento, gestão e controle social das ações
implementadas no âmbito do Programa; e a utilização dos Planos de
Desenvolvimento Territorial como referência para a identificação e
atendimento de demandas, elaboração e financiamento de projetos,
integração de políticas públicas e elaboração de planos e programas
setoriais, complementares (MDA, 2010, p. 5). O enfoque dos territórios de
cidadania tem por referência:
[...] os territórios rurais como espaço de articulação e
gestão de políticas públicas é oriunda principalmente, da
necessidade de se adotarem concepções inovadoras para
enfrentar problemas que, apesar dos avanços conseguidos,
persistem atingindo fortemente algumas regiões e grupos
sociais. Especificamente refere-se ao enfrentamento da
pobreza e da exclusão social, à degradação ambiental e às
desigualdades regionais, sociais e econômicas que ainda
atingem o meio rural brasileiro (MDA, 2010, p. 3).
O PTC tem como instrumentos: a elaboração de termos de cooperação
Interministerial para integração de políticas públicas com base nos planos,
ações e projetos envolvidos no Programa Territórios da Cidadania; editais
Públicos de chamada de Projetos para os territórios rurais; criação de
Consórcios Públicos nos Territórios Rurais para operacionalização de
programas e projetos territoriais (MDA, 2010, p. 6).
A finalidade dos programas PRONAT e PTC, mesmo apresentando
posturas distintas, são complementares no que tange à redução da pobreza
rural. No entanto, para o Pronat, o enfrentamento direto à pobreza rural
não está contemplado dentro de seu quadro de metas.
O Pronat, como afirma Bonnal (2012), é uma política processual,
no sentido de que é baseado em um corpo normativo elaborado ao nível
federal e cujo objetivo é nortear os atores do setor da agricultura familiar](https://image.slidesharecdn.com/anaisvsemeap-140429225655-phpapp01/75/Anais-V-SEMEAP-O-CINEMA-COMO-EXPERIENCIA-DE-ARTE-EDUCACAO-NA-PREVENCAO-A-DST-AIDS-ANALISES-DO-PROJETO-CINE-PREVENCAO-RECIFE-PE-109-2048.jpg)
![| 118 |
Por fim, concluímos que através da avaliação dos programas (Hiperdia
e Boa Idade) é possível empreender ações públicas para o aprimoramento
dos mesmos, com o intuito de possibilitar sua abrangência para todas as
pessoas idosas residentes na comunidade da unidade de saúde analisada.
Assim, a ampliação do quadro de pessoal efetivo através de concurso
público, nos parece salutar como uma das alternativas para superação das
dificuldades identificadas.
Revisão teórica
Com o advento da Carta Magna representou-se uma conquista obtida
pelas lutas referentes à melhor condição de vida da população na década
de 1980, como: saúde, habitação, educação, alimentação, trabalho, cultura,
esporte e lazer, etc. Assim, é neste contexto de garantias de direitos sociais
que se germina a atenção a pessoa idosa.
Nessa seara, a saúde pode ser considerada como um dos aspectos
centrais. Sobre esse tema podemos identificar no artigo 196 da Constituição
Federal que a mesma é definida como direito de todos e dever do Estado.
A Lei n° 8.080/90 institui a política de saúde e ratifica este direito, define
a implantação do Sistema Único de Saúde (SUS), que tem por função o
conjunto de ações e serviços de saúde, prestados por órgãos e instituições
públicas federais, estaduais e municipais a todos os cidadãos brasileiros em
todo o território nacional.
Sendo assim, a atenção à saúde da pessoa idosa é abordada de forma
a intensificar e redobrar o cuidado com a saúde física e psicológica dos
mesmos, conforme afirma Papaléo Netto na obra Tratado de Gerontologia:
[...] interação de modificações fisiológicas, próprias do
envelhecimento, com aquelas decorrentes de processos
patológicos é responsável pela apresentação clínica de](https://image.slidesharecdn.com/anaisvsemeap-140429225655-phpapp01/75/Anais-V-SEMEAP-O-CINEMA-COMO-EXPERIENCIA-DE-ARTE-EDUCACAO-NA-PREVENCAO-A-DST-AIDS-ANALISES-DO-PROJETO-CINE-PREVENCAO-RECIFE-PE-118-2048.jpg)
![| 119 |
várias enfermidades, o que é frequentemente mais grave em
indivíduos idosos do que em adultos jovens. (2006, pág. 08)
Destaca-se ainda que o idoso se encontra vulnerabilizado devido suas
condições físicas alteradas pelo processo de envelhecimento. Sobre esse
aspecto concordamos com (VERAS, 2003), quando afirma que:
A prevalência das doenças crônico-degenerativas é bastante
expressiva entre os idosos, e entre as consequências da maior
presença destas doenças, no grupo, destacam-se o maior
tempo de internação hospitalar, a recuperação mais lenta e
uma maior frequência de reinternações e de invalidez [...]
A baixa resolutividade, os precários serviços ambulatoriais
e os escassos serviços domiciliares resultam num primeiro
atendimento, já em estágio avançado do processo mórbido,
dentro do hospital, o que aumenta os custos e diminui as
chances de um prognóstico favorável. (VERAS, 2003, pág.
12)
Além disso, o crescente processo de envelhecimento populacional,
ocasionado pelo aumento da longevidade e a redução das taxas de
mortalidade, nas últimas décadas do século passado mudaram o perfil
demográfico no Brasil. Rapidamente o envelhecimento tornou-se questão
fundamental para as políticas públicas e sociais. Os brasileiros com mais de
60 anos representam 8,6% da população. Está proporção chegará a 14% em
2025 (32 milhões de idosos). (NETTO, 2006).
Frente a essa realidade é preciso enfatizar a prevenção e tratamento
de doenças crônicas não transmissíveis, tornando relevante uma maior
atenção para as políticas que promovem a saúde, que contribua para a
autonomia e valorizem as redes de suporte social.
Com o aumento da população idosa no Brasil e passando pelo processo
de (re)democratização do país na década de 1980, em que emergiu lutas e
movimentos populares de forma a incorporar e garantir direitos sociais,
consolidados com a Constituição Federal de 1988, surge as investidas em](https://image.slidesharecdn.com/anaisvsemeap-140429225655-phpapp01/75/Anais-V-SEMEAP-O-CINEMA-COMO-EXPERIENCIA-DE-ARTE-EDUCACAO-NA-PREVENCAO-A-DST-AIDS-ANALISES-DO-PROJETO-CINE-PREVENCAO-RECIFE-PE-119-2048.jpg)
![| 141 |
Avaliação do processo de redesenho do Programa de
Erradicação do Trabalho Infantil – PETI em Pernambuco
Para tentarmos avaliar o processo de Redesenho do Programa de
Erradicação do Trabalho Infantil, em especial, em solo pernambucano,
partimos do pressuposto que a avaliação do PETI, após um longo hiato de
inércia do poder público em relação à eficiência do programa, é relevante
para desvelar até que ponto as mudanças produzidas pela divulgação da
Resolução CNAS Nº 8, de 18 de abril de 2013 – que gera mudanças na
forma de atuação dos municípios para erradicar o trabalho infantil –
contribui para a diminuição dos índices alarmantes de trabalho infantil em
Pernambuco e no resto do país.
Avaliação pode ser entendida como:
[...] uma forma de pesquisa social aplicada, sistemática,
planejada e dirigida; destinada a identificar, obter e
proporcionar de maneira válida e confiável dados e
informações suficiente e relevante para apoiar um juízo
sobre o mérito e o valor dos diferentes componentes de um
programa (tanto na fase de diagnóstico, programação ou
execução), ou de um conjunto de atividades específicas que
se realizam, foram realizadas ou se realizarão, com propósito
de produzir efeitos e resultados concretos; comprovando a
extensão e o grau em que se deram essas conquistas, de forma
tal que e inteligente entre cursos de ação, ou para solucionar
problemas e promover o conhecimento” (AGUIAR &
ANDER-EGG, 1994, p. 31-49).
Um dos objetivos fundantes da avaliação é desvelar os meios que
possibilitam o alcance das metas traçadas a fim de melhorar a tomada de
decisões a cerca do mesmo, além de buscar garantias de aperfeiçoamento
e melhoras para execuções futuras. Assim “a avaliação é um modo de
verificar a racionalidade, medindo o cumprimento – ou perspectiva](https://image.slidesharecdn.com/anaisvsemeap-140429225655-phpapp01/75/Anais-V-SEMEAP-O-CINEMA-COMO-EXPERIENCIA-DE-ARTE-EDUCACAO-NA-PREVENCAO-A-DST-AIDS-ANALISES-DO-PROJETO-CINE-PREVENCAO-RECIFE-PE-141-2048.jpg)
![| 152 |
investigar se o Programa promoveu modificações no âmbito da instituição,
assim como verificar quais os tipos de impacto.
Palavras-Chave: Avaliação de impacto; PROEJA; Educação profissional.
Introdução
O presente artigo resulta de estudos que vêm sendo desenvolvidos
em nível de mestrado, notadamente no Programa de Pós-Graduação
em Educação Profissional, no Instituto Federal de Educação, Ciência e
Tecnologia do Rio Grande do Norte (IFRN).
O Programa Nacional de Integração da Educação Profissional com
a Educação Básica na Modalidade de Educação de Jovens e Adultos
(PROEJA) ao ser criado no ano de 2005 e reeditado em 2006 promoveu
significativas mudanças na Rede Federal de Educação Profissional e
Tecnológica, fosse do ponto de vista pedagógico, administrativo, quanto do
próprio ponto de vista do tipo de educação que se fazia ali. A compreensão
dessas mudanças nos impõe outro olhar sobre a própria Rede. Faz-nos
reconhecer que a Educação de Jovens e Adultos possui uma dinâmica
própria e que, sua história se dá em quase sua totalidade, fora dos espaços
escolares (ARROYO, 2007, p. 43).
Associado a isso, partimos inicialmente da compreensão de que uma
Avaliação de Impacto é, essencialmente, uma avaliação de mudanças,
que podem ser “[...] previstas ou não, positivas ou negativas, na realidade
objeto da intervenção.” (LIMA, 2010, p. 57). Esse entendimento se expressa
pelo que Santos (2010) aponta como um “caráter inédito para um público
inédito”, ao discorrer sobre a entrada do público jovem e adulto na rede
federal de educação profissional e tecnológica. Os tipos de impactos
provocados pela chegada e permanência do PROEJA no IF Sertão PE,](https://image.slidesharecdn.com/anaisvsemeap-140429225655-phpapp01/75/Anais-V-SEMEAP-O-CINEMA-COMO-EXPERIENCIA-DE-ARTE-EDUCACAO-NA-PREVENCAO-A-DST-AIDS-ANALISES-DO-PROJETO-CINE-PREVENCAO-RECIFE-PE-152-2048.jpg)
![| 155 |
de um lado havia uma modalidade de educação que, historicamente foi
renegada a segundo plano pelas políticas públicas educativas, do outro,
haviaumaRedenacionaldeinstituiçõesdeeducaçãoprofissionalconhecida
por seus rigorosos exames de seleção, que muitas vezes excluía ao invés de
incluir. (SANTOS, 2010, p. 121). Assim, um impacto era inevitável.
Apesar de o PROEJA trazer uma nova perspectiva para a educação
básica e profissional, como nos aponta Moura (2010, p. 883), o Programa
causou um enorme campo de tensões e de desconforto na Rede Federal de
Educação Profissional. “A normatização do PROEJA ocorreu por decreto.
Tal situação trouxe considerável desconforto para as escolas da rede federal
de educação profissional” (SANTOS, 2010, p. 120).
[...] tem-se a instituição da Portaria Nº. 2.080/2005-MEC,
de junho de 2005, que deu materialidade ao tema. Esse
dispositivo determinava que todas as instituições federais de
EPT oferecessem, a partir de 2006, cursos técnicos integrados
ao ensino médio na modalidade EJA, estipulando, inclusive,
um percentual mínimo de vagas que deveriam ser destinadas
à nova oferta. Entretanto, legalmente uma portaria não pode
ferir um decreto, que tem maior hierarquia e havia o Decreto
Nº. 5.224/20046
, que dispõe sobre a organização dos CEFETs.
(HENRIQUE; MOURA, 2007, p. 24-25)
Nesse sentido, na medida em que o Programa ia se materializando nos
então Cefet’s, um tensionamento generalizado tomava conta da Rede.
[...] sendo o público da EJA, na sua maioria, inédito nestas
instituições marcadas por rigorosos exames de seleção,
selecionando os excelentes dentre os excelentes, sujeitos
estes, na sua maioria, bem distantes do perfil do público da
EJA. (SANTOS, s.d, p. 01).
6 O referido Decreto faz menção à autonomia administrativa, patrimonial, financeira, didático-pedagógica e
disciplinar dos Centros Federais de Educação Tecnológica.](https://image.slidesharecdn.com/anaisvsemeap-140429225655-phpapp01/75/Anais-V-SEMEAP-O-CINEMA-COMO-EXPERIENCIA-DE-ARTE-EDUCACAO-NA-PREVENCAO-A-DST-AIDS-ANALISES-DO-PROJETO-CINE-PREVENCAO-RECIFE-PE-155-2048.jpg)
![| 157 |
O pessoal achar que é realmente um negócio sem validade
nenhuma [...]. (PROFESSOR 1, ano 2011, p. 59)8
Todo este cenário iria se construindo, porém sem uma compreensão
Freireana (1996, p. 46) de que “o mundo não é. Ele está sendo”.
Tudo isso devia-se a fatores como:
[...] a fragilidade na compreensão da concepção teórica
e metodológica da proposta por parte dos professores e
gestores; o atraso na continuidade do processo de formação
para os educadores que estão atuando no PROEJA, o “tempo”
do educando EJA; a estrutura física e humana da escola, a
falta de divulgação direcionada a esse público, entre outros
entraves burocráticos característicos das esferas públicas.
(JORGE, 2009, p. 9730)
O PROEJA causou um verdadeiro desconforto na Rede Federal
de Educação Profissional, isso é inegável. Incômodos, modificações,
adequações, mudanças – das mais variadas, aconteceram e que foram
promovidas pela chegada e permanência do Programa. Com a concepção
de que a escola pública é gratuita, universal, obrigatória e direito do
cidadão e dever do Estado (SAVIANI, 2010, p. 778), o Programa promoveu
modificações históricas na Rede.
OPROEJAtraztensõesepossibilidadesparaainstituiçãoque,
muitas vezes, não são bem-vindas, causam constrangimento,
desacomodam. O aluno idealizado, que está na idade certa,
possui uma família que lhe cuida, estuda para se preparar
para o trabalho, é substituído por uma figura de desordem
que questiona os horários, a disposição dos serviços,
o currículo da escola, desvela a desordem que estava
sublimada em uma ordem escolar, que talvez existisse
concretamente apenas no campo da idealização. (SANTOS,
2010, p. 127, grifo nosso)
8 Conferir (UCHOA, 2011).](https://image.slidesharecdn.com/anaisvsemeap-140429225655-phpapp01/75/Anais-V-SEMEAP-O-CINEMA-COMO-EXPERIENCIA-DE-ARTE-EDUCACAO-NA-PREVENCAO-A-DST-AIDS-ANALISES-DO-PROJETO-CINE-PREVENCAO-RECIFE-PE-157-2048.jpg)
![| 158 |
A “desordem” produzida pelo PROEJA, trouxe à tona limitações nas
estruturas e, especialmente, nas concepções que se faziam reais na Rede.
Eu até falei lá no Fórum, foi quando o professor [...],
chegou e nos passou uma questão de uma matéria chamada
Fundamentos da Eletricidade, e ele disse que, se dependesse
dele ninguém passava nesse curso, nessa matéria. (ALUNO
1, ano 2011, p. 60).
O fato de o PROEJA trazer para o seio da instituição “[...] trabalhadores
concretos com suas demandas concretas” (SANTOS, 2010, p. 126),
proporcionou a constituição de demandas diversas e um impacto que,
inegavelmente, mexia com os tempos e espaços dos Centros Federais de
Educação Tecnológica.
Avaliação de impacto
As Avaliações de Impacto aparecem no contexto brasileiro a partir
da verificação de sucesso ou fracasso das políticas públicas. Segundo
Figueiredo; Figueiredo (1986) há dois aspectos básicos das decisões
governamentais no que diz respeito às políticas públicas sendo o 1º, “gerar
um produto físico, tangível e mensurável” e o 2º, “gerar um impacto, que,
tanto pode ser físico, tangível e mensurável, quanto subjetivo, alterando
atitudes, comportamentos e/ou opiniões”. (p. 109, grifos do autor).
Nesse sentido, compartilhamos o entendimento de Cohen e Franco
(2013) de que o “impacto é a conseqüência dos efeitos de um projeto ou
prática social. [...] o impacto pode ser medido em distintas unidades de
análise: a do indivíduo ou grupo familiar, ou em distintos conglomerados
societários (comunitário, regional, nacional)”. (p. 93-94).
Ao se falar do impacto de uma política refere-se a “uma medida de
desempenho da ação pública, ou seja, uma medida em que a política atingiu](https://image.slidesharecdn.com/anaisvsemeap-140429225655-phpapp01/75/Anais-V-SEMEAP-O-CINEMA-COMO-EXPERIENCIA-DE-ARTE-EDUCACAO-NA-PREVENCAO-A-DST-AIDS-ANALISES-DO-PROJETO-CINE-PREVENCAO-RECIFE-PE-158-2048.jpg)
![| 159 |
ou não seus objetivos ou propósitos” (FIGUEIREDO; FIGUEIREDO,
1986, p. 110). Na lógica da Avaliação de Impacto há uma relação de
causalidade direta que liga a política ou programa aos seus resultados,
e que “a constatação de que ocorreram mudanças não é suficiente para
concluir-se pelo sucesso do programa; é necessário demonstrar que elas
não ocorreriam (total ou parcialmente) sem o programa”. (Ibidem, p. 115).
Assim, partimos do entendimento de que uma Avaliação de Impactos tem
como objetivo
[...] medir os resultados dos efeitos de uma política. [...]
determinar se houve modificação; a magnitude desta
modificação; quais segmentos afetou e em que medida; e
quais foram as contribuições dos distintos componentes da
política para lograr seus objetivos. (CASTIONI, 1999, p. 14)
Dessa forma, seu campo de interesse perpassa pelos resultados
oriundos das ações desenvolvidas por uma política ou programa.
Os impactos de uma política, programa ou projeto ainda podem ser
divididos de acordo com sua natureza que, segundo Figueiredo; Figueiredo
(1986) podem ser:
a) Impactos objetivos: geração de mudanças quantitativas nas
condições de vida do público alvo da política ou programa;
b) Impactos subjetivos: promove a alteração do “estado de espírito” da
população alvo;
c) Impactos substantivos: mudam qualitativamente as condições de
vida da população.
Faz-se necessário entender que as pesquisas em Avaliação de Impacto
não necessariamente possuem estas três dimensões de mudança. Isso vai
depender dos objetivos da política ou programa.](https://image.slidesharecdn.com/anaisvsemeap-140429225655-phpapp01/75/Anais-V-SEMEAP-O-CINEMA-COMO-EXPERIENCIA-DE-ARTE-EDUCACAO-NA-PREVENCAO-A-DST-AIDS-ANALISES-DO-PROJETO-CINE-PREVENCAO-RECIFE-PE-159-2048.jpg)
![| 160 |
As políticas de impacto possuem natureza experimental9
e buscam
aferir o sucesso ou fracasso das ações planejadas, assim como sua
efetividade10
, a qual pode ser de ordem objetiva, subjetiva ou substantiva.
O Quadro 1 traz as características de cada forma de efetividade.
QUADRO 1: Tipos de efetividades.
Tipo Característica
Objetiva Critério de aferição da mudança quantitativa entre antes e depois da
execução do programa.
Subjetiva Critério de aferição de mudanças psicológicas, de mudanças nos
sistemas de crenças e valores. Tem como função aferir a percepção
da população sobre a adequação dos resultados objetivos dos
programas aos seus desejos, aspirações e demandas.
Substantiva Critério de aferição de mudanças qualitativas nas condições sociais
de vida da população-alvo.
Fonte: Quadro organizado pelo autor com base em Figueiredo; Figueiredo (1986).
Dessa forma, a compreensão de que os impactos “[...] referem-se às
alterações ou mudanças efetivas na realidade sobre a qual o programa
intervém e por ele são provocadas.” (DRAIBE, 2001, p. 21), nos remete
não só aos resultados previstos inicialmente na concepção da política ou
programa, mas também ao grau com que tais resultados foram alcançados.
Metodologia
Para a realização desta pesquisa retomamos, novamente, o objetivo
deste trabalho que seria avaliar o impacto do PROEJA no Instituto Federal
de Educação, Ciência e Tecnologia do Sertão Pernambucano (Campus
Petrolina), compreendendo o período de 2006/2013 com enfoque em
9 Cohen e Franco (2013) apontam que o método experimental “estabelece invariabilidade entre os efeitos e
suas prováveis causas. [...] A função do experimento é determinar se cada um dos fatores considerados como
possíveis causas está invariavelmente relacionado com o efeito”. (p. 119-120).
10 Segundo Draibe (2001, p. 36) “a efetividade significa as quantidades e/ou níveis de qualidade com que o
programa atinge os impactos esperados e promove os efeitos, previsíveis ou não”.](https://image.slidesharecdn.com/anaisvsemeap-140429225655-phpapp01/75/Anais-V-SEMEAP-O-CINEMA-COMO-EXPERIENCIA-DE-ARTE-EDUCACAO-NA-PREVENCAO-A-DST-AIDS-ANALISES-DO-PROJETO-CINE-PREVENCAO-RECIFE-PE-160-2048.jpg)
![| 170 |
início a preocupação era com a eficiência e eficácia das políticas sem
considerar variáveis contextuais ou os fundamentos e princípios envolvidos
na mesma. Existia uma tendência eminentemente quantitativista.
Os anos oitenta marcaram um retrocesso no desenvolvimento das
pesquisas avaliativas nos Estados Unidos. Foi o período Reagan em que se
observou um desmantelamento da estrutura criada para o desenvolvimento
das políticas e programas sociais naquele país. Com os anos noventa
ressurgiu o interesse pela pesquisa avaliativa nos Estados Unidos. De
acordo com Silva (2001, p. 45-46):
Na década de 90, como reação ao ceticismo dos anos 80, é
retomado o interesse pela pesquisa avaliativa, agora a partir
de abordagens compreensivas que se propõe articular o
método quantitativo com o qualitativo, merecendo grande
atenção as variáveis contextuais desconsideradas pelos
modelos comportamental, neutralista, quantitativista [...]
No Brasil um maior interesse pela pesquisa avaliativa data dos anos
oitentaquandoseobservaumamobilizaçãodemovimentossociaisporuma
universalização das políticas sociais enquanto direito de cidadania. Outro
fator que influenciou o desenvolvimento da pesquisa avaliativa no Brasil
foram às críticas direcionadas ao mau uso dos recursos e à desfocalização
dos programas sociais em relação à população mais necessitada. Por
outro lado, os organismos financiadores também pressionavam para
que as políticas sociais fossem avaliadas, preocupados com uma maior
racionalidade dos gastos e um maior rendimento dos recursos aplicados.
Uma avaliação não pode se prender apenas aos resultados alcançados
em comparação com os objetivos propostos, pois, tal procedimento não vai
possibilitar a obtenção dos elementos necessários para o aperfeiçoamento,
da atividade, instituição ou política pública que estiver sendo avaliada.
Faltará a esse procedimento a contextualização da atividade ou fato, seja de
sua formulação e implementação, seja de suas consequências e implicações.](https://image.slidesharecdn.com/anaisvsemeap-140429225655-phpapp01/75/Anais-V-SEMEAP-O-CINEMA-COMO-EXPERIENCIA-DE-ARTE-EDUCACAO-NA-PREVENCAO-A-DST-AIDS-ANALISES-DO-PROJETO-CINE-PREVENCAO-RECIFE-PE-170-2048.jpg)
![| 187 |
de educação, o Plano Decenal, bem como outros aspectos desencadeados à
época, não saíram do discurso oficial.
Com relação à interlocução entre o governo e os setores organizados
da educação, por meio dos sindicatos e associações científicas, no que
concerne às discussões sobre as questões educacionais, como o Plano
Decenal de Educação para Todos, Peroni (2003, p. 87) ressalta que “[...]
a partir de 1995, esse diálogo foi encerrado e o governo federal passou a
dar prioridade a outros interlocutores para a elaboração de suas políticas
[...]”, ou seja, a base das políticas de educação do Brasil incorporou, de
forma sistemática, as imposições dos organismos internacionais à luz do
neoliberalismo. Sublinha-se, outrossim, que tal como as interlocuções em
torno do Plano Decenal encerraram-se por iniciativa do poder Executivo,
viria a acontecer o mesmo no processo de tramitação e de aprovação da
nova LDB – Lei nº 9.394/96 – junto ao Legislativo, isto é, prevaleceram os
princípios orientados por aqueles organismos externos. Percebemos, dessa
forma, que o Estado vem “[...] privatizando ou repassando parte de suas
responsabilidades para a sociedade civil, através das organizações sociais,
mas, além disso, o que resta para ele é influenciado pela lógica do mercado”
(PERONI, 2003, p. 90-91).
No primeiro ano do governo do Presidente Fernando Henrique
Cardoso (1995), foi criado o Ministério da Administração e Reforma do
Estado (MARE), que tinha a incumbência de direcionar a reforma no País
com base no Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. Analisando
os objetivos dessa reforma, Peroni (2003) explica que o seu objetivo foi o
de afirmar a capacidade de governabilidade do Estado por meio de uma
transição de administração público-burocrática, rígida e ineficiente, para
uma administração pública gerencial, flexível e eficiente, o que também
refletiu na educação, revelam os estudos de Gajardo (1999).
Nesse período, foram também fomentadas ações no âmbito
administrativo, pedagógico e financeiro, no conjunto do sistema](https://image.slidesharecdn.com/anaisvsemeap-140429225655-phpapp01/75/Anais-V-SEMEAP-O-CINEMA-COMO-EXPERIENCIA-DE-ARTE-EDUCACAO-NA-PREVENCAO-A-DST-AIDS-ANALISES-DO-PROJETO-CINE-PREVENCAO-RECIFE-PE-187-2048.jpg)
![| 191 |
Educação (PDE)6
, Saviani (2007b) sublinha que, teoricamente, este último
seria um instrumento estratégico para a consecução dos objetivos e metas
previstos no PNE. Ao referenciar o advérbio teoricamente, ele esclarece que
o
PDE não se define como uma estratégia para o cumprimento
das metas do PNE. Ele não parte do diagnóstico, das
diretrizes e dos objetivos e metas constitutivos do PNE, mas
se compõe de ações que não se articulam organicamente com
este. Tentemos ilustrar isso com alguns exemplos. Em relação
à educação infantil há apenas uma ação, a “Proinfância”,
que prevê recursos federais, via FNDE, para financiar a
construção, ampliação e melhoria das instalações escolares.
Nada é mencionado sobre as 26 metas estabelecidas pelo
PNE (SAVIANI, 2007b, p. 1.239-1.240).
Quando o PDE anuncia uma política de qualidade para a Educação
Básica sob perspectiva sistêmica, notamos certa incongruência entre o
seu desenho e a implementação de suas ações. As diretrizes e ações desse
Plano não contemplam plenamente as metas estabelecidas pelo Plano
Nacional de Educação, que é o marco referencial e operativo do sistema
educacional, conforme o considera. Apesar de termos um marco legal que
define as bases de um Sistema Nacional de Educação articulado, “[...] o
país ainda não consolidou as condições para a implementação de uma
política pública articulada e eficaz na efetivação do direito à qualidade
6 “O Plano de Desenvolvimento da Educação (PDE), lançado pelo MEC em 24 de abril de 2007, teve recepção
favorável pela opinião pública e contou com ampla divulgação na imprensa. O aspecto que teria sido o
principal responsável pela repercussão positiva refere-se à questão da qualidade do ensino: o PDE foi saudado
como um plano que, finalmente, estaria disposto a enfrentar esse problema, focando prioritariamente os
níveis de qualidade do ensino ministrado em todas as escolas de educação básica do país. Mas o “Plano” se
mostra bem mais ambicioso, agregando 30 ações que incidem sobre os mais variados aspectos da educação
em seus diversos níveis e modalidades” (SAVIANI, 2007b, p. 1.232). À luz dos elementos conceituais que
subsidiaram a formulação do PDE, é preciso apresentá-lo como plano executivo. Seus programas podem ser
organizados em torno de quatro eixos norteadores: educação básica, educação superior, educação profissional
e alfabetização. Os pilares que fundamentam o PDE são: i) visão sistêmica de educação; ii) territorialidade;
iii) desenvolvimento; iv) regime de colaboração; v) responsabilização; e vi) mobilização social (Cf. BRASIL,
2007).](https://image.slidesharecdn.com/anaisvsemeap-140429225655-phpapp01/75/Anais-V-SEMEAP-O-CINEMA-COMO-EXPERIENCIA-DE-ARTE-EDUCACAO-NA-PREVENCAO-A-DST-AIDS-ANALISES-DO-PROJETO-CINE-PREVENCAO-RECIFE-PE-191-2048.jpg)
![| 193 |
marca histórica, caracterizada pela fragilidade das políticas sociais. Com
referência aos déficits educacionais, verificamos que:
[...] da população com mais de sete anos, 11,2% são
analfabetos, dos quais aproximadamente 2,5 milhões estão
na faixa de escolaridade obrigatória (7 a 14 anos). Dentre
os maiores de dez anos, 11,2% não têm escolaridade ou
estiveram na escola pelo período de até um ano; 27,5% têm
até três anos de escolaridade; e mais de 2/3 da população
(60,4%) não possuem o ensino fundamental completo, tendo,
no máximo, sete anos de escolaridade (IBGE – PNAD 2003).
(BRASIL, 2009, p. 9-10).
A Conferência Nacional de Educação (CONAE), realizada em abril de
2010, sinalizou tanto no que se refere à superação das dos déficits educativos
quanto à formulação e à implementação de políticas públicas de Estado e
que garantam o direito à educação com qualidade referenciada, conforme
já se vinha discutindo nas conferências intermunicipais e estaduais de
educação que precederam e delegaram participantes à CONAE. Na pauta
das discussões, frisaram-se a necessidade de se conceber o planejamento
das políticas associados às práticas sistêmicas de acompanhamento e
de avaliação dos planos, projetos e programas decorrentes da política
educacional brasileira.
Discutindo o sistema nacional de avaliação:
limites e possibilidades
No cenário da educação, nos últimos anos, a avaliação no País tem
se caracterizado por uma forte evidência ao foco do desempenho dos seus
sistemas de ensino, sobretudo em função das reformas as quais os países
latino-americanos têm se submetido, conforme já foi mencionado. Várias
ações comprovam essa perspectiva, como](https://image.slidesharecdn.com/anaisvsemeap-140429225655-phpapp01/75/Anais-V-SEMEAP-O-CINEMA-COMO-EXPERIENCIA-DE-ARTE-EDUCACAO-NA-PREVENCAO-A-DST-AIDS-ANALISES-DO-PROJETO-CINE-PREVENCAO-RECIFE-PE-193-2048.jpg)
![| 194 |
[...] – a implantação, em 1990, do SAEB/MEC; – a decisão
unânime do conjunto de secretarias estaduais de educação
de assumir, em 1993, o ônus da implantação do SAEB, diante
das dificuldades financeiras do MEC; – a decisão autônoma
de diversos municípios de aplicar o SAEB em sua esfera; -
a realização do SAEB/95, com a participação voluntária
de todas as 27 secretarias de educação, com significativas
reformulações; e – as declarações públicas sobre o tema por
parte das atuais autoridades educacionais do país (PESTANA,
2007, p. 57).
Ainda com relação aos desdobramentos da reforma do Estado
brasileiro, a partir dos anos de 1990, especialmente na educação,
identificamos que foi consolidado um Sistema Nacional de Avaliação.
Pestana (1997) apud Peroni (2003) salienta que, desde o final da década de
1980, o MEC já havia criado uma comissão ministerial para avaliar as suas
ações, porém, as avaliações voltavam-se mais para os programas e projetos
específicos do que para o conjunto das políticas educacionais. Dadas as
exigências da redemocratização do país, inclusive no campo da educação,
a avaliação passou a ser uma estratégia importante frente às diferenças e
às especificidades não identificadas dos sistemas de educação – unidades
federadas e municípios – do ponto de vista da gestão, da atuação docente
e dos resultados do processo de ensino-aprendizagem. Nesse particular,
Peroni (2003, p. 112) mostra que:
No primeiro momento (1990-91), o MEC solicitou à
Fundação Carlos Chagas a elaboração das provas, que foram
feitascombasenaspropostascurricularesdosEstados.[...]Na
segunda aferição (1993-94), foram abordados novamente os
três aspectos de 1990: gestão escolar, situação e competência
do professor e rendimento do aluno, tendo sido observadas
as mesmas séries e disciplinas, com o objetivo de consolidar o
sistema de avaliação e de aperfeiçoar técnicas (PILATI, 1995,
p. 20) [...] Com a aprovação da nova LDB (Lei nº 9.394, de 20](https://image.slidesharecdn.com/anaisvsemeap-140429225655-phpapp01/75/Anais-V-SEMEAP-O-CINEMA-COMO-EXPERIENCIA-DE-ARTE-EDUCACAO-NA-PREVENCAO-A-DST-AIDS-ANALISES-DO-PROJETO-CINE-PREVENCAO-RECIFE-PE-194-2048.jpg)
![| 195 |
de dezembro de 1996), a avaliação passou a ser obrigatória,
e, desde então, os municípios e Estados têm de participar do
sistema nacional de avaliação.
Vale salientar que, no de 1995, o processo de avaliação promovido pelo
SAEB já era desenvolvido pelo MEC, mas, “[...] Com as contratações das
fundações, estas passaram a decidir o que seria avaliado e o modo como
deveria ser avaliada a política educacional [...]” (PERONI, 2003, p. 114),
isto é, com poder indutor. Nessa perspectiva, os estudos de Savianni (1996)
ressaltam que esse Sistema de Avaliação, conforme está estruturado, “[...]
apenas define os indicadores, padrões e critérios de qualidade, de fora para
dentro e de cima para baixo” (SAVIANNI, 1996, p. 59). Ou seja, além de
serem passíveis à manipulação, os resultados são ampla e estrategicamente
divulgados, e, com isso, os dirigentes pretendem que a avaliação envolva
e conclame a sociedade a colocar-se como corresponsável na melhoria da
qualidadedaeducaçãooudivulguemdadosqueospromovampoliticamente.
Cabe lembrar que a avaliação do SAEB, do ENEM e do Provão7
consiste em
os alunos submeterem-se a exames de curso, carregando consigo um forte
controle das instâncias centrais de poder,
7 O Provão foi substituído pelo Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior (SINAES), conforme
Lei n. 10.861, de 14 de abril de 2004. Esse Sistema agrega programas de medição do rendimento acadêmico
como o Exame Nacional de Desempenho de Estudantes (ENADE). Contextualizando sobre as estratégias
de avaliação da educação superior no Brasil, os estudos de Polidori, Araújo e Barreyro (2006) mostram
que a partir dos anos de 1990 o Brasil “[...] desenvolveu diferentes estratégias de avaliação da educação
superior, começando pelas universidades públicas. Surgiu o PAIUB (1994) que se caracterizou como um
Programa construído pelas IES, com o objetivo de desenvolver um processo de avaliação institucional. Em
1996, foi introduzido o Provão, seguido de outros mecanismos avaliativos com a proposta de nivelar as IES
em termos de qualidade que, no entanto, não atendeu aos objetivos. Este trabalho recupera essas experiências
e traz subsídios sobre a construção e a implantação do Sistema de Avaliação da Educação Superior Brasileiro
– SINAES, sancionado em 2004, discutindo os desafios e perspectivas decorrentes de sua implementação”
(POLIDORI; ARAÚJO; BARREYRO, 2006, p. 1). O Programa de Avaliação Institucional (PAIUB), o qual se
referem as autoras, foi criado em 1993, mas em função do Exame Nacional de Cursos, por meio do Decreto
n.º 2026/96, submeteu-se uma nova organização e não conseguiu manter-se enquanto sistema de avaliação.
Desse modo, foi, literalmente, “[...] deixado de lado para dar espaço às estratégias de avaliação da educação
superior que estavam sendo apresentadas” (POLIDORI; ARAÚJO; BARREYRO, 2006, p 7).](https://image.slidesharecdn.com/anaisvsemeap-140429225655-phpapp01/75/Anais-V-SEMEAP-O-CINEMA-COMO-EXPERIENCIA-DE-ARTE-EDUCACAO-NA-PREVENCAO-A-DST-AIDS-ANALISES-DO-PROJETO-CINE-PREVENCAO-RECIFE-PE-195-2048.jpg)
![| 196 |
[...] Por meio de um Sistema Nacional de Avaliação da
Educação, atualmente situado no Instituto Nacional de
Estudos e Pesquisa, o MEC controla os resultados de todos os
níveis de Ensino (Sistema de Avaliação da Educação Básica/
SAEB, Exame do Ensino Médio/ENEM e do Exame Nacional
de Curso/ENC (PROVÃO) (QUEIROZ, 2003., p. 66).
Assim o sistema educacional brasileiro privilegia mecanismos
estratégicos de controle e de medição para acompanhar e comparar os
níveis de competência e de indicadores da evolução do desempenho das
escolas, seguindo as orientações e os interesses econômicos dos organismos
internacionais. A despeito dessa particularidade, percebemos que
Não é apenas a presença das missões e dos técnicos do Banco
Mundial que nos preocupa, algo que vem sendo praticado
desde 1964, quando foram assinados os Acordos MEC-
USAID, entregando a reorganização da educação brasileira
aos técnicos da Agency for International Development [AID]
[...], mas a receptividade que este pensamento encontra nos
técnicos brasileiros e que se materializa na criação de uma
estrutura paralela ao MEC para fiscalizar, avaliar [grifo
nosso] e pressionar, com a anuência do governo federal. A
presença e a atuação desses técnicos foi exemplar na década
de 1990, pela sua capacidade de servir-se da estrutura
organizacional para canalizar seus objetivos, ideologias,
estratégias e concepção de educação (SILVA, 2003, p. 288).
Em sua abordagem sobre o projeto educativo, os estudos de Torres
(2003) mostram que a influência do Banco Mundial sobre o caráter
formador e estratégico da educação vem se afirmando cada vez mais,
ocupando o espaço que era tradicionalmente conferido à UNESCO
(Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura),
a agência das Nações Unidas especializada em educação. A interferência
dessa instituição financeira firma-se, dessa forma, como garantia de
exequibilidade da formação educacional nos padrões definidos pelos](https://image.slidesharecdn.com/anaisvsemeap-140429225655-phpapp01/75/Anais-V-SEMEAP-O-CINEMA-COMO-EXPERIENCIA-DE-ARTE-EDUCACAO-NA-PREVENCAO-A-DST-AIDS-ANALISES-DO-PROJETO-CINE-PREVENCAO-RECIFE-PE-196-2048.jpg)
![| 197 |
interesses vigentes. Apesar de se reconhecer que iniciativas como o SAEB
representam um marco no processo de avaliação educacional brasileiro,
ressalta-se também que avaliar apenas para se constatar uma determinada
realidade acaba limitando a sua função e deixando de cumprir o seu papel
mais sistêmico no processo de análise de políticas públicas.
Nos anos 2000, a perspectiva de avaliação como uma medida de
desempenhotambémtêmcontinuidade,comooÍndicedeDesenvolvimento
da Educação Básica (IDEB), o Provinha Brasil, entre outros, conforme
mostra o documento sobre o Plano de Desenvolvimento da Educação8
(BRASIL, 2007). O IDEB foi elaborado pelo Instituto Nacional de Estudos
e Pesquisas Educacionais (INEP) a fim de diagnosticar a situação do
ensino no Brasil e, posteriormente, oferecer subsídios ao MEC para apoiar
técnica e financeiramente os municípios com índices baixos na qualidade
do ensino. A Avaliação de Alfabetização Provinha Brasil foi criada pela
Portaria normativa n. 10, de 24 de abril de 2007, com o objetivo de analisar
se há efetividade na alfabetização de crianças de seis a oito anos. Esses e
outros mecanismos de avaliação são
[...] amplamente reconhecida a capacidade de transformação
que os processos avaliativos possuem. Por isso, os Estados,
em geral, inicialmente os mais desenvolvidos e, agora,
também muitos dos em desenvolvimento, não abrem mão
de ter suas agências e seus mecanismos de avaliação, em
vista de mudanças que querem produzir na administração
pública, nos programas sociais, nas instituições e nos
sistemas educativos, etc. Essas agências estão em diferentes
ministérios dos respectivos países; muitas são fronteiriças,
estão em organismos multilaterais [...] e em associações
8 O IDEB foi elaborado pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais (INEP) a fim de
diagnosticar a situação do ensino no Brasil e, posteriormente, oferecer subsídios ao MEC para apoiar técnica
e financeiramente os municípios com índices baixos na qualidade do ensino. A Avaliação de Alfabetização
Provinha Brasil foi criada pela Portaria normativa n. 10, de 24 de abril de 2007, com o objetivo de analisar se
há efetividade na alfabetização de crianças de seis a oito anos (BRASIL, 2007).](https://image.slidesharecdn.com/anaisvsemeap-140429225655-phpapp01/75/Anais-V-SEMEAP-O-CINEMA-COMO-EXPERIENCIA-DE-ARTE-EDUCACAO-NA-PREVENCAO-A-DST-AIDS-ANALISES-DO-PROJETO-CINE-PREVENCAO-RECIFE-PE-197-2048.jpg)
![| 198 |
interinstitucionais. Mas há também em organizações de
caráter privado (DIAS SOBRINHO, 2005, p. 16).
Oautorressaltaaindaqueasavaliaçõesquesedesenvolvematualmente,
sobretudo aquelas decorrentes de orientações externas são carregadas de
forte teor economicista e, portanto, induzem ao controle dos resultados
sem, necessariamente, se preocupar com a dimensão qualitativa que
pode desempenhar os processos de acompanhamento e de avaliação das
políticas. Para tanto, além de promover e garantir mais envolvimento e
participação dos sujeitos na análise e no uso dos resultados como propõe
Abreu Júnior (2009), o sistema nacional de avaliação numa perspectiva
emancipatória e associada ao que se propôs por meio dos debates e dos
documentos norteadores da CONAE 2010, deve “[...] servir para que
cada escola encontre o seu caminho e não para promover concorrência,
rivalidade, discriminação, num claro processo de reprodução das exclusões
e das desigualdades sociais” (CABRITO, 2009, p. 198). Desse modo,
percebemos que a discussão sobre a ampliação do sistema nacional de
avaliação, sobretudo numa perspectiva emancipatória, não se fará apenas
pelo que estabeleceu o debate e os encaminhamentos da CONAE 2010 e
do tramite acerca do Plano Nacional de Educação (2011-2020), visto que
o sistema nacional de avaliação – de cunho emancipatório – teria que ser
consequência de um sistema nacional articulado de educação, o que ainda
não se consolidou como observam Fernandes (2009) e Saviani (2009).
No horizonte da II Conferência Nacional de Educação, a qual seria
realizada em fevereiro de 2014, mas foi adiada para novembro do mesmo
ano, inclusive sob forte crítica de segmentos sociais e acadêmico-científicos
vinculados à educação, o Documento-Referência (BRASIL, 2013), permite-
nos explicitar que a política educacional das últimas décadas, fortemente
influenciada por orientações e diretrizes político-econômicas de cunho
neoliberal, promoveram pouca efetividade no que concerne à melhoria da](https://image.slidesharecdn.com/anaisvsemeap-140429225655-phpapp01/75/Anais-V-SEMEAP-O-CINEMA-COMO-EXPERIENCIA-DE-ARTE-EDUCACAO-NA-PREVENCAO-A-DST-AIDS-ANALISES-DO-PROJETO-CINE-PREVENCAO-RECIFE-PE-198-2048.jpg)
![| 199 |
qualidade social. Logo, eventos como a CONAE 2014, ao se realizarem,
podem retomar importantes debates na agenda política sobre o sistema
nacional de avaliação, na perspectiva de que cabe ao Estado brasileiro
formular, implementar e avaliar as ações, a fim de que contribuam para a
garantia de direitos sociais e humanos,”[...] tendo em vista a formação para
o exercício da cidadania e a ampliação dos mecanismos de equalização das
oportunidades de educação, trabalho, saúde e lazer (BRASIL, 2013, p. 40).
Considerações finais
Percebemos que os organismos internacionais orientaram da mesma
forma os países a elaborarem mecanismos de controle de seus sistemas
educacionais por meio de avaliações externas, cujo marco no Brasil foi
o Sistema Nacional de Avaliação, gerando, assim, vários instrumentos
avaliativos, como o SAEB e o ENEM. Como parte do ciclo da política, a
avaliação de políticas públicas deve ser uma prática constante, sistêmica
e efetiva e, em particular, no setor educacional, não deve se limitar a
controlar os resultados, mas também contribuir para a redefinição das
ações governamentais na perspectiva de melhoria da qualidade social
da educação devendo ser, conforme mostra a literatura, um processo
que permite a participação ativa da comunidade educativa em redes de
comunicação e de reflexão conjuntos.
No contexto em que se discute a construção de um sistema nacional
articulado de educação, bem como o Plano Nacional de Educação o qual
vigirá para o decênio 2011-2020, a transparência dos atos pelos setores
governamentais, a efetiva participação e acesso dos sujeitos aos/nos
processos de decisão e de formulação, podem contribuir para que vislumbre
uma qualidade social para a educação, sendo a avaliação um instrumento
que poderá contribuir para a consolidação do que se tem debatido na
agenda governamental da política educacional brasileira.](https://image.slidesharecdn.com/anaisvsemeap-140429225655-phpapp01/75/Anais-V-SEMEAP-O-CINEMA-COMO-EXPERIENCIA-DE-ARTE-EDUCACAO-NA-PREVENCAO-A-DST-AIDS-ANALISES-DO-PROJETO-CINE-PREVENCAO-RECIFE-PE-199-2048.jpg)
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![| 212 |
Além dos impactos favoráveis aos preços e à renda agropecuária,
o PAA ainda vem contribuindo para a organização, escalonamento da
produção e planejamento da oferta de produtos, Isso porque na compra
dos produtos é exigidas dos agricultores familiares o cumprimento das
regras de classificação, acondicionamento, sanitárias e de higiene inerentes
à comercialização de alimentos. Outro aspecto positivo a se destacar é o
aumento, diversificação e a melhoria da qualidade da produção para o
autoconsumo, fatores que extrapolam para o comércio local. Conforme
fala do agricultor entrevistado, a seguir:
“[...] Esse programa possibilitou agende escoar a nossa
produção [...] melhorou a nossa renda [...] estimula nossa
produção, onde muitas vezes agende traz para a CEAVI
(Central de abastecimento de Vitória) e o preço e muito
pequeno em relação ao custo [...] para nós é de grande
relevância o PAA” (Agricultor LR).
Na perspectiva do consumo, intuímos que essa modalidade de
compra com doação simultânea, vem indicando que o PAA tem facilitado
o acesso aos alimentos e a conseqüente diversificação e enriquecimento
da alimentação servida na rede de proteção social básica (idosos, criança
e adolescentes), instituições essas, de prestação de serviço social para a
população em situação de vulnerabilidade social.
Conclusão
O Programa de Aquisição de Alimentos tem impactado positivamente
no processo de fortalecimento da agricultura familiar ao garantir a
comercialização da produção com preços justos, concomitantemente essa
política publica reflete positivamente na rede de proteção social de Vitória
de Santo Antão, ao atender parte das necessidades alimentares dos usuários
da rede socioassistencial.](https://image.slidesharecdn.com/anaisvsemeap-140429225655-phpapp01/75/Anais-V-SEMEAP-O-CINEMA-COMO-EXPERIENCIA-DE-ARTE-EDUCACAO-NA-PREVENCAO-A-DST-AIDS-ANALISES-DO-PROJETO-CINE-PREVENCAO-RECIFE-PE-212-2048.jpg)
![| 213 |
Identificamos nas falas dos agricultores, a ocorrência de elevação do
nível de incremento na renda familiar. Parte desse aumento deu-se em
função da possibilidade de redução e ou eliminação do atravessador no
processo da venda. Dessa forma, a comercialização via PAA, promoveu
o crescimento econômico e o aumento do auto-estema dos agricultores
familiares,aotempoque,estestiveramconhecimentoquesuaproduçãoestá
contribuindo no combate a fome de forma a garantir a soberania alimentar
dos que estão sem uso desse direito humano, o acesso a alimentação.
Concluímos que o PAA abriu mercado para aqueles agricultores
familiares com baixa produção e de locais distantes da sede municipal.
Um aspecto importante foi manifesto pelos entrevistados que ao elaborar
a proposta já tinham a garantia de preço à cima do praticado localmente
e também da certeza de que ao entregarem a produção receberiam
integralmente o valor total.
Para concluir, apontamos que com a implementação desta política
pública, houve ampliação da segurança alimentar e nutricional, conforme
depoimentos de administradores das instituições beneficiadas pelo PAA,
ambos declararam satisfação com o programa e indica que houve melhoria
na alimentação, a partir da qualidade, diversidade e quantidade dos
produtos advindos da agricultura familiar.
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![| 237 |
Notas para uma “avaliação” crítica
No plano acadêmico, no vasto espectro da ação governamental e nas
organizações da sociedade civil, a avaliação3
é reconhecida – em larga
medida – como uma modalidade da pesquisa social intrínseca aos processos
de formulação e implementação das políticas, programas e projetos sociais
(não obstante as modalidades envolvidas em tal esfera de investigação
transbordem esses limites, compondo círculos os científicos também
da administração, psicologia, pedagogia, etc.). Considerando àquelas
ações destinadas ao trato das expressões da “questão social”, a relevância
da avaliação está hipotecada, mormente, no provimento de insumos
destinados à construção e planejamento das ações, ou na produção de
conhecimentos relativos às suas dinâmicas, obstáculos e impactos, cujos
resultados retroagem sobre as instâncias decisórias em cada caso concreto1
.
Segundo um parâmetro ainda formal-abstrato, a avaliação, enquanto
pesquisasocialaplicada,queseutilizadetécnicasemétodosdainvestigação
científica – afirma Silva (2008) – “[...] identifica, obtém e propicia
informações válidas confiáveis, suficientes e relevantes para fundamentar
um juízo sobre o mérito ou valor de um programa ou atividade específica”
(p. 112). Uma de suas principais características consistiria, destarte, na
efetividade de compor um domínio de premissas sólido para sustentar
as decisões em torno do “[...] desenvolvimento de programas ou ações,
soluções de problemas e para a compreensão dos fatores determinantes de
êxitos e fracassos” atinentes às políticas sociais (SILVA, 2008, p. 113).
Mesmo sob essa apreciação genérica, a avaliação nos remete às esferas
e dinâmicas constitutivas da práxis social (cujo momento fundante é o
trabalho), erigidas na interação entre teleologia e causalidade, e sustentadas
na natureza alternativa de toda atividade humana: os complexos
3 Os argumentos sobre a avaliação foram extraídos das sistematizações de Alves (2008), Boschetti (2009) e
Silva (2008).](https://image.slidesharecdn.com/anaisvsemeap-140429225655-phpapp01/75/Anais-V-SEMEAP-O-CINEMA-COMO-EXPERIENCIA-DE-ARTE-EDUCACAO-NA-PREVENCAO-A-DST-AIDS-ANALISES-DO-PROJETO-CINE-PREVENCAO-RECIFE-PE-237-2048.jpg)
![| 241 |
conglomerada, senilização institucional precoce, reforma universitária
consentida, reforma no papel.
O “padrão brasileiro de ensino superior”
no capitalismo dependente
O debate sobre o “padrão brasileiro de ensino superior” é qualificado
pela noção de “farisaísmo cultural”, utilizada para caracterizar a
hipocrisia da burguesia brasileira, traduzida na acentuação de suas
concepções privatistas, tratando-se mesmo de um “privatismo exaltado”.
Essa particularidade nacional garantiu a manutenção do “caráter ultra-
elitista” da educação superior, mediante o uso e abuso egoísticos, pelas
classes dominantes, dos recursos destinados à educação escolarizada e da
imposição de limites à estruturação de reformas educacionais coerentes
com as necessidades educacionais do país.
Visando fortalecer o “movimento de reforma universitária”, Florestan
analisou dados estatísticos oficiais relativos à expansão do ensino superior
no Brasil do início dos anos 1970, problematizando seu suposto teor
democrático e democratizante. Evidenciou que o proclamado “milagre
brasileiro na esfera educacional” contribuiu para alargar timidamente
o restrito número de privilegiados que atingem o ápice da pirâmide
educacional, sem, contudo, conseguir eliminar a natureza ultra-elitista
do ensino superior. Tais resultantes estavam condicionados pela seguinte
situação histórica:
[...] atrás da negligência da educação escolarizada está um
ideal de educação, de domínio do Estado e de monopólio
social do poder que é, por natureza, anti-republicano
e extra-democrático. As necessidades educacionais são
percebidas e atendidas, socialmente, nos limites desse ideal,
que acaba configurando-se, no contexto histórico, como](https://image.slidesharecdn.com/anaisvsemeap-140429225655-phpapp01/75/Anais-V-SEMEAP-O-CINEMA-COMO-EXPERIENCIA-DE-ARTE-EDUCACAO-NA-PREVENCAO-A-DST-AIDS-ANALISES-DO-PROJETO-CINE-PREVENCAO-RECIFE-PE-241-2048.jpg)
![| 242 |
uma manifestação extrema e terrível do farisaísmo cultural
(FERNANDES, 1975, p. 47).
A hipocrisia e a dissimulação da burguesia nacional, sintetizada em
seu “farisaísmo cultural”, limitam os ideais educacionais correspondentes
e funcionam como entraves às tentativas de reforma do ensino superior,
alterando mesmo a qualidade desse processo. Decorre daí o descuido dos
dominantes com a adaptação dos mecanismos escolares às necessidades
educacionais, e concomitantemente a impossibilidade de construção de
uma nova política educacional adequada aos objetivos de reforma. Tal fato
justifica um “padrão educacional brasileiro” que se conserva nas diferentes
situações histórico-sociais. Acrescenta nosso autor:
[...] como o fundamental não consiste em adaptar os
mecanismos escolares às necessidades educacionais, mas
proceder a essa adaptação nos limites dos interesses sociais
das classes privilegiadas educacionalmente, as “questões
de ensino” podem ser colocadas numa mesma posição
secundária e aleatória (FERNANDES, 1975, p. 47).
Aqui são igualmente postas chaves heurísticas para problematizar os
dilemas pedagógicos da educação superior no campo do ensino, cujos
nexos com o chamado “farisaísmo típico das elites culturais” se mostram
cristalinos. Este farisaísmo manifesta-se em três direções distintas,
frequentemente operando de modo concomitante:
[...] primeiro, através da contenção do aumento de vagas e
da criação de novas unidades escolares. Segundo, por meio
da resistência à inovações, que poderiam redundar na
melhor utilização (quantitativa e qualitativa) dos recursos
educacionais mobilizáveis institucionalmente. Terceiro, na
disposição latente de incluir a educação escolarizada na área
mais frágil dos cortes orçamentários e da compressão dos
gastos públicos. Em consequência, decisões de profundo teor](https://image.slidesharecdn.com/anaisvsemeap-140429225655-phpapp01/75/Anais-V-SEMEAP-O-CINEMA-COMO-EXPERIENCIA-DE-ARTE-EDUCACAO-NA-PREVENCAO-A-DST-AIDS-ANALISES-DO-PROJETO-CINE-PREVENCAO-RECIFE-PE-242-2048.jpg)
![| 244 |
do exterior e a sociedade só valorizava a formação de
profissionais liberais, a escola superior tornou-se uma escola
de elites, de ensino magistral e unifuncional: cabia-lhe ser
uma escola de transmissão dogmática de conhecimentos nas
áreas do saber técnico-profissional (...). Encerrava-se sobre si
própria, para perseguir os fins que ditavam a sua existência:
a transmissão dogmática de conhecimentos e a formação de
certos tipos de letrados, que se poderiam metamorfosear,
pela suplementação da escolarização através de práticas
rotineiras, em políticos, burocratas, homens de negócios ou
profissionais liberais. Nesse sentido, além de especializada, a
escola superior também era uma instituição “auto-suficiente”
(ou autárquica) e “isolada” (porque não extraia, para o seu
funcionamento, crescimento e aperfeiçoamento, estímulos
de controles ou impulsões externos) [...] (FERNANDES,
1975, p. 52).
Deste quadro, evidencia-se uma escola cujo processo educacional
conformava-se dogmático, magistral, improdutivo e conduzido por
critérios unilaterais, deformados e provincianos de avaliação do ensino
superior. O Brasil, enquanto sociedade nacional emergente e em expansão,
curiosamente, engendrou uma escola superior “[...] precocemente
senil, predominantemente divorciada do fluxo histórico e relativamente
estagnada [...]” (FERNANDES, 1975, p. 52). O ideal educacional brasileiro
e seus valores culturais foram perpassados por este modelo de escola que,
por sua vez, orientou a formação e a difusão do ensino superior no país.
Este “padrão brasileiro de ensino superior” serviu para garantir
uma “transposição” de modelos educacionais, sem, contudo, alterar
as funções societárias de instituições-chave como a universidade. Aos
esforços quantitativos de expansão do número de vagas e matrículas,
caracterizadores da “reforma universitária consentida” de 1960, não
corresponderam significativas alterações qualitativas. A suposta ruptura
com o padrão de “escola superior” significou muito mais a sua passagem](https://image.slidesharecdn.com/anaisvsemeap-140429225655-phpapp01/75/Anais-V-SEMEAP-O-CINEMA-COMO-EXPERIENCIA-DE-ARTE-EDUCACAO-NA-PREVENCAO-A-DST-AIDS-ANALISES-DO-PROJETO-CINE-PREVENCAO-RECIFE-PE-244-2048.jpg)
![| 245 |
a um modelo de “universidade conglomerada”. Pois os entraves resultantes
do teor negativo do “padrão brasileiro de ensino superior” fizeram com
que a ideia de universidade no país já germinasse adulterada:
[...] o que se chamou de “universidade” não tinha substância
própria, nem ao nível estrutural-funcional, nem ao nível
histórico. Era uma mera conglomeração de escolas superiores
e um recurso para preservá-las, fortalecê-las e difundi-las,
com suas magras virtudes e com seus incontáveis defeitos.
Segundo, as experiências inovadoras exacerbaram as reações
conservantistas, conduzindo-as a formas de resistência às
mudanças ultra-sociopáticas (...) a conglomeração revelou,
então, em toda a sua plenitude, como uma inovação frustrada
e que apenas servia de expediente para a revitalização e
o engrandecimento das todo-poderosas “antigas escolas
superiores” (...) (FERNANDES, 1975, p. 56).
Finalmente, tais formulações nos esclarecem que o “conservantismo
político das elites culturais” e o caráter dependente da educação brasileira
engendram outros problemas de cunho operacional afetos à escola superior
no país. Tais inconsistências estruturais e dinâmicas da típica “escola
superiorbrasileira”,quecondicionaramoprocessodereformauniversitária,
são expressas através dos conceitos de “senilização institucional precoce” e
“universidade conglomerada”, aprofundados em seguida.
Arquitetura da universidade brasileira e a proposta
de reforma universitária
O conceito de “senilização institucional precoce” é apresentado
enquanto ponto de partida e de formação do “padrão brasileiro de escola
superior”. O mesmo demarca o processo de empobrecimento estrutural-
funcional do qual a escola superior brasileira foi objeto na relação germinal,
de caráter histórico, cultural e pedagógico, que estabeleceu com os modelos](https://image.slidesharecdn.com/anaisvsemeap-140429225655-phpapp01/75/Anais-V-SEMEAP-O-CINEMA-COMO-EXPERIENCIA-DE-ARTE-EDUCACAO-NA-PREVENCAO-A-DST-AIDS-ANALISES-DO-PROJETO-CINE-PREVENCAO-RECIFE-PE-245-2048.jpg)
![| 246 |
institucionais europeus, pela via de sua transplantação à nossa realidade
educacional. A senilização dos modelos educacionais é resultado de fatores
de ocorrência simultânea correspondentes à segmentação e despojamento
sistemático das funções das instituições escolares transplantadas,
impossibilitando-as de promover processos de autonomização cultural;
e às possibilidades limitadas de absorção destes modelos pela sociedade
brasileira de capitalismo dependente (FERNANDES, 1975).
Sobreesteprimeiroaspecto,aimportaçãodosmodelosdeuniversidades
europeias deu-se de forma fragmentada, pela via da implantação de
unidades isoladas, as “universidades conglomeradas”, responsáveis pela
transmissão de conhecimento e valores culturais dos países europeus.
A função societária das “universidades conglomeradas” é precisamente
delimitada: a garantia da formação generalista de letrados A escola superior
formada nas primeiras três décadas do século XIX orientou a constituição
das universidades no país, dando origem à “universidade conglomerada”,
manifestação do colonialismo educacional brasileiro. A mesma é definida
comoumdosmeiosinternospelosquaisseestrutura,diferenciaereorganiza
a situação de dependência cultural, em face dos núcleos hegemônicos
externos (FERNANDES, 1975). Foi contra a “universidade conglomerada”
que ganhou forças o movimento de reforma universitária.
Sobre esta última, o próprio Florestan nos comenta: “[...] em toda
América Latina, desde a segunda metade deste século [XIX], foi em torno
da reforma universitária que se condensou a efervescência intelectual, que
conduziu a mais franca e aberta discussão das demais reformas sociais
[...]” (FERNANDES, 1975, p. 14). Visando subsidiar esse movimento, cuja
efervescência deu-se no final da década de 1960, Florestan reuniu suas
principais formulações. Nesta época, o termo “reforma universitária” era
empregado por estudantes, professores e leigos, para designar as medidas
quantitativas e qualitativas a serem tomadas para adaptar o sistema de
ensino superior às exigências da situação histórico-social vivenciada pela](https://image.slidesharecdn.com/anaisvsemeap-140429225655-phpapp01/75/Anais-V-SEMEAP-O-CINEMA-COMO-EXPERIENCIA-DE-ARTE-EDUCACAO-NA-PREVENCAO-A-DST-AIDS-ANALISES-DO-PROJETO-CINE-PREVENCAO-RECIFE-PE-246-2048.jpg)
![| 247 |
sociedade brasileira da época. Contudo, nosso autor qualificou-o como um
processo de “revolução educacional” pela convicção de que as alterações
no “padrão de ensino superior brasileiro” exigiria profundas alterações nas
estruturas sociais do país:
(...) o que se convencionou chamar de “reforma universitária”
apresenta a natureza, o sentido e as proporções de uma
revolução cultural. Proposta de multiplicar o número
de matrículas, pondo em prática decisões qualitativas
concomitantes, que permitissem a organização eficiente e o
funcionamento normal de um sistema de ensino superior
que crescesse em grandes proporções (FERNANDES, 1975,
p. 68).
No bojo do que Florestan denominou de uma “revolução educacional”,
a agenda de lutas pela democratização interna da universidade defendida
apresentava-se indissociável do combate à monopolização do poder
pelos estratos conservadores das classes altas e médias. Neste sentido,
enfatiza que “[...] quando [aqueles sujeitos políticos] falam ou lutam pela
reforma universitária não querem apenas ‘reorganizar’ formalmente o
ensino superior. Visam construir uma universidade totalmente nova [...]”
(FERNANDES, 1975, p. 61). Aqui reside a compreensão deste como um
processodereconstruçãosocial,daíoseucaráterrevolucionário,confluindo
para uma verdadeira “revolução educacional”. Donde a universidade nova,
proposta pelo “movimento de reforma universitária” para estruturar-
se como instituição “[...] educacionalmente criadora, intelectualmente
crítica e capaz de exprimir politicamente os seus anseios de aspirações
mais profundos [...] (FERNANDES, 1975, p. 61), pretendia superar as
arcaicas estruturas do “padrão de ensino superior brasileiro” matizado pela
“tutelagem externa”, pelo “farisaísmo da elite cultural” e pelos “processos
de senilização institucional precoce” – em suma, romper com as questões](https://image.slidesharecdn.com/anaisvsemeap-140429225655-phpapp01/75/Anais-V-SEMEAP-O-CINEMA-COMO-EXPERIENCIA-DE-ARTE-EDUCACAO-NA-PREVENCAO-A-DST-AIDS-ANALISES-DO-PROJETO-CINE-PREVENCAO-RECIFE-PE-247-2048.jpg)
![| 248 |
de ordem operacional e estrutural que afetam a chamada “universidade-
problema”.
O intento era de uma ruptura completa com a “ordem educacional
vigente” cuja dinâmica – segundo Fernandes (1975) – deveria ser
fermentada pela audácia da defesa de propostas visando à construção de
uma política educacional adequada às condições da sociedade brasileira,
garantindo a sua autonomia nacional e de desenvolvimento econômico,
sociocultural e político. A suposta transição da “era da escola superior”
para a “era da universidade” obteve grande parte da atenção do pensador,
e suas críticas aos limites deste processo, que esbarrava no padrão de
ensino superior brasileiro, generalizaram-se nas pautas dos movimentos
estudantis, de docentes e das agencias da sociedade civil envolvidas. O
que estava em jogo nas reivindicações era a incapacidade da “universidade
conglomerada”, fruto da unificação das escolas superiores, em atender as
demandas de sua democratização, em outras palavras: a impossibilidade
desta instituição comportar a procura de massa devido a sua organização e
funcionamento obsoletos.
Ocorreu que este mesmo “padrão de ensino superior brasileiro”
conservado pelo governo autocrático-burguês erigido em abril de 1964
alterou o “teor e o sentido da reforma universitária”:
[...] a contra-revolução, em 1964, elevou-se ao poder com
duas ambições. Primeiro, destruir o processo em curso, que
fazia da “crise da escola superior” uma “crise do controle
conservador” da universidade. Segundo, equacionar a
“solução conservadora” da reforma universitária, canalizando
as alterações qualitativas inevitáveis em um sentido aparente
puramente técnico, mas de fato, dominado pelo afã de criar
novos mecanismos de tutelagem conservadora do ensino
superior e do tipo emergente de universidade (FERNANDES,
1975, p. 58).](https://image.slidesharecdn.com/anaisvsemeap-140429225655-phpapp01/75/Anais-V-SEMEAP-O-CINEMA-COMO-EXPERIENCIA-DE-ARTE-EDUCACAO-NA-PREVENCAO-A-DST-AIDS-ANALISES-DO-PROJETO-CINE-PREVENCAO-RECIFE-PE-248-2048.jpg)
![| 249 |
Em termos operacionais, o governo civil-militar empreendeu uma
contraofensiva conservadora na universidade, mediante as seguintes vias:
num momento inicial, apoiou a liderança dos “professores catedráticos”,
absorvendo os seus interesses, mesmo recorrendo à repressão policial, e
atribuindo-lhes a liderança da conservação do padrão de ensino superior.
Contudo, após perceber que a alteração deste padrão de ensino não
significava ameaças ao status quo, ao contrário, era uma demanda posta
pelas tendências modernizadoras (definidas pelos Estados Unidos, por
exemplo), e em face da recalcitrância dos movimentos estudantis, mudou
de orientação:
[...] preferiu tomar a liderança política da ‘reforma
universitária’.Aoprocederdestemodo,rompia,naturalmente,
com o padrão de escola superior, herdado do passado. Mas
conquistava uma posição que lhe permitia dirigir a “reforma
universitária” de acordo com os interesses, as conveniências
e os valores da atual situação conservadora. No ápice da
crise, portanto, as antigas tradições da escola superior
não iriam morrer: sob o controle conservador da ‘reforma
universitária’, elas renasceriam das cinzas e empolgariam, na
era da universidade, o domínio dos espíritos (FERNANDES,
1975, p. 59).
Tal resposta foi traduzida como uma “alteração de sentido e teor da
reforma universitária sob a direção do governo civil-militar”, a partir da
noção de “reforma universitária consentida”. Esta chave analítica inaugura
várias perspectivas de análise para a compreensão da reforma universitária
brasileira. Suas evidências estão dispostas, no texto de Florestan, a partir da
análise das reformas educacionais encampadas por Castelo Branco (1964-
1967). Através da aprovação de decretos-leis – como os de números 53 de
18. 11.1966 e o de número 252 de 28.02.1967 – aquele governo conduziu
a chamada “reforma no papel”: propôs uma nova organização do ensino
superior “[...] criando-se novas unidades integrativas (os departamentos e](https://image.slidesharecdn.com/anaisvsemeap-140429225655-phpapp01/75/Anais-V-SEMEAP-O-CINEMA-COMO-EXPERIENCIA-DE-ARTE-EDUCACAO-NA-PREVENCAO-A-DST-AIDS-ANALISES-DO-PROJETO-CINE-PREVENCAO-RECIFE-PE-249-2048.jpg)
![| 250 |
os institutos), maior plasticidade no funcionamento da universidade, como
um todo, e um novo patamar de avaliação e de realização de professores,
alunos e funcionários [...]” (FERNANDES, 1975, p. 59). Todavia, as
inovações não impactaram diretamente o nível de mobilização, organização
e utilização dos fatores educacionais.
Como o objetivo da “reforma universitária” dirigida pelo governo
não era o de resolver a “crise da escola superior”, mas garantir o controle
da situação pelo comportamento político conservador, as alterações
formuladas no seu bojo assumiram um caráter impositivo, “de cima para
baixo”, produzindo vantagens políticas e transitórias. Ademais, aquelas
inovações ocorriam sob condições pré-existentes que tendiam a alterar
seus impactos. O panorama do que se seguiu foi assim traçado:
[...] Facilitou-se a contaminação da universidade nova, agora
mais do que nunca sujeita às influências das manipulações
conservantistas, procedentes do interior ou do exterior da
vida universitária. E complicou-se sobremaneira o processo
de reconstrução da universidade brasileira. O expurgo
de atitudes destrutivas, técnicas pedagógicas obsoletas e
alvos individualistas ou particularistas egoísticos tornou-se
muito mais difícil. O Governo conseguiu modernizar pela
superfície. No fundo, porém, as inovações duradouras são
de pequeno alcance e não satisfazem a ninguém. O avanço
obtido é insuficiente, em vista das necessidades educacionais
do novo tipo de integração econômica que o capitalismo
monopolista impõe à América Latina (...) (FERNANDES,
1975, p. 59).
Revela-se o descrédito das soluções pensadas para a universidade
brasileira nos limites do conservantismo da classe dominante. Estas
soluções serviram historicamente para fornecer uma continuidade e
revigorar, sob roupagens inéditas, as estruturas arcaicas de um padrão
educacional dependente. A América Latina, com destaque para o Brasil,](https://image.slidesharecdn.com/anaisvsemeap-140429225655-phpapp01/75/Anais-V-SEMEAP-O-CINEMA-COMO-EXPERIENCIA-DE-ARTE-EDUCACAO-NA-PREVENCAO-A-DST-AIDS-ANALISES-DO-PROJETO-CINE-PREVENCAO-RECIFE-PE-250-2048.jpg)
![| 251 |
necessitou de intervenções externas na educação brasileira – a exemplo
dos acordos MEC-Usaid – para a constituição de condições voltadas o
“desenvolvimento econômico e cultural”, sob as bases de sua heteronomia:
“[...] o que está em jogo na América Latina, não é a ‘revolução pela educação’
[...]” (FERNANDES, 1975, p. 112). Isto por que:
A debilidade da América Latina e sua necessidade de apoio
externo para poder participar dos avanços, dos proventos e
das espoliações inevitáveis do desenvolvimento dependente
(...) as alterações dramáticas que estão em processo na
organização da economia, da sociedade e da cultura,
prendem-se a uma intensificação da revolução burguesa,
desencadeada e regulada a partir de fora, nos quadros do
capitalismo monopolista na América Latina. Essas alterações
fazem parte de uma “revolução dentro da ordem” que possui
limitesespecíficos,fixadospelodesenvolvimentodependente.
Por mais útil que possa ser como fulcro de uma revolução
institucional ou como fonte de mudanças educacionais
profundas, essa modalidade de desenvolvimento jamais
poderia engendrar, por si mesma, o tipo de universidade
suscetível de romper com a situação de dependência e de
superar o subdesenvolvimentismo (FERNANDES, 1975, p.
114).
Finalmente, os condicionamentos socio-históricos a partir dos quais
as classes dominantes atuam tradicionalmente com seu mesquinho
potencial para socializar o poder político e a riqueza extraída do trabalho
superexplorado,sintetizadonasuanaturezaantirreformista,antidemocrática
e elitista – cujas consequências para as políticas educacionais se revelam
no explicitado “padrão brasileiro de ensino superior” – encontram-se
na sua natureza dependente, heterônoma, subordinada às necessidades
de acumulação e dominação dos países imperialistas. Dificilmente uma
reversão fundamental nessas linhas que particularizam tal formação](https://image.slidesharecdn.com/anaisvsemeap-140429225655-phpapp01/75/Anais-V-SEMEAP-O-CINEMA-COMO-EXPERIENCIA-DE-ARTE-EDUCACAO-NA-PREVENCAO-A-DST-AIDS-ANALISES-DO-PROJETO-CINE-PREVENCAO-RECIFE-PE-251-2048.jpg)
![| 253 |
e provincianismo, seja, ainda, a incorporação desfiguradora das demandas
dos dominados, tal como na “reforma universitária consentida”.
Aqui, como alhures, “Além das misérias modernas, aflige-nos toda
uma série de misérias herdadas [...]. Padecemos não apenas por causa
dos vivos, mas também por causa dos mortos. Le mort saisit le vif! [O
morto se apodera do vivo!]” (MARX, 2013, p. 79). A “causa dos mortos”,
levantada por Florestan, oprimi-nos com a sua reencarnação orgânica nas
“misérias modernas” da contrarreforma universitária, articuladas tanto no
grau exponencial de mercantilização para o qual impulsiona a educação
superior, quanto na expansão combinada com a dilapidação de parâmetros
de qualidade do ensino, pesquisa e extensão universitários. Não é raro
que as pesquisas avaliativas, supostamente eivadas por uma neutralidade
científica (no plano acadêmico), ou insistindo numa assepsia técnico-
burocrática (no plano governamental), passem ao largo desses dilemas
candentes e significativos.
Ao retomarmos, ainda que introdutoriamente, o debate posto por
Florestan Fernandes acerca da educação superior brasileira, move-nos, para
além do resgate e publicização de parte da obra de um dos mais importantes
sociólogos brasileiros, a expectativa de difundir e sedimentar balizamentos
metodológicos fecundos – derivados de uma arguta teorização sobre nossa
formação social – para a construção das pesquisas avaliativas encampadas
por vertentes afinadas com os interesses históricos de emancipação das
classes subalternas.
Referências
ALVES, Adriana Amaral Ferreira. Assistência Social – história, análise crítica e
avaliação. Curitiba: Juruá, 2008.](https://image.slidesharecdn.com/anaisvsemeap-140429225655-phpapp01/75/Anais-V-SEMEAP-O-CINEMA-COMO-EXPERIENCIA-DE-ARTE-EDUCACAO-NA-PREVENCAO-A-DST-AIDS-ANALISES-DO-PROJETO-CINE-PREVENCAO-RECIFE-PE-253-2048.jpg)
![| 257 |
Diante desse contexto, o processo de escolarização que deve garantir
a alfabetização e letramento contribuindo para inserção da criança na
cultura escrita é fortemente afetado, e acaba refletindo nos índices de
analfabetismo no Brasil. Segundo a Pesquisa Nacional por Amostra de
Domicílios (PNAD, 2011) a taxa de analfabetismo entre as pessoas com
10 anos ou mais no país é de 7,8% e na região Nordeste esta porcentagem
quase duplica atingindo a média de 15,3%.
Os atuais índices de analfabetismo no Brasil nos fazem refletir sobre a
formação docente. Mesmo com algumas iniciativas na formação inicial e
continuada de professores (FUNDEB, PAR e outras) por parte do governo,
os índices alcançados nas avaliações oficiais (Provinha Brasil e Prova
Brasil) que constituem o Índice de Desenvolvimento da Educação Básica
(IDEB) ainda indicam problemas quanto à qualidade da Educação Básica,
nas escolas públicas do Brasil – sobretudo nas regiões Norte e Nordeste do
país – principalmente nos anos iniciais de escolaridade. Problemas estes
que decorrem de uma série de fatores, alguns deles relativos à formação
docente (BARRETO, 2011).
É necessário considerar que os índices de analfabetismo e o quadro
de não leitores no nosso país podem ser decorrentes da “fragilidade”
da formação inicial dos pedagogos com relação aos conhecimentos
teórico-metodológicos com implicações pedagógicas para as práticas
alfabetizadoras e de formação de leitores. Entretanto, a defesa de um
“modelo aplicacionista” de formação não seria coerente, isto é, “quando
a formação termina, eles [os professores] começam a trabalhar sozinhos,
aprendendo seu oficio na prática e constatando, na maioria das vezes, que
esses conhecimentos proposicionais não se aplicam bem na ação cotidiana”
(TARDIF, 2000, p. 13).
Segundo Barreto (2011), a formação docente assumida como uma
política de Estado deve ser capaz de articular instituições formadoras e
os projetos formativos com vistas ao cumprimento da função social da](https://image.slidesharecdn.com/anaisvsemeap-140429225655-phpapp01/75/Anais-V-SEMEAP-O-CINEMA-COMO-EXPERIENCIA-DE-ARTE-EDUCACAO-NA-PREVENCAO-A-DST-AIDS-ANALISES-DO-PROJETO-CINE-PREVENCAO-RECIFE-PE-257-2048.jpg)
![| 267 |
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BARRETTO, Elba Siqueira de Sá. Políticas e práticas de formação de professores da
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![| 280 |
e capazes de exercerem a cidadania e decidirem sobre assuntos que dizem
respeito ao coletivo, em contraposição a perspectiva da subalternidade e do
assistencialismo. Destarte,
A luta pela participação é também uma luta pelo seu conceito
e, isso porque os dominadores buscam sempre expropriar
as pessoas que se tornaram conscientes da sua repressão,
e que querem se emancipar dos meios de expressão de sua
linguagem política, na qual estão concentradas, ao mesmo
tempo, a recordação de ferimentos sofridos, a memória
coletiva e a reivindicação e a promessa de uma vida melhor
(NOGUEIRA, 2005, p. 153).
Quanto à perspectiva futura de participação da sociedade civil nas
políticas públicas, pode-se afirmar que há um ganho de qualidade em
razão dessa participação. O controle social sobre as políticas públicas
na área de assistência social apresentou ganhos substanciais a partir da
institucionalização de conselhos. O direcionamento orçamentário também
avançou qualitativamente em áreas nas quais existe a parceria com a
sociedade civil, tendo também mais efeitos distributivos e de redução da
pobreza. Logo, por essa ótica, é visível, que a disponibilização de divisas
para um melhor reordenamento da sociedade civil, pode ter como efeito
um controle social mais ativo e a geração de ações distributivas (Avritzer,
2007).
Paradoxalmente,maisqueformularpolíticaspúblicas,osconselhostêm
mobilizado esforços e se dedicado ao controle da prestação de contas e da
qualidade dos serviços públicos, agindo mais como órgãos de fiscalização
do que de proposição de políticas. [....] As razões para essa deficiência
no caráter propositivo vão da falta de capacitação dos conselheiros à
centralidade do Estado na elaboração da pauta e a dificuldade de articular
interesses distintos (TATAGIBA apud VITALE, 204, p. 135).](https://image.slidesharecdn.com/anaisvsemeap-140429225655-phpapp01/75/Anais-V-SEMEAP-O-CINEMA-COMO-EXPERIENCIA-DE-ARTE-EDUCACAO-NA-PREVENCAO-A-DST-AIDS-ANALISES-DO-PROJETO-CINE-PREVENCAO-RECIFE-PE-280-2048.jpg)
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interesse pelo estudo de sua atividade, principalmente por ter sido
considerada por muito tempo patrimônio das instituições educativas.
Grande parte do desinteresse que ocorre na avaliação de programas
sociais decorre da complexidade intrínseca às metodologias de avaliação
e do desinteresse dos formuladores e responsáveis pelas políticas públicas.
Para Cotta (1998), ao se deixar de avaliar os programas sociais na
administração pública:
[...] têm-se deixado de lado um poderoso instrumento
gerencial, capaz de subsidiar o processo decisório e de lançar
luz sobre a lógica das intervenções na realidade social. Isto se
torna ainda mais preocupante em um contexto de crise fiscal,
no qual os administradores são compelidos a direcionar
os escassos recursos de que dispõem para os programas e
projetos que melhor os utilizem. Cabe lembrar ainda que,
em ambientes democráticos, cresce a demanda da sociedade
organizada pela transparência na gestão de recursos públicos,
o que só é possível com a avaliação sistemática das ações
empreendidas pelo governo (COTTA, 1998, p. 103).
Outro ponto importante é a função dos indicadores, para facilitar a
avaliação ou conhecer a importância do problema e o desempenho de
um programa, podendo ser utilizados nos diferentes momentos do ciclo
de gestão de uma política pública. Esse ciclo é fixado por três momentos
distintos. O primeiro momento, ex-ante: define o desenho da política e
fixa as referências que se deseja modificar. O segundo, in curso: monitora
e avalia a execução de um programa, possibilitando o seu replanejamento
e suas reformulações. O último, ex-post: avalia o alcance e o resultado das
metas desejadas (BRASIL, 2010). Para Draibe (2001), esses momentos estão
pautados numa relação temporal existente entre o programa avaliado e a
pesquisa da avaliação, distintos em dois tipos: ex ante e avaliações ex post.
Os indicadores são instrumentos utilizados para reproduzir o grau da
realidade que se deseja mensurar, identificando aspectos relacionados a](https://image.slidesharecdn.com/anaisvsemeap-140429225655-phpapp01/75/Anais-V-SEMEAP-O-CINEMA-COMO-EXPERIENCIA-DE-ARTE-EDUCACAO-NA-PREVENCAO-A-DST-AIDS-ANALISES-DO-PROJETO-CINE-PREVENCAO-RECIFE-PE-296-2048.jpg)
![| 317 |
MIRANDA, Ana Paula Rocha de Sales. Inserção do Serviço Social nos processos de
trabalho em serviços públicos de saúde – concepções e práticas: estudo de caso em um
Hospital Universitário – João Pessoa-PB [tese]. São Paulo – SP: Programa de Estudos
Pós-Graduados em Serviço Social, Pontifícia Universidade Católica de São Paulo; 2011
MIRANDA, Ana Paula Rocha de Sales; LUCENA, Carla Mousinho Ferreira; SANTOS,
Saionara Ferreira Araújo dos. RESIDÊNCIA INTEGRADA MULTIPROFISSIONAL
EM SAÚDE HOSPITALAR (Rimush): análise de experiência em um Hospital
Universitário. Anais do XIII Encontro Nacional de Pesquisadores em Serviço Social
(Enpess). Juiz de Fora – MG
MORIN, Edgar. A cabeça bem-feita: Repensar e reformar o pensamento. Rio de Janeiro:
Bertrand Brasil, 2000.
SILVA, Q. T. A. da; CABALERRO, R. M. da S. A micropolítica da formação profissional na
produção do cuidado: devir-residência. In: FAJARDO, A. P.; ROCHA, C. M. F.; PASINE,
V. L. Residências em Saúde: Fazeres e Saberes na Formação em Saúde. 2010, 61-74p.](https://image.slidesharecdn.com/anaisvsemeap-140429225655-phpapp01/75/Anais-V-SEMEAP-O-CINEMA-COMO-EXPERIENCIA-DE-ARTE-EDUCACAO-NA-PREVENCAO-A-DST-AIDS-ANALISES-DO-PROJETO-CINE-PREVENCAO-RECIFE-PE-317-2048.jpg)
![| 319 |
dos serviços públicos, a necessidade de avaliar políticas públicas passou
a ser enfatizada. Costa e Castanhar (2003) destacam que “A avaliação
sistemática, contínua e eficaz surge como ferramenta gerencial poderosa,
fornecendo aos formuladores de políticas públicas e aos gestores de
programas condições para aumentar a eficiência e efetividade dos recursos
aplicados em programas sociais” (COSTA & CASTANHAR, 2003, p. 969)
Até então, não havia no país uma cultura de avaliação. As atenções estavam
sempre mais voltadas à formulação, o que começa a mudar já com a crise
econômica dos anos 1980, acentuando-se com as tentativas de reforma do
aparelho do Estado dos anos 90. Passou-se a ver a avaliação das políticas,
programas e/ ou projetos públicos como algo fundamental para sua
eficiência, como um instrumento para obtenção de melhores resultados.
Com a transferência de parte de seus serviços a iniciativa privada, o setor
público viu-se compelido a desenvolver mecanismos avaliativos como
meio para tornar-se competitivo e revelar a sociedade seu desempenho.
Entretanto, a avaliação de instituições públicas desenvolveu uma
trajetória peculiar. Data desse mesmo período seu florescer, mas isso
não acontece de modo generalizado, isto é, criou-se certo hábito em
avaliar instituições, mas apenas as de cunho educacionais, sobretudo as
universidades. Em relação às demais organizações, praticamente inexistem
na academia avaliações, ou estudos mais profundados sobre a temática.
A definição usual do conceito instituição diz respeito a um “[...]
complexo integrado por ideias, padrões de comportamento, relações inter-
humanas e, muitas vezes, um equipamento material, organizados em torno
de um interesse socialmente reconhecido”3
. Abstraindo-se um pouco de
sua definição meramente conceitual, pode-se dizer que as instituições são
o lugar onde as políticas públicas acontecem, constituindo-se como sua
dimensão espacial. Assim, para compreender a dinâmica de uma política é
3 Definição presente em dicionário Michaelis online. Ver: http://michaelis.uol.com.br/moderno/portugues/
index.php?lingua=portuguesportugues&palavra=institui%E7%E3o . Acesso em 22 de julho de 2013.](https://image.slidesharecdn.com/anaisvsemeap-140429225655-phpapp01/75/Anais-V-SEMEAP-O-CINEMA-COMO-EXPERIENCIA-DE-ARTE-EDUCACAO-NA-PREVENCAO-A-DST-AIDS-ANALISES-DO-PROJETO-CINE-PREVENCAO-RECIFE-PE-319-2048.jpg)
![| 322 |
Nesse sentido, Stein (2003) afirma que
A avaliação, ora centrada nas pessoas, ora nos processos
institucionais, tornou-se um recurso adotado pelos
administradores, principalmente, na segunda metade da
década de 90, momento histórico marcado pela globalização
da economia e por um projeto de governo ancorado nas bases
do neoliberalismo a partir do governo Collor [...]. (STEIN,
2003, p. 32)
Como dito anteriormente, foi na área educacional que a avaliação
institucional adquiriu maior notoriedade, chegando inclusive a confundir-
se com a avaliação educacional. A maioria expressiva das teorias existentes
sobre esse tema são aplicações de conhecimentos produzidos a partir da
avaliação educacional, seja de aprendizagem, de desempenho escolar ou
de currículo, mas “A avaliação institucional possui sua especificidade que
é a aprendizagem e currículos. A avaliação institucional tem por objetivo
de estudo a instituição, sistemas, projetos ou políticas públicas”. (STEIN,
2003, p. 35)
O marco central da difusão das práticas avaliativas nas instituições
educacionais deu-se em 1993, com a criação do Programa de Avaliação
Institucional das Universidades Brasileiras- PAIUB, elaborado a partir
das discussões realizadas pela Associação Nacional dos Dirigentes das
Instituições Federais de Ensino Superior, a ANDIFES, que inicialmente
manteve caráter de adesão opcional. De acordo com POLIDORI et al.
(2006), a proposta do PAIUB era melhorar permanentemente os índices de
qualidade da educação superior e, para isso, foi dividido em quatro etapas:
a)diagnóstico: através dos dados quantitativos sobre o curso em análise;
b) avaliação interna: auto avaliação realizada pela comunidade acadêmica
do curso; c) avaliação externa: realizada pela comunidade acadêmica
de outras instituições de ensino superior, sejam profissionais de áreas,](https://image.slidesharecdn.com/anaisvsemeap-140429225655-phpapp01/75/Anais-V-SEMEAP-O-CINEMA-COMO-EXPERIENCIA-DE-ARTE-EDUCACAO-NA-PREVENCAO-A-DST-AIDS-ANALISES-DO-PROJETO-CINE-PREVENCAO-RECIFE-PE-322-2048.jpg)
![| 323 |
representantes de entidades científicas, ou outros; d) reavaliação interna:
feita internamente a partir dos resultados produzidos pela avaliação.
O PAIUB recebeu apoio financeiro até 1994, quando as políticas do
Ministério da Educação passaram a apontar para outros mecanismos de
avaliação da qualidade ensino superior, algo consolidado com o Exame
Nacional de Cursos, o Provão, iniciado em 1996. Com caráter obrigatório,
tratava-se de uma avaliação anual das instituições a partir dos formandos
doscursosdegraduação,comointuitodemedirascompetênciasadquiridas
por esses alunos. Como resultado, era elaborada uma escala hierárquica
das instituições (com conceitos que iam da letra “A” a “E”), classificadas
a partir dos resultados da nota obtida pelos seus discentes. Após serem
apontadas diversas falhas desse processo avaliativo4
, instituiu-se em 2004 o
SINAES – Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior.
O SINAES surgiu baseado em três pontos: a autoavaliação e a avaliação
externa;aavaliaçãodoscursosdegraduação;eodesempenhodosestudantes
do ensino superior, através do Exame Nacional de Desempenho dos
Estudantes–ENAD,queconstadeumaprovaparamedirosconhecimentos
adquiridos pelos alunos e de um questionário socioeconômico. Ele “Busca
o desenvolvimento de vários processos avaliativos, diferenciados em cada
IES do país. Há, portanto, a valorização e a aceitabilidade da diversidade
do ensino superior, fato este existente e sabido, mas nunca considerado”.
(POLIDORI; FONSECA; LARROSA, 2007, p. 336).
Categorização e funções da avaliação institucional
Em relação a quem realiza a avaliação institucional, ela vem sendo
categorizada especialmente em avaliação interna (autoavaliação) ou
externa, embora Sobrinho (1998) lembre que isso serve mais para fins
4 Para mais informações, ver: POLIDORI, Marlis Morosini; MARINHO-ARAUJO, Claisy M. ; BARREYRO,
Gladys Beatriz. SINAES: perspectivas e desafios na avaliação da educação superior brasileira. Ensaio:
avaliação de políticas públicas em Educação [on line], vol.14, n.53, 2006, pp. 425-436.](https://image.slidesharecdn.com/anaisvsemeap-140429225655-phpapp01/75/Anais-V-SEMEAP-O-CINEMA-COMO-EXPERIENCIA-DE-ARTE-EDUCACAO-NA-PREVENCAO-A-DST-AIDS-ANALISES-DO-PROJETO-CINE-PREVENCAO-RECIFE-PE-323-2048.jpg)
![| 324 |
expositivos, já que na prática comumente esses enfoques se interpenetram.
Mesmo assim, tem-se de um lado
[...] avaliações produzidas em fontes exógenas, impostas de
cima e de fora, sem que a comunidade universitária possa
em nenhum momento e de nenhuma forma participar
como sujeito. Por outro lado, os esforços nem sempre
bem organizados da comunidade acadêmica e científica
arvorando-se o direito e o dever de protagonizar os processos
de avaliação, isto é, tentando assegurar a titularidade na
definição dos princípios, usos e objetivos desse processo.
(SOBRINHO, 1997, p. 2)
A avaliação institucional interna, ou autoavaliação, é aquela realizada
pela própria instituição. Pode ter sido suscitada a partir dos resultados de
uma avaliação externa, ou não. Geralmente são feitas comissões internas
que ficam responsáveis por todo o processo avaliativo. Gaspareto (1999)
adverte que a autoavaliação é um processo importante, mas é preciso que
ela seja encarada como um mecanismo de auto-superação e não meramente
de controle institucional.
Nisso reside o segredo e a força da autoavaliação, se essa
conseguir ultrapassar a fase ou condição de mais um fazer
imposto por uma autoridade exterior, ainda que essa seja
internalizada em cada nível hierárquico de uma instituição.
Se os atores-sujeitos do processo sentirem e interpretarem
a autoavaliação como um poder de controle e não como
subsídio e estímulo para a auto-superação ou ainda como
um fazer de conta burocrático, a autoavaliação não passará
de mais uma avaliação externa sobre os sujeitos do fazer
universitário, ainda que realizada pela própria Instituição.
(GASPARETO, 1999, p. 8)
A autoavaliação tem função de diagnóstico, devendo apontar a
situação atual da instituição, propondo melhorias para a mesma. Deve](https://image.slidesharecdn.com/anaisvsemeap-140429225655-phpapp01/75/Anais-V-SEMEAP-O-CINEMA-COMO-EXPERIENCIA-DE-ARTE-EDUCACAO-NA-PREVENCAO-A-DST-AIDS-ANALISES-DO-PROJETO-CINE-PREVENCAO-RECIFE-PE-324-2048.jpg)
![| 325 |
servir como uma base para tomada de decisões, como um “momento de
reflexão para todos os sujeitos envolvidos com a instituição, e deverá ser
considerada fundamental para a continuidade, bem como, para o seu
desenvolvimento[...]” ( BERTELLI; EYNG,2004, p. 11) Nessa modalidade
avaliativa, cabe à instituição avaliar seu quadro de pessoal, realização de
seus objetivos, os serviços que oferece, da gestão, etc. Mas é preciso estar
atento porque como lembram Bertelli e Eyng (2004) os “interesses tendem
a acobertar problemas de ordem pedagógica, estruturais e administrativos.
A proximidade do avaliador pode ser um fator limitador na identificação
de possíveis limites institucionais.” ( BERTELLI; EYNG,2004, p. 9)
A avaliação externa, como o próprio nome já diz, é aquela realizada
por terceiros. Uma das modalidades da avaliação externa é a avaliação por
pares, que é extremamente comum em relação à avaliação de universidades,
quando membros de outras instituições examinam uma determinada
organização, fazendo um diagnóstico da situação atual, apontando os
fatores de entrave ao seu desenvolvimento. No entanto, embora de cunho
externo, esse modalidade avaliativa também se aproxima da autoavaliação,
porque os resultados alcançados com a pesquisa não tem função de
controle externo nem de regulação imediata, cabendo à própria instituição
refletir sobre o parecer dado, decidindo como agir frente a ele. De forma
que “[...] trata-se de uma análise crítica, tendo como pano de fundo o
propósito de contribuir para a melhora da qualidade [...] Nisso reside a sua
grandeza e mérito, bem como o seu risco, representado pela possibilidade
de capitulação dos pares[...]” ( GASPARETO, 1999, p. 7)
Segundo Gaspareto (1999) as demais formas de avaliação externa são
geralmentevoltadasaocontroleeregulação,tendemaserbrevescomumente
acabam sendo pouco aprofundadas, dado o pouco tempo de convivência
com a instituição avaliada, gerando um conhecimento limitado sobre esta.
Em sua maioria são desenvolvidas por órgãos e agências governamentais à
serviço do Estado, ou por pesquisadores ligados a universidades.](https://image.slidesharecdn.com/anaisvsemeap-140429225655-phpapp01/75/Anais-V-SEMEAP-O-CINEMA-COMO-EXPERIENCIA-DE-ARTE-EDUCACAO-NA-PREVENCAO-A-DST-AIDS-ANALISES-DO-PROJETO-CINE-PREVENCAO-RECIFE-PE-325-2048.jpg)
![| 326 |
Nesse sentido, [...] não raro, julgamentos de avaliadores
externos fixam seu olhar no presente, no imediato, no visível,
no quantificável, perdendo de foco a perspectiva histórica,
estando esse olhar, em consequência, prejudicado pela frágil
contextualização, pelo acúmulo de atribuições e pela escassez
de tempo que esses têm para produzir relatórios ou pareceres.
(GASPARETO, 1999, p. 8)
Todavia, não se pode dizer que esse tipo de avaliação quando bem
feita, apresentando dados contextualizados e bem interpretados, não
podem ser úteis a autoavaliação institucional, até porque um avaliador
externo, dada a sua posição em relação à instituição, pode enxergar nela,
coisas que internamente não seriam notadas. Mas usualmente, o objetivo
da avaliação externa é servir como instrumento de controle, numa
perspectiva de busca por eficiência e produtividade, utilizando-se do rótulo
da qualidade e da excelência na prestação dos serviços públicos. A ordem é
aumentar os rendimentos institucionais, reduzindo os seus custos. Dizem-
se extremamente técnicas, mas na verdade tem cunho político à medida
que servem para hierarquizar a instituições, definindo, muitas vezes, até
redistribuições de recursos financeiros entre elas, com base nos critérios de
eficiência e rentabilidade. (SOBRINHO, 1996; 1998)
As avaliações externas, em grande parte, estão assentadas na ideia
de assessment, que é uma tradição anglo-saxônica de fazer avaliação
baseada na classificação das instituições via hierarquização. São medidos
os rendimentos produzidos e comparados com padrões específicos. Esse
modelo de avaliação, que vem sendo preferida pelos governos, foca nos
resultados e não nos processos. Compara os objetivos traçados com a
capacidade da instituição em cumpri-los, sendo
[...] impossível considerar tudo o que é complexo e não
matematizável. Assim sendo, essa avaliação não abrange
a totalidade. Antes, opera uma simplificação e uma
homogeneização da realidade, para que esta possa ser](https://image.slidesharecdn.com/anaisvsemeap-140429225655-phpapp01/75/Anais-V-SEMEAP-O-CINEMA-COMO-EXPERIENCIA-DE-ARTE-EDUCACAO-NA-PREVENCAO-A-DST-AIDS-ANALISES-DO-PROJETO-CINE-PREVENCAO-RECIFE-PE-326-2048.jpg)
![| 327 |
medida, quantificada, comparada e caiba nos gabaritos de
aferição. (SOBRINHO, 1998, p. 4)
É importante ter em mente que com isso, não se quer dizer que as
instituiçõesnãodevamsereficientes,ounãoseremcontroladaspeloEstado,
mas é que e preciso questionar quais os critérios de eficiência que têm sido
levados em consideração por esses tipos de avaliações. Mesmo porque para
a avaliação tenha uma visão complexa da realidade institucional examinada
é preciso se valer dos recursos geralmente levantados por uma avaliação
externa de cunho assessment. Sobrinho (1998), referindo-se a avaliação
institucional de universidades, salienta que
[...] não há nenhuma dúvida quanto à necessidade de
combinaçãodeavaliaçõesexternascomasavaliaçõesinternas.
Em outras palavras, não estou propondo a exclusividade da
auto-avaliação, da mesma forma que condeno o absolutismo
das avaliações técnico-burocráticas externas. O que é
importante esclarecer desde logo é que todos esses processos
devem submeter-se a um critério de“verdade social”, ou
seja, passar pelo crivo do debate público e da ressignificação
pela comunidade acadêmica. Aqui se instaura um outro
conceito de universidade, distinto da lógica da eficiência e
da produtividade, e um outro conceito de avaliação, diferente
da mediação e comprovação dos resultados. (SOBRINHO,
1998, p. 5)
Stein (2003) sintetiza algumas funções da avaliação institucional. São
elas:
a) Função somativa: quando se produz um ranking das instituições.
É de cunho quantitativo, desconsidera processos, condições e
contextos. No campo educacional, o Provão é um de seus exemplos;
b) Função formativa: possui abordagem qualitativa e perfil
intervencionista. Analisa os processos visando à qualidade dos](https://image.slidesharecdn.com/anaisvsemeap-140429225655-phpapp01/75/Anais-V-SEMEAP-O-CINEMA-COMO-EXPERIENCIA-DE-ARTE-EDUCACAO-NA-PREVENCAO-A-DST-AIDS-ANALISES-DO-PROJETO-CINE-PREVENCAO-RECIFE-PE-327-2048.jpg)
![| 330 |
referências, em que normas, critérios, objetivos, metodologia
e usos sejam noções produzidas pública e socialmente em
processos da comunidade acadêmica. (SOBRINHO, 1996, p.
17)
Sobrinho (1996; 1998) enumera alguns postulados conceituais e
metodológicos para realização de uma avaliação institucional:
a) É preciso considerar a instituição como um todo, avaliando-a em
toda sua complexidade, e não toma-la a partir de seus componentes
isoladamente. Uma instituição se realiza institucionalmente pela
prática concreta de seus agentes enquanto organização;
b) É necessário avaliar a globalidade, embora se deva olhar os aspectos
parciais, eles só servem enquanto significação do todo, captando
a multidimensionalidade da realidade. A avaliação deve procurar
compreender toda a instituição “[...] em sua multidimensionalidade,
evitando sempre que possível as visões pontuais e fragmentadas.”
(SOBRINHO, 1998, p. 2)
c) Emboraaavaliaçãoinstitucionalsejafeitaemetapas,suaforçamaior
está no conjunto articulado dessas etapas. De modo que, embora
seja cabível começar a avaliação por um levantamento de dados
objetivos detalhados, a avaliação quantitativa deve ser revertida
em qualitativa ao longo da pesquisa, o que é mais adequado às
instituições sociais.
d) A avaliação é um processo pedagógico permanente que não pode
acabar quando se findam os relatórios avaliativos. É um processo
formativo que deve visar conhecer a instituição para melhorá-la.
Sobrinho (1996) aponta ainda para alguns riscos a serem evitados
numa avaliação institucional. O primeiro deles é o fato das instituições
estudadas deixarem escapar a titularidade da avaliação, ou seja, não se
apropriarem do modelo de avaliação que lhe foi posta, pois é comum](https://image.slidesharecdn.com/anaisvsemeap-140429225655-phpapp01/75/Anais-V-SEMEAP-O-CINEMA-COMO-EXPERIENCIA-DE-ARTE-EDUCACAO-NA-PREVENCAO-A-DST-AIDS-ANALISES-DO-PROJETO-CINE-PREVENCAO-RECIFE-PE-330-2048.jpg)
![| 335 |
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![| 341 |
Silva (2000) ressalta que a distinção entre as diferentes formas de
avaliação não é estanque, segmentada tal qual se apresenta, mas que na
prática elas se articulam entre si, dadas as potencialidades de cada uma,
podendo o pesquisador construir seu esquema de avaliação a partir dos
critérios, do objeto e dos objetivos a que se propõe. Neste caso, quando
há uma articulação entre todos os enfoques dos tipos apresentados para
dar conta de determinada política ou programa fala-se então do tipo de
avaliação compreensiva.
Neste mesmo sentido Arcoverde (2011, p. 36) afirma “que os modelos
de avaliação de processo e de impactos podem, na prática da pesquisa
avaliativa, ser utilizados de modo articulado, combinando análise de
processo e de impactos em decorrência da realização de um determinado
programa”.
Os métodos e técnicas a serem utilizados devem ser adequados ao tipo
de política ou programa que se pretende avaliar. Devem estar alinhados
também aos objetivos da pesquisa, às condições operacionais e, sobretudo,
aos princípios em que se baseia o pesquisador e a sua perspectiva teórico-
metodológica. Nenhuma avaliação é isenta de interesses, nem deve
desconsiderar o contexto em que se desenvolvem as políticas públicas. Daí
o seu caráter eminentemente político e histórico. Segundo Lima (2011, p.
58),
[...] a avaliação de políticas públicas não se constitui em
um exercício neutro e desinteressado, posto que o próprio
avaliador se fundamenta em um determinado princípio de
justiça, em um conjunto de valores e em uma concepção
teórico-metodológica sobre o problema da intervenção.
Com relação às perspectivas teórico-metodológicas que fundamentam
as pesquisas avaliativas, a autora cita três principais vertentes: o método
funcionalista clássico, o método fenomenológico e o método histórico-
dialético.](https://image.slidesharecdn.com/anaisvsemeap-140429225655-phpapp01/75/Anais-V-SEMEAP-O-CINEMA-COMO-EXPERIENCIA-DE-ARTE-EDUCACAO-NA-PREVENCAO-A-DST-AIDS-ANALISES-DO-PROJETO-CINE-PREVENCAO-RECIFE-PE-341-2048.jpg)
![| 343 |
avaliativa, não sendo, contudo, passíveis de controle mediante
o uso de modelos experimentais (Ibid., p. 58).
As avaliações realizadas pelo método funcionalista são consideradas
por Carvalho (1998) como carentes de rigor metodológico, presas ao
método quantitativo, à busca da neutralidade e à visão linear de avaliar a
política ou programa em si mesmo, sem articulação com os determinantes
contextuais e com resultados que não correspondem às demandas da
política e dos sujeitos sociais. Ela afirma que estas “avaliações tradicionais”
[...] não conseguem apreender na sua totalidade os fluxos
e nexos entre a tomada de decisões, sua implementação,
execução, resultados, e impactos produzidos. E, em
consequência, não ofertam informações substantivas para
influir em formatações político-institucionais geradoras de
ineficiência e ineficácia crônicas no desempenho das políticas
e programas sociais (Carvalho, 1998, p. 88).
Alinhada à perspectiva histórico-dialética, a autora aponta para uma
“concepção totalizante da avaliação” que considera conjuntamente todos
os momentos que constituem a ação pública. “Não é uma avaliação apenas
de resultados, mas também de processos. Não é uma avaliação que apenas
mensura quantitativamente os benefícios ou malefícios de uma política
ou programa, mas que qualifica decisões, processos, resultados, impactos”
(Ibid.).
Com estas considerações, se pretende afirmar que o campo da avaliação
de políticas públicas é permeado pelos interesses distintos entre as classes
sociais, que se caracterizam nas diferentes perspectivas metodológicas
citadas. Os fundamentos e o “modus operandi” dos processos avaliativos,
seja nos monitoramentos, nas avaliações de processo ou de impactos/
resultados, etc., trazem em sua natureza elementos reforçadores ou
questionadores da organização social.](https://image.slidesharecdn.com/anaisvsemeap-140429225655-phpapp01/75/Anais-V-SEMEAP-O-CINEMA-COMO-EXPERIENCIA-DE-ARTE-EDUCACAO-NA-PREVENCAO-A-DST-AIDS-ANALISES-DO-PROJETO-CINE-PREVENCAO-RECIFE-PE-343-2048.jpg)
![| 344 |
Comoentendimentodeque“aavaliaçãonãoéumfimemsi,etampouco
se pode pensar que seja o meio idôneo para superar todos os problemas que
surgem na prestação de serviços sociais” (Cohen e Franco, 2011, p.
278) segue-se à discussão mais específica da dimensão política da avaliação
e sua relação com o processo de publicização e democratização no país.
Dimensão política da pesquisa avaliativa
A avaliação não apenas mensura o mérito das políticas públicas,
como elemento externo a elas. Ela lhes é intrínseca, é parte constituinte
do seu processo (Silva, 2009). Articula-se, portanto, às estratégias de
incorporação de um problema na agenda governamental, aos diagnósticos
para escolha entre as alternativas de política a ser adotada, à definição da
política, propriamente dita, e sua implementação, por meio dos programas
sociais. “Cada movimento do processo das políticas públicas, entre estes,
a avaliação, deve ser considerado como uma totalidade em articulação
dialética entre si, o que os torna interdependentes num contínuo processo
de reprodução e renovação” (Ibid. p. 4).
Vale então salientar que as políticas públicas são mecanismos
governamentais de intervenção na realidade de natureza complexa e
contraditória. “Trata-se de um processo que articula diferentes sujeitos,
que apresentam interesses e expectativas diversas” (Silva, 2008, p. 90). Pelo
caráter conflituoso, diverso e contraditório em que está inserida a avaliação
de políticas públicas, não há como entendê-la sob uma perspectiva de
investigação crítica sem que se considere a articulação entre as suas
dimensões técnica e política.
[...] a avaliação de políticas e programas sociais deva ser
percebida na relação dialética de duas dimensões a ela
inerentes: a dimensão técnica e a dimensão política. Nesse
sentido, a avaliação de políticas e programas sociais é](https://image.slidesharecdn.com/anaisvsemeap-140429225655-phpapp01/75/Anais-V-SEMEAP-O-CINEMA-COMO-EXPERIENCIA-DE-ARTE-EDUCACAO-NA-PREVENCAO-A-DST-AIDS-ANALISES-DO-PROJETO-CINE-PREVENCAO-RECIFE-PE-344-2048.jpg)
![| 349 |
considerados um avanço democrático para a construção da esfera pública
na área das políticas sociais.
O que se pretendia era a redefinição das relações entre sociedade
civil e Estado para superação dos seus traços históricos de clientelismo,
patrimonialismo e autoritarismo. Neste contexto o conceito de
“publicização” foi central para o entendimento que se construiu em
termos de políticas públicas a partir dos anos 1980. Este conceito, segundo
Raichelis (2000, p. 63)
[...] funda-se numa visão ampliada de democracia, tanto do
Estado quanto da sociedade civil, e na implementação de
novos mecanismos e formas de atuação, dentro e fora do
Estado, que dinamizem a participação social para que ela seja
cada vez mais representativa da sociedade, especialmente das
classes dominadas.
Para se consolidar, a publicização depende da construção da esfera
pública, “entendida como parte integrante do processo de democratização,
por meio do fortalecimento do Estado e da sociedade civil, expressa pela
inscrição dos interesses das maiorias nos processos de decisão política”
(Ibid.).
A autora elenca o conjunto de elementos que considera constitutivos da
esferapública,quaissejam:visibilidadesocial;controlesocial;representação
de interesses coletivos; democratização e cultura política. Ao analisar o
significado de cada um destes elementos percebe-se a centralidade dos
seguintes termos: sujeitos sociais, participação, decisões políticas, interesses
e relação entre público e privado. Donde se conclui que esfera pública diz
respeito ao espaço onde as decisões políticas são realizadas, as ações são
acompanhadas e avaliadas, mediante a participação dos sujeitos sociais na
disputa pelos mais diversos interesses sociais.
O processo histórico brasileiro revela que as relações entre Estado
e sociedade civil foram marcadamente caracterizadas pela ausência de](https://image.slidesharecdn.com/anaisvsemeap-140429225655-phpapp01/75/Anais-V-SEMEAP-O-CINEMA-COMO-EXPERIENCIA-DE-ARTE-EDUCACAO-NA-PREVENCAO-A-DST-AIDS-ANALISES-DO-PROJETO-CINE-PREVENCAO-RECIFE-PE-349-2048.jpg)
![| 354 |
O princípio da esfera pública é a igualdade, condição também
para a cidadania. [...] os indivíduos não nascem iguais, a
igualdade é construída na mesma medida em que se constrói
a cidadania. A construção dessa igualdade e dessa cidadania
se faz de diferentes formas, inclusive através da ação que pode
ser informada pela publicização dos resultados da avaliação
(Gomes, 2001, p. 33).
Considerações finais
A pesquisa avaliativa, entendida na perspectiva histórico-dialética,
deve articular o rigor técnico-metodológico e o compromisso político
de produzir conhecimentos e fornecer informações que subsidiem as
lutas sociais e políticas travadas pela consolidação dos direitos sociais e
ampliação dos espaços democráticos.
Nesta perspectiva, a afirmação e defesa da dimensão política da
pesquisa avaliativa parte da compreensão de que quando realizada com
uma abordagem totalizante, a avaliação possibilita a construção de um todo
complexo de informações que considera as variáveis contextuais da política.
Assim como constrói as mediações necessárias pelas quais se apreendem
os momentos constitutivos da política ou programa na sua totalidade, ou
seja, articulados entre si e inseridos em uma dinâmica contextualizada no
âmbito das relações sociais.
Conclui-se, ainda, que a socialização e publicização dos resultados das
pesquisas avaliativas é um momento essencial para que se cumpra a sua
função política. A contribuição deste processo para a abertura de espaços de
participação, de acesso às informações relativas à gestão da “coisa pública”
e de instrumentalização dos sujeitos nas lutas sociais faz da pesquisa
avaliativa um processo fundamental para a consolidação democrática e
para o fortalecimento das políticas públicas.](https://image.slidesharecdn.com/anaisvsemeap-140429225655-phpapp01/75/Anais-V-SEMEAP-O-CINEMA-COMO-EXPERIENCIA-DE-ARTE-EDUCACAO-NA-PREVENCAO-A-DST-AIDS-ANALISES-DO-PROJETO-CINE-PREVENCAO-RECIFE-PE-354-2048.jpg)
![| 364 |
fazer menção a estes aspectos essenciais ao processo avaliativo de políticas
e programas sociais, enquanto campo de estudo da pesquisa social.
Avaliação de políticas públicas: aspectos teórico-conceituais
e metodológicos
O termo “avaliação”, em sentido amplo, significa determinar o valor,
merecimento ou estima de algo. Toda avaliação emite um juízo de valor
que parte de parâmetro estabelecido por quem avalia, por isso não pode
ser considerada um ato neutro. Portanto, nenhuma avaliação é isenta de
interesses, nem deve desconsiderar o contexto em que se desenvolvem as
políticas públicas. Daí o seu caráter eminentemente político e histórico.
Segundo Lima (2011, p. 58),
[...] a avaliação de políticas públicas não se constitui em
um exercício neutro e desinteressado, posto que o próprio
avaliador se fundamenta em um determinado princípio de
justiça, em um conjunto de valores e em uma concepção
teórico-metodológica sobre o problema da intervenção.
Os processos avaliativos são dotados de uma diversidade de aspectos
ideológicos, métodos, técnicas e abordagens que se fundamentam em
diferentes perspectivas teórico-metodológicas, no intuito de explicar como
se dá a formulação e execução das políticas públicas, bem como analisar os
resultados obtidos. Neste sentido, concorda-se com Boschetti ao afirmar
que
[...] não é possível discutir metodologias de avaliação apenas
do ponto de vista dos modelos, tipos, formas, técnicas
e procedimentos avaliativos. Estes devem ser inseridos
e compreendidos a partir das teorias e abordagens que
explicitam a histórica e contraditória relação entre Estado e
sociedade civil no capitalismo” (2006, p. 2).](https://image.slidesharecdn.com/anaisvsemeap-140429225655-phpapp01/75/Anais-V-SEMEAP-O-CINEMA-COMO-EXPERIENCIA-DE-ARTE-EDUCACAO-NA-PREVENCAO-A-DST-AIDS-ANALISES-DO-PROJETO-CINE-PREVENCAO-RECIFE-PE-364-2048.jpg)
![| 369 |
constituem a ação pública, articulados entre si? O que significa eficiência,
eficácia e efetividade no âmbito da educação profissional e tecnológica e
quais os indicadores consistentes para medir estes critérios de avaliação?
Estes questionamentos fazem direcionar o pensamento para a própria
política de educação profissional e tecnológica e evidenciam o conceito de
avaliação aqui considerado, que se orienta pela ideia de que,
[...] avaliar é apreciar o próprio mérito da política, tal como
concebida, formulada e executada. Refere-se a diferentes
dimensões que englobam desde o significado sociopolítico
da ação estatal (seus princípios norteadores e o próprio
conteúdo das mudanças pretendidas), sua coerência interna,
os processos sócio-institucionais e políticos que interferem
na sua operacionalização, a sua execução, bem como os
efeitos produzidos na vida das pessoas atingidas pela política.
(Arcangeli, et al. 2001, p. 148)
Proposições para uma metodologia de avaliação da educação
profissional e tecnológica
A avaliação da Educação Profissional e Tecnológica, implementada
pelas instituições que constituem a Rede Federal de Educação Profissional,
Científica e Tecnológica, remete pelo menos a três dimensões essenciais:
• Dimensão conceitual: consiste em uma “avaliação política”,
relacionada às concepções e aos princípios orientadores da ação
pública. Esta análise pode ser desenvolvida mediante revisão
bibliográfica e documental para identificar os marcos conceituais da
educação profissional e tecnológica.
• Dimensão operacional: se refere à “avaliação da política”,
propriamente dita, pela qual se faz reflexão crítica quanto aos
processos socioinstitucionais e políticos de tomada de decisão, de
implementaçãodasaçõesedosseusefeitoseimpactos.Asinformações](https://image.slidesharecdn.com/anaisvsemeap-140429225655-phpapp01/75/Anais-V-SEMEAP-O-CINEMA-COMO-EXPERIENCIA-DE-ARTE-EDUCACAO-NA-PREVENCAO-A-DST-AIDS-ANALISES-DO-PROJETO-CINE-PREVENCAO-RECIFE-PE-369-2048.jpg)
![| 371 |
61). Contrapõe esta concepção àquela de “escola unitária”, de Gramsci, que
segundo a autora,
“[...] teria o trabalho como princípio educativo, que seria,
fazendo-se referência à nossa educação atual, uma escola de
educação básica que no ensino fundamental estabelece uma
relação indireta com o trabalho e no ensino médio exerce o
papel de recuperar a relação entre o conhecimento e a prática
do trabalho” (Ibid., p. 62).
A partir da dimensão legal, das diretrizes políticas e das expectativas
dos atores sociais (reitores, diretores, docentes e egressos) a autora faz uma
análise da educação profissional e tecnológica, especificamente no âmbito
da rede pública federal, a partir de pesquisa realizada no Instituto Federal
de Goiás, no instituto Federal Goiano, e em 05 campi localizados em
Roraima, Tocantins, Rio Grande do Norte, São Paulo e Rio Grande do Sul.
Sua questão central foi “Em sua opinião, quais os temas da educação
profissional que são fundamentais para integrar um sistema de indicadores
de avaliação?”. A autora coletou dados a fim de construir um painel de
indicadores da educação profissional. Utilizou também como referência os
painéis de indicadores da educação básica e da educação superior.
Nos resultados desta pesquisa os temas fundamentais para avaliação da
educaçãoprofissionaletecnológicaforam:1)oensino,apesquisaeaextensão
– que referem-se ao como essas atividades se estabelecem nos Institutos
Federais; 2) o desenvolvimento local – que inclui o desenvolvimento da
educação profissional e tecnológica institucionalmente; 3) a formação
docente – que diz respeito às especificidades da docência para a educação
profissional; 4) o tema “tecnologias” – que reflete a visão dos entrevistados
sobre esse aspecto; 5) os resultados da educação profissional e tecnológica
– que se refere aos efeitos produzidos pela política ou às expectativas dos
entrevistados em relação aos resultados esperados por eles.](https://image.slidesharecdn.com/anaisvsemeap-140429225655-phpapp01/75/Anais-V-SEMEAP-O-CINEMA-COMO-EXPERIENCIA-DE-ARTE-EDUCACAO-NA-PREVENCAO-A-DST-AIDS-ANALISES-DO-PROJETO-CINE-PREVENCAO-RECIFE-PE-371-2048.jpg)
![| 373 |
Com relação à definição dos critérios de eficiência, eficácia e efetividade
social no âmbito da polícia de educação profissional e tecnológica Isaura
Belloni (et, al, 2003) apud Dorneles (2011, p. 30) afirma que
[...] a eficácia, portanto, refere-se basicamente à qualidade
dos processos educacionais; a eficiência, à qualidade somada
à otimização de recursos, abrangendo inclusive a articulação
entre as políticas; e sobre a efetividade a autora estende
o conceito à efetividade social, que no caso da educação
profissional relaciona-se aos resultados provocados na vida
do trabalhador.
Por fim, considera-se que a tônica do processo avaliativo da educação
profissional e tecnológica deve ter como viés a discussão trazida pela
pertinente indagação que segue:
Devemos perguntar em que bases o projeto de
desenvolvimento econômico e social do Brasil de hoje supera
ou se acomoda à lógica da divisão internacional do trabalho
Resultados Impactos no
desenvolvimento
econômico e
social
21. Taxa de empregabilidade de técnicos de nível médio e graduados
até dois anos;
22. Porcentagem de diplomados em educação superior no conjunto da
força de trabalho;
23. Porcentagem de trabalhadores certificados nos cursos de extensão
e de FIC;
24. Porcentagem de discentes envolvidos em pesquisa aplicada;
25. Número de publicações científicas por eixo tecnológico.
Equidade social e
regional
26. Relação do percentual da raça dos estudantes do ET e da ES e o
percentual da raça da população;
27. Relação do percentual dos estudantes do ET e da ES de classes
sociais baixas e o percentual da população de classes sociais baixas;
28. Relação do percentual dos estudantes do ET e da ES das regiões e o
percentual da população dessas regiões;
29. Porcentagem de cursos com bom aproveitamento nos exames
ENEM e ENADE por regiões do país;
30. Porcentagem de alunos ingressantes no ensino superior, técnico
de nível médio regular integrado, concomitante e subsequente e
Proeja.](https://image.slidesharecdn.com/anaisvsemeap-140429225655-phpapp01/75/Anais-V-SEMEAP-O-CINEMA-COMO-EXPERIENCIA-DE-ARTE-EDUCACAO-NA-PREVENCAO-A-DST-AIDS-ANALISES-DO-PROJETO-CINE-PREVENCAO-RECIFE-PE-373-2048.jpg)
![| 452 |
Introdução
É preciso compreender que a atuação estatal é mutável e situada
historicamente. Nos anos de 1970, em âmbito mundial, com a crise do
modelo de produção taylorista-fordista deflagrou-se um novo cenário
para as ações do Estado. Nos países de capitalismo avançado, esse cenário
repercutiu na efetivação dos princípios neoliberais, através de uma série
de medidas de privatização do Estado. No Brasil, esses efeitos são sentidos
mais enfaticamente na década de 1990, com estratégias que minimizam a
participação do Estado nos investimentos sociais.
No decorrer do texto tentaremos desvelar a relação entre o contexto
construído na década de 1990 e a expansão da educação profissional
brasileira. Tentaremos também desvelar, por que várias das ações que
fomentaram a expansão da educação profissional voltaram-se para a esfera
privada.
O artigo encontra-se estruturado da seguinte maneira: inicialmente
nos deteremos na Reforma do Estado brasileiro, evidenciando alguns
elementos e estratégias que exigiam um Estado mínimo; após isso, o
foco será dado nas implicações da Reforma do Estado sob as questões
privatizantes na educação profissional; finalmente serão tecidas algumas
reflexões conclusivas a respeito da temática abordada.
A reforma do estado brasileiro, a partir dos anos 1990
Existem duas questões iniciais fundamentais para introduzir o debate:
o que é, e de onde surge o Estado? Bem, a compreensão de Estado não é
consensual, pois várias correntes explicam o Estado de formas distintas.
Entretanto, neste trabalho, concordamos com Ribeiro, ao afirmar que:
[...] o Estado surge em dois passos: a) o estabelecimento
da diferença entre governantes e governados; b) a](https://image.slidesharecdn.com/anaisvsemeap-140429225655-phpapp01/75/Anais-V-SEMEAP-O-CINEMA-COMO-EXPERIENCIA-DE-ARTE-EDUCACAO-NA-PREVENCAO-A-DST-AIDS-ANALISES-DO-PROJETO-CINE-PREVENCAO-RECIFE-PE-452-2048.jpg)
![| 453 |
institucionalização dessa diferença. Onde quer que
existam essas condições, existirá um Estado, quer ele tenha
presidente, rei ou chefe, leis escritas ou não, três Poderes ou
não. E o funcionamento desse Estado, das suas instituições
e das que lhe são acessórias ou paralelas, pode ser sempre
compreendido à luz da história dessa sociedade, de sua
estrutura social e econômica, pois o Estado é sempre lógico,
ou seja, é a decorrência lógica de uma situação social
concreta. (RIBEIRO, 1998, p. 25-26).
Pode-se afirmar também que o Estado constitui-se de uma organização
política e jurídica. (RIBEIRO, 1998). Essa organização política e jurídica
está em constante processo de transformação. Assim,
[...] quando se fala em Estado é preciso especificá-lo, isto
é, qualificá-lo, porque, como fato histórico, ele existe sob
diferentes modalidades e configurações. Um mesmo país
pode, em determinado momento, viver sob o domínio de um
Estado totalitário, mas, em outro momento, conviver com
um Estado democrático. (PEREIRA, 2011. p.144)
O conceito de Estado, além de ser complexo, é histórico e relacional,
ou seja, contém em si uma articulação entre passado, presente e futuro.
(PEREIRA, 2011). Isso quer dizer que decisões tomadas no passado vão
trazer consequências para o futuro, não necessariamente de forma óbvia
e linear. Um Estado totalitário, por exemplo, pode deixar fortes ranços
conservadores nas decisões políticas. Nessa perspectiva, na busca de uma
síntese,
[...] o Estado será aqui genericamente entendido como
a organização política que, a partir de um determinado
momento histórico, conquista, afirma e mantém a soberania
sobre um determinado território, aí exercendo, entre outras,
as funções de regulação, coerção e controlo social – funções
essas também mutáveis e com configurações específicas,](https://image.slidesharecdn.com/anaisvsemeap-140429225655-phpapp01/75/Anais-V-SEMEAP-O-CINEMA-COMO-EXPERIENCIA-DE-ARTE-EDUCACAO-NA-PREVENCAO-A-DST-AIDS-ANALISES-DO-PROJETO-CINE-PREVENCAO-RECIFE-PE-453-2048.jpg)
![| 455 |
complexas. A título de exemplo, várias atividades humanas são eliminadas
dando lugar a outras. Isso ocorre de forma associada ao processo mundial
de desindustrialização, visto que há uma crescente financeirização da
economia.
Comisso,sãoelaboradasestratégiasquevisamminimizaraparticipação
do Estado nos gastos sociais. Esse movimento traz consequências nocivas
para a classe trabalhadora e, principalmente, para a classe que está à
margem do trabalho. Nesse contexto, engendram-se as políticas de cunho
neoliberal. O neoliberalismo “É antes um discurso e um conjunto de regras
práticas de ação (ou de recomendações), particularmente referidas a
governos e a reformas do Estado e das suas políticas.” (DRAIBE, 1993, p.
88). O conjunto dessas regras resulta na Reforma do Estado, efetivando a
tese do Estado mínimo, em que “O Mercado construindo o melhor e mais
eficiente mecanismo de alocação de recursos, a redução do Estado [...] é o
mote e o móvel dessa ideologia [...].” (DRAIBE, 1993, p. 89). Vale ressaltar
que o Estado por um lado tende a ser mínimo para o social, e por outro
lado máximo para o capital.
Há também uma forte retomada da lógica conservadora da teoria
econômica liberal, entretanto as estratégias de atuação do Estado se
diferenciam. A eficiência e eficácia são princípios da Reforma. Embora
que, esses princípios ocorrem de maneira que o Estado vem
[...] reduzindo a universalidade e os graus de cobertura
de muitos programas sociais, ‘assistencializando’ – isto
é, retirando do campo dos direitos sociais – muitos dos
benefícios, quando puderam, privatizando a produção, a
distribuição ou ambas as formas públicas de provisão dos
serviços sociais” (DRAIBE, 1993, p. 92.).
Isso reafirma a ideia de que o Estado torna-se amplo para o capital, e
mínimo para o social. Segundo Harvey (2008, p. 172)](https://image.slidesharecdn.com/anaisvsemeap-140429225655-phpapp01/75/Anais-V-SEMEAP-O-CINEMA-COMO-EXPERIENCIA-DE-ARTE-EDUCACAO-NA-PREVENCAO-A-DST-AIDS-ANALISES-DO-PROJETO-CINE-PREVENCAO-RECIFE-PE-455-2048.jpg)
![| 456 |
O Estado com seu monopólio da violência e definições de
legalidade, desempenha um papel vital tanto no apoio como
na promoção desses processos. A relação de mecanismo,
podemos adicionar agora um pletora de técnicas como a
extração de renda ou eliminação de várias formas de direitos
de propriedade comum (como benefícios de seguridade
social, férias remuneradas e acesso à educação e à atenção
médica) conquistada durante uma geração ou mais lutas de
classes. A proposta de privatização de todos os benefícios
de seguridade social [...] é, por exemplo, um dos objetivos
preferidos dos republicanos nos Estados Unidos.
Nos países como o Brasil, que aplicou prescrições e orientações
neoliberais, é feita a reforma dos sistemas de proteção social, cujos
princípios são: privatização, descentralização, focalização de programas
sociais. (DRAIBE, 1993). Ressalta-se que esse processo não ocorre de forma
linear, pois existem especificidades entre os diversos países, dependendo
também das relações internas nos distintos países entre si e os organismos
internacionais. A pressão interna e internacional é intensa, e nesse cenário
[...]oFundoMonetárioInternacional(FMI),oBancoMundial
(BIRD) e a Organização Mundial do Comércio (OMC), bem
como as corporações transnacionais pressionam estados
nacionais a promoverem reformas políticas, econômicas
e sócio-culturais, envolvendo amplamente instituições
jurídico-políticas, destinadas a favorecer a dinâmica das
forças produtivas e relações capitalistas de produção. Esse
o clima em que a reforma do Estado se torna a palavra de
ordem predominante em todo o mundo. (IANNI, 1999, p.
129).
A partir da efetivação da reforma estatal são tomadas medidas como
a desestatização e desregulação econômica; privatização de empresas
produtivas estatais e dos sistemas de saúde, educação e previdência; redução
ou eliminação de muitas direitos sociais conquistados; disseminação da](https://image.slidesharecdn.com/anaisvsemeap-140429225655-phpapp01/75/Anais-V-SEMEAP-O-CINEMA-COMO-EXPERIENCIA-DE-ARTE-EDUCACAO-NA-PREVENCAO-A-DST-AIDS-ANALISES-DO-PROJETO-CINE-PREVENCAO-RECIFE-PE-456-2048.jpg)
![| 457 |
lógica competitiva produtivista; e dissociação entre o Estado e a Sociedade
Civil, em que o Estado compromete-se com a esfera transnacional,
diminuindo seu compromisso com as reivindicações internas na sociedade
civil, fator que suprime a capacidade de negociação da classe trabalhadora
(IANNI, 1999).
Na realidade toda essa lógica, tem como intuito fragmentar a luta
por direitos, introduzir nas práticas cotidianas, os princípios de eficácia e
eficiência, injetar a todo custo o pensamento de repúdio às esferas públicas,
com a defesa de que apenas os serviços privados funcionam. A lógica
do mercado é nociva principalmente aos que se veem sem as mínimas
condições para “comprar” sua sobrevivência diária, e aos que necessitam
vender sua força de trabalho. Essa mesma lógica é irradiada ceifando a
noção de conquista de direitos pela compra dos mesmos.
Anos 1990: a efetivação dos princípios privatizantes
na expansão da educação profissional
As decisões e orientações estatais tomadas na década de 1990 afetam
todos os setores nacionais brasileiros, como saúde, trabalho, e educação.
Por isso
[...] é na década de 1990, sob a base da mundialização do
capital, das reformas que consubstanciam o desmanche
do Estado na garantia de direitos coletivos e universais e
do avassalador processo de privatizações, que a ideologia
do capital humano se redefine, mediante as noções de
sociedade do conhecimento, qualidade total, pedagogia das
competências, empregabilidade e empreendedorismo. Trata-
se de noções que hipertrofiam a dimensão individualista e
da competição e induzem à formação aligeirada de jovens e
adultos trabalhadores em cursos pragmáticos, tecnicistas e
fragmentados ou a treinamentos breves de preparação para o
trabalho simples, forma dominante a que somos condenados](https://image.slidesharecdn.com/anaisvsemeap-140429225655-phpapp01/75/Anais-V-SEMEAP-O-CINEMA-COMO-EXPERIENCIA-DE-ARTE-EDUCACAO-NA-PREVENCAO-A-DST-AIDS-ANALISES-DO-PROJETO-CINE-PREVENCAO-RECIFE-PE-457-2048.jpg)
![| 458 |
na divisão internacional do trabalho. E, de acordo com as
necessidades do mercado, prepara-se uma minoria para o
trabalho complexo.( CIAVATTA, FRIGOTTO. 2011, p. 623).
A mundialização do capital e a reforma do Estado desvelam-se no
âmbito educacional. Essas “necessidades” do mercado consequentemente
são introduzidas nas políticas educacionais. A Lei de Diretrizes e Bases
da Educação Nacional de nº 9.394, datada de 22 de dezembro de 1996,
constitui um elemento da reforma educativa iniciada nos anos 1990. No
Brasil, os governantes têm incentivado a articulação de empresas com a
instituições educacionais, fator que fomenta de políticas de educação com
caráter eminentemente privatizante, em detrimento da educação pública,
ampliando a dualidade estrutural da educação. (SILVA; AZEVEDO, 2012).
Por essas razões, é evidente a necessidade de uma avaliação política das
políticas públicas educacionais adotadas nessa conjuntura socio-histórica.
Como perspectiva referencial, compreendemos que
A avaliação política consiste, portanto, em atribuir valor às
políticas, às suas consequências, ao aparato institucional em
que elas se dão e aos próprios atos que pretendem modificar
o conteúdo dessas políticas [...] . Para tanto, é necessário
estabelecer critérios de avaliação que nos permitam dizer se
e porque uma política é preferível à outra. (FIGUEIREDO,
FIGUEIREDO 1986, p. 108).
Para além dessa atribuição de valor, com uma avaliação política,
é imprescindível desvelar os elementos implícitos que ultrapassam os
objetivos declarados das políticas e programas voltados para a educação
profissional, especificamente neste artigo.
Partindo da concepção explicitada do parágrafo anterior, é importante
salientar que na década de 1990, no âmbito da educação profissional,
foi instituído pelo governo Fernando Henrique Cardoso, em 1997, o
Programa de Expansão da Educação Profissional (PROEP), cujo objetivo](https://image.slidesharecdn.com/anaisvsemeap-140429225655-phpapp01/75/Anais-V-SEMEAP-O-CINEMA-COMO-EXPERIENCIA-DE-ARTE-EDUCACAO-NA-PREVENCAO-A-DST-AIDS-ANALISES-DO-PROJETO-CINE-PREVENCAO-RECIFE-PE-458-2048.jpg)
![| 459 |
era a ampliação da oferta de vagas nessa esfera educacional. O PROEP
constituiu um dos programas baseados nas orientações de organizações
mundiais e voltava-se para, dentre outras fragmentações, materializar a
separação entre a educação profissional técnica de nível médio e o ensino
médio cuja base legal estava no Decreto nº 2.208/1997. Segundo Moura
(2007, p. 10) “[...] importa saber que a reforma da EP e o PROEP foram
coerentes com a lógica neoliberal que os patrocinou.”. Nesse contexto, o
Decreto n. 2.208/97
[...] e outros instrumentos legais (como a Portaria n. 646/97)
vêm não somente proibir a pretendida formação integrada,
mas regulamentar formas fragmentadas e aligeiradas de
educação profissional, em função das alegadas necessidades
do mercado, o que ocorreu também por iniciativa do
Ministério do Trabalho e Emprego, por meio de sua política
de formação profissional. (CIAVATTA, FRIGOTTTO,
RAMOS, 2006 p. 32).
Assim, na década de 1990, são colocados, de fato, os princípios
neoliberais. Já nos anos 2000, há uma relativa continuidade da década
anterior, pois o governo Lula opta “[...] por conciliar uma minoria
prepotente a uma maioria desvalida [...] dentro da ordem de uma sociedade
capitalista onde sua classe dominante é das mais violentas e despóticas
do mundo.” (FRIGOTTO, 2011, p. 238). Entretanto, no ano de 2004 é
revogado o Decreto n. 2.208/1997, através do Decreto de nº 5.154/2004,
retomando assim a possibilidade de integração entre o Ensino Médio e a
educação profissional, mas mesmo assim são mantidos os cursos técnicos
concomitantes e subsequentes. Logo “[...] não é fácil desconstruir todo o
aparato ideológico que fez parte das reformas educacionais dos anos 1990.”
(MOURA, 2013, p. 4). Um exemplo dessas contradições, corresponde à
própria divisão da Secretaria de Educação Média e Tecnológica (SEMTEC)
entre a Secretaria da Educação Básica (SEB) e a Secretaria de Educação](https://image.slidesharecdn.com/anaisvsemeap-140429225655-phpapp01/75/Anais-V-SEMEAP-O-CINEMA-COMO-EXPERIENCIA-DE-ARTE-EDUCACAO-NA-PREVENCAO-A-DST-AIDS-ANALISES-DO-PROJETO-CINE-PREVENCAO-RECIFE-PE-459-2048.jpg)
![| 460 |
Profissional e Tecnológica (SETEC). Ou seja, contraditoriamente, no
momento em que a base legal sinaliza para a possibilidade da integração,
são reafirmados elementos que acentuam a separação entre a educação
profissional e a educação básica. Por outro lado, é preciso compreender
que a revogação do Decreto n. 2.208/1997 representa um avanço na
possibilidade de construção da formação humana integral.
Em um contexto mais recente, a expansão da rede federal de educação
profissional e a transformação dos Centros Federais de Educação
Tecnológica (CEFET) em Institutos Federais de Educação, Ciência e
Tecnologia (IFs), apresenta-se como uma proposta de menor coerência à
lógica neoliberal. De acordo com a lei n.º 11.892 de 2008, esses institutos
[...] são instituições de educação superior, básica e
profissional, pluricurriculares e multicampi, especializados
na oferta de educação profissional e tecnológica nas
diferentes modalidades de ensino, com base na conjugação
de conhecimentos técnicos e tecnológicos com as suas
práticas pedagógicas, nos termos desta Lei.
A partir da criação dos Institutos Federias, houve uma significativa
ampliação da oferta de vagas na esfera pública, mas também está havendo
a ampliação da oferta privada de Educação Profissional. Nessa direção,
existem indicativos que apontam para uma efetiva ampliação na esfera
privada, e “Certamente, a opção pela parceria do público com o privado
não favorece a reversão da dualidade educacional.” (FRIGOTTO, 2011, p.
246). Observe os dados da Tabela 1.
De acordo com o Censo da educação básica de 2012, elaborado
pelo Inep, os números da tabela acima incluem matrículas de educação
profissional integrada ao ensino médio. Os dados evidenciam que
comparativamente a oferta pública e privada, de um total de matrículas de
1362.200, a esfera pública conta em 2012 cerca de 729.750 matrículas, já a
esfera privada conta com 632.450 matrículas.](https://image.slidesharecdn.com/anaisvsemeap-140429225655-phpapp01/75/Anais-V-SEMEAP-O-CINEMA-COMO-EXPERIENCIA-DE-ARTE-EDUCACAO-NA-PREVENCAO-A-DST-AIDS-ANALISES-DO-PROJETO-CINE-PREVENCAO-RECIFE-PE-460-2048.jpg)
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![| 511 |
Considerações finais
A proposta teórico-metodológica apresentada, sob a perspectiva
antropológica, implica no afastamento dos modelos formais universais
de avaliação. E implica também em um afastamento político quanto a
aplicações destes modelos, quase sempre afinados à perspectiva regulatória
do Estado e às dinâmicas do mercado.
Consideramos, apenas à guisa de apontamento, dois aspectos a
sublinhar, como desdobramento, acerca da perspectiva de avaliação aqui
enunciada:
• O primeiro, que a avaliação constitui o resultado de um ato dialógico
entre a interpretação do avaliador e a dos sujeitos avaliados8
;
• O segundo, como decorrência do anterior, que a avaliação constitui
um processo participativo, resultante de uma compreensão
hermenêutica da política e não no seu julgamento final.
Em suma, entendemos que essa perspectiva, como horizonte político,
possa revelar o potencial democrático da avaliação de programas e políticas
públicas, a constituir em uma forma efetiva do exercício do controle social
e da afirmação da cidadania.
8 Tal ato dialógico trata-se da “fusão de horizontes”: “o que significa que [na relação dialógica] o outro é
igualmente estimulado a nos compreender. Isso ocorre graças à ampliação do próprio horizonte da pesquisa,
incorporando, em alguma escala, o horizonte do outro.” (Cardoso de Oliveira, 1998: 68).
Figura 2: Proposta avaliação de políticas públicas.](https://image.slidesharecdn.com/anaisvsemeap-140429225655-phpapp01/75/Anais-V-SEMEAP-O-CINEMA-COMO-EXPERIENCIA-DE-ARTE-EDUCACAO-NA-PREVENCAO-A-DST-AIDS-ANALISES-DO-PROJETO-CINE-PREVENCAO-RECIFE-PE-511-2048.jpg)
![| 524 |
[...]umarelaçãodereciprocidade,demutualidade,umregime
de co-propriedade, possibilitando o diálogo, onde as diversas
disciplinas levam a uma interação, a uma intersubjetividade,
condição para a efetivação do trabalho interdisciplinar
(SAMPAIO et al., 2002, p. 83).
Tratando-se de uma equipe de saúde, esta deve dialogar e trabalhar
conjuntamenteparaumentendimentocomumatodos,emboranessemodo
de interação a ação interdisciplinar não seja algo simples de ser alcançado.
Há muitos obstáculos que precisam ser superados, tanto institucionais,
pois não é fácil conseguir que as “instituições abandonem seus hábitos
cristalizados e partam em busca de novos objetivos” (FAZENDA apud
SAMPAIO et al., 2002, p. 84), como também as barreiras entre as pessoas,
devido aos aspectos psicossociais, culturais e materiais (SAMPAIO et al.,
2002). Isso não impede a busca permanente de tal objetivo.
Nesta perspectiva, o CEFSS criou a resolução n. 557/2009, que dispõe
sobre a emissão de pareceres, laudos, opiniões técnicas compartilhadas pelo
assistente social com outros profissionais, formalizando a atuação desse
profissional em conjunto com outros profissionais. Segundo o documento
citado:
[...] considerando que as leis que prevêem a atuação
multidisciplinar não especificam os limites de cada área
profissional no desenvolvimento e na elaboração dos
trabalhos técnicos conjuntos, cabe, no caso das profissões
regulamentadas, serem disciplinados por seus Conselhos
Profissionais respectivos (CFESS, Resolução n. 557/2009, p.
1).
Assim, o profissional fica resguardado legalmente quanto as suas
atribuições. A resolução n. 557/2009 reforça as atribuições privativas do
assistente social constantes na Lei de Regulamentação n. 8662/93 e no
Código de Ética da profissão, sendo vedado que qualquer outro profissional](https://image.slidesharecdn.com/anaisvsemeap-140429225655-phpapp01/75/Anais-V-SEMEAP-O-CINEMA-COMO-EXPERIENCIA-DE-ARTE-EDUCACAO-NA-PREVENCAO-A-DST-AIDS-ANALISES-DO-PROJETO-CINE-PREVENCAO-RECIFE-PE-524-2048.jpg)
![| 526 |
solução para a questão. Desse modo, o assistente social é um interlocutor
entre os usuários e a equipe de saúde.
Noâmbitodasaúdeénecessárioqueseleveemconsideraçãoadimensão
da diversidade para que haja entendimento da individualidade, já que os
indivíduos possuem características diferentes em relação a gênero, etnia,
orientação sexual, religião (CFESS, 2010). Ignorar essas características
e diferenças levaria a um tratamento inadequado e parcial; exatamente
para combater isso o CFESS criou a resolução n. 489/2006, que estabelece
normas para os assistentes sociais, vedando quaisquer preconceitos ou
discriminações por orientação ou expressão sexual.
Observa-se que o assistente social tem papel importante no tocante
à busca pela liberdade instituída na Declaração de Direitos Humanos. A
resolução deixa isso bastante claro:
O assistente social, deverá contribuir, inclusive, no âmbito de
seu espaço de trabalho, para a reflexão ética sobre o sentido
da liberdade e da necessidade do respeito dos indivíduos
decidirem sobre a sua sexualidade e afetividade (CFESS,
Resolução n. 489/2006, art. 2°),
cabendo ao assistente social, em relação à equipe,
[...] contribuir para eliminar, no seu espaço de trabalho,
práticas discriminatórias e preconceituosas, toda vez que
presenciar um ato de tal natureza ou tiver conhecimento
comprovado de violação do princípio inscrito na
Constituição Federal, no seu Código de Ética, quanto a atos
de discriminação por orientação sexual entre pessoas do
mesmo sexo (CFESS, Resolução n. 489/2006, art. 3°).
Outra demanda da equipe de saúde refere-se à violência contra
crianças, idosos, homossexuais, transexuais, pessoas com deficiências ou
outros. Nesses casos, deve haver a notificação as autoridades competentes,
cabendo essa atribuição a toda a equipe, não sendo um dever privativo](https://image.slidesharecdn.com/anaisvsemeap-140429225655-phpapp01/75/Anais-V-SEMEAP-O-CINEMA-COMO-EXPERIENCIA-DE-ARTE-EDUCACAO-NA-PREVENCAO-A-DST-AIDS-ANALISES-DO-PROJETO-CINE-PREVENCAO-RECIFE-PE-526-2048.jpg)
![| 553 |
Nesse contexto, a reestruturação produtiva direcionou o novo
padrão de produção flexível, baseado no Toyotismo. Trouxe a inserção
da tecnologia na produção, com máquinas automatizadas, e alterações
na organização do trabalho, que requer menos mão de obra e mais
polivalência, intensificando o trabalho multifuncional. A inserção das
máquinas automatizadas na produção, operadas por um número pequeno
de trabalhadores polivalentes, além da descentralização e a terceirização de
serviços, caracteriza a flexibilização das relações de trabalho, com grandes
perdas para a classe trabalhadora, porém com superlucros ao capital.
Todo esse processo incide no desemprego estrutural, nos contratos e
regimes de trabalho mais flexíveis e temporários, com péssimas condições
salariais, e a desproteção aos direitos trabalhistas; além da fragmentação
da classe trabalhadora, e o enfraquecimento político organizacional da
classe nos sindicatos. No âmbito econômico, as mudanças ocorridas na
esfera da produção foram acompanhadas pelo processo de globalização
do capital. Com a formação de blocos econômicos e mercados comuns,
houve a unificação do mercado no sentido de interligar a produção e a
distribuição dos produtos e serviços no mercado mundial, ainda que
desigual e desproporcional, a partir das orientações do capital financeiro.
Este reordenamento da economia, no processo de mundialização
do capital, gerou impactos no papel do Estado, tendo em vista o seu
direcionamento para o mercado internacional, e suas tendências
antidemocráticas. De acordo com Behring “para além da perda de
substância do Estado engendrada pela globalização, observa-se que àquela
perda soma-se um outro elemento[...]: a crise fiscal do Estado” (2007, p.
184).
Nesta direção, um Estado com tais características tende à minimização
dos gastos públicos em virtude do desequilíbrio econômico, da crise fiscal
doEstado.Oqueincidenarestriçãodomesmodiantedaquestãosocial,com
políticas sociais focalizadas, e fortes tendências de desresponsabilização](https://image.slidesharecdn.com/anaisvsemeap-140429225655-phpapp01/75/Anais-V-SEMEAP-O-CINEMA-COMO-EXPERIENCIA-DE-ARTE-EDUCACAO-NA-PREVENCAO-A-DST-AIDS-ANALISES-DO-PROJETO-CINE-PREVENCAO-RECIFE-PE-553-2048.jpg)
![| 554 |
do Estado pela proteção social Tal processo foi sendo intensificado
mundialmente pela ofensiva Neoliberal5
, que prevê ajustes estruturais do
Estado, reconfigurando as políticas econômicas e industriais, bem como a
relação Estado/sociedade civil, marcada pela privatização, descentralização
e publicização das políticas públicas e serviços sociais. O ajuste Neoliberal,
portanto, engloba não apenas o setor econômico, mas se direciona também
à reorientação da política, das relações sociais, do Estado, em função da
livre circulação e acumulação do capital.
O ajuste estrutural Neoliberal é marcado pela desregulamentação
dos mercados, com a abertura comercial e financeira, assim como a
redução do Estado e a privatização do setor público. O que implica na
desresponsabilizaçãodoEstadopelasdemandassociais,econsequentemente
pelas políticas sociais, que não atingem seu caráter universal e tornam-se
focalizadas, com restrição do acesso aos serviços. O referido ajuste, como
afirma Behring, passa
[...] pela redução do déficit fiscal e/ou do gasto público, por
uma clara política de privatização, pela capitalização da
dívida e um maior espaço para o capital internacional […].
Para a política social, a grande orientação é focalização das
ações, com estímulo a fundos sociais de emergência (2007,
p. 187).
No caso brasileiro, as particularidades históricas da formação
política, econômica e social, marcadas pelo autoritarismo, o populismo,
o coronelismo, pelas consequências excludentes do capitalismo tardio,
e as formas de submissão do público ao interesse de pequenos grupos
poderosos, pela dependência econômica e a lógica das relações mediadas
pelo favor; delinearam o ingresso do neoliberalismo do Brasil.
5 Uma análise completa sobre o Neoliberalismo encontra-se em ANDERSON, P. “BalançodoNeoliberalismo”.
In SADER, E. e GENTILI, P. (orgs.) Pós-neoliberalismo. As políticas sociais e o Estado Democrático. Rio de
Janeiro, Paz e Terra, 1995.](https://image.slidesharecdn.com/anaisvsemeap-140429225655-phpapp01/75/Anais-V-SEMEAP-O-CINEMA-COMO-EXPERIENCIA-DE-ARTE-EDUCACAO-NA-PREVENCAO-A-DST-AIDS-ANALISES-DO-PROJETO-CINE-PREVENCAO-RECIFE-PE-554-2048.jpg)
![| 555 |
O início dos anos 1990 no país foi marcado pela crise financeira e
econômica brasileira, fruto do endividamento externo e interno, e dos
altos índices de inflação pela perda do controle da moeda, que levaram
à instabilidade econômica, ao baixo nível de desenvolvimento e a outros
fatores,queagravaramaquestãosocialnoBrasil.Períododetensãotambém
no âmbito político, tendo em vista o avanço da luta dos trabalhadores e
dos movimentos sociais na redemocratização do país, e ao mesmo tempo
a resistência da burguesia conservadora marcada pela ofensiva neoliberal.
Apesardasimportantesconquistasdemocráticasnasociedadebrasileira
a partir da Constituição Federal de 19886
, o contexto histórico, político e
econômico dos anos 1990 aos dias atuais não foram favoráveis à efetivação
dos avanços obtidos, e até alguns suprimidos da mesma Constituição, num
processo de “reforma”, ou como sustenta Behring (2003) de contrarreforma7
do Estado brasileiro. Nos termos de Behring e Boschetti,
[…] se aquelas conquistas anunciavam uma importante
reforma democrática do Estado brasileiro e da política
social, engendrando um formato social-democrata com
mais de 40 anos de atraso, as condições econômicas internas
e internacionais, […] eram extremamente desfavoráveis.
(2010, p. 147).
A forte influência do ajuste estrutural neoliberal, e das exigências da
mundialização do capital, orientados pelo Banco Mundial (BM), e o Fundo
Monetário Internacional (FMI), foram decisivas no desenvolvimento da
“reforma” do Estado no Brasil.
6 Durante muito tempo a proteção social no Brasil era de caráter assistencialista, não sendo reconhecida
enquanto direito do cidadão. A noção de cidadania foi inserida a partir da Constituição de 1988, quando a
proteção social passa a ser garantida enquanto direito, num sistema de proteção integrado, constituído pelo
tripé da Seguridade Social.
7 O termo contrarreforma é utilizado por Behring (2003), em alusão ao caráter conservador e regressivo da
“reforma” do Estado brasileiro, orientada pelas agências internacionais na globalização do capital financeiro.
É uma contrarreforma porque vai de encontro ao sentido radical e revolucionário de reforma, da reforma
social-democrática no período de redemocratização do país.](https://image.slidesharecdn.com/anaisvsemeap-140429225655-phpapp01/75/Anais-V-SEMEAP-O-CINEMA-COMO-EXPERIENCIA-DE-ARTE-EDUCACAO-NA-PREVENCAO-A-DST-AIDS-ANALISES-DO-PROJETO-CINE-PREVENCAO-RECIFE-PE-555-2048.jpg)
![| 556 |
A contrarreforma direcionou a redefinição do Estado brasileiro frente
a economia, o social e a política. Pretendia-se o ajuste econômico para
o crescimento mundial com o combate à inflação; A livre circulação do
mercado, da economia, com a abertura comercial ao capital estrangeiro; A
recessão e desestruturação do Estado, com a redução dos gastos públicos,
a partir das privatizações, assim como o reordenamento das políticas
públicas, visando a eficiência do Estado.
As medidas propostas como solução ao problema econômico
brasileiro resultaram negativamente na condição social, e política do país.
Com rebatimentos na questão social e suas diversas expressões, e no seu
enfrentamento pelas políticas sociais, sob a perspectiva neoliberal.
Como consequência desse processo de contrarreforma ocorrido no
Brasil, e das transformações no mundo da produção, da economia e do
trabalho, temos o agravamento da questão social. Nas palavras de Netto
(1995, p. 32), “[...] a ofensiva neoliberal tem sido, no plano social, simétrica
à barbarização da vida societária”.
E, se a questão social é produzida na realidade social, que é dinâmica e
contraditória, é certo que suas expressões assumem “novas” características
a partir das transformações societárias ocorridas na dinâmica da realidade.
Desta forma, entender o contexto histórico-social contemporâneo, nos
permite conhecer as múltiplas expressões da questão social, produzidas
e reproduzidas nessa realidade, e suas “novas mediações históricas”
(IAMAMOTO, 2007, p. 142).
Os efeitos do ajuste neoliberal provocaram um desequilíbrio social,
com o aumento da pobreza e da desigualdade, ao passo que a concentração
de renda no país também aumentou. De acordo com Soares (2002, p. 47),
no âmbito mundial há o agravamento “de um quadro social, demográfico e
epidemiológico [...]”. Soma-se, portanto, aos problemas sociais já existentes,
as novas mediações, e configurações, que produzem e expressam a questão](https://image.slidesharecdn.com/anaisvsemeap-140429225655-phpapp01/75/Anais-V-SEMEAP-O-CINEMA-COMO-EXPERIENCIA-DE-ARTE-EDUCACAO-NA-PREVENCAO-A-DST-AIDS-ANALISES-DO-PROJETO-CINE-PREVENCAO-RECIFE-PE-556-2048.jpg)
![| 558 |
inviabilizando “um mínimo de igualdade de oportunidades, que caberia à
esfera pública prover” (IAMAMOTO, 2012, p. 45).
Os avanços na proteção social pretendidos com a Constituição Federal
de 1988, entram num processo de retrocesso ao que se estava sendo
construído, há o “desmonte dos incipientes aparatos públicos de proteção
social” (SOARES, 2002, p. 71).
A universalização do acesso não é atingida, sendo substituída por
“programassociaisfocalizadoseemergenciais”(SOARES,2002,p.72).Tira-
se parte da responsabilidade do Estado pelos serviços sociais, e transfere
para o mercado a regulação e prestação desses serviços, que passam a ser
acessados não como um direito de todos, mas como um recurso ao qual
poucos tem acesso com qualidade via setor privado, e outros são atendidos
pelos sistemas precários do Estado.
Neste sentido, as respostas institucionalizadas dadas pelo Estado às
diretrizes constitucionais, no que se refere à política de assistência social,
se consubstanciaram nos critérios seletivos dos atuais programas e projetos
do governo, bem como no direcionamento focalista na cobertura dos
serviços sociais e seu redirecionamento ao terceiro setor8
. Na política de
saúde, as privatizações ocorridas nesse âmbito, bem como a precarização
dos serviços e escassez de recursos na saúde, constituem obstáculos à
universalização e equidade na cobertura dos serviços, e o atendimento de
todos no acesso aos direitos9
.
APrevidênciaSocialpassoupeloprocessode“reforma”,sendoinstituído
o fator previdenciário, adotando o critério do tempo de contribuição para
a aposentadoria, abrindo espaço à previdência privada complementar,
criando empecilhos ao acesso dos trabalhadores à aposentadoria. A
8 “O que seria direito termina por perder-se no poder discricionário e opaco dos critérios privados,
configurando o retrocesso [...]” (BEHRING, 2003, p. 268).
9 Segundo Behring (2003, p. 268) “A privatização induzida nesta política, por meio do estímulo aos planos de
saúde e aos convênios, tenda a torná-la um problema de direito do consumidor e não um problema de direito
social para parcela significativa dos brasileiros”.](https://image.slidesharecdn.com/anaisvsemeap-140429225655-phpapp01/75/Anais-V-SEMEAP-O-CINEMA-COMO-EXPERIENCIA-DE-ARTE-EDUCACAO-NA-PREVENCAO-A-DST-AIDS-ANALISES-DO-PROJETO-CINE-PREVENCAO-RECIFE-PE-558-2048.jpg)
![| 560 |
se, portanto, a noção de equidade, e com isto as desigualdades regionais
gestadas no país. Soares chama atenção para outro aspecto característico
da formação histórica brasileira, que ocorre nesse processo, “[...] a
descentralização de programas sociais tem provocado um enorme reforço
do ‘caciquismo’ ou do ‘coronelismo’ local, expressões que no Brasil
significam o reforço de esquemas tradicionais de poder das elites locais”
(SOARES, 2002, p. 83).
Tais estratégias de gestão das políticas públicas, as direcionam para a
focalização dos serviços sociais públicos aos mais pobres, indo de encontro
ao conceito mais amplo de cidadania. Sabe-se que, no Brasil, aqueles que
dependem da cobertura dos programas do Governo por serviços sociais
básicos representam a grande parte da população; desta forma, os serviços
são sobrecarregados e precarizados e não conseguem atender a toda essa
demanda.
Tal fator gera a exclusão daqueles que, apesar de também pobres, não se
enquadram nos pré-requisitos dos programas e projetos sociais focalizados
e emergenciais do Governo. Para Soares,
[…]aestratégiadafocalizaçãoéocorrelatodaindividualização
da força de trabalho e da possibilidade estrutural da exclusão
de uma parte dela do mercado de trabalho, ou seja, da forma
‘legítima’ de acessar os recursos (2002, p. 79).
A responsabilidade diante da questão social é individualizada,
transferida para a família, a comunidade e as organizações da sociedade
civil, com forte expressão das formas de solidariedade e filantropia social.
O que se verifica é a desestruturação da garantia de proteção social pelo
Estado, que minimiza suas ações no campo social, “e se apresenta como
‘parceiro’ da sociedade em suas responsabilidades sociais” (YAZBEK,
1998, p. 52). O Estado além de privatizar e focalizar as políticas públicas,
transfere a prestação dos serviços sociais à sociedade civil, ao chamado](https://image.slidesharecdn.com/anaisvsemeap-140429225655-phpapp01/75/Anais-V-SEMEAP-O-CINEMA-COMO-EXPERIENCIA-DE-ARTE-EDUCACAO-NA-PREVENCAO-A-DST-AIDS-ANALISES-DO-PROJETO-CINE-PREVENCAO-RECIFE-PE-560-2048.jpg)
Carregado porWladimir Farias Tenorio Filho
Anais V SEMEAP - O CINEMA COMO EXPERIÊNCIA DE ARTE EDUCAÇÃO NA PREVENÇÃO À DST/AIDS: ANÁLISES DO PROJETO CINE PREVENÇÃO, RECIFE-PE
Este documento apresenta o programa do V Seminário de Modelos e Experiências de Avaliação de Políticas, Programas e Projetos & III Seminário Internacional sobre Avaliação (V SEMEAP), realizado nos dias 24 e 25 de abril de 2014 em Recife, Pernambuco. O seminário reuniu pesquisadores e profissionais para debater a avaliação de políticas públicas no contexto do capitalismo globalizado. O programa incluiu conferências, minicursos, apresentações de trabalhos e painéis de discussão sobre fundamentos teóricos e experiências
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Anais V SEMEAP - O CINEMA COMO EXPERIÊNCIA DE ARTE EDUCAÇÃO NA PREVENÇÃO À DST/AIDS: ANÁLISES DO PROJETO CINE PREVENÇÃO, RECIFE-PE
- 1. ANAIS DO EVENTO Avaliação depolíticas públicas no capitalismo globalizado: para que e para quem Ana Cristina Brito Arcoverde ORGANIZADORA ISBN 978-85-415-0412-6
- 2. Realização Apoio Catalogação na fonte BibliotecáriaLiliane Campos Gonzaga de Noronha, CRB4-1702 S471a Seminário de Modelos e Experiências de Avaliação de Políticas, Programas e Projetos (5. : 2014 abr. 24-25 : Recife, PE). Anais do V SEMEAP – Seminário de Modelos e Experiências e Avaliação de Política, Programas e Projetos e do III Seminário Internacional sobre Avaliação [recurso eletrônico] / organizadora Ana Cristina Brito Arcoverde. – Recife : Ed. Universitária da UFPE, 2014. 1 CD-ROM. Vários autores. Inclui referências. ISBN: 978-85-415-0412-6 1. Problemas sociais – Congressos e convenções. 2. Pesquisa de avaliação (Programas de ação social). 3. Planejamento político – Avaliação. 4. Ação social. I. Seminário Internacional sobre Avaliação (3. : 2014 abr. 24-25 : Recife, PE). II. Arcoverde, Ana Cristina Brito (Org.). 361 CDD (23.ed.) UFPE (BC2014-033)
- 3. Coordenação Geral Ana CristinaBrito Arcoverde Secretaria Geral Ingrid Karla da Nóbrega Beserra Comissão Científica Ana Cristina Brito Arcoverde (UFPE) Ana Cristina de Souza Vieira (UFPE) Anita Aline Albuquerque Costa (UFPE) Éder Leão (UFRPE) Helena Lúcia Augusto Chaves (UFPE) Lucinda Maria da Rocha Macedo (UFPE) Rosa Maria Cortês de Lima (UFPE) Valdilene Pereira Viana Schmaller (UFPE) Valéria Nepomuceno Teles de Mendonça (UFPE)
- 4. Programação Visual Ildembergue Leitede Souza Equipe de Apoio Amanda Olga Simões de Franca Bárbara Sabrina Pereira dos Santos Clécia Pereira da Silva Danielle Menezes de Lima Heider Victor Cabral de Moura Jennifer Maiara da Silva Barros Juliana Vasconcelos Rodrigues Jéssica de Melo Borges Julianna Patrícia Vanderlei de Souza Helayne Julliane Lima dos Santos Leandro Ferreira Aguiar Mariana Vieira Alexandre de Souza Nathállya Rayanne Soares Roberto Correia Alves Rozalina da Silva Santos Stephanne Héllen Oliveira da Silva Tânia Lúcia Farias Dias Thâmara Cristhiane Morais e Silva Vanessa Espínola Cavalcanti Wanessa de Melo Silva Weslly Gomes do Nascimento
- 5. APRESENTAÇÃO É com grandesatisfação que o Núcleo ARCUS – Ações em Rede Coordenadas no Universo Social recebe professores, pesquisadores, profissionais e estudantes de graduação e pós- graduação vindos de outros estados, de países como Argentina, Chile e Moçambique, com formação em diferentes áreas do conhecimento para participar do V Seminário de Modelos e Experiências de Avaliação de Políticas, Programas e Projetos & III Seminário Internacional sobre Avaliação, V SEMEAP, nos dias 24 e 25 de abril de 2014, no Centro de Ciências Sociais Aplicadas – CCSA da Universidade Federal de Pernambuco. A temática central do V SEMEAP é Avaliação de políticas públicas no capitalismo globalizado: para que e para quem. Nosso objetivo é problematizar e buscar respostas para o lugar ocupado pela avaliação de/nas políticas públicas contextualizadas pelo capitalismo globalizado, pretendendo, assim, realizar o diálogo entre o sentido e/ou sua direção, ao tempo em que buscamos desvendar os usufrutuários e os interesses aos quais respondem. Avaliação de políticas públicas assume relevância por se tratar de campo de preocupação e de trabalho, além de produção teórica e técnica, ou mesmo de ciência aplicada, requerida em diversas áreas do conhecimento, aos diferentes profissionais e áreas de trabalho, sobretudo, nas Ciências Humanas e Sociais Aplicadas. Nos últimos anos, a avaliação de políticas públicas avança
- 6. no propósito deaprofundar o debate, efetuar o intercâmbio intelectual e estabelecer articulações e parcerias entre organizações, pesquisadores, profissionais e estudiosos da temática. Avaliação de políticas, programas e projetos ganha espaço, sobretudo, na agenda pública brasileira, como base do diálogo político e técnico entre os principais responsáveis e atores coletivos pela gestão da coisa pública. Com temática alimentada pelo contexto do capitalismo globalizado e pelas duasquestõeschave,odebateseampliaeseaprofundaparaalém dos horizontes do lugar e/ou da nação, e oferece contribuição para semear a produção técnico-científica, o intercâmbio e a socialização do conhecimento como móvel do V SEMEAP. O V SEMEAP, especificamente, tem por objetivos reunir especialistas nacionais e internacionais (Portugal, França e Colômbia) para fomentar e articular o debate em torno dos conhecimentos, perspectivas teóricas e metodológicas de avaliação e sistemas de avaliação de políticas, programas e projetos, monitoramento e usos dos resultados da avaliação nas políticas públicas, com conferências em mesas temáticas, apresentação de trabalhos orais e em pôsteres. O evento também ensejará o lançamento de livros com a produção do seminário anterior, oferecerá minicursos para reforçar ou iniciar a formação de avaliadores, bem como estimulará o debate, o intercâmbio, a produção de conhecimentos e possibilitará rodas de diálogo. Pretende-se, ainda, consolidar o evento como espaço de reflexão criado pelo ARCUS há 9 anos e apontar novas perspectivas frente aos desafios atuais encontrados no campo dos diversos tipos e usos de avaliação, além de apresentar e buscar a articulação e a inserção do Arcus
- 7. em redes depesquisas nacionais e internacionais. Estes anais em meio digital contêm a programação geral do evento, toda a equipe responsável e, principalmente, os trabalhos aprovados pela comissão científica nas modalidades oral e em pôsteres, nos seguintes eixos e linhas temáticas: Eixo 1: Fundamentos teóricos e metodológicos da avaliação Linha temática 1: Perspectivas teóricas e metodológicas da avaliação de políticas públicas. Linhatemática2:Avaliaçãopolíticadepolíticaseprogramas sociais. Linha temática 3: Avaliação de processo e de impactos de políticas e programas sociais. Eixo 2: Experiências de avaliação Linha temática 4: Monitoramento e sistemas de avaliação de políticas públicas. Linha temática 5: Sociedade civil na avaliação de políticas públicas. Linha temática 6: Usos e aplicações dos resultados da avaliação nas políticas públicas. Acoordenaçãogeraleaequipeorganizadorasaúdamatodas/os as/os participantes e convidados/as e reitera os agradecimentos à Facepe, à Capes e à Proext/UFPE pelo apoio recebido, assim como aos que conceberam, trabalharam, acreditaram e incentivaram mais esta realização. Bem-vindas/os ao V SEMEAP! Coordenação Geral do V SEMEAP
- 8. PROGRAMAÇÃO 24 DE ABRIL MANHÃ| ABERTURA DO EVENTO 8h Credenciamento 9h Mesa de abertura Representantes da Reitoria da UFPE, da Diretoria do CCSA/UFPE, do Programa de Pós-Graduação em Serviço Social da UFPE, do Departamento de Serviço Social da UFPE, da Fundação de Apoio à Pesquisa do Estado de Pernambuco (FACEPE) e do núcleo Ações em Rede Coordenadas no Universo Social (ARCUS) 9h30 Conferência de abertura O lugar da avaliação de políticas públicas no capitalismo globalizado Coordenador Prof. Dr. Paulo Henrique Martins – UFPE Conferencistas Prof. Dr. Paul Cary – Université Lille 3 (França) Prof. Dr. Dilvo Ilvo Ristoff – UFSC Prof. Dr. Lincoln Moraes de Souza – UFRN Debatedora Profa. Dra. Carmen Cavaco – Universidade de Lisboa (Portugal) 11h Debate 12h Lançamento de livros publicados pelo ARCUS TARDE | MINICURSOS 14h-17h Minicurso 1: Metodologias de avaliação Ministrante: Prof. Dr. Alcides Fernando Gussi – UFC Minicurso 2: Pesquisa avaliativa e projetos de avaliação Ministrante: Profa. Dra. Helena Lúcia Augusto Chaves – UFPE Minicurso 3: Avaliação de políticas públicas e meio ambiente Ministrante: Profa. Dra. Vitória Régia Fernandes Gehlen – UFPE Minicurso 4: Perspectivas teóricas e metodológicas de avaliação Ministrante: Profa. Dra. Maria Ozanira da Silva e Silva – UFMA
- 9. 25 DE ABRIL MANHÃ| APRESENTAÇÃO DE TRABALHOS 8h-12h EIXO 1: Fundamentos teóricos e metodológicos da avaliação Linha 1: Perspectivas teóricas e metodológicas de avaliação de políticas públicas Linha 2: Avaliação política de políticas e programas sociais Linha 3: Avaliação de processo e de impactos de políticas e programas sociais EIXO 2: Experiências de avaliação Linha 4: Monitoramento e sistemas de avaliação de políticas públicas Linha 5: Sociedade civil na avaliação de políticas públicas Linha 6: Usos e aplicações dos resultados da avaliação nas políticas públicas TARDE | ENCERRAMENTO DO EVENTO 14h Conferência de encerramento Avaliação de políticas públicas no capitalismo globalizado: para que e para quem Coordenadora Profa. Ana Cristina Brito Arcoverde – UFPE Conferencistas Profa. Dra. Ivanete Boschetti – UnB Prof. Dr. Jose Roberto Alvarez – Universidad Pontificia Bolivariana (Colômbia) Prof. Dr. Casimiro M. Marques Balsa – Universidade Nova de Lisboa (Portugal) Debatedora Profa. Dra. Helena Lúcia Augusto Chaves – UFPE 18h Confraternização e apresentação cultural
- 10. EIXO 01: Fundamentosteóricos e metodológicos da avaliação CÓDIGO AUTORIA TÍTULO DO TRABALHO T0101 Josimeire de Omena Leite A importância da avaliação política do Programa Nacional de Assistência Estudantil nas instituições federais de ensino superior brasileiras T0102 Maria do Perpétuo Socorro R. Sousa Severino Lincoln Moraes de Souza Programa Incluir: esboço de uma avaliação de processo T0103 Maria Christina de Medeiros Nunes Avaliação da eficácia do Programa de Incentivo Acadêmico na Universidade Federal de Pernambuco – BIA/UFPE T0104 Thacyana Karla de Araújo Ferreira Maria do Socorro Ferreira Osterne Avaliar rima com participar? Reflexões conceituais sobre os desafios e as possibilidades de implementar a avaliação participativa nos Centros de Referência da Assistência Social (CRAS) T0105 Laudicena Mª Pereira Barreto Flávia da Silva Clemente Breve análise acerca da avaliação realizada pelo Tribunal de Contas da União (TCU) sobre o Provita T0106 Jocéia Gouveia de Sousa André Simões de Albuquerque José Carlos Araújo Amarante Ana Paula Lopes de Souza Considerações sobre a política nacional de desenvolvimento territorial rural T0107 Flávia da Silva Clemente Maria Luiza Lopes Timóteo de Lima Renise Peixoto Oliveira Roberto Correia Alves Avaliação do Programa de Atenção à Saúde da Pessoa Idosa da USF do bairro João Paulo II em Camaragibe-PE T0108 Elisa Celina Alcântara Carvalho Melo Isabela Larissa da Silva Novaes Leonidas Leal da Silva Avaliação do processo de redesenho do Programa de Erradicação do Trabalho Infantil em Pernambuco T0109 Antonio Marcos da Conceição Uchoa Márcio Adriano de Azevedo Marcos Torres Carneiro Avaliação de impacto do Proeja no IF sertão PE TRABALHOS APROVADOS
- 11. CÓDIGO AUTORIA TÍTULODO TRABALHO T0110 Marcelo Teles de Mendonça A pesquisa avaliativa e a incorporação do princípio da intersetorialidade pelas políticas públicas T0111 Márcio Adriano de Azevedo Lenina Lopes L. Silva Marcos Torres Carneiro Antônio Marcos da Conceição Uchoa Ensaios sobre a avaliação de políticas públicas em educação: limites e horizontes T0112 Gildo Ribeiro de Santana Roberta de Albuquerque Bento Implicações socioeconômicas do Programa de Aquisição de Alimentos (PAA) nos seguimentos: agricultura familiar e rede socioassistencial de proteção em Vitória de Santo Antão–PE T0113 Andrea Costa Alexandre Wállace Ramos Pereira Sidnéia Maia de Oliveira Rego Sandra de Souza Paiva Holanda Avaliação da política de atendimento da previdência social brasileira por meio do modelo 5 GAPs e a escala SERVQUAL: um estudo de caso T0114 Clara Martins do Nascimento Adilson Aquino Silveira Júnior A contribuição do pensamento educacional de Florestan Fernandes para as pesquisas avaliativas do ensino superior T0115 Silmara Cássia Barbosa Melo Políticas educacionais: a formação docente no Brasil entre compromissos, planos e pactos T0116 Flávia Augusta Santos de Melo Lopes Ferdinando Santos de Melo Gestão, participação e controle social: breves notas sobre a política de assistência social em Sergipe T0117 Maria das Vitórias Ferreira da Rocha Lincoln Moraes de Souza Avaliação de política pública: o Proinfo e sua gestão no município de Parnamirim-RN (2009-2012) T0118 Carla Mousinho Ferreira Lucena Ana Paula Rocha de Sales Miranda Patrícia Barreto Cavalcanti Pablo Leonid Carneiro Lucena Avaliação do processo de implementação do Programa de Residência Multiprofissional em Saúde no Hospital Universitário Lauro Wanderley T0119 Dayane Gomes Lincoln Moraes de Souza Indícios teórico-metodológicos para uma avaliação institucional T0120 Joselya Claudino de A. Vieira Ana Cristina Brito Arcoverde Pesquisa avaliativa e construção da esfera pública no Brasil T0121 Joselya Claudino de A. Vieira Ana Cristina Brito Arcoverde Bases teórico-conceituais e metodológicas para a avaliação da educação profissional e tecnológica T0122 Michele Alexandra Fachini César Aparecido Nunes A sexualidade de crianças e adolescentes vivendo com HIV: matrizes históricas e filosóficas de políticas públicas de educação e saúde
- 12. CÓDIGO AUTORIA TÍTULODO TRABALHO T0123 Karolinne Krízia da Silva Ferreira Maria Adriana da Silva Torres Configuração dos programas de transferências condicionadas de renda na América Latina: bono de desarollo humano T0124 Raul da Fonseca Silva Thé Janainna Edwiges de Oliveira Pereira Alcides Fernando Gussi Experiências metodológicas de avaliação: usos da noção de trajetória em políticas públicas T0125 Rosiglay Cavalcante de Vasconcelos Tarcísio Augusto Alves da Silva Política de desenvolvimento territorial rural e os limites do Programa Territórios da Cidadania e Habitação Rural na Mata sul de Pernambuco T0126 Ticiane Gonçalves Sousa de Melo Dante Henrique Moura A reforma do Estado e os princípios privatizantes nas políticas de expansão da educação profissional brasileira T0127 Carla Mousinho Ferreira Lucena Ana Paula Rocha de Sales Miranda Pablo Leonid Carneiro Lucena Patrícia Barreto Cavalcanti Avaliação do processo formativo por intermédio da residência multiprofissional: estudo de caso no Hospital Universitário Lauro Wanderley T0128 Carmem Dolores Alves Marilia Teixeira Miranda Silva Avaliação da política de promoção da igualdade racial nas escolas municipais do Recife: um campo em construção T0129 Alcides Fernando Gussi Avaliação de políticas públicas sob uma perspectiva etnográfica T0130 Raísa Gomes Cardoso Gessyana Alencar Bezerra Wanda Griep Hirai A atuação do assistente social junto a uma equipe multiprofissional de saúde T0131 Cibele Maria Lima Rodrigues Lara Rodrigues Viana Marcela Natália Lima A abordagem do ciclo de políticas em questão T0132 Laís Lopes Alves Wanda Griep Hirai A prática profissional do assistente social diante da fragmentação das políticas públicas no contexto contemporâneo T0133 Martha Daniella Tenório de Oliveira Avaliação da implantação do curso de serviço social no interior do Estado de Alagoas T0134 Helena Lúcia Augusto Chaves Estado, política social e governança na América Latina: avaliação de programas sociais no âmbito do Mercosul T0135 Danielle Karina Santos Oliveira Pedrosa Soares Renata Maia de Lima Avaliação do programa Pernambuco Conduz – caminhos para a acessibilidade” do governo do Estado de Pernambuco
- 13. CÓDIGO AUTORIA TÍTULODO TRABALHO T0136 Niedja de Lima Silva Maria do Socorro Machado Freire Victor Hugo Araújo Montenegro de Lucena Método Bambu: planejamento e avaliação no interior de um projeto de extensão T0137 Bruna de Lima Pereira do Nascimento Ana Cristina Brito Arcoverde Capitalismo globalizado, pobreza e inclusão produtiva: avaliação de processo do Programa Pernambuco no Batente T0138 Fagner Moura da Costa Roberto Luiz do Nascimento Macedo Vanessa de França Uma avaliação do nível de inserção de cooperativas em políticas públicas EIXO 02: Experiências de avaliação CÓDIGO AUTORIA TÍTULO DO TRABALHO T0201 Darcon Sousa A abdicação do Estado: os sentidos e os conflitos do processo de terceirização da saúde pública na Paraíba T0202 Ana Lucia Fontes de Souza Vasconcelos Jaianne Rodrigues de Albuquerque Glauce Keli Oliveira da Cruz Gouveia Luciana Brito Monteiro Perfil dos coordenadores da educação integral de Pernambuco: gestão político-pedagógica dos recursos públicos T0203 Suzana Pinho Lima Machado Elza Maria Franco Braga Monitoramento da política de assistência social: o caso da atuação dos governos estaduais T0204 Maria Aparecida Ramos da Silva A avaliação do Proinfo pela percepção dos professores de escolas públicas em Natal/RN T0205 Aglailton da Silva Bezerra As condicionalidades do Programa Bolsa Família e suas repercussões: uma análise no território de abrangência do CRAS Parque São João T0206 Tatiana Silva de Lima Verônica Soares Avaliação da qualidade da gestão escolar: uma análise referenciada a partir de premiações T0207 William Gledson e Silva Lincoln Moraes de Souza Pâmela Zaires Souza Viana Luís Abel da Silva Filho Novas regras para o emprego doméstico: uma análise a partir da avaliação de políticas públicas e a teoria institucionalista T0208 Daniela Gomes Alcoforado Elidomar da Silva Alcoforado João Maurício Malta Cavalcante Filho Monitoramento das políticas de transparência pública do Brasil a partir de uma análise nos municípios pernambucanos
- 14. CÓDIGO AUTORIA TÍTULODO TRABALHO T0209 Janete Lima de Castro Lenina Lopes Soares Silva Jorge Luiz de Castro Andriério Lopes Pereira Sobrinho Avaliação das mesas de negociação do trabalho nas regiões Nordeste e Sul do Brasil T0210 Francisca Suerda Soares de Oliveira João Matos Filho Avaliando o desempenho do Pronaf no Estado do Rio Grande do Norte (1999-2012) T0211 Laura Monteiro de Castro Moreira Alisson Maciel de Faria Marques Maria Letícia Duarte Campos Marina Mendonça de Oliveira Financiamento da saúde e resultados assistenciais: uma avaliação do desempenho dos municípios mineiros T0212 Wladimir Farias Tenório Filho Felipe Machado de Moraes O cinema como experiência de arte educação na prevenção à DST/AIDS: análises do Projeto Cine Prevenção, Recife-PE T0213 Cleide Maria Batista Rodrigues Mirella de Lucena Mota O controle social na construção das políticas públicas: a experiência do Conselho Gestor do CAPS José Carlos Souto na avaliação da política de saúde mental T0214 Maria Madalena Pessoa Dias Carmen Lúcia de Araújo Meireles Maria de Fátima Melo do Nascimento Monitoramento e avaliação da política de assistência social na Paraíba T0215 Valeria Nepomuceno Teles de Mendonça Avaliação externa do Projeto Integração Social e Prevenção à Violência do Grupo AdoleScER – saúde, educação e cidadania T0216 Waleska Ramalho Ribeiro Francisca das Chagas Fernandes Vieira Almira Almeida Cavalcante Marinalva de Sousa Conserva A política de assistência social: análise das redes intersetoriais nos territórios da proteção social básica da cidade de João Pessoa T0217 Ana Cândida Aires Ribeiro Marinalva de Sousa Conserva Patrícia Larrissa de Lima Oliveira A gestão da assistência social: uma investigação teórica sobre controle social nos municípios
- 15. EIXO 1 Fundamentos teóricose metodológicos da avaliação
- 16. | 16 | AIMPORTÂNCIA DA AVALIAÇÃO POLÍTICA DO PROGRAMA NACIONAL DE ASSISTÊNCIA ESTUDANTIL NAS INSTITUIÇÕES FEDERAIS DE ENSINO SUPERIOR BRASILEIRAS Josimeire de Omena Leite1 Resumo O texto trata sobre a Avaliação Política do Programa Nacional de Assistência Estudantil – PNAES. Visa, a partir de revisão bibliográfica, discutir a importância da avaliação política deste programa de governo nas Instituições Federais de Ensino Superior brasileiras, na atual conjuntura. Discorre sobre o conceito de avaliação, demonstrando que esta inclui uma dimensão técnica, metodológica, teórica e política, sendo também uma ação que produz conhecimento. Assevera que a avaliação política do PNAES trará ricos subsídios para que se apreenda a dinâmica e toda a complexidade do desenvolvimento deste programa. Chama a atenção para o necessário exame do caráter político do processo decisório que resultou na adoção desse programa, a razão da escolha, seus valores e critérios políticos, julgando-se, a partir daí, sua contribuição para o público-alvo. Palavras-Chave: Avaliação; Avaliação política de políticas e programas sociais; Programa Nacional de Assistência Estudantil. 1 Universidade Federal de Alagoas. <meireomena@hotmail.com> T0101
- 17. | 17 | Introdução Oponto de partida deste estudo é a observação de que a expansão da assistência ao estudante universitário teve como marco a produção do Programa Nacional de Assistência Estudantil – PNAES na gestão do então Presidente da República Luís Inácio Lula da Silva, em julho de 2010. A partir de então, vem sendo implementado nas Instituições Federais de Ensino Superior brasileiras. Este artigo intenta demonstrar que o referido programa, além de ser formatado numa conjuntura na qual o Banco Mundial reforça o papel da educação como uma importante estratégia de redução da pobreza e como fator de mobilidade social, fundamenta-se em alguns princípios como “igualdade”, “democratização”, “justiça social” e “equidade”. Também aborda a assistência ao estudante universitário, materializada no PNAES e fundamentada em tais princípios, em um contexto no qual o bloco ideológico “novo desenvolvimentista” afirma que o Brasil vive uma etapa do desenvolvimento capitalista que conjuga crescimento econômico e justiça social. Esta reflexão, entendendo a pesquisa avaliativa como parte constitutiva do processo das políticas públicas e, sobretudo, como uma modalidade de pesquisa social aplicada, destaca alguns aspectos conceituais e aponta os principais tipos de avaliação. Através de uma revisão de literatura sobre o tema avaliação, também explicita os conceitos que considera fundamental para um estudo nessa linha, precisamente o conceito de avaliação política, ganhando centralidade a avaliação política de políticas e programas sociais. Assim, tendo como foco a importância da avaliação política do Programa Nacional de Assistência Estudantil, este estudo busca responder à seguinte indagação: para quê avaliar o PNAES?
- 18. | 18 | A“terceira via”: o novo projeto de restauração da ordem do capital Nos anos de 1970 iniciou-se um processo de crise no interior do próprio capitalismo, fortalecendo a doutrina neoliberal e favorecendo a mundialização do capital com seus elevados ganhos financeiros e suas danosas consequências no tocante ao aprofundamento das desigualdades sociais. É consensual entre os autores da tradição marxista que, no contexto da hegemonia neoliberal dos anos 1980, os planos de ajuste estrutural protagonizados pelo Fundo Monetário Internacional – FMI e pelo Banco Mundial foram sendo efetivados em conformidade com a correlação de forças de cada um dos países. No entanto, o bloco histórico neoliberal provocou uma profunda regressão social para a população mundial, pois os resultados prometidos2 às populações não foram alcançados. Tanto é que “as taxas de crescimento econômico continuaram estagnadas, o desemprego cresceu, os empregos gerados foram de baixa qualificação e, principalmente, os índices de pobreza e desigualdade aumentaram” (CASTELO, 2011, p. 246). Foi a partir de meados dos anos 1990 e na virada para o século XXI que fortes tensões, geradas por forças sociais antiglobalizantes ou que se contrapunham abertamente ao neoliberalismo, ganharam força e expressão. Castelo (2011) observa que as crises financeiras em vários países, as resistências antissistêmicas e a preocupação de que tais mobilizações colocassem em risco as bases de governabilidade levaram os intelectuais 2 Ao debruçar-se sobre as críticas do economista estadunidense Stiglitz às políticas do Consenso de Washington, Castelo identifica a expressão “economia de cascata” e enfatiza que, para os fundadores de Mont Pelèrin, que defendiam o estímulo ao desenvolvimento das economias capitalistas, “[...] em algum momento, os mecanismos impessoais do mercado fariam a riqueza transbordar automaticamente para os segmentos mais populares, como uma economia de cascata [...]” (2011, p. 250).
- 19. | 19 | orgânicosdo capital a fazer uma revisão de suas posições políticas e ideológicas devido ao recrudescimento da pobreza e da desigualdade social. Para o supramencionado autor, a resultante desse processo foi “[...] a criação do social-liberalismo, variante ideológica do neoliberalismo que surgiu para recompor o bloco histórico neoliberal dos pequenos abalos sofridos pelo capitalismo” (2011, p. 8). Nessa direção, Lima e Martins enfatizam que, em meados dos anos 90, estruturou-se um projeto como alternativa aos efeitos negativos do neoliberalismo e das insuficiências da social-democracia européia. Este projeto apresentava uma nova agenda político-econômica para o mundo, nos limites do capitalismo, configurando-se como um importante instrumento de ação da nova pedagogia da hegemonia. Em suas palavras: [...]denominadodeterceiravia[...]novaesquerda,novasocial democracia [...] esse projeto – direcionado, principalmente, às forças sociais de centro-esquerda que chegaram ao poder nos últimos anos do século XX [...] parte das questões centrais do neoliberalismo para refiná-lo e torná-lo mais compatível com sua própria base e princípios constitutivos [...]. (2005, p. 43). Paraosautores,aTerceiraVia,enquantoumprojetonomeadode“social- liberalismo”, é uma conceituação que expressa de forma clara a retomada “envernizada” do projeto burguês, conservando-se as premissas básicas do neoliberalismo e associando-as aos elementos centrais do reformismo social-democrata (2005). É nesse contexto que a crítica passa a recair sobre os capitalistas “maus e desonestos”, denominados de “especuladores irresponsáveis”, e a defesa incide sobre o “capitalismo sério, real, produtivo, democrático e redistributivo” (MOTA, 2010). Para a autora, tal discurso revela “(...) um novo projeto de restauração da ordem do capital, agora legitimado e conduzido por novos protagonistas: os governos de centro- esquerda latino-americanos” (IDEM, p. 19), ganhando destaque o governo
- 20. | 20 | brasileiroLula da Silva como um dos protagonistas da ideologia que faz a apologia do “novo desenvolvimentismo”, baseado no equilíbrio econômico com desenvolvimento social. Segundo Castelo, “de 2003 a 2006, o governo Lula teria aceitado sem maiores contestações as políticas neoliberais e, a partir de 2007-8, teria voltado ao projeto original do novo-desenvolvimentismo” (2012, p. 626). Os economistas e ideólogos, em defesa desse projeto, “[...] apostam em uma estratégia de desenvolvimento que compatibilize altas taxas de crescimento econômico com a equidade social. Para isso, propõem medidas de políticas macroeconômicasassociadasaprogramassociaisdepromoçãodeigualdade de oportunidades e reformas nos sistemas financeiros, educacionais e de inovação tecnológica” (IDEM). É exatamente nesse período que se dá a tão propalada “expansão” da assistência aos estudantes nas IFES brasileiras. Com esta, a assistência ao estudante universitário nas IES públicas deixa de ficar à mercê da vontade política e da sensibilidade dos reitores3 e passa, na segunda gestão do governo Lula, a ser centralizada pelo Estado. A produção do Programa Nacional de Assistência Estudantil − PNAES no governo Lula da Silva É nessa conjuntura sócio-histórica, em que ganha fôlego o chamado “neodesenvolvimentismo” e os intelectuais orgânicos do capital reafirmam, falaciosamente, que ocorre uma “interrupção da hegemonia das políticas neoliberais” (POCHMANN, 2010, p. 41), que se propaga uma aparente preocupação, durante o governo Lula da Silva, em democratizar o acesso e a permanência nas universidades públicas federais, para se criar a tão 3 Em toda a década de 90, do século XX, tornou-se visível e preocupante a inexistência de recursos em nível nacional para a manutenção da assistência estudantil no espaço universitário. Os cortes nos gastos públicos efetivados pelo governo federal resultaram na falta de manutenção de programas essenciais, como os de moradia estudantil e de restaurantes universitários.
- 21. | 21 | almejada“igualdade de condições de acesso e permanência na escola” (BRASIL, 1988). Vale ressaltar que a expansão da assistência ao estudante universitário deu-se concomitantemente ao processo de expansão e reestruturação das IFESbrasileiras.Emabrilde2007,aassistênciaaoestudanteuniversitáriofoi contemplada no primeiro artigo do REUNI. Em dezembro do mesmo ano, na sombra do REUNI, o governo instituiu, através da Portaria Normativa n. 39 do MEC, o Programa Nacional de Assistência Estudantil (PNAES), a ser implementado a partir de 2008, cujas despesas seriam arcadas pelas dotações orçamentárias do Ministério da Educação (MEC), responsável pela descentralização dos recursos. Em 19 de julho de 2010, o PNAES, que era uma portaria do MEC, foi transformado no decreto presidencial n. 7.234, de 19 de julho de 2010, consolidando-se como programa de governo. Cabe assinalar que o referido programa é formatado numa conjuntura na qual o Banco Mundial reforça o papel da educação como uma importante estratégia de redução da pobreza e como fator de mobilidade social. No período 2007 a 2010, delineia-se uma série de mudanças no âmbito das universidades públicas federais que se caracteriza como uma “contrarreforma do ensino superior”. É nesse cenário que o governo federal começa, gradativamente, a liberar recursos para a assistência ao estudante nas IFES brasileiras. Segundo dados do FONAPRACE (2012), o governo federal liberou R$ 125,3 milhões em 2008, ano em que se inicia o programa, e gradativamente aumentou tais recursos, chegando, em 2012, a distribuir R$ 504 milhões para a assistência ao estudante nas IFES brasileiras. Tal orçamento é repassado às universidades federais através do Programa Nacional de Assistência Estudantil – PNAES para a promoção de ações nas seguintes áreas: moradia estudantil; alimentação; transporte; atenção à saúde; inclusão digital; cultura; esporte; creche; apoio pedagógico; e acesso, participação e aprendizagem de estudantes com deficiência, transtornos globais do desenvolvimento, altas habilidades e superdotação.
- 22. | 22 | Aoconsultar o decreto presidencial n. 7.234, de 19 de julho de 2010, verifica-se que o PNAES objetiva democratizar as condições de permanência dos jovens na educação superior pública federal e que serão atendidos, no âmbito desse programa, prioritariamente estudantes provenientes da rede pública de educação básica ou com renda familiar per capita de até um salário mínimo e meio (art. 5°). Tal decreto diz, em seu artigo 7o , que os recursos para o PNAES serão repassados às IFES; estas deverão efetivar as ações de assistência estudantil. Em seu art. 6o , o decreto que aprova o PNAES estabelece que as IFES prestarão todas as informações concernentes à implementação desse programa, atendendo à solicitação do Ministério da Educação. Entende-se que tal processo implica a avaliação deste programa, e isso leva à seguinte indagação: o que é avaliar e para que avaliar o PNAES? O Programa Nacional de Assistência Estudantil (PNAES): para que avaliar? Vários autores, entre eles Silva (2001), convergem ao afirmar que avaliar é um processo de análise que admite a emissão de um juízo de valor sobre os resultados e o mérito de uma determinada ação. Tal processo viabiliza a verificação dos objetivos propostos, precisamente, se foram alcançados e se foram essenciais para alterar as condições iniciais de uma determinada situação. Para a referida autora (2001), a avaliação não se configura como um ato neutro, exterior às relações de poder, mas se delineia como um ato eminentemente político que faz parte do contexto de um programa público, demandando uma postura de objetividade e também de interdependência. No tocante às políticas públicas, Arcoverde (2009) afirma: “[...] são os métodos e técnicas da pesquisa social que darão sentido à busca de subsídios para afirmar a contribuição ou não destas para a melhoria das condições de vida da população em geral e para a intervenção do Estado na
- 23. | 23 | realizaçãoda res publica.” (p. 3). Essa autora assevera que a avaliação inclui uma dimensão técnica e metodológica, teórica e política, sendo também entendida como uma ação que produz conhecimento. Nos estudos de Lima (2010), verifica-se que uma boa avaliação fundamentalmente implica emitir um juízo de valor a partir de informações referentes ao conteúdo, desenvolvimento e/ou resultados de um programa. Para a autora, esse julgamento deve se alicerçar em princípios éticos, políticos, teóricos e ideológicos nos quais se fundamenta o avaliador, e que avaliar não é um “ato neutro”, e tampouco isento às relações de poder. Ressalta ainda que uma boa e completa avaliação não apenas julga, mas julga e explica, não sendo suficiente que “[...] a pesquisa avaliativa identifique se um determinado programa atende a determinados padrões de eficiência, eficácia e efetividade. Mas, atendendo ao atributo de qualquer investigação científica, ela deve também explicar as razões do êxito ou fracasso de uma ação voltada para produzir mudanças na realidade sobre a qual intervém” (2010, p. 56). Em meados dos anos 80, Figueiredo e Figueiredo (1986) já observavam queodesenvolvimentodasubáreadeavaliaçãodepolíticasvinhaocorrendo por um “viés neutralista”. É que se estudava a “eficácia” das políticas, “rejeitando-se [...] a avaliação política dos princípios que os fundamentam e, em decorrência, o seu próprio conteúdo substantivo” (p. 107). Como consequência, havia uma compreensão de que o processo de avaliação era a análise do programa ou política visando o alcance de metas, custo, processos ou efeitos colaterais desejáveis ou indesejáveis que apontavam novas formas de ação mais eficazes (IDEM). Os estudos de Lima (2010) contribuem para uma melhor compreensão desse fenômeno. Para a autora, por se tratar de uma modalidade de pesquisa socialaplicada,apesquisaavaliativaempregaosmétodosetécnicaspróprios
- 24. | 24 | dapesquisa social, prevalecendo dois enfoques: o método funcionalista clássico e o método histórico-dialético. Ométodofuncionalistaclássico,arraigadonamatrizpositivista,exerceu uma forte influência na pesquisa avaliativa desde o seu surgimento até os anos 1980. A supracitada autora (2010) observa que tal método, assinalado por uma tradição tecnocrática e por uma perspectiva quantitativista e ligada ao aspecto comportamental, contempla a mensuração de resultados a partir de objetivos predefinidos, desprezando os aspectos políticos constantes da formulação e implementação de políticas públicas, ficando alheio ao contexto no qual tais políticas se alargam. Lima afirma que só a partir dos anos 1990 observa-se “uma tendência de ultrapassagem do viés positivista em direção a abordagens mais abrangentes que valorizam a articulação de metodologias quantitativas e qualitativas, assim como a consideração das variáveis contextuais e dos aspectos políticos que permeiam o processo das políticas públicas, inclusive o próprio processo de avaliação” (2010, p. 58). A autora diz que, nessa perspectiva, a pesquisa avaliativa cumpre, concomitantemente, as funções técnica, política e acadêmica: [...] A primeira, na medida em que fornece subsídios para a correçãodedesviosnodecorrerdoprocessodeimplementação de um programa, contribuindo para o redirecionamento das ações; a segunda, ao tempo que oferece informações aos diferentes sujeitos sociais, instrumentalizando-os em suas lutas em prol de um maior controle das políticas públicas; a terceira, no sentido de desvendar determinações e contradições presentes no conteúdo e no processo das políticas públicas e de julgar e explicar todas as relações entre os seus componentes, contribuindo, assim, para a produção do conhecimento científico (2010, p. 56).
- 25. | 25 | Quantoao objeto, as avaliações diferenciam-se nos seguintes tipos: Avaliação Política da Política, Avaliação de Processo, Avaliação de Resultados ou Impactos, Avaliação Compreensiva e Meta-avaliação (LIMA, 2010)4 . Elegendo como foco o conceito de avaliação política de políticas e programas sociais, esta reflexão será embasada nos estudos de Figueiredo e Figueiredo (1986), Arretche (2002), Arcoverde (2009) e Lima (2010). Para uma compreensão do que seja este tipo de avaliação, torna-se fundamental, a princípio, o entendimento do que é avaliação política. Para Figueiredo e Figueiredo (1986), esta é a análise e elucidação do critério ou critérios que fundamentam determinada política: as razões que a tomam preferível a qualquer outra. [...] Estas razões têm de ser relevantes, ou seja, devem estar referidas a princípios cuja realização irá, presumivelmente, contribuir para uma desejável quantidade e distribuição de bem-estar (p. 108). Quanto ao conceito de avaliação política da política, Lima entende que esse tipo de avaliação consiste em emitir um julgamento sobre o programa em relação à sua concepção e desenho. Realiza isso “[...] enfocando a sua pertinência ante a realidade que pretende modificar, a coerência interna dos seus elementos constitutivos, bem como os princípios de ordem política, econômica e sociocultural que o fundamentam, tendo como principal objetivo antecipar a potencialidade de sucesso ou fracasso de um determinado modelo de intervenção social” (LIMA, 2010, p. 57). 4 Segundo Lima (2010, p. 57), a Avaliação de Processo julga em que medida o programa é implementado conforme as diretrizes preestabelecidas e qual a relação custo-benefício. Analisa até que ponto os meios utilizados estão adequados aos fins propostos, visando detectar os fatores que, no decorrer da implementação, facilitam ou impedem que um dado programa cumpra os seus objetivos. Quanto à Avaliação de Resultados ou Impactos, esta observa o grau e a qualidade do alcance dos objetivos do programa, noutras palavras, em que medida este gerou mudanças significativas, positivas ou negativas, na realidade que sofreu intervenção. No que se refere à Avaliação Compreensiva, esta articula todos os aspectos ressaltados nas modalidades anteriores, levando em conta as variáveis contextuais. Visa explicar as determinações dos êxitos ou fracassos de um determinado programa. Quanto à Meta-avaliação, esta “consiste na avaliação da própria avaliação, visando ao refinamento da pesquisa avaliativa em termos de sua validade, credibilidade e relevância”.
- 26. | 26 | Dianteda sua importância, os princípios que fundamentam um programa, tendo em vista sua vinculação com o bem-estar humano, “são sempre objeto de argumentação política e sua análise serve de base não só para a avaliação sistemática da política, como também para o uso (político) da avaliação” (FIGUEIREDO e FIGUEIREDO, 1986, p. 108). Para os referidos autores, o simples enunciado desses princípios sugere a necessidade de uma avaliação mais ampla, que sirva de base a futuras decisões políticas, advertindo que esta não deve se perder na simples análise conceitual dos princípios que alicerçam a formulação da política. “Pelo contrário, reconhecendo o consenso social existente em relação aos princípios contemplados no plano de prioridades, deve voltar-se para a questão da compatibilidade interna entre esses princípios e da consistência deles com os mecanismos institucionais previstos” (1986, p. 109). Essapreocupaçãosejustificaquandosepercebeaimplementaçãocomo “um campo de incertezas” (ARRETCHE, 2002). Segundo a autora, “[...] a implementação modifica o desenho original das políticas, pois esta ocorre em um ambiente caracterizado por contínua mutação e, mais que isto, os implementadores é que fazem a política e a fazem segundo suas próprias referências” (2002, p. 9-10). Em face dessas circunstâncias, ela enfatiza a importância de se “investigar a autonomia decisória dos implementadores, suas condições de trabalho e suas disposições em relação à política sob avaliação” (IDEM). As questões apresentadas pelos supramencionados autores trazem ricos elementos para uma reflexão sobre a política de assistência ao estudante universitário, especificamente sobre o Programa Nacional de Assistência Estudantil, quando se busca responder à seguinte indagação: para que avaliar o PNAES? Em primeiro lugar, é importante a avaliação política do PNAES, visto queesteganhaformaeexpressãonoâmbitodapolíticadeeducaçãosuperior formatada no governo Lula, tornando-se fulcral o entendimento de que esta constitui um campo de lutas, sendo historicamente determinada.
- 27. | 27 | Melhorexplicitando, a assistência ao estudante no âmbito do ensino superior público brasileiro delineou-se em meio às reformas de tendências neoliberais como uma arena, um palco de debates e lutas em prol da positivação da assistência estudantil. Assim, pois, entende-se que a expansão da assistência ao estudante universitário não é mera concessão do Estado, mas sim fruto da luta histórica das entidades representativas do movimento estudantil (União Nacional dos Estudantes − UNE e Secretaria Nacional de Casas dos Estudantes − SENCE), incluindo-se, nesse cenário, a luta do FONAPRACE (Fórum Nacional de Pró-Reitores de Assuntos Comunitários e Estudantis). Este, por sua vez, é responsável pela realização de três grandes pesquisas − a primeira no período de 1996 a 1997, a segunda de 2003 a 2004 e a terceira em 2010 − que traçaram o perfil socioeconômico e cultural dos estudantes de graduação das IFES brasileiras, bem como pela elaboração do Plano Nacional de Assistência Estudantil, aprovado em 2007 pela Associação Nacional dos Dirigentes das Instituições − ANDIFES. Nessa direção, a avaliação política desse programa deve destacar os critérios e as razões da escolha deste, julgando-se a sua contribuição para o público-alvo, ou seja, os estudantes em situação de vulnerabilidade social que lutam pelo direito de acesso e permanência no ensino superior público federal. Segundo, a avaliação política do PNAES trará ricos subsídios para que se apreenda a dinâmica e toda a complexidade do desenvolvimento desse programa, situando-o no contexto socioeconômico, ideopolítico, cultural e institucional em que se insere. Terceiro, devem-se considerar, na avaliação, os diferentes atores e interesses envolvidos nos processos de elaboração, implementação e desenvolvimento desse programa nas IFES brasileiras, sobretudo as contradições e conflitos presentes, pois estes impulsionarão as mudanças que se fizerem necessárias.
- 28. | 28 | Vale,ainda, ressaltar a importância da articulação das dimensões técnica e política da avaliação (LIMA, 2010; ARCOVERDE, 2009), que, ao atribuírem sentidos, subsidiarão as decisões e ações concretas. Portanto, é inegável a importância de que, na atual conjuntura, sejam desenvolvidos estudos que examinem a implementação e o desenvolvimento do PNAES nas IFES, avaliando-se sua efetividade, sua eficácia e eficiência, visto que “a probidade, competência e eficiência no uso de recursos publicamente apropriados constituem, em regimes democráticos, uma das condições para a confiança pública no Estado e nas instituições democráticas” (ARRETCHE, 1998, p. 7). Além do mais, as avaliações tecnicamente benfeitas permitirão que se verifique a cobertura desse programa, a forma de utilização de seus recursos financeiros e a qualidade dos serviços prestados aos usuários. Também é fundamental a sistematização, ampliação e valorização da análise crítica do PNAES (avaliação política do programa), examinando- se o caráter político do processo decisório. Isso implica a adoção desse programa de governo − a razão da escolha, seus valores e critérios políticos −, julgando-se, a partir daí, sua contribuição para o público-alvo. Em seus estudos, Lima chama a atenção para um aspecto relevante no que tange aos requisitos da pesquisa avaliativa: que sejam divulgados os resultados da avaliação, “[...] numa perspectiva de democratização, de maior controle social sobre as políticas públicas [...]”. (2010, p. 59). Indubitavelmente, essa forma de avaliar levará à identificação dos pressupostos e fundamentos políticos de um determinado curso de ação pública e permitirá a aferição do grau de consistência entre os objetivos sociais e os princípios que fundamentam o PNAES (democratização, justiça social, equidade e igualdade). Dessa forma, direcionará a avaliação para a questão da compatibilidade interna entre esses princípios e sua coerência com os mecanismos institucionais previstos.
- 29. | 29 | Porfim, a avaliação política do PNAES deve assumir um papel bastante crítico, buscando revelar os limites da ação do próprio poder público no provimento de bem-estar, bem como movimentar um conjunto articulado de estudos, questionamentos e juízos de valor voltados para impulsionar umatransformaçãoqualitativadoprogramaedeseucontexto,aprimorando seus processos e relações sociais. Considerações finais Este artigo faz uma breve análise do contexto ideopolítico e econômico em que ocorre a expansão da assistência ao estudante universitário, que, por sua vez, deu-se no bojo do processo de expansão e reestruturação das IFES brasileiras. Situa a produção do Programa Nacional de Assistência ao Estudante Universitário – PNAES, cujo fim é democratizar as condições de permanência dos jovens na educação superior pública federal, promovendo ações em diversas áreas, como moradia estudantil, alimentação, transporte, entre outras. O estudo destaca o artigo 6º do decreto presidencial 7.234, de julho de 2010, o qual determina que as IFES fornecerão todas as informações concernentes à implementação do PNAES requisitadas pelo Ministério da Educação, observando-se que a prestação de todas as informações implica uma avaliação deste programa de governo. Através de uma revisão de literatura sobre o tema avaliação, o texto explicita os conceitos que considera fundamentais para um estudo nessa linha, precisamente o conceito de avaliação política, ganhando centralidade a avaliação política de políticas e programas sociais. A revisão, aqui apresentada, contribui significativamente para o tema tratado, na medida em que demonstra que a avaliação inclui uma dimensão técnica, metodológica, teórica e política, sendo entendida como uma ação que
- 30. | 30 | produzconhecimento. Também elucida que a pesquisa avaliativa cumpre, concomitantemente, as funções técnica, política e acadêmica. A presente reflexão, ao eleger a importância da avaliação política do PNAES, buscando responder à indagação “para que avaliar?”, desvela a importância da articulação das dimensões técnica e política da avaliação e enfatiza que a avaliação política do PNAES trará ricos subsídios para que se apreenda a dinâmica e toda a complexidade do desenvolvimento desse programa, situando-o no contexto socioeconômico, ideopolítico, cultural e institucional em que se insere. Também chama a atenção para o necessário exame do caráter político do processo decisório que resultou na adoção desse programa de governo, a razão da escolha, seus valores e critérios políticos, julgando-se, a partir daí, sua contribuição para o usuário. Este estudo ressalta a importância de que, na atualidade, sejam desenvolvidosestudosqueexaminemaimplementaçãoeodesenvolvimento do PNAES nas IFES, avaliando-se sua efetividade, sua eficácia e eficiência, mas propõe a superação de critérios puramente econômicos, restritos às avaliações de eficiência, e reafirma a relevância de se considerar, também, os custos e benefícios políticos. Por fim, torna-se extremamente necessária, na atual conjuntura, a avaliação política do referido programa de governo, embasada na compreensão de que esta é uma atividade que é atingida por forças políticas e que tem efeitos políticos, sejam eles públicos, sejam sociais ou governamentais. Afinal, o PNAES ganha forma e expressão num “campo ideológico”, no qual as facções burguesas (internacionais e nacionais) começam a “jogar” com velhos conceitos liberais (igualdade, justiça social, democratização, liberdade, equidade), e estes, uma vez esvaziados do seu conteúdo crítico, assumem outro conteúdo, outro sentido, tornando- se um instrumento a serviço da classe dominante e contribuindo para a hegemonia do grande capital.
- 31. | 31 | Referências ARCOVERDE,A. C. B. Avaliação de políticas públicas: elemento estratégico de gestão da coisa pública. In: Jornada Internacional de Políticas Públicas − Neoliberalismo e Lutas Sociais: Perspectivas para as Políticas Públicas, 4., 2009. Anais... São Luiz − MA, 2009. Disponível em:<http://www.arcus-ufpe.com/files/artcoisapub.pdf>. Acesso em: 10.2.2014. ARRETCHE, M. T. S. Uma contribuição para fazermos avaliações menos ingênuas. In: Tendências e Perspectivas na Avaliação de Políticas e Programas Sociais. São Paulo: IEE/PUC, 2002. Disponível em:<http://www.fflch.usp.br/dcp/assets/docs/Marta/ Arretche_2002.pdf>. Acesso em 14.2.2014. ARRETCHE, M. T. S. Tendências no estudo sobre avaliação. In: Avaliação de Políticas Sociais: Uma Questão em Debate. São Paulo, Cortez, 1998. Disponível em:<http://www. fflch.usp.br/dcp/assets/docs/Marta/Arretche_1998.pdf>. Acesso em: 12.2.2014. BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil: promulgada em 5 de outubro de 1988. Organização do texto: Juarez de Oliveira. 4. ed. São Paulo: Saraiva, 1990. 168 p. (Série Legislação Brasileira). BRASIL. Decreto 6.096, de 24 de abril de 2007. Institui o Programa de Apoio a Planos de Reestruturação e Expansão das Universidades Federais – REUNI. Presidência da República. Brasília, DF: Diário Oficial da União de 25.4.2007. BRASIL. Decreto n. 7.234/2010: 20 de julho de 2010. Dispõe sobre o Programa Nacional de Assistência Estudantil − PNAES. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ Ato2007-2010/2010/Decreto/D7234.htm>. Acesso em: 15.1.2014. BRASIL. Ministério da Educação. Dispõe sobre o Programa Nacional de Assistência Estudantil – PNAES. Portaria Normativa n. 39, de 12 de dezembro de 2007. Brasília – DF. Disponível em: <http://portal.mec.gov.br/arquivos/pdf/portaria_pnaes.pdf> Acesso em: 15.1.2014. BRASIL. Ministério da Educação. Plano Nacional de Educação. PNE. 2001. Disponível em: < http://portal.mec.gov.br/arquivos/pdf/pne.pdf.>. Acesso em: 15.1.2014. CASTELO, R. O novo desenvolvimentismo e a decadência ideológica do pensamento econômico brasileiro. Revista Serviço Social e Sociedade. Cortez editora, out./dez., 2012.
- 32. | 32 | ______.O social-liberalismo: uma ideologia neoliberal para a “questão social” no século XXI. 2011. Tese (Doutorado em Serviço Social). Universidade Federal do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, 2011. FONAPRACE: Revista Comemorativa 25 Anos: histórias, memórias e múltiplos olhares/ Organizado pelo Fórum Nacional de Pró-reitores de Assuntos Comunitários e Estudantis. Coordenação: ANDIFES – UFU, PROEX: 2012. Disponível em: http://www.prace.ufop.br/ novo/pdfs/fonaprace/Revista%20Fonaprace%2025%20Anos.pdf>. Acesso em: 7.1.2014. FIGUEIREDO, M. F.; FIGUEIREDO, A. M. B. Avaliação política e avaliação de políticas: um quadro de referência teórica. Cadernos IDESP, São Paulo, n. 15, 1986. Disponível em: http://webcache.googleusercontent.com/search?q=cache:0tgRkmczlWcJ:www.fjp.mg.gov. br/revista/analiseeconjuntura/include/getdoc.php%3Fid%3D151%26arti+&cd=1&hl=pt- BR&ct=clnk&gl=br. Acesso em: 10.2.2014. LIMA, V. F. S. de A. Tendências da avaliação no âmbito das políticas públicas – desafios e perspectivas. In: Seminário Internacional & III Seminário de Modelos e Experiências de Avaliação de Políticas, Programas e Projetos, 1; 2010. Anais...Recife – PE, 2010. Disponível em: <http://arcus-ufpe.com/files/semeap10/semeap1003.pdf>. Acesso em: 10.02.2014. LIMA, K. R. S. e MARTINS, A. S. A nova pedagogia da hegemonia, pressupostos, princípios e estratégias. In: A Nova Pedagogia da Hegemonia: estratégia do capital para educar o consenso/Lúcia Maria Wanderley Neves (org.). – São Paulo: Xamã, 2005. MOTA, A. E. Redução da pobreza e aumento da desigualdade: um desafio teórico-político ao serviço social brasileiro. In: As ideologias da contrarreforma e o serviço social. Ana Elizabete Mota. Recife: Ed. Universitária da UFPE, 2010. POCHMANN, M. Desenvolvimento, trabalho e renda no Brasil: avanços recentes no emprego e na distribuição dos rendimentos. São Paulo: Fundação Perseu Abramo, 2010. SILVA, M. O. (org.). Avaliação de políticas e programas sociais: teoria e prática. SP, Veras, 2001.
- 33. | 33 | PROGRAMAINCLUIR: ESBOÇO DE UMA AVALIAÇÃO DE PROCESSO Maria do Perpétuo Socorro Rocha Sousa Severino1 Lincoln Moraes de Souza2 Resumo A avaliação de políticas, programas e projetos têm se constituído nas últimas décadas em um mecanismo de ampla utilização na gestão pública e no meio acadêmico, com múltiplos propósitos. Avaliação apresenta também metodologias distintas. Este trabalho pretende avaliar o Programa Incluir: acessibilidade no ensino superior. Para tanto, delimita como objetivo geral avaliar em que medida o direito à educação vem sendo efetivado para os acadêmicos com deficiência nas Universidades Federais do Brasil, enfatizando os fatores facilitadores e os obstáculos a formação profissional, na perspectiva de contribuir com o processo de inclusão educacional desses discentes. Fundamenta-se teórico-metodologicamente em autores como: Draibe (2001), Figueiredo & Figueiredo (1986), Cohen e Franco (1993), Costa e Castanhar (2003), Souza (2013), donde se esboça a proposta metodológica de avaliação de processo do referido programa, na perspectiva de contribuir com orientações que viabilizem a inclusão de discentes com deficiência no âmbito dessas Instituições. Palavras-Chave: Avaliação; Políticas públicas; Programa Incluir. 1 Docente da Universidade do Estado do Rio Grande do Norte e discente do Programa de Pós-Graduação em Ciências Sociais da Universidade Federal do Rio Grande do Norte. <socorro.rss@bol.com.br> 2 Professor da Universidade do Estado do Rio Grande do Norte. <lincolnmoraes@ufrnet.br> T0102
- 34. | 34 | Introdução OPrograma Incluir: acessibilidade no ensino superior inscreve-se como uma ação estatal recente, constituinte da Política de Acessibilidade nas Instituições Federais de Ensino Superior, vinculado ao Ministério da Educação (MEC), operacionalizado por meio da Secretaria de Educação Superior (SESu) e da Secretaria de Educação Continuada, Alfabetização, Diversidade e Inclusão (SECADI). Tal ação pressupõe a existência de barreiras no contexto das referidas IFES. Barreiras que excluem, entre outros, pessoas com deficiência3 de muitos direitos, inclusive do acesso, permanência, participação e aprendizagem do ensino superior, e que a política de acessibilidade se propõe a enfrentá-las na direção de superá-las. Combasenessepressuposto,estetrabalhoformulaoseguinteproblema: em que medida o direito à educação vem sendo efetivado para as pessoas com deficiência nas Universidades Federais brasileiras? E estabelece como objetivo geral: Avaliar em que medida o direito à educação vem sendo efetivado para os acadêmicos com deficiência nas Universidades Federais do Brasil, enfatizando os fatores facilitadores e os obstáculos a formação profissional, na perspectiva de contribuir com o processo de inclusão educacional desses discentes. Uma das maneiras de responder a indagação imediatamente mencionada e a persecução do objetivo propugnado dar-se mediante a avaliação do referido programa. A avaliação de políticas, programas e projetos têm se constituído nas últimas décadas do Século passado e nos anos iniciais deste Século em um 3 Pessoas com deficiência são aquelas que têm impedimentos de natureza física, intelectual ou sensorial, os quais, em interação com diversas barreiras, podem obstruir sua participação plena e efetiva na sociedade com as demais pessoas (Organização das Nações Unidas. Convenção dos Direitos da Pessoa com Deficiência, 2006, p. 3)
- 35. | 35 | mecanismode ampla utilização na gestão pública e no meio acadêmico, seja para subsidiar decisões, diretrizes, redefinir ações em busca de eficiência, eficácia, efetividade, seja em busca de formular e/ou ampliar novos conhecimentos, retroalimentando àqueles que a utilizam em seu exercício profissional. No Brasil, essa prática amplia-se na década de 1980, associada a razões internas e externas. Na primeira situação, deriva de motivações políticas, relacionadas à malversação dos recursos públicos, a desfocalização dos programas sociais em relação à população destinatária das intervenções estatais. A segunda motivação vincula-se ao cumprimento das exigências dos organismos internacionais acerca do “controle” de recursos e gastos públicos. Com variados propósitos formulam-se múltiplos e diversos modos de avaliar as políticas públicas. Entretanto, neste trabalho delimitamos a avaliação de processo, substrato da avaliação do Programa Incluir que nos propomos a realizar na nossa tese de doutorado. Para tanto, realizamos uma revisão bibliográfica em autores que tratam dessa temática, Draibe (2001), Figueiredo & Figueiredo (1986), Cohen e Franco (1993), Costa e Castanhar (2003), Souza (2013). Em seguida dialogamos com o Programa Incluir. Este trabalho é constituído da parte ora apresentada, o item seguinte aborda conceito, metodologias de avaliação de políticas públicas, estabelecendo uma interlocução entre os autores referenciados acima, apontando o que há de convergente e divergente entre eles. No item subseqüente expomos brevemente o Programa Incluir, seus objetivos e traçamos com base nos autores estudados, o esboço do percurso metodológico da avaliação do referido programa. Por fim, porém não menos importante, esboça-se as considerações finais e as referências.
- 36. | 36 | Avaliaçãode políticas públicas: fundamentação teórico-metodológica As políticas públicas, independente do recorte programático – política, plano, programa, projeto – que as configuram, da relação temporal, da tipologia, dos objetivos, dos diferentes usos que lhes darão, de quem as realiza e de quem as utilizarão, em geral, são avaliadas. Avaliação de políticas públicas entendida como um processo que consiste na adoção de métodos e técnicas de pesquisa que permitam estabelecer uma relação de causalidade entre programa x e um resultado y, ou, ainda, que na ausência do programa x, não teríamos o resultado y (FIGUEREDO & FIGUEREDO, 1986). Etimologicamente, o termo avaliar significa atribuir valor, julgar o mérito de alguma coisa, classificar as coisas como boas ou ruins. É, portanto, uma ação destituída de neutralidade, imbuída e perpassada de relações de poder, denota uma dimensão política, explícita ou não. Pensar acerca de avaliação de políticas públicas requer identificar a dimensão teórico-metodológica que a fundamenta. Nesse sentido, a literatura especializada (DRAIBE, 2001; FIGUEREDO & FIGUEREDO, 1986; SILVA, 2001; WEISS, 1975; COSTA; CASTANHAR, 2003, entre outros) consensua como uma pesquisa social. Portanto, utiliza as metodologias de pesquisas sociais. As pesquisas avaliativas são ao mesmo tempo subsidiadas e subsidiam tomadas de decisões, seja durante o processo avaliativo, seja para ações futuras, respectivamente. Entre as decisões que o avaliador deve tomar destacam-se:adefiniçãodeobjetivos,anatureza,otipodeavaliação,oplano de estudo do objeto, o recorte programático, a metodologia. As decisões buscam maior racionalidade, confiabilidade, validade, objetividade e potencialização de resultados.
- 37. | 37 | SegundoDraibe (2001), a pesquisa de avaliação tem como objeto uma intervenção na realidade social, implementada na esfera pública, porém não exclusiva do estado, mas realizada também por organizações privadas ou não-governamentais. Os objetivos da avaliação são distintos, visam: conhecer a relação entre condições, meios, resultados e impactos da intervenção; verificar a eficácia, eficiência e accountability das ações; detectar dificuldades e produzir recomendações. Contudo, conforme a autora, eles se complementam, o que determina a predominância de um ou outro é a preferência do avaliador ou do proponente da avaliação. Para Figueiredo & Figueiredo (1986) as pesquisas de avaliação buscam responder se a política foi ou não exitosa. Para tanto, deve-se estabelecer conexão entre objetivo, critérios, modelos analíticos, propósitos e razões que as suscitam. Para os autores imediatamente citados, as políticas têm como propósitos: gerar produto (físico, tangível e mensurável) e impacto (físico, tangível, mensurável, subjetivo, alterando atitudes, comportamentos e/ou opiniões). As razões podem ser moral e instrumental. As razões morais dividem- se em administrativa e político ou social. As razões políticas vinculam- se aos princípios de justiça social na perspectiva de alterar as condições de vida da população afetada pela política. As motivações instrumentais relacionam-se a implementação da política. Figueiredo & Figueiredo (Op. cit) ao estabelecerem a articulação entre propósitos e razões para avaliar políticas públicas introduzem a dimensão política, notadamente alicerçada em princípios de justiça social. Todavia, a avaliação de políticas públicas não é unívoca. Nesse sentido, para Draibe (2001) os tipos de avaliação são definidos tomando como parâmetro a relação temporal entre a política a ser avaliada e a pesquisa
- 38. | 38 | deavaliação. As avaliações são dos tipos ex ante e ex post. Cohen e Franco (1993) comungam dessa distinção. As avaliações ex ante ou diagnósticas subsidiam as decisões voltadas para a formulação do programa. São realizadas simultaneamente as fases de preparação e formulação. Demarcam como objetivos produzir orientações, parâmetros, indicadores que se incorporem na implementação do projeto, e possibilite comparações futuras. As avaliações ex post são realizadas concomitantemente ou após a implementação do programa com o objetivo de verificar os graus de eficiência, eficácia e efetividade do programa. Draibe (Op. cit) distingue a natureza das avaliações em avaliação de resultados e avaliação de processo. A avaliação de resultado busca responder o quanto e a qualidade com que os objetivos foram alcançados. A avaliação de processo centra-se no desenho, nas características organizacionais onde o programa se realiza. Objetiva identificar os fatores que facilitam ou impedem que um programa atinja seus resultados da melhor maneira possível. A autora desmembra as avaliações de resultados em três tipos: resultados, impactos e efeitos. Avaliações de resultados ou desempenho são os “produtos” do programa, decorrentes da intervenção e previstos em suas metas. Avaliações de Impactos são as alterações ou mudanças efetivas na realidade sobre a qual o programa intervém e por ele provocadas. Avaliações de Efeitos são outros impactos do programa, esperados ou não, que afetam o meio social e institucional onde se realizou (DRAIBE, 2001, p. 21). Segundo Draibe, as avaliações de processo, buscam identificar os fatores facilitadores e os obstáculos que operam ao longo da implementação e que condicionam, positiva ou negativamente, o cumprimento das metas e objetivos. Tais fatores podem ser entendidos como condições institucionais e sociais dos resultados (DRAIBE, 2001, p. 30).
- 39. | 39 | Asavaliações de processos demarcam como objeto o ciclo de políticas públicas. O ciclo é constituído por: decisões, formulação, elaboração, implementação, gestão, avaliação, envolvendo grupos de pessoas com seus valores, interesses, preferências, perspectivas, que supõe-se não são consensuais. Assim, as políticas públicas são permeadas por correlação de forças, pactuações, conflitos. No rastro desse raciocínio entendemos que, as avaliações de processos contemplem também a dimensão política, embora essa dimensão nem sempre seja explicitada e considerada no processo avaliativo. Destacam-se nas avaliações de processos as estratégias de implementação,constituídasprincipalmentepelasseguintescaracterísticas: dimensão temporal, atores a serem mobilizados; sub-processos e estágios da implementação. A dimensão temporal refere-se aos apoios e resistências ao programa em distintos momentos. Os atores são diversificados, constituídos por funcionários da instituição que operacionalizam o programa, beneficiários do programa, parceiros, redes de apoio, financiadores e atores de outros programas similares e competitivos. Os subprocessos avaliados na implementação são diversos. Os avaliadores guiam-se por questões específicas para cada subsistema. Ao avaliar o sistema gerencial e decisório, o avaliador deve interessar-se pela estrutura hierárquica do sistema, graus de (des) centralização, autonomia, liderança, legitimidade, capacidade de tomar decisão e gerenciar. Quanto à divulgação, a informação e o processo seletivo, a avaliação deve enfatizar, àquelas direcionadas aos implementadores e aos beneficiários do programa. Os sistemas de capacitação inscrevem-se como condição de sucesso do programa. Portanto, os implementadores e/ou dos beneficiários devem ser capacitadoseavalia-seacorrespondênciadestasàsnecessidadesdetectadas. Os sistemas de monitoramento e avaliação estão entre as estratégias de implementação de programas. O monitoramento, em geral, é realizado
- 40. | 40 | pelogerente, na fase inicial. Diferentemente das avaliações, essas podem ser realizadas por agentes internos ou externos. Na primeira forma efetiva-se por meio do exame de registros ou da coleta de opiniões dos implementadores. A segunda é menos frequente e pautada em procedimentos científicos, podendo ser materializada também por meio de auditorias. Contudo, supõe-se que esses procedimentos tenham como finalidade o encaminhamento de orientações para correção de problemas identificados no decorrer do processo, por conseguinte, possa contribuir para a melhoria da efetividade do programa. Os sistemas logísticos e operacionais referem-se aos recursos materiais e financeiros e a avaliação indaga se são suficientes para o alcance dos objetivos propostos ou se podem ser maximizados. Na concepção de Figueiredo & Figueiredo (1986), a avaliação de processo objetiva investigar a eficácia do programa, isto é, relaciona os produtos com as metas traçadas. Esse tipo de avaliação permite controlar o efeito desejado, ao possibilitar corrigir aspectos negativos no decorrer da implementação. Enquanto a avaliação de impacto pesquisa os efeitos do programa na população-alvo, estabelecendo relação de causalidade entre o programa e as alterações nas condições sociais. Esses autores concordam com Draibe no sentido de que a verificação empírica dessa relação é problemática porque requisita experimentos, não aceitáveis nas ciências sociais. Segundo Figueiredo & Figueiredo (Op.cit) os modelos analíticos de aferição de sucesso estão intimamente relacionados com os propósitos da política, quais sejam: produzir bens ou serviços públicos e provocar mudanças. Para avaliar políticas com propósitos de produzir bens e serviços utilizam-se as avaliações de processos, elas são do tipo: avaliação de metas: eficácia objetiva; avaliação de meios: eficácia funcional, administrativa e contábil e avaliação de eficiência: relação custo-benefício e custo-resultado.
- 41. | 41 | Aavaliação de metas é a mais usual, é realizada por agentes da instituição implementadora do programa por meio de relatórios e de dados estatísticos para justificar os resultados alcançados. O critério de sucesso utilizado é a eficácia objetiva, ou seja, comparam-se as metas alcançadas com as metas propostas. O modelo analítico de aferir o sucesso ou fracasso do programa consiste em medir se a diferença entre as metas alcançadas e as propostas está dentro de um limite tolerável. A avaliação de meios distingue-se em moral e instrumental. Sua realização envolve eficácia funcional, administrativa e contábil. Os modelos analíticos de aferição são as auditorias. As avaliações instrumentais utilizam os critérios de eficácia funcional. Os modelos analíticos de aferição estabelecem a correspondência entre meios e metodologias utilizados e os programados. Os critérios para aferir a eficiência das políticas devem conjugar eficiênciainstrumentalepolítica,essaúltimamedidapelograudesatisfação da população-alvo. Para se avaliar políticas com propósito de mudanças recorre-se avaliação de impactos. Esse tipo de avaliação usa como critério para aferir as mudanças esperadas, modelos analíticos causais, ou seja, experimento, controlando as variáveis ambientais. Envolve as dimensões de efetividade objetiva, subjetiva e substantiva. A efetividade objetiva mede aspectos quantitativos. A efetividade subjetiva enfoca o bem-estar social, notadamente os aspectos psicológicos, valores, crenças, as condições sociais de vida da população atendida pelo programa, ou seja, enfatiza os aspectos qualitativos. Cohen e Franco (1993) introduzem a participação dos beneficiários do programa na avaliação; os diferentes usuários da mesma, como: dirigentes superiores, gestores e técnicos, cada qual com suas atribuições específicas, correlatas aos níveis de poder de decisão; a escala diferenciando projetos em grandes e pequenos. Para tanto, utiliza estratégias de avaliação, lógica da
- 42. | 42 | avaliação,roteiro da avaliação, técnicas de análise, resultados da avaliação e avaliadores. Costa e Castanhar (2003) discorrem acerca dos determinantes conjunturaisquesuscitamousodeavaliaçãodeprogramassociaisnoBrasil. Expõem definição, metodologia da avaliação decompondo-a em critérios (medidas de aferição); indicadores; padrões de referência (absolutos, históricos, normativos, teóricos e negociados) e destacam a importância de se ter clareza do que avaliar. Dos critérios estudados até então, eles acrescentam sustentabilidade, satisfação do beneficiário e equidade. Argumentam que o processo de avaliação será facilitado se for bem planejado, possibilitando o estabelecimento de relações causais entre atividades e produtos; produtos e resultados; resultados e efeitos; efeitos que provocam impacto. Osautoresapresentamduasmatrizesparaavaliaçãodeprogramas.Uma composta de objetivos, indicadores, fonte de dados, recursos, atividades previstas, resultados esperados e relações causais. A outra acrescenta aos itens anteriores a relação entre objetivos do projeto e as variáveis e os indicadores. As matrizes acima descritas equivalem ao que Draibe (Op. cit) nomeia de características do programa na avaliação de processo. Corroboram também com ela e com Figueiredo & Figueiredo (Op. cit) no sentido de que existem variáveis contextuais de difícil controle que, impactam positiva ou negativamente nas condições de vida da população-alvo, cuja aplicabilidade exige metodologias complexas. Costa e Castanhar (2003) definem, situam a temporalidade e as limitações dos tipos de avaliações, essas podem ser: de metas, de impacto, de processo e de resultados. As definições da avaliação de processo e de impacto não sofrem alterações entre Figueiredo & Figueiredo e Costa e Castanhar. Entretanto, diferem de Draibe que compreende impacto como mudanças mais restritas que os efeitos.
- 43. | 43 | Adificuldade em avaliar apontada por Costa e Castanhar reside na efetividade do programa, cuja possibilidade de superação aponta para o estabelecimento de relações causais entre ações e o resultado final do programa. Esse tipo de avaliação equivale a ex-post e, nessa particularidade, converge com Draibe. A avaliação de resultados é desmembrada em resultados imediatos, de médio e longo prazo, cada um com indicadores correspondentes. Para mensurar resultados de longo prazo usam indicadores de impacto relacionando-os ao objetivo geral do programa e, para medir os demais resultados usam indicadores de resultado. Para os autores estudados uma avaliação completa contempla avaliação de resultados e de processo. Contudo, pensamos que, as avaliações de processo por serem realizadas no decorrer da implementação do programa podem dispor de resultados parciais sem, contudo, ser incompleta no momento de sua realização. Programa Incluir: acessibilidade na educação superior – esboço metodológico da avaliação de processo O Programa Incluir: acessibilidade na educação superior é uma iniciativa estatal recente, sua criação data de 2005. Contudo, nos seis primeiros anos efetivou-se por meio de chamadas públicas concorrenciais, realizadas pela Secretaria de Educação Especial (SEESP) e Secretaria de Educação Superior (SESu), por meio das quais, as Instituições Federais de Ensino Superior (IFES) apresentaram projetos de criação e consolidação dos Núcleos de Acessibilidade, visando eliminar barreiras físicas, pedagógicas, nas comunicações e informações, nos ambientes, instalações, equipamentos e materiais didáticos. Todavia, a partir de 2012, esta ação transforma-se em Política de Acessibilidade e pretende ser universalizada no contexto das IFES. É nessa
- 44. | 44 | políticaque se localiza o Programa Incluir: acessibilidade na educação superior. Esse programa demarca como objetivo: fomentar a criação e a consolidação de núcleos de acessibilidade nas universidades federais, as quais respondem pela organização de ações institucionais que garantam a inclusão de pessoas com deficiência à vida acadêmica, eliminando barreiras pedagógicas, arquitetônicas e na comunicação e informação, promovendo o cumprimento dos requisitos legais de acessibilidade (DOCUMENTO ORIENTADOR PROGRAMA INCLUIR - ACESSIBILIDADE NA EDUCAÇÃO SUPERIOR SECADI/ SESu – 2013). Para tanto, compete à gestão das IFES o planejamento e a implementação dos serviços e recursos de acessibilidade que promovam a plena participação dos estudantes com deficiência, entre esses, destaca- se: tradutor e intérprete de Língua Brasileira de Sinais, guia intérprete, equipamentos de tecnologia assistiva e materiais pedagógicos acessíveis, atendendo às necessidades específicas desses estudantes, bem como o monitoramento de suas matrículas. A implementação da política de acessibilidade requisita além das ações acima mencionadas, está contemplada no plano de desenvolvimento da instituição; no planejamento e execução orçamentária; nos custos gerais com o desenvolvimento do ensino, pesquisa e extensão; no planejamento e composição do quadro de profissionais; nos projetos pedagógicos dos cursos; nas condições de infraestrutura arquitetônica; nos serviços de atendimento ao público; no sítio eletrônico e demais publicações; no acervo pedagógico e cultural; e na disponibilização de materiais pedagógicos e recursos acessíveis. Assim, sintonizada com o documento orientador (2013, p. 13), a partir de 2012, o Ministério da Educação (MEC), por meio da SESu e da Secretaria de Educação Continuada, Alfabetização, Diversidade e Inclusão
- 45. | 45 | (SECADI),implementa o Programa Incluir: acessibilidade na educação superior, apoiando projetos das IFES, com aporte de recurso financeiro, diretamente, previsto na matriz orçamentária das Instituições, com a finalidade de institucionalizar ações de política de acessibilidade nessas instituições, por meio dos Núcleos de Acessibilidade, que se estruturam com base nos seguintes eixos: infra-estrutura; currículo, comunicação e informação; programas de extensão e programas de pesquisa. Pretendemos realizar uma avaliação de processo do Programa Incluir. Isto porque o referido programa é muito recente, possivelmente não ofereça substratos para aferição de mudanças substanciais nas condições de vida do público-alvo, mas certamente possibilitará a identificação de fatores que facilitam e/ou obstacularizam a sua implementação e, a partir daí poderemos propor orientações que poderão subsidiar correções pelos gestores e implementadores. Supõe-se com isso, contribuir para o alcance dos objetivos propugnados, para o êxito do programa, para promover a inclusão de acadêmicos com deficiência na educação superior, desafio a ser enfrentado na atual conjuntura. Desafio constituído também porque existe um contingente expressivo de pessoas com deficiência na sociedade brasileira. De acordo com a Cartilha do Censo 2010, 23,9% da população residente no Brasil possui algum tipo de deficiência4 : visual 18,6%, motora 7%, auditiva 5,10% e intelectual 1,40%. Transpondo dados do censo 2010 para Estados e Regiões brasileiras a Região Nordeste desponta com a maior taxa de pessoas com deficiência, 26,3%, superando inclusive, a taxa nacional. Do lado oposto, está a Região Sul com 22,5% e a Região Centro-Oeste com 22,51%. Entre os Estados brasileiros destacamos aqueles que apresentam as maiores taxas de pessoas 4 Todos os dados foram retirados da publicação: “Características Gerais da População, Religião e Pessoas com Deficiência”, do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE, censo demográfico de 2010). Não estão contabilizadas nessa categoria as doenças mentais como autismo, neuroses, psicoses, transtornos bipolares, esquizofrenia.
- 46. | 46 | comdeficiência, são eles: Rio Grande do Norte 27,86%, Paraíba 27,76%, Ceará 27,69%, Piauí 27,59%, Pernambuco 27,58% e Alagoas 27,54%, todos com uma taxa muito acima da média nacional de 23,9%. Esse censo constata o crescimento de pessoas com deficiência, mas também o crescimento do número de matrículas dessas pessoas. Na educação superior, esse crescimento foi em torno de 358%, ou seja, no período entre 2003 e 2011 as matrículas passaram de 5.078 para 23.250. Contudo, apenas 28% foram efetuadas em instituições públicas de ensino superior. Do universo de cinqüenta e cinco Instituições Federais de Educação Superior contempladas com o Programa Incluir: acessibilidade ao ensino superior, selecionamos para nossa pesquisa de campo, as Universidades Federais de Alagoas, Ceará, Piauí, Rio Grande do Norte e Paraíba, motivada pelo fato desses Estados contabilizarem a maior taxa de pessoas com deficiência da Região Nordeste e do Brasil. Com base na literatura especializada, avaliaremos as principais estratégias de implementação em curso do Programa Incluir: acessibilidade na educação superior, nos seguintes eixos: infra-estrutura; currículo, comunicação e informação; programas de extensão e programas de pesquisa. Os demais aspectos decorrem da aprendizagem da literatura sobre avaliação de políticas públicas, como: dimensão temporal atores envolvidos no programa, parceiros, financiadores e redes de apoio. Quanto aos atores envolvidos diretamente na implementação do programa destacam-se: coordenadores dos núcleos de acessibilidade, professores que lecionam acadêmicos com deficiência (conhecer e/ou observar se há correspondência entre os tipos de deficiência e o uso de equipamentos,detecnologiaassistivaedemateriaispedagógicosacessíveis), Pró-Reitores de Ensino, Pesquisa e Extensão, técnicos administrativos, tradutor e intérpretes de LIBRAS, guia intérprete e acadêmicos com deficiência, parceiros.
- 47. | 47 | Aavaliaçãodaestruturaadministrativaenfatizaráseasaçõesplanejadas contemplam:a política de acessibilidade no plano de desenvolvimento da instituição; metas de acessibilidade; monitoramento das matrículas dos discentes com deficiência na instituição; previsão e execução orçamentária voltados para as condições de infra-estrura e o desenvolvimento do ensino, pesquisa e extensão sintonizados com as especificidades dos eixos do Programa Incluir. Para avaliar o subsistema acima, examinaremos o Plano de Desenvolvimento das IFES selecionadas, documentos que informem matrículas de discentes com deficiência por meio de documentos disponibilizados pelos Núcleos de Acessibilidade ou setor responsável por a matrícula nas IFES; Plano de Ação dos Núcleos de Acessibilidade, atendo- nos, sobretudo se contempla projetos de infra-estrutura, notadamente projetos arquitetônicos e urbanísticos; serviços de atendimento aos discentescomdeficiência,como:materiaisdidáticospedagógicosacessíveis, equipamentos de tecnologia assistiva, serviços de guia-intérprete e de tradutores e intérpretes de Libras. A aferição do planejado será feita por meio de relatórios, e outros documentos disponibilizados, sobretudo pelos Núcleos de Acessibilidade. Aplicaremos também entrevista aos diferentes atores acima nomeados, bem como visitas em lócus e fotoetnografias da infra-estrutura física. A avaliação da estrutura hierárquica incidirá precisamente os níveis de autonomia, (des) centralização, liderança, legitimidade dos gestores que se obterá pelo cruzamento de informações das entrevistas, conversas informais e cumprimento de metas. Em se tratando dos serviços de atendimento aos discentes com deficiência avaliaremos a disponibilização de materiais didáticos e pedagógicos acessíveis e de equipamentos de tecnologia assistiva, serviços de guia-intérprete e de tradutores e intérpretes de Libras, sítio eletrônico e demais publicações; acervo pedagógico e cultural, confrontaremos o
- 48. | 48 | planejamentocom dados coletados por meio de entrevista aplicada com os discentes com deficiência, professores e técnicos administrativo e visita em lócus aos Núcleos de Acessibilidade das IFES. Outro subsistema avaliado será constituído pelo currículo, comunicação e informação. O currículo será avaliado mediante análise dos projetos pedagógicos dos cursos, particularmente na matriz curricular desses e no reconhecimento e/ou renovação de reconhecimento dos cursos de graduação ofertados pelas IFES. Sobre a divulgação e informação sobre o Programa retomaremos aos projetos em implementação, articulando com entrevistas com todos os atores envolvidos no mesmo. Embora a capacitação não tenha sido prevista no Programa, mas fundamentada nos documentos que reafirmam ser a educação inclusiva uma proposta em construção e articulando a retórica da falta de capacitação como elemento negativo para a inclusão educacional, a retificamos como imprescindível nesse processo, por isso, incluímos esse subsistema na pesquisa avaliativa. Para tanto, identificaremos as ofertas de capacitação e correlacionaremos as demandas apresentadas pelo público-alvo de Programa Incluir: acessibilidade na educação superior. Considerações finais A ampliação das políticas públicas ao lado de pressões políticas internas e externas suscitou a necessidade de avaliação dessas. Enquanto pesquisa social,aavaliaçãodepolítica,programa,projetopressupõeaçãoprospectiva e/ou retrospectiva sobre uma intervenção, realizada em consonância aos objetivos que se pretende alcançar, podendo variar também a depender de quem as realizam, do uso que lhes darão, da temporalidade entre a implementação do programa e o tempo da avaliação, da metodologia adotada.
- 49. | 49 | Emgeral as avaliações são realizadas para identificar dificuldades no decorrer da implementação (avaliação de processo) e medir o êxito ou fracasso (avaliação de impacto) de programas sociais. Para tanto, os indicadores mais citados nos textos são eficácia (avaliação de processo), eficiência e efetividade (avaliação de impacto). Todavia, observa-se que, embora existam inúmeras e distintas metodologias, os conteúdos explicitados são praticamente invariáveis, altera-se a forma de apresentá-los, às vezes acrescentam-se alguns aspectos. Isto remete ao recorrente reconhecimento da necessidade de elaboração de uma metodologia que elimine a multiplicidade de modelos analíticos acerca da avaliação de políticas públicas. Dos autores estudados apenas Souza (2013) e Figueiredo & Figueiredo (1986) abordam a dimensão política nas pesquisas avaliativas. A nosso juízo essa dimensão perpassa todas as avaliações, às vezes de maneira explícita, incisiva, contemplada como um dos objetivos da pesquisa, outras vezes, implicitamente. Entre as tipologias analisadas predominam dois tipos: avaliação de processo e avaliação de impacto, sendo essa última decomposta de maneira diferenciada, sobretudo em Draibe, Figueiredo & Figueiredo e Costa e Castanhar. Na avaliação de processo alguns autores detalham mais a composição do programa, outros detalham as metas, meios e razões moral e instrumental, mas todos convergem para identificar as dificuldades do programa em implantação para corrigir as distorções, prestar orientações para que a política seja exitosa. Aavaliaçãodeimpactovolta-separamensurarasmudançasdecorrentes do programa, isso exige experimento o que se torna problemático nas ciências sociais, todavia as alternativas quase-experimentais ou o grupo contrafactual comparecem como possibilidades de superação da dificuldade identificada. Esse tipo de avaliação requisita também relações
- 50. | 50 | decausalidade, variáveis, indicadores sociais para aferir o grau de mudança, sem descuidar do contexto onde se realiza e das variáveis não controláveis. Qualquer que seja o tipo de avaliação a ser realizado impõe-se que seja efetuada dentro do rigor teórico e metodológico próprio das ciências, de preferência no mínimo espaço de tempo entre as intervenções e a avaliação,essescritériospossibilitamocrescimentodoseureconhecimento, credibilidade e confiabilidade, com esse propósito pretendemos realizar uma avaliação de processo do Programa Incluir. Referências BRASIL. Documento Orientador Programa Incluir – acessibilidade na educação superior SECADI/SESu–2013 ______. Cartilha do Censo 2010. Luiza Borges Oliveira. Secretaria de Direitos Humanos da Presidência da República. Secretaria Nacional de Promoção dos Direitos da Pessoa com Deficiência. Coordenação-Geral do Sistema de Informações sobre a Pessoa com Deficiência. Brasília: SDH-PR/SNPD, 2012. COHEN, Ernesto; FRANCO, Rolando. Avaliação de projetos sociais. Petrópolis, RJ: Vozes, 1993. COSTA, Frederico Lustosa da; CASTANHAR, José Cezar. Avaliação de programas públicos: desafios conceituais e metodológicos. RAP, Rio de Janeiro, v. 5, n. 37, set./out. 2003. DRAIBE, Sônia Miriam. Avaliação de implementação: esboço de uma metodologia de trabalho em políticas públicas. In: BARREIRA, Maria Cecília Roxo Nobre; Maria do Carmo Brant de CARVALHO (Org.). Tendências e perspectivas na avaliação de políticas e programas sociais. São Paulo: IEE/PUC-SP. 2001. FIGUEIREDO, Marcos Faria; FIGUEIREDO, Argelina Maria Cheibub. Avaliação política e avaliação de políticas. Análise & Conjuntura, v.1, n. 3, Belo Horizonte, set./dez. 1986. ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS. Convenção sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência, 2006.
- 51. | 51 | SOUZA,Lincoln Moraes de. A RELEVÂNCIA DA SUSPEIÇÃO: PEQUENO ENSAIO SOBRE AVALIAÇÃO. Universidade Federal do Rio Grande do Norte (UFRN) Grupo Interdisciplinar de Estudos e Avaliação de Políticas Públicas (GIAPP) Texto para Debate e Circulação Interna Fevereiro. 2013. ______. De resultados, efeitos e impacto em avaliação de políticas públicas. Universidade Federal do Rio Grande do Norte. Grupo Interdisciplinar de Estudos e Avaliação de Políticas Públicas (GIAPP). Cadernos GIAPP. Ano 1. Volume 1. Número 1. Natal/RN. Jan.-Jun. 2013.
- 52. | 52 | AVALIAÇÃODA EFICÁCIA DO PROGRAMA DE INCENTIVO ACADÊMICO NA UNIVERSIDADE FEDERAL DE PERNAMBUCO – BIA/UFPE Maria Christina de Medeiros Nunes1 Resumo Este trabalho apresenta os resultados de pesquisa sobre a avaliação da eficácia de um programa institucional no campo da gestão universitária pública, denominado Programa de Incentivo Acadêmico – BIA, no âmbito da Universidade Federal de Pernambuco, no período de 2004 a 2010, em sua dimensão acadêmica. A avaliação buscou mostrar a influência do programa na trajetória acadêmica dos estudantes egressos do Programa, por meio de indicadores de desempenho acadêmico e de engajamento em outros programas institucionais. A opção metodológica adotada foi a pesquisa avaliativa aplicada, de natureza exploratório-descritiva, de tipo quantitativa e qualitativa. A análise dos resultados apontou que na dimensão acadêmica, o Programa se mostra como um valioso instrumento auxiliar na adaptação à vida universitária do estudante ingressante na universidade, demonstrado por elevados índices do desempenho acadêmico, de conclusão do curso no tempo regular, e índices reduzidos de retenção e evasão. 1 Universidade Federal de Pernambuco. <christina.nunes@ufpe.br> T0103
- 53. | 53 | Introdução Aadoção de práticas de avaliação de políticas e programas vem se tornando cada vez mais presente, enquanto instrumento de gestão na agenda dos agentes públicos, principalmente após as transformações socioeconômicas e políticas ocorridas na administração pública no Brasil e no mundo, a partir dos anos oitenta. A concepção de modernização da gestão, as exigências por melhores serviços e a busca de metodologias capazes de avaliar e melhorar os padrões de desempenho das políticas e programas públicos, com base em critérios de eficiência, eficácia e efetividade passou a predominar ao longo dos anos 90 as várias áreas do setor público. A reestruturação nas diversas áreas da esfera pública governamental, no sentido de aumentar a eficiência e eficácia, traduzindo-se em agilidade nos procedimentos administrativos, na racionalização dos custos e na busca de resultados efetivos em suas ações, na perspectiva de fornecer respostas atualizadas, rápidas e com qualidade aos cidadãos passou a ser uma tônica na gestão pública. Essa concepção de administração pública, privilegiando requisitos de competência dos gestores públicos para conciliar as demandas da sociedade à capacidade técnica para definir prioridades e metas, formular estratégias, gerir recursos e alcançar resultados eficazes, além de constante nos manuais contemporâneos da administração, também está alicerçado em princípios constitucionais constantes do Art. 37 da Constituição Federal de 1988. (BRASIL, 1988), que contempla a legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. Para Siqueira “resultados eficazes na administração pública significam democratizar o acesso a todos os níveis, ser permeável ao controle da sociedade, melhorar a qualidade dos serviços prestados e aumentar o grau de resolutividade dos problemas” (SIQUEIRA, 1990, p. 66).
- 54. | 54 | Noâmbito das organizações públicas as Instituições Federais de Ensino Superior – IFES, que tem a missão da execução da política pública de ensino superior, também sofreram a influência das mudanças no contexto e enfrentaram situações desafiantes, em razão de constantes pressões pela democratização do acesso, por processos de avaliações, pela qualidade da gestão acadêmica, pelo compromisso social com o combate às desigualdades e à exclusão social, e com a formação profissional voltada às exigências do contexto social. Esseconjuntodecondicionantessócio,econômicos,políticosejurídicos, contribuíram para que o Estado brasileiro, a partir dos anos 1990, desse início às discussões sobre as políticas de ação afirmativa, tema que veio a se tornar uma prioridade na agenda educacional do governo do presidente Luís Inácio Lula da Silva. As ações afirmativas foram institucionalizadas na política educacional do governo, através de programas implantados pelo MEC, a partir de 2003. Com base nas políticas e programas de democratização do acesso, de caráter afirmativo, delineados pelo MEC para a área da educação superior, a UFPE aderiu à convocação da Secretaria de Educação do Estado de Pernambuco (SEDUC) e da Fundação de Amparo à Ciência e Tecnologia do Estado de Pernambuco (FACEPE), e implementou em 2004 o Programa de Incentivo Acadêmico, denominado pelos gestores e pela comunidade acadêmica de Programa BIA. O Programa surgiu com objetivo principal de favorecer a adaptação de alunos oriundos de escolas públicas ingressantes à vida acadêmica, concedendo, aos melhores classificados no vestibular, uma bolsa de incentivo acadêmico – bolsa BIA, no 1º.ano do curso superior. Assim, o Programa BIA foi concebido na perspectiva de contribuir com a inclusão acadêmica (acesso), com a permanência desses estudantes na universidade, e consequentemente com a inibição da evasão (sucesso),
- 55. | 55 | cujosíndices são considerados elevados no primeiro ano do curso superior. A evasão é, na opinião de Lobo et al (2007) um dos problemas que mais afligem as instituições de ensino em geral, que no ensino superior é um problema de alcance internacional; e as taxas de evasão no primeiro ano de curso é duas a três vezes maior do que a dos anos seguintes. Problema de pesquisa e objetivos A principal característica da avaliação de programas e projetos é, segundo Cotta (1998), seu caráter aplicado, que tem por propósito a produção de resultados de utilidade prática. Nesta mesma direção Thoenig (2000) advoga o uso pragmático da avaliação ao relacioná-la ao fornecimento de conhecimento utilizável orientado para a ação. As relações existentes entre avaliação e pesquisa, segundo Cohen e Franco (1999) são estreitas, visto que a moldes da pesquisa aplicada a avaliação requer uma metodologia que envolve a utilização de um conjunto organizativo de instrumentos e técnicas investigativas na geração de conhecimentos sobre determinada realidade. A avaliação utiliza a metodologia da pesquisa como instrumento de aferição do alcance dos objetivos de políticas, programas e projetos sociais. Consideramos na formatação do escopo teórico-metodológico desse trabalho o conceito adotado pelo Grupo de Avaliação e Estudo da Pobreza e de Políticas direcionadas à Pobreza (GAEPP)2 , que considera a pesquisa avaliativa uma modalidade de pesquisa social aplicada com uso sistemático de procedimentos para analisar a conceptualização, o desenho, a implementação e as utilidades de programas sociais de intervenção (SILVA, 2008). 2 O GAEPP é um grupo de pesquisa formado por docentes e discentes de graduação e pós-graduação da Universidade Federal do Maranhão, cadastrado no CNPq , voltado ao estudo, pesquisa, análise e avaliação de políticas públicas e programas sociais (SILVA, 2008).
- 56. | 56 | Combase no pressuposto defendido por Goldenberg (2001), que a pesquisa tem como requisito essencial a existência de uma pergunta em busca de resposta (problema), é que centramos nossa pesquisa avaliativa na direção da seguinte pergunta central: o Programa BIA é eficaz em sua dimensão acadêmica? Esta pergunta central foi guiada pelas seguintes indagações complementares: • O egresso do Programa BIA teve bom desempenho acadêmico, na perspectiva da permanência, da aprovação e da conclusão do curso no tempo regular? • O Programa favoreceu oportunidades de engajamento do aluno egresso em outras atividades acadêmicas, contribuindo para sua permanência na universidade (sucesso)? Assim, o objetivo geral da pesquisa avaliativa, em sua dimensão acadêmica, foi avaliar a eficácia do Programa BIA, enquanto instrumento de consolidação do acesso (ingresso, permanência e conclusão) de seus beneficiários – os estudantes oriundos de escolas públicas, buscando mostrar a influência do programa na trajetória dos estudantes egressos do Programa, por meio de indicadores de desempenho acadêmico e de engajamento em outros programas institucionais. Revisão teórica Considerando que o Programa BIA é um programa concebido à luz de uma política pública voltada para a democratização e consolidação do acesso ao ensino superior público; e a avaliação de sua eficácia foi o objetivo geral do nosso trabalho; a fundamentação que compôs o marco teórico da pesquisa perpassou pela confluência de interfaces teóricas entre
- 57. | 57 | ostemas das políticas públicas e avaliação de programas, sob a ótica de diversos autores estudiosos da temática. Hofling (2001) considera as políticas públicas como responsabilidade do Estado, tanto a sua implementação quanto a sua manutenção, mas que por envolver no processo decisório e de implementação diversos atores públicos e da sociedade, as políticas públicas não podem ser reduzidas a políticas estatais. No Brasil, segundo Souza (2007) , os estudos sobre política pública concentram-se mais no processo (como elas ocorrem) e não focalizam necessariamente o conteúdo objeto da política; ao contrário dos estudos sobre a política social, que são marcados pelas questões relacionadas ao objeto, os problemas da área e seus resultados. Esses estudos ganharam, enquanto áreas específicas, espaços na agenda das pesquisas acadêmicas, inicialmente na educação e na saúde e, posteriormente na segurança pública e aqueles relacionados com grupos minoritários e excluídos, como raça, gênero, pobreza e desigualdade social (SOUZA, 2007). Nesta perspectiva, entendemos que a política de acesso ao ensino superior é uma política pública de corte social. Para Gomes (2001), a formulação de políticas públicas no Brasil esteve associada à necessidade de implementação de políticas sociais mais justas, em razão do processo de transição política vivenciada a partir dos anos oitenta, e do cenário de agravamento das questões sociais e restrição de recursos; o que também impulsionou a importância da avaliação no contexto das políticas públicas. Posição similar é defendida por Costa e Castanhar (2003) ao afirmarem que o tema da avaliação de políticas e programas públicos, passou a se expressar de forma premente no Brasil, a partir das profundas transformações observadas na sociedade e no Estado brasileiro em meados dos anos 1980, pronunciando-se mais voltada à produção de conhecimento
- 58. | 58 | técnicona busca da melhoria dos padrões de gerenciamento do setor público e para os processos de formulação de programas do que para os relacionados a sua implementação e avaliação propriamente dita. Barreira (2002) sinaliza para a complexidade e especificidades próprias inerentes a avaliação de programas sociais, em razão das políticas e programas estarem permeados por valores, cultura, demandas e pressões múltiplas dos diversos atores envolvidos em todas as suas fases: da decisão à avaliação. Cohen & Franco (1999, p. 27) afirmam que a “política social tem como princípio orientador e inalienável a procura da equidade, que é a via através da qual pode ser modelada a justiça distributiva”, associando dois conceitos relacionados: retribuição e igualdade de oportunidades. Os autores referenciam o princípio de compensação defendido por Rawls (2002) segundo o qual a autêntica igualdade de oportunidades deve contemplar primeiramente aos “nascidos com menos dotes e em setores socialmente menos favorecidos”, ou seja, atender primeiro aos mais necessitados (Ibidem, p. 30). Insere-se aí uma discussão posta pelos autores entre universalismo (direito de todos a receber serviços e benefícios) e seletividade (focalização de serviços e concessão de benefícios a determinados segmentos), na qual o princípio da equidade, ao defender a seletividade, advoga pela não aplicação da mesma solução a situações distintas, ou seja, recomenda a aplicação da chamada discriminação positiva3 , mediante o uso de critérios seletivistas, por um determinado período, que busca beneficiar segmentos socialmente excluídos ao longo da história. O entendimento subjacente nesta concepção parte do princípio que a equidade só será garantida se as desigualdades entre indivíduos desiguais não forem ignoradas, mas tratadas de forma desigual. 3 Segundo o antropólogo Kabengele Munanga (2005) discriminação positiva é uma política de conteúdo compensatório e reparatório que busca a redução das desigualdades.
- 59. | 59 | Asações afirmativas inserem-se, neste contexto, no campo das políticas públicas voltadas para as áreas sociais com ênfase no reparo de situações de discriminação e desigualdades de grupos historicamente excluídos, nos quais se incluem, dentre outros, os negros, os indígenas, a população de baixa renda e os estudantes oriundos de escolas públicas. Ações afirmativas traduzem-se: são medidas especiais e temporárias tomadas pelo Estado, com o objetivo de eliminar desigualdades raciais, étnicas, religiosas, de gênero e outras - historicamente acumuladas, garantindo a igualdade de oportunidade e tratamento, bem como compensar perdas provocadas pela discriminação e marginalização (ARTHUSO, 2006). Apreende-se a partir dessa concepção que as ações afirmativas são um conjunto de iniciativas e orientações, que se constituem em políticas de Estado, materializadas em programas e ações institucionais, com a finalidade de corrigir desigualdades sociais e étnico-raciais. Sua concepção envolveumaformadeagirpositivaeafirmativamentenosentidoderemover barreiras que impeçam pessoas e grupos de usufruir iguais oportunidades de realização educacionais e profissionais, traduzidas em redistribuição de oportunidades, buscando a equidade (BRANDÃO, 2005). Concepção semelhante considera as ações afirmativas como uma política que integra o escopo das políticas sociais, visto que vêm na perspectiva de dispensar um tratamento diferenciado, materializados em programas, benefícios e/ou serviços para compensar perdas ou reparar danos aos grupos discriminados e excluídos. Daí as terminologias de “equal oportunity policies”, ação afirmativa, ação positiva, discriminação positiva ou políticas compensatórias (MUNANGA, 2005, p. 1). A partir das diversas abordagens conceituais elencadas anteriormente podemos inferir que toda política pública envolve um conjunto de decisões, determinadas pelo poder político dos diversos atores da sociedade,
- 60. | 60 | quese traduzem em ações governamentais voltadas para a resolução de necessidades coletivas; por meio da fixação de objetivos, estratégias de atuação e alocação de recursos destinados ao atingimento dos propósitos definidos; consubstancia-se em programas e serviços, criando por vezes, mecanismos seletivos de acesso, em contraposição aos critérios de universalização de direitos. É nesta perspectiva, portanto, a nosso ver, que o Programa BIA, enquanto programa acadêmico, de corte social de natureza inclusiva, foi concebido à luz de uma política pública de acesso ao ensino superior, privilegiando o caráter focalizado e seletivo4 , visto beneficiar os melhores estudantes de escolas públicas classificados no vestibular, em detrimento de um critério universalista para a inclusão de todos os estudantes inseridos na categoria de origem de escola pública. A focalização nestes termos, a nosso ver é insuficiente para promover a inclusão e reparação de situações anteriores de desigualdades de oportunidades, se contrapondo aos princípios norteadores de uma política de ação afirmativa e inclusiva. Com base nos argumentos apresentados por Cohen e Franco (1999), entendemos que esse limite politicamente definido no critério de seleção do BIA, possivelmente em função da restrição de recursos disponíveis, contraria, a nosso ver, o princípio da equidade. E nossa atuação enquanto assistente social e gestora, no âmbito da UFPE, é adotar práticas e estratégias que fortaleçam a perspectiva do direito de todos os estudantes oriundos de escolas públicas, defendendo a universalização do acesso ao Programa; e buscar na prática profissional e de gestão adotar a avaliação processual, enquanto instrumento de aprendizagem e de melhoria contínua do programa, na perspectiva de 4 Focalização de serviços e seletividade de público, é segundo Cohen e Franco (1999) opção por uma determinada população-objetivo tendo em vista o montante de recursos disponíveis.
- 61. | 61 | umaprestação de serviço cada vez mais qualificada, ágil e efetiva aos seus beneficiários. O elenco teórico sobre o tema da avaliação é expresso pelos pesquisadores do assunto numa variedade de conceitos, classificações, tipos e metodologias, a partir de múltiplos critérios, o que é denominado por Costa e Castanhar (2003) como emaranhado conceitual. Deduzimos a partir de consulta bibliográfica a alguns autores (Sulbrant, 1994; Ala-Harja e Helgason 2000; Barreira, 2002; Cano, 2002; Silva, 2005; Arcoverde, 2012) que o termo avaliar não é conceitualmente consensual, e agrega uma polissemia de significados teóricos e práticos, que envolvem em seu sentido geral a concepção de atribuição de valor, de mérito, de apreciação, de pesquisa, de investigação, de identificação, de análise, de interpretação, e de monitoramento; enfim, trata-se de um conceito que abrange várias definições, mas que tem por síntese formar um juízo ou opinião a respeito de algo ou de alguém para guiar uma mudança. No caso específico das políticas e programas públicos o enfoque contemporâneo de avaliação, segundo Arcoverde (2012) , está associado ao conceito de atribuição de mérito ou julgamento sobre o grau de eficiência, eficácia e efetividade dessas políticas e programas. Nesta direção posiciona-se Arretche (2009) ao relacionar as tendências de avaliação de políticas públicas, em especial das políticas sociais, ao classifica-las em avaliação da eficiência, da eficácia e da efetividade. A avaliação da eficiência está associada ao esforço empregado na implementação de uma dada política e os resultados alcançados, numa perspectiva de racionalização de gastos e sob o impulso de vários fatores, dentre eles a escassez de recursos públicos e a demanda crescente do público a ser atendido pelas políticas. Na avaliação da eficácia, em que se relacionam os objetivos e instrumentos de um programa a seus resultados a autora a caracteriza como a tipologia mais utilizada nas avaliações de políticas e programas
- 62. | 62 | públicos,em que são exigidas pesquisas de campo para reconstituir e aferir o seu processo de implantação e/ou implementação. Por avaliação da efetividade a pesquisadora atribui ao exame da relação entre a implementação de um determinado programa e seus impactos, correlacionando-os ao seu efetivo sucesso ou fracasso, na medida em que busca mensurar as mudanças concretas nas condições sociais do público alvo do programa. Esta tipologia, de aplicabilidade mais difícil e rara, por envolver relações complexas e rigorosas de causalidade, é pouco utilizada e, por conseguinte pouco estudada pelas equipes governamentais responsáveis pela execução de políticas e programas públicos. Sulbrandt (1994) em contraposição à concepção tradicional que consideraaavaliaçãocomoúltimaetapadociclodapolíticasocialincorpora uma concepção renovada de avaliação, como “instância de aprendizagem”; pois além de conceber melhorias e ajustes no desempenho do programa em desenvolvimento, permite por meio da pesquisa avaliatória, proceder a um exame sistemático e rigoroso das atividades, com base em critérios e metas pré-determinadas, e dos resultados e efeitos previstos na população alvo. As formas clássicas de avaliação de programas podem ser agrupadas, segundo Sulbrant (1994) em três metodologias básicas: a avaliação de processos, a avaliação de metas e a avaliação de impacto; essas duas últimas constituindo a avaliação de resultados. A avaliação de processo é, na concepção do autor, a modalidade de avaliação que investiga de forma sistemática o desenvolvimento do programa, com o propósito de verificar a compatibilidade entre o previsto e o realizado, e para medir a cobertura do alcance da população beneficiária da ação. Tem como objetivo principal detectar possíveis defeitos e falhas nos procedimentos operacionais, identificar obstáculos à sua implementação e gerar informações importantes para o alinhamento e adequação de
- 63. | 63 | conteúdo,de metas, objetivos e estratégias com vistas ao alcance dos resultados (eficácia). Thoenig, na trilha conceitual similar à Sulbrandt (1993), introduz uma abordagem na definição de avaliação, numa perspectiva de ferramenta da aprendizagem: a avaliação é definida como um meio de aperfeiçoar a capacidade de aprender como conduzir mudanças bem sucedidas e definir resultados alcançáveis nos campos da eficiência e eficácia públicas (...) dedicada à produção e análise de informações relevantes e pertinentes a respeito da relação entre os atos públicos, seus resultados e impactos (THOENIG, 2000, p. 54). Carvalho (2009) adota uma posição semelhante ao defender uma concepçãototalizantedaavaliação,naqualalémdosresultadosmensurados quantitativamente, atribuindo os benefícios ou malefícios, sucesso ou fracasso de uma política ou programa, faz-se necessário apreender igualmente a ação em seus processos, que possibilita a qualificação das decisões, dos resultados e impactos. Isto não se faz de forma isolada. Na visão da pesquisadora, a avaliação de políticas e programas sociais porta um grau de complexidade e especificidades próprias, envolvendo intervenientes múltiplos (interesses, atores, objetivos, estratégias, recursos), que pressupõem um conjunto articulado de iniciativas intersetoriais e intergovernamentais no desenvolvimento da ação. Deduzimos, portanto, a partir dos conceitos apresentados, que a avaliação na gestão de programas públicos é um instrumento político- pedagógico-gerencial, de caráter processual, realizado em regime de co- participação com os partícipes da ação , para auxiliar a tomada de decisão e aferir o desempenho de programas e projetos (resultados) na direção das mudanças necessárias em benefício dos usuários das políticas, programas e serviços públicos.
- 64. | 64 | Nossacompreensão, portanto, do conceito de avaliação se expressa no seguinte enunciado: Trata- de um instrumento de apreensão de conhecimentos (aprendizagem), pois mais do que o controle, envolve uma aprendizagem a partir das falhas e dificuldades identificadas na execução de um programa. É aplicada estrategicamente para aperfeiçoar e alinhar diretrizes conceituais e metas de atendimento, na instância político- institucional; e procedimentos de gestão, técnicas e métodos de trabalho, a nível gerencial. Grosso modo, seu objetivo mais abrangente é promover mudanças nas políticas, nos programas e nos procedimentos de gestão, na perspectiva da eficácia dos resultados aos seus beneficiários. No caso em questão, o sucesso do Programa BIA tem como parâmetro de avaliação a consolidação do acesso, da permanência e da conclusão do curso em tempo regular da população alvo do programa. Metodologia Para responder à pergunta norteadora do trabalho O Programa BIA é eficaz, em sua dimensão acadêmica? adotamos como opção metodológica a pesquisa avaliativa aplicada, associada à técnica de coleta de dados quantitativos e qualitativos, de base documental e de campo. O universo da pesquisa de campo abrangeu 361 ex-bolsistas participantes do programa no período de 2004-2010. A pesquisa documental, por meio de consultas em relatórios, fichas de cadastros e histórico acadêmico dos ex-bolsistas no sistema SIG@5 foram as principais fontes utilizadas na coleta dos dados quantitativos. 5 O SIG@ é o Sistema de Informações e Gestão Acadêmica utilizado pela UFPE, que permite a consulta da situação e aproveitamento acadêmico, além de outras informações da vida acadêmica dos estudantes.
- 65. | 65 | Osdados qualitativos foram levantados na pesquisa de campo, junto aos bolsistas, por meio de questionários enviados com a utilização da ferramenta eletrônica disponível no aplicativo Google.doc6 . Considerando que a pesquisa avaliativa teve como propósito mostrar a influência do programa no desempenho acadêmico dos estudantes egressos do mesmo, no período 2004-2010, através da análise dos resultados quanto à situação (evasão, retenção e conclusão), ao rendimento escolar (média da nota de aprovação) no curso; e engajamento acadêmico (estudantes que migraram do BIA para outros programas), se fez necessária a utilização de indicadores que permitissem mensurar esse desempenho. Nesta direção, foram definidos como indicadores para avaliar o sucesso acadêmico dos estudantes os índices percentuais de conclusão do curso em tempo regular e nota média de aprovação; bem como o grau de aproveitamento e engajamento acadêmico, mensurado através do índice de absorção do egresso em outros programas de bolsas de natureza acadêmica, a moldes do Programa de Educação Tutorial (PET), Programa de Iniciação Científica (PIBIC), Programa de Iniciação à Extensão (PIBEX) ou Programa de Iniciação à Docência (PIBID). Ascategoriasdeanáliseadotadasparaconfiguraradimensãoacadêmica da avaliação tiveram por base a influência do programa na trajetória acadêmica dos estudantes egressos, demonstrados através dos dados tabulados a partir dos questionários e dos indicadores de desempenho acadêmico coligidos no SIG@. No plano da análise qualitativa adaptamos nosso esforço interpretativo no referencial teórico da análise de conteúdo, estudada por Laurence Bardin (1977). 6 O Google Docs, é um pacote de aplicativos do Google que se compõe de processador de texto, editor de apresentações, editor de planilhas e editor de formulários e possibilita a criação e o compartilhamento de documentos, planilhas e apresentações. Possibilita o agrupamento de dados, a tabulação e a representação estística e gráfica dos resultados
- 66. | 66 | Noplano quantitativo, o uso da ferramenta do google.doc na fase de tabulação dos questionários mostrou-se opção eficaz visto que o armazenamento eletrônico dos dados reduziu não somente o tempo destinado a essa etapa, como também facilitou a organização e análise quantitativa, através da consolidação dos dados. No caso das informações levantadas no SIG@, utilizamo-nos da ferramenta disponível no Excel para proceder ao cálculo e a consolidação dos dados coletadas no histórico acadêmico dos estudantes. Análise dos resultados A análise dos dados, de natureza quantitativa e qualitativa, coletados para avaliar a eficácia do programa BIA no âmbito da Universidade Federal de Pernambuco, em sua dimensão acadêmica, apontou para os seguintes resultados: • 52% dos ex-bolsistas BIA são do sexo masculino e 48% do sexo feminino; • 48% tem idade entre 18 e 20 anos; • 90% residem em Recife e municípios da Região Metropolitana; • 74% optaram por cursos integrantes do conjunto das ciências sociais, humanas e das artes, letras e comunicação. • 88% enquadram-se na categoria de renda familiar entre 01 e 05 salários mínimos, sendo que 60% recebem ajuda do grupo familiar para se sustentar, integral ou parcialmente; • 70% dos ex-bolsistas concluíram o curso de graduação no tempo regular, sendo 75% com nota superior a 8,0 (sucesso acadêmico); • 6% é o percentual de retenção, caracterizada pelos estudantes ingressantes em 2005 a 2007 que ainda não haviam concluído o ciclo da graduação na época da pesquisa;
- 67. | 67 | • Noperíodo de 2004-2006 o percentual médio de evasão foi de aproximadamente 16%, índices reduzidos a 9% em 2008-2009, e a 7% em 2010, o que nos sugere a correlacionar com a implantação do Programa de Apoio a Planos de Reestruturação e Expansão das Universidades Federais (REUNI), em abril de 2007, e do Plano Nacional de Assistência Estudantil (PNAES), em dezembro do mesmo ano; • 70% dos matriculados em situação regular, com curso de graduação em andamento vem apresentando notas de aprovação superiores a 8,0; • Durante a permanência no Programa BIA 35% dos bolsistas exerceram atividades em projetos de extensão e 31 % em projetos de pesquisa da própria universidade; • 93% dos participantes atribuem grau elevado de importância ao Programa BIA na sua vivência acadêmica, atribuindo à concessão da bolsa e à oportunidade de engajarem-se em atividades acadêmicas sob a tutoria de professores, as principais causas da permanência e do sucesso acadêmico na trajetória da vida universitária; • Após o desligamento do Programa 80% dos egressos vincularam-se a outros programas de natureza acadêmica, sendo 31% a projetos de pesquisa (PIBIC), 32% a projetos de extensão e/ou pesquisa e extensão (PIBEX e PET/Conexão de Saberes) e 17% à área do ensino (PIBID e monitoria). 68% como bolsistas e 10% como voluntários; • 94% dos ex-bolsistas BIA tiveram participação satisfatória junto aos projetos e foram bem avaliados pelos orientadores-tutores; Os resultados obtidos sugerem que o Programa BIA em sua dimensão acadêmica é eficaz para os estudantes que dele participam, tanto na perspectiva da permanência, quanto do rendimento acadêmico;
- 68. | 68 | demonstrandoainda que tende a influir na redução dos índices de retenção, trancamento de matrículas e evasão. Conclusão Os resultados da pesquisa avaliativa sinalizaram para a relevância dos aspectos acadêmicos e sociais do Programa BIA, traduzindo-o como estratégia eficaz à permanência do estudante oriundo de escola pública na UFPE, seja pela concessão de incentivo financeiro, seja pela oportunidade da iniciação e adaptação na vida universitária, por meio do seu engajamento em atividades de pesquisa e/ou extensão. Os desafios, representados pelas fragilidades ainda existentes no Programa, que ameaçam a eficácia de seus objetivos, situam-se no campo decisório político-institucional da FACEPE e da UFPE, com destaque para a cobertura do Programa, uma vez que aproximadamente 5% do público potencial vêm sendo beneficiado, o que representa uma demanda reprimida na ordem de 95%; o que evidencia uma desproporcionalidade público potencial x público atendido; e aponta sobretudo para uma política de universalização como condição de eficácia do programa na perspectiva do público elegível (estudantes oriundos de escolas públicas) em detrimento do critério da focalização, atualmente utilizado (estudantes melhores classificados por nota). As mudanças na política de acesso ao ensino superior com a aprovação da lei das cotas, em 2012, tende a mudar substancialmente o perfil dos estudantes da UFPE, o que exigirá reforço das políticas acadêmicas e de assistência estudantil, através de programas e serviços para dar sustentação ao sucesso da política, que a moldes do Programa BIA, busca assegurar que além do acesso, o estudante permaneça e tenha êxito acadêmico, com a conclusão do seu curso de graduação no tempo regular.
- 69. | 69 | Referências ALA-HARJA,Marjukka; HELGASON, Sigurdur. Em direção às melhores práticas de avaliação. Revista do Serviço Público: ENAP, Brasília, v. 51, n. 4, p. 5-60, out/dez 2000. Trimestral. Disponível em: <www.enap.gov.br/index>. Acesso em: 10 out. 2010. ARCOVERDE, Ana Cristina Brito. Uma visão institucional para avaliação de políticas públicas. In MACHADO, Nelson et all (Orgs). Gestão baseada em resultados no setor público. São Paulo: Atlas, 2012. ARRETCHE, Marta. T. S. Tendências no estudo sobre avaliação. In RICO, Elizabeth Melo (org). 6ª ed. São Paulo: Cortez: Instituto de Estudos Especiais, 2009 ARTHUSO, Fabricio Cleber. Direito e Ações Afirmativas. In: IV Mostra Acadêmica UNIMEP, out. 2006, Piracicaba. Disponível em: <http://www.unimep.br/phpg/ mostraacademica/anais/4mostra/pdfs/240.pdf> Acesso em 13 nov. 2011 BARDIN, Laurence. Análise de conteúdo. Trad. Luís Antero Neto e Augusto Pinheiro. Edições 70, São Paulo, 1977. BARREIRA, Maria Cecília Roxo Nobre. Avaliação participativa de programas sociais. 2ª ed. São Paulo: Veras, 2002. BRANDÃO, Carlos da Fonseca. As cotas na universidade pública brasileira. Será esse o caminho? Campinas, SP. 2005. BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil: promulgada em 5 de outubro de 1988. 20ª ed. São Paulo: Atlas, 2003. CANO, Ignacio. Introdução à avaliação de programas sociais. Rio de Janeiro: FGV, 2002 CARVALHO, Maria do Carmo Brant de. Avaliação participativa: uma escolha metodológica. In: RICO, Elizabeth Melo (Org.). Avaliação de programas sociais: uma questão em debate. São Paulo: Cortez; IEE- PUCSP, 6ªed. 2009. COHEN, Ernesto; FRANCO, Rolando. Avaliação de Projetos Sociais. Petrópolis, RJ: Vozes, 1999. COSTA, Frederico, CASTANHAR, José Cezar. Avaliação de programas públicos: desafios conceituais e metodológicos. Revista de Administração Pública. Rio de Janeiro 37 (5): 969-92, Set/Out 2003.
- 70. | 70 | COTTA,Tereza Cristina. Metodologias de avaliação de programas e projetos sociais: análise de resultados e de impacto. RSP, ano 49 número 2. Abr-jun 1998. ENAP. Brasília. GOLDENBERG, Miriam. A arte de pesquisar: como fazer pesquisa qualitativa em ciências sociais. Rio de Janeiro, Record, 5ª ed. 2001 GOMES, Maria de Fátima Cabral Marques. Avaliação de políticas sociais e cidadania: pela ultrapassagem do modelo funcionalista clássico. In SILVA, Maria Ozanira da Silva (org). Avaliação de políticas e programas sociais: teoria e prática. São Paulo, Veras/ GAEEP/CNPQ, 2001. HOFLING, Eloisa de Mattos. Estado e políticas (públicas) sociais. Cad. CEDES [online]. 2001, vol.21, n.55, pp. 30-41. ISSN 0101-3262. Disponível em http://dx.doi. org/10.1590/ S0101- 32622001000300003. Acesso em 20.10.2012 LOBO, Roberto Leal; MOTEJUNAS, Paulo Roberto; HIPÓLITO, Oscar; LOBO, Maria Beatriz de Carvalho Melo. A evasão no ensino superior. Cadernos de Pesquisa, Fundação Carlos Chagas, v. 37, n. 132, set./dez. 2007.p. 641-659. Disponível em http://www. institutolobo.org.br/imagens/pdf/artigos/art_045.pdf. Acesso em 13/01/2013 MUNANGA, Kabengele. Políticas de Ação Afirmativa em Benefício da População Negra no Brasil – Um Ponto de Vista em Defesa de Cotas. REA, ano II nº 22, mar/2005 disponível em http://www.espacoacademico.com.br/022/22 cmunanga. Acesso em 18/08/2012. RAWLS, J. Uma teoria da justiça. 2. ed. São Paulo: Martins Fontes, 2002 SILVA, Maria Ozanira da Silva e. Pesquisa avaliativa: aspectos teórico-metodológicos. São Paulo: Veras, 2008. SIQUEIRA, M.M. Eficácia da administração pública: imposição democrática. Revista de Administração de Empresas. São Paulo.v.30,n.1, p. 65-72, jan./ mar.1990. SOUZA, Celina. Estado da arte da pesquisa em políticas públicas. In HOCHMAN, Gilberto, ARRETCHE, Marta e MARQUES, Eduardo (org) Políticas públicas no Brasil. Rio de Janeiro, FIOCRUZ, 2007. SULBRANDT, José. Avaliação dos Programas Sociais: uma perspectiva crítica dos modelos usuais in KLIKSBERG , B (org). Pobreza: uma questão inadiável. Fundação ENAP. Brasília, 1994.
- 71. | 71 | THOENIG,Jean-Claude. A avaliação como conhecimento utilizável para reformas de gestão pública. Revista do Serviço Público. Ano 51, n.2 (Abr-Jun/2000) p. 54 a 70. Brasília: ENAP, 2000. Trad. de René Loncan. Disponível em http://www.enap.gov.br/ index.php?option= com_docman&task = doc_ view&gid=2682 acesso em 18.05.2012.
- 72. | 72 | AVALIARRIMA COM PARTICIPAR? REFLEXÕES CONCEITUAIS SOBRE OS DESAFIOS E AS POSSIBILIDADES DE IMPLEMENTAR A AVALIAÇÃO PARTICIPATIVA NOS CENTROS DE REFERÊNCIA DA ASSISTÊNCIA SOCIAL (CRAS) Thacyana Karla de Araújo Ferreira1 Maria do Socorro Ferreira Osterne2 Resumo O presente trabalho é fruto de analises e reflexões obtidas em meio à vivênciaeexperiênciaprofissionaletemcomopropostaapresentarreflexões conceituais sobre as possibilidades e os desafios de implementar a avaliação participativa nos Centros de Referência da Assistência Social (CRAS). Partimos do pressuposto de que os modelos de avaliação tradicional dificilmente contemplam o processo de participação da população usuária dos serviços e benefícios para mensurar dados na maioria das vezes prezando pela perspectiva quantitativa. Assim, a avaliação participativa apresenta-se como importante ferramenta na construção e fortalecimento dos espaços públicos e na fomentação do protagonismo dos usuários. Palavras-Chave: Avaliação participativa; Formação social; Assistência social; Centro de Referência da Assistência Social. 1 Mestrado Acadêmico em Serviço Social, Trabalho e Questão Social – Universidade Estadual do Ceará – UECE. <thacy_mpo@yahoo.com.br> 2 Mestrado Acadêmico em Serviço Social, Trabalho e Questão Social – Mestrado Acadêmico em Políticas Públicas e Sociedade – Universidade Estadual do Ceará – UECE. <msocorro@uece.br> T0104
- 73. | 73 | Introdução Partimosda premissa de que os CRAS são espaços que apresentam características necessárias para promover e fortalecer os processos de participação da população usuária junto à política, não só no âmbito do controle social, mas participando dos processos de avaliação que visam fortalecer a assistência social, e a avaliação participativa é um instrumento que se adapta a essa realidade. Consideramos incialmente que o principal desafio posto à participação, e consequentemente à avaliação participativa, diz respeito à nossa formação social e política, que historicamente isolou e excluiu as classes subalternas dos espaços de decisão no âmbito das políticas sociais. Por seguinte, apresentamos as possibilidades da avaliação social ser efetivada no espaço dos CRAS, mas também reconhecemos os desafios. O conteúdo aqui exposto faz parte das reflexões obtidas em meio as vivênciaeatuaçãoprofissionaljuntoaosCRAS.Apesquisaapresentacaráter bibliográfico e documental com uso dos principais autores que abordam a temática não só da avaliação participativa, mas também dos estudiosos da assistência social e da formação social brasileira. O acesso aos documentos da política também fazem parte da fundamentação teórico-metodológica. Formação social brasileira e os obstaculos à participação nas políticas sociais Entendida como um processo social, a participação faz dos sujeitos atorespolíticoseprotagonistasdesuashistórias.Entendemosaparticipação como uma categoria que se vincula também a questão social, repleta de contradições que no dizer de Souza (2006, p. 170): “desafia o homem, fazendo-o assumir, dependendo da conjuntura, posições de enfrentamento
- 74. | 74 | oua elaboração de proposições política para melhoria das condições de vida e de trabalho da população”. Todavia, nossa formação social pautada por um desenvolvimento capitalista dependente e periférico contribuiu na formatação de nossas classes sociais e na organização de um Estado autoritário e conservador na implementação de políticas sociais como estratégias para responder as sequelas da questão social. Estratégias que excluíram historicamente a população dos processos de participação e deliberação política. A privatização histórica dos espaços públicos pelas elites dominantes caracterizando o patrimonialismo e estabelecendo relações clientelistas e paternalistas foram determinantes para negar o assento da população nas instâncias de decisão. Como adverte Gomes (2001): A política social brasileira é formatada a partir de um contexto autoritário no interior de um modelo de crescimento econômico concentrador de renda e socialmente excludente. Tem sido questionada por uma série de traços que a caracteriza como paternalista, clientelista, que exclui a participação da população nos processos de tomada de decisão, evidenciando a privatização do Estado por setores das classes dominantes, restringindo, na prática, os direitos de cidadania. (GOMES, 2001, p. 21). Por conta desse isolamento os serviços e benefícios, que deveriam ser acessados e repassados como direitos, serviram como moeda de troca para favorecer clãs políticos que historicamente se utilizaram dos recursos públicos em beneficio próprio, sobretudo no “interior do Brasil” em pequenos municípios chefiados por grupos que brigam e se alternam no poder no anseio de angariar posição, dinheiro e status político. Por trás desses coronelismos, clientelismos, assistencialismos, patrimonialismos, dentre tantos outros “ismos” que formataram as políticas sociais no Brasil, esteve a população usuária dos serviços e
- 75. | 75 | benefíciosapartada do que significava a palavra “direitos” ou como diria Chaui (2000), está uma sociedade polarizada entre as carências muitos e os privilégios de poucos. Embora todas as políticas sociais apresentem as marcas desse processo de formação social, a assistência social em particular carrega uma carga pesada mesmo antes de ser institucionalizada como política pública pelo Estado, isso porque em sua trajetória há identificação com a filantropia, a caridade e a benemerência, elementos que na história favoreceu para que esta se tornasse invisível sob a perspectiva dos direitos. “Filantropia, assistência, e benemerência têm sido tratadas o Brasil como irmãs siamesas, substitutas uma da outra” (MESTRINER, 2001, p. 14). Na busca de romper com esses ranços do passado faz-se necessário a construção de espaços democráticos e de instrumentos técnico-operativos e metodológicos que estabeleçam relações horizontais com a população usuária dos serviços e benefícios, a começar por compreender esses sujeitos para além do mero “público-alvo” (nomenclatura que por vezes nos remete a ausência de participação), mas, entende-los como agentes detentores de saberes. Desafios e possibilidades da avaliação participativa na assistência social: particularidades do Centro de Referência da Assistência Social (CRAS) A avaliação no campo da assistência social, conforme Barreira (2012) esteve historicamente relacionada a indicadores de metas e resultados: Naáreadaassistênciasocial,aavaliaçãocentradanacorrelação entre metas e resultados colocou ênfase na mensuração ou quantificação dos serviços prestados, equipamentos construídos, números de usuários ou beneficiários atendidos (crianças, jovens, idosos e famílias), com pouca atenção para
- 76. | 76 | oimpacto dos programas sociais na vida de seus usuários. (BARREIRA, 2001, p. 60). Já no contexto do atual desenho institucional da Política Nacional de Assistência Social (PNAS), a avaliação surge como eixo estruturante3 aliado ao monitoramento e a informação. O objetivo desse eixo é sistematizar e fortalecer o Sistema Único de Assistência Social (SUAS), visto que, a criação de um sistema oficial de informação, avaliação e monitoramento possibilitam: (...)amensuraçãodaeficiênciaedaeficáciadasaçõesprevistas nos Planos de Assistência Social; possibilita a transparência; o acompanhamento; a realização de estudos, pesquisas e diagnósticos a fim de contribuir para a formulação da política pelas três esferas de governo. (BRASIL, 2004, p. 56). Na busca de complementar essa forma de avaliação tradicional pautada apenas pela mensuração de indicadores quantitativos, a avaliação participativa se apresenta como importante ferramenta no incremento de possibilidades junto à população que acessa os serviços dos Centros de Referência da Assistência Social (CRAS) e no fortalecimento da assistência social. Pretendemos pontuar de forma reflexiva as possibilidades, e os desafios postos para essa efetivação. Antes disso faz-se necessário apontarmos algumas considerações no intuito de apresentar e conceituar os serviços executados pelos CRAS. Nos últimos dez anos a assistência social brasileira passou por imensos e intensos avanços do ponto de vista democrático. As normativas que caracterizam a racionalidade da política preveem a participação e a descentralização como diretrizes democratizadoras, elementos que possibilitam o acesso da população usuária e de suas organizações não só 3 Matricialidade sociofamiliar; Descentralização político-administrativa; Territorialização; Financiamento; Controle Social; Política de Recursos Humanos; Informação, monitoramento e avaliação; O desafio da participação dos usuários e as Novas bases para a relação entre Estado e Sociedade Civil. (BRASIL, 2004, p. 39).
- 77. | 77 | aosserviços da política, mas também na sua formulação e fiscalização por meio do controle social. A ordenação de sua forma de gestão e seu desenho institucional foi a expressão mais destacada, haja vista a organização das ações e serviços socioassistenciais4 e sua estruturação de acordo com os níveis de complexidade em serviços de proteção social básica e especial. A organização dos serviços socioassistenciais realizados em cada nível de proteção, materializados no conteúdo da Tipificação Nacional dos Serviços Socioassistenciais5 , tem como proposta romper com o paralelismo e a fragmentação de ações que historicamente permeou a realidade da assistência social brasileira. Assim, os serviços socioassistenciais estão organizados da seguinte forma: I - Serviços de Proteção Social Básica: a) Serviço de Proteção e Atendimento Integral à Família (PAIF); b) Serviço de Convivência e Fortalecimento de Vínculos; c) Serviço de Proteção Social Básica no domicílio para pessoas com deficiência e idosas. II - Serviços de Proteção Social Especial de Média Complexidade: a) Serviço de Proteção e Atendimento Especializado a Famílias e Indivíduos (PAEFI); b) Serviço Especializado em Abordagem Social; c) Serviço de Proteção Social a Adolescentes em Cumprimento de Medida Socioeducativa de Liberdade Assistida (LA), e de Prestação 4 Constituem a mediação privilegiada para que indivíduos, famílias e grupos tenham a garantia de acesso aos direitos socioassistenciais. Os serviços socioassistenciais devem receber nomenclatura padrão e ter significado semelhante para a população em qualquer território da federação. 5 Esta normativa possibilitou a padronização em todo território nacional dos serviços de proteção social básica e especial, estabelecendo seus conteúdos essenciais, público a ser atendido, propósito de cada um deles e os resultados esperados para a garantia dos direitos socioassistenciais.
- 78. | 78 | deServiços à Comunidade (PSC); (BRASIL, 2009, p. 3). [grifos nossos] Porque escolher os CRAS? E porque fomentar a avaliação participativa nesse espaço? A escolha pela proteção social básica e pelos CRAS se dá por conta deste equipamento realizar um trabalho social com famílias no âmbito da prevenção, promoção e orientação de seus membros no acesso aos direitos, utilizando para isso metodologias de trabalho grupal e coletivo. Os CRAS são espaços que podem possibilitar o protagonismo dos usuários, por isso a importância da avaliação participativa como estratégia de construção da esfera pública. Para Silva (2001), a avaliação participativa é direcionada a minimizar a distância dos avaliadores com os usuários e beneficiário, sendo utilizada particularmente em pequenos projetos. Assim, o CRAS apresenta potencialidades e possibilidades para incrementar esse modelo de avaliação. Primeiro, a proximidade e o acesso fácil às comunidades do território de abrangência. Segundo, a formação dos grupos e serviços de convivência e fortalecimento de vínculos. Terceiro, composição de uma equipe técnica de referência multiprofissional ou, para além disso uma equipe interdisciplinar6 , com a possibilidade da transversalidade de saberes junto à perspectiva da avaliação participativa. Barreira caracteriza a “avaliação” como um instrumento “transdisciplinar”, “por sua extraordinária multidisciplinaridade recai sobre vários campos da ação humana” (BARREIRA, 2001, p. 36). Contudo, em meio a um horizonte de possibilidades existem os limites e os desafios para efetivação. O primeiro deles e já apontado no inicio deste trabalho, se refere à influência da nossa formação social autoritária e centralizadora, ou seja, uma cultura política impregnada no discurso 6 Interdisciplinaridade: as relações profissionais e de poder tendem à horizontalidade, as estratégias de ação são comuns e estabelece-se uma reciproca de conhecimento entre as diferentes disciplinas. (VASCONCELOS, 1997, p. 132).
- 79. | 79 | cotidianode que os usuários são sujeitos hostis à participação, apolíticos ou mesmo excluídos estrategicamente pelos gestores e governantes para não se conscientizarem de seus papeis sociais. Por seguinte, infere-se que a gestão municipal e os profissionais costumam considerar apenas a analise quantitativa nos processos de avaliação, desconsiderando os processos avaliativos qualitativos que poderiam envolver todos os atores tanto nos espaços onde os serviços são executados como os demais representantes da política a nível local (conselheiros, entidades da sociedade civil, profissionais de outros equipamentos sociais etc.). “Na realidade, entende-se que o processo avaliativo deve-se estender para além das fronteiras de um determinado programa, sempre condicionado por elementos conjunturais e estruturais da sociedade.” (GOMES, 2001, p. 28). Barreira infere ser um desafio estabelecer vínculos direitos, sobretudo com os gestores: “(...) gestores e executores nem sempre têm tempo para se envolver com a avaliação. A avaliação participativa reconhece que o conhecimento, gerado através do processo avaliativo, se aprofunda, se enriquece quando é produzido coletivamente.” (BARREIRA, 2000, p. 101). Essas demonstrações expressam que a avaliação é vista pelos atores que implementamapolíticaapenaspelasuadimensãotécnica,desconsiderando sua dimensão política. Gomes considera que: “(...) essa dimensão política da avaliação deve ser resgatada, no processo de decisão, contribuindo para a participação politizada da população nas escolhas de políticas sociais (...)” (GOMES, 2001, p. 28). Desconsiderando essa dimensão política, até mesmo os processos avaliativos que prezam por traçar indicadores quantitativos e oficiais são realizados sem a presença da população usuária. Outra lacuna ocorre na elaboração dos planejamentos dos serviços executados como (oficinas, palestras, rodas de conversa etc). Por vezes as equipes desconsideram a participação dos usuários para avaliar a execução
- 80. | 80 | desuas atividades, avaliação em termos qualitativos que forneceriam informações necessárias ao planejamento das atividades futuras. Assim, implementar a avaliação como uma ação transdisciplinar, requer mais do que intenção, requer, sobretudo compromisso ético político dos profissionais que atuam cotidianamente junto à política de assistência social, profissionais e gestores comprometidos em materializar o que está escrito nas normativas, ou seja, os princípios da democratização e da participação na assistência social brasileira. É reconhecer que o acesso aos instrumentos de gestão da política como a avaliação, mais do que técnicas são instrumentos também de acesso aos direitos. Como diria Boschetti: A avaliação de uma política social pressupõe inseri-la na totalidade e dinamicidade da realidade. Mais que conhecer e dominar tipos e métodos de avaliação ou diferenciar análise e avaliação, é fundamental reconhecer que as políticas sociais têm um papel imprescindível na consolidação do Estado democrático de direito e que, para exercer essa função, como seu objetivo primeiro, devem ser entendidas e avaliadas como um conjunto de programas, projetos e ações que devem universalizar direitos. (BOSCHETTI, 2009, p. 3). Utilizar a avaliação participativa nos CRAS junto aos usuários é oportunizar, sobretudo, o rompimento com velhos paradigmas que a nossa formação social condicionou à assistência social, é romper com o assistencialismo, com o clientelismo, com a cultura do atraso e do não direito. Avaliar no espaço socioocupacional significa um ato de reflexão sobre as ações e intervenções realizadas, essa reflexão pode ocorrer individualmente ou de forma coletiva, ou seja, para intervir é necessário refletir. “A avaliação é um processo individual/coletivo contínuo, inerente às relações sociais e humanas. Pensar num acontecimento já nos leva a um julgamento ou atribuição subjetiva de valor” (BARREIRA, 2000, p. 17).
- 81. | 81 | Consideraçõesfinais É certo que o projeto político da assistência social brasileira convive com o estabelecimento de distintos projetos societários, sobretudo projetos culturais arcaicos que teimam em se reatualizar, mas é necessário criar estratégias que ultrapassem modelos retrógrados e tradicionais, especialmente relacionados aos modelos de avaliar. Avaliar não é somente criar um arsenal de informações técnicas, mas sim e especialmente ter um olhar atento para àqueles que se beneficiam dos serviços, é ter e manter um escuta respeitosa e qualificada junto aos usuários. Assim, os CRAS como espaço da proteção social básica deveria também ser o espaço da construção e do fortalecimento da esfera pública, mas fortalecer esses espaço perpassa por entender que os principais atores não são apenas os profissionais e gestores que implementam e executam a política, mas sobretudo a população que acessa os serviços. No passado essa perspectiva de participação seria impensável já que “nuncaumtrabalhadorouousuáriodosserviçossociaistevevozouocupou qualquer espaço na relação das entidades com o Estado” (MESTRINER, 2010, p. 44). Na atualidade, fundamentados pelos princípios da democracia e da participação é necessário utilizar esses espaços para que a população sinta que os serviços ofertados não são fornecidos pela via do “favor”, mas sim pela primazia dos direitos. Convocá-los a participar é uma tarefa e um desafio que está posto para a política e para todos que a constroem no cotidiano contraditório dos espaços socio-ocupacionais. Por fim, concluímos que conceber a rima “participação” e “avaliação”, ainda é um desafio, mas é importante pontuar que as possibilidades e respostas estão contidas no cotidiano e na realidade social, e que só são acessadas com compromisso ético-político.
- 82. | 82 | Referências BRASIL.MDS. Política Nacional de Assistência Social (PNAS), Brasília-DF: 2004. BARREIRA, Maria Cecilia Roxo Nobre. Avaliação Participativa. São Paulo: Veras Editora, 2000. BOSCHETTI, Ivanete. Avaliação de políticas, programas e projetos sociais. In: Serviço Social: direitos sociais e competências profissionais. Brasília: CFESS/ABEPSS, 2009. CHAUÍ, Marilena. Brasil: mito fundador e sociedade autoritária. São Paulo: Editora Fundação Perseu Abramo, 2000. GOMES, Maria de Fátima Cabral Marques. Avaliação de políticas e cidadania: pela ultrapassagem do modelo funcionalista clássico. In: SILVA, Maria Ozanira Silva. (Org). Avaliação de Políticas e Programas Sociais: teoria e prática. São Paulo: Veras Editora, 2001. MESTRINER, Maria Luiza. O Estado entre a filantropia e a assistência social. São Paulo: Cortez, 2001. MESTRINER, Maria Luiza. A intricada relação histórica entre a assistência social e a filantropia. In: Assistência social e filantropia: novo marco regulatório entre o público e o privado. STUCHI, Carolina Gabas. São Paulo: Giz Editorial, 2010. SILVA, Maria Ozanira Silva. Avaliação de políticas e programas sociais: aspectos conceituais e metodológicos. In: SILVA, Maria Ozanira Silva. (Org). Avaliação de Políticas e Programas Sociais: teoria e prática. São Paulo: Veras Editora, 2001. SOUZA, Rodriane de Oliveira. Participação e Controle Social. In: Política Social, Família e Juventude: uma questão de direitos. São Paulo: Cortez: 2006. VASCONCELOS, E.M. Serviço Social e interdisciplinaridade: o exemplo da saúde mental. Revista Serviço Social e Sociedade. São Paulo: Cortez, n. 54. 1997.
- 83. | 83 | BREVEANÁLISE ACERCA DA AVALIAÇÃO REALIZADA PELO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO (TCU) SOBRE O PROVITA Flávia da Silva Clemente1 Laudicena Maria Pereira Barreto2 Resumo Tomando como referência as discussões apresentadas na literatura acerca dos fundamentos teóricos e metodológicos da avaliação de políticas e programas sociais é que se constitui este artigo cujo objetivo é analisar os elementos teórico-metodológicos apresentados pelo Tribunal de Contas da União (TCU) ao avaliar o Programa de Proteção e Assistência a Vítimas e Testemunhas Ameaçadas – Provita. Consideramos que a problemática se constitui no modelo gerencial de avaliação estabelecido pelo órgão quando avalia programas sociais – nas chamadas auditorias operacionais - sob aspectos da eficiência, eficácia e efetividade, sem analisar as orientações do Estado brasileiro no contexto neoliberal pós anos 1990 que, sob regulação dos organismos internacionais, ocasiona forte impacto nos processos de efetivação de políticas e programas sociais, estabelecendo bem mais retrocessos do que avanços no campo dos direitos sociais. Palavras-Chave: Provita; Avaliação de programas sociais; Tribunal de Contas da União. 1 UFPE/Departamento de Serviço Social. <flaviaclemente2000@yahoo.com.br> 2 UFPE/Departamento de Serviço Social. <laudicena.barreto@gmail.com> T0105
- 84. | 84 | Introdução Tomandocomo referência as discussões apresentadas na literatura acerca dos fundamentos teóricos e metodológicos da avaliação de políticas e programas sociais é que se constitui este artigo cujo objetivo é analisar os elementos teórico-metodológicos apresentados pelo Tribunal de Contas da União (TCU) ao avaliar o Programa de Proteção e Assistência a Vítimas e Testemunhas Ameaçadas (Provita). Consideramos que a problemática se constitui no modelo gerencial de avaliação estabelecido pelo órgão quando avalia programas sociais – nas chamadas auditorias operacionais – sob aspectos da eficiência, eficácia e efetividade, sem analisar as orientações do Estado brasileiro no contexto neoliberal pós anos 1990 que, sob regulação dos organismos internacionais, ocasiona forte impacto nos processos de efetivação de políticas e programas sociais, estabelecendo bem mais retrocessos do que avanços no campo dos direitos sociais. Nestesentido,opresentetrabalhotemporfinalidadeapresentarasíntese das nossas reflexões acerca dos conhecimentos teórico-metodológicos necessários para a realização de Avaliações de Programas Sociais que devem ir além da relação custo-benefício. Para tanto, nos apoiamos em Silva e Silva (2008), Gomes (2001) e Boschetti (2009), autoras que a nosso ver contribuem com riqueza de elementos à luz da teoria social crítica que permitem analisar e/ou realizar uma avaliação numa outra perspectiva, ou seja, de ruptura com a base funcionalista-positivista comumente utilizada nas diversas avaliações de políticas e programas sociais. A escolha pelo Provita se deu por ter sido este programa objeto de estudo das nossas pesquisas ao longo dos estudos de Mestrado, bem como campo de atuação profissional. Sendo assim, acreditamos que ao fazermos a análise, mesmo que de forma sucinta, da Avaliação realizada pelo TCU acerca do Provita, estamos contribuindo com o referenciamento de elementos teórico-metodológicos que, numa perspectiva de totalidade,
- 85. | 85 | conseguemromper com o imediatismo de modelos tradicionais de Avaliação de Políticas e Programas Sociais. ComoformadedemonstrarosaspectosapontadosnorelatóriodoTCU, estaremos destacando numa primeira parte desse trabalho os principais itens do relatório de avaliação do Provita. Para tanto, subdividimos este artigo em duas partes que se interligam. Num primeiro momento, estaremos apresentando o Provita e a avaliação que o TCU fez do programa e as conclusões a que chegou. Num segundo momento, faremos a análise dos elementos trazidos pelo órgão de fiscalização, caminhando, a título de reflexões finais, com algumas considerações que apontam uma outra direção no tocante à discussão dos fundamentos teóricos e metodológicos da avaliação no campo das políticas sociais públicas. Principais itens do relatório de avaliação do Programa de Assistência a Vítimas e Testemunhas Ameaçadas (Provita) Do Provita O Programa de Proteção e Assistência a Vítimas e Testemunhas Ameaçadas, conforme disposto no art.1º da Lei nº 9.807/99, tem como objetivo proteger pessoas que estejam coagidas ou expostas à grave ameaça em razão de colaborarem com a investigação ou processo criminal. Como política pública, espera-se que este seja mais um instrumento de combate à impunidade e de enfrentamento do problema da criminalidade presente no cotidiano da sociedade brasileira. Por sua vez, o Decreto nº 3.518/00,ao regulamentar o programa, prevê uma série de medidas a serem adotadas, visando garantir a integridade física e psicológica das pessoas que devem cooperar com o sistema de justiça, valorizando a segurança e o bem-estar dos usuários.
- 86. | 86 | Naanálise exposta no relatório, o Provita caminha na perspectiva da garantia da integridade física e psicológica de testemunhas e vítimas de violência, a diminuição da impunidade pelo cometimento de crime / ou delitos, bem como a diminuição nos índices de violação aos Direitos Humanos;e,proporcionaroacessodosusuáriosaserviçossociais,taiscomo educação, saúde, capacitação e, muitas vezes, colocação no mercado de trabalho. Por outro lado, o Programa pode representar uma oportunidade de inserção social, já que muitos dos usuários tinham dificuldades de acesso a políticas e programas sociais antes de seu ingresso. Do Tribunal de Contas da União (TCU) O relatório de Avaliação de Programas Governamentais3 : Programa de Proteção e Assistência a Vítimas e Testemunhas Ameaçadas foi apresentado pelo Tribunal de Contas da União (TCU)4 , em 2005. O órgão tem como missão assegurar a efetiva e regular gestão dos recursos públicos em benefício da sociedade. Neste sentido, tem como papel garantir a sociedade a correta e regular aplicação dos recursos públicos; e, segundo os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. Na nossa compreensão, são princípios tocados no contexto da reforma do Estado ao longo dos anos 1990 em que institui a lei de Responsabilidade Fiscal no âmbito da gestão pública, especificamente, dos recursos públicos vinculados às políticas sociais públicas a fim de verificar sua relevância 3 Uma das vertentes de atuação do TCU é a realização de auditorias operacionais. Esse tipo de fiscalização visa contribuir para melhoria do desempenho de programas de governo, e ainda, aumentar a efetividade do controle, por meio da mobilização de atores sociais no acompanhamento e na avaliação dos objetivos, da implementação e dos resultados das políticas públicas. As auditorias operacionais possuem características próprias, pois possuem maior flexibilidade na escolha de temas, objetivos, métodos e forma de comunicar as conclusões. E ainda empregam ampla seleção de métodos de avaliação e investigação de diferentes áreas do conhecimento, em especial, as ciências sociais. Além disso, essa modalidade de auditoria requer do auditor flexibilidade, imaginação e capacidade analítica. (Fonte:site TCU: http://portal2.tcu.gov.br/portal/page/ portal/TCU/comunidades/programas_governos. Acesso em 01.03.2014 às 9:21h. 4 ACÓRDÃO: nº 600/2005 ( TCNº 011.662/2004-7); RELATOR: Ministro Lincoln Magalhães da Rocha.
- 87. | 87 | financeira,social e política para apontar a relação “custo-benefício” (BOSCHETTI, 2009). De acordo com os documentos oficiais do TCU, o órgão avalia programas sociais, pois parte do princípio de que ao gestor público cabe o dever de prestar contas de suas atividades à sociedade, não somente agindo com integridade, mas atendendo a critérios de economicidade, eficiência, eficácia e efetividade dos atos praticados. Em2005oProgramadeProteçãoeAssistênciaaVítimaseTestemunhas Ameaçadas foi avaliado pelo TCU, pois de acordo com o relatório, durante a etapa de planejamento, foi constatado que a concentração de atribuições na sociedade civil poderia estar comprometendo o alcance dos resultados esperados pelo programa. Esse ponto foi ressaltado pela consideração de que as experiências internacionais mais significativas de proteção a testemunhas ameaçadas têm sua execução fortemente baseada no aparato estatal. Nesta perspectiva, a avaliação teve como objetivos: • Examinarqueaspectosdaimplementaçãodoprogramacomopolítica de combate à impunidade podem comprometer o seu desempenho; • Analisar a atuação dos mecanismos de supervisão e controle favorece o alcance dos objetivos do programa; • Verificar se as atividades realizadas para promover a reinserção social dos usuários estão sendo desenvolvidas de forma eficaz. Da Metodologia da avaliação De acordo com o exposto no relatório, além da pesquisa documental, foi utilizada a pesquisa via e-mail com equipes técnicas e coordenadores de Organizações Não-governamentais executoras em cinco estados (CE, GO, MA, MS E SC). Foram visitados oito estados brasileiros (AM, BA, MG, PA, PE, RJ, ES e SP). Nas visitas, foram realizadas entrevistas semi-estruturadas com coordenadores das Organizações Não-Governamentais – ONGs -
- 88. | 88 | executoras,integrantes da equipe técnica, representantes do Ministério Público, Secretaria Estadual e Judiciário no Conselho Deliberativo e Presidentes de Comissões de Direitos Humanos das Assembléias Legislativas. Na seleção dos estados visitados, foram consideradas as experiências mais consolidadas, bem como a existência de formatos operacionais diferenciados, casos AM E RS. Ainda de acordo com o documento, a principal limitação ao desenvolvimento dos trabalhos de auditoria/avaliação foi a necessidade de resguardar o sigilo dos dados operacionais, especialmente em relação aos usuários.Assim,nãofoirealizadolevantamentosistemáticodeinformações junto às pessoas atendidas pelo programa, somente entrevistas com três testemunhas selecionadas pelas entidades executoras de RJ e SP. O Provita possui apenas um indicador de desempenho no PPA 2004/2007 para avaliação, qual seja: Taxa de Atendimento5 de Pessoas com Necessidade de Proteção. A fórmula de cálculo é a relação percentual entre a quantidade de admissões no Programa e a quantidade de solicitações apresentadas para análise de inclusão. Esse indicador visa acompanhar a capacidade de atendimento e inclusão de usuários frente às demandas de proteção apresentadas via pedido de admissão. Conforme apresentado, o valor do indicador sempre esteve em 100% desde a criação do Programa, já que todos os pedidos de admissão que se enquadram nos critérios legais são deferidos. Segundo o TCU, este fato revela a falta de variabilidade no índice e, consequentemente, sua baixa utilidade. No próprio relatório há a sugestão de reformulação do indicador, além de propor o acréscimo de outro que aferisse quantos processos criminais foram solucionados com o auxílio de 5 De acordo com o relatório, à época, o Sistema Nacional de Assistência a Vítimas e a Testemunhas Ameaçadas era composto por 16 estados da federação e possuía capacidade de atendimento simultâneo para 830 pessoas entre testemunhas, vítimas e seus familiares e dependentes, com cerca de 536 usuários atendidos. (BRASIL, TCU,2005),
- 89. | 89 | testemunhasprotegidas. Frente a esta realidade, consideramos pertinente que seja incluído também outro indicador que demonstre quantos usuários conseguem se inserir social e economicamente e em que perspectivas se mantêm no local de proteção. Diante da proposta metodológica, a avaliação conseguiu analisar procedimentos de segurança; divulgação do programa; sistematização dos repasses financeiros; priorização dos processos com testemunhas do programa. Da conclusão da avaliação do Provita pelo TCU Em termos gerais, o TCU conclui que o Provita é uma iniciativa de fundamental importância no combate à impunidade no país, inclusive, por ser executado pela sociedade civil6 . Desde sua implantação, centenas de testemunhas foram protegidas, contribuindo para a resolução de diversos crimes de alto poder ofensivo e repercussão oficial. Ao mesmo tempo, o Programanãoregistranenhumcasodemortedebeneficiáriosporatentado. Contudo, o relatório TCU destaca: • [...] a inexistência de articulação institucional entre os programas e as secretarias estaduais para prestação de serviços de saúde, educação, etc; • Contato com níveis crescente de influência do crime organizado; • Os procedimentos de segurança do Provita necessitam ser aprimorados em alguns aspectos, especialmente na relação com as forças policiais; • A irregularidade no repasse de recurso financeiro entre as secretarias estaduais de segurança e as entidades que executam o programa; 6 Dentre outras entidades da sociedade civil organizada de execução do Provita, destaca-se o Gabinete de Assessoria Jurídica a Organizações Populares – GAJOP –, entidade da sociedade civil, à época, responsável também pelo monitoramento e execução do Provita Nacional.
- 90. | 90 | • OPoder Judiciário não prioriza os processos criminais que figuram testemunhas protegidas pelo Provita. (BRASIL, TCU, 2005) Decertaforma,boapartedasanálisesepropostasdaavaliaçãorealizado pelo TCU apontam no sentido de reforçar o elemento estatal do Programa. Isso não implica, necessariamente, em críticas à atuação da sociedade civil, mas significa a necessidade de uma divisão mais equilibrada de atribuições entre os dois setores, em benefício da segurança pública no país, conforme exposto no documento. Análise da avaliação do Programa de Assistência a Vítimas e Testemunhas Ameaçadas realizada pelo TCU Neste item, estaremos fazendo uma revisão teórica à luz das teorias construídas por Silva e Silva (2008), Boschetti (2009) e Gomes (2001) no que tange os elementos teóricos e metodológicos acerca da avaliação de políticas e programas sociais no pressuposto que “toda reflexão teórico- metodológica é o de que a avaliação de políticas e programas sociais deva ser percebida na relação dialética de duas dimensões a ela inerentes: a dimensão técnica e a dimensão política” (SILVA e SILVA, 2008, p. 89). Neste sentido, diz a autora que a avaliação de políticas e programas sociais é orientada por intencionalidades, sua dimensão política, e por um conjunto de procedimentos científicos que a qualifica como geradora de conhecimento, conforme exposto abaixo: Sendo a avaliação de políticas e programas sociais um movimento do processo das políticas públicas, considero que todapolíticapúblicaéumaformaderegulaçãoouintervenção na sociedade. Trata-se de um processo que articula diferentes sujeitos que apresentam interesses e expectativas diversas. Representa um conjunto de ações ou omissões do Estado, decorrentes de decisões e não-decisões, constituídas por jogos de interesses, tendo como limites e condicionamentos
- 91. | 91 | osprocessos econômicos, políticos, sociais e culturais de uma sociedade historicamente determinada [...]. (SILVA e SILVA, 2008, p. 90) Seguindo as trilhas da autora, destacamos ainda os objetivos da avaliação que são de diferentes ordens. Dentre alguns referenciados por Silva e Silva (2008, p. 117), está proceder a uma avaliação pelo compromisso com valores éticos e políticos o que “reafirma a perspectiva de mudança da política, com alteração da prática imediata dos programas sociais na direção desejada, tendo como referência as demandas sociais”. Nesta direção, recorremos à crítica apresentada por Boschetti (2009, p. 578) que discute a avaliação de políticas e programas sociais analisando algumas perspectivas correntes na avaliação que mais se empenharam em dar “ênfase na aplicação de um arsenal de métodos e técnicas avaliativas que mais se preocuparam com a medição e desempenho de uma suposta intervenção técnica e neutra do Estado”, sob a relação custo-benefício. E, como diz a autora, estas perspectivas estão bem menos preocupadas em revelar as funções e papel do Estado na produção e reprodução das desigualdades sociais, conforme enfatiza: Ao contrário, a avaliação de políticas sociais públicas deve ser orientada pela intencionalidade de apontar em que medida as políticas e programas sociais são capazes e estão conseguindo expandir direitos, reduzir a desigualdade social e propiciar a equidade. (BOSCHETTI, 2009, p. 578) Isto posto, ao fazermos a análise da Avaliação do Provita realizada pelo TCU, mesmo que de forma breve, caminhamos utilizando-se do método crítico de análise da realidade nas categorias totalidade e contradição. Buscando, neste sentido, compreender sob que perspectiva os dados apresentados surtiriam efeito sob processos de mudança na estrutura e procedimentos do Provita que levassem de fato a garantir e efetivar direitos sociais para os usuários do referido programa no âmbito da relação Estado-
- 92. | 92 | sociedadecontemporânea, sobretudo, no pós Constituição de 1988 envolto pelo ideário neoliberal que, contraditoriamente, emergem processos de avanços e retrocessos no campo da garantia e efetivação dos direitos sociais. Breve análise dos resultados apresentados pelo TCU A abordagem acerca da análise da avaliação do Provita realizada pelo TCU, visa verificar, à luz da teoria construída no marco do Serviço Social sobre a Avaliação de Políticas e Programas Sociais, os aspectos teórico- metodológicos os quais remeteram, a nosso ver, uma avaliação superficial do programa de proteção, deixando de lado a importância de uma avaliação política da “política” de Proteção e Assistência à Vítima e a Testemunha no Brasil. Como cita Gomes (2001) Concebe que a avaliação deve abarcar desde o processo decisório até a execução dos programas sociais, pois entende que não é suficiente comparar os resultados alcançados com metas propostas sem considerar os condicionantes e os interesses que informaram a tomada de decisão. O processo de decisão é eminentemente político, por isso não pode ser colocado em segundo plano sob pena de todo o resto da análise ser prejudicado. (GOMES, 2001, p. 28) Desta forma, os aspectos políticos da avaliação devem ser resgatados, desde o processo de formulação até a implementação das políticas sociais. Gomes (2001) ainda complementa afirmando que se deve recusar a visão da avaliação como uma simples medida de desvio entre o esperado e o realizado no campo das políticas sociais, tal como foi concebida no modelo funcionalista clássico o qual privilegiou aspectos apenas quantitativos, o caráter externo, preocupação excessiva com eficiência, eficácia e adequação dos programas sociais, além de demonstrar a incapacidade de apropriar-se do conjunto de fatores e variáveis contextuais e processuais que limitam ou potencializam resultados e impactos.
- 93. | 93 | Nestesentido, compreende-se que não se questionar sobre as decisões predefinidas é frequentemente não levar em conta um caminho feito, os fatores que objetivamente contradizem os fundamentos das decisões tomadas, interditando-se a possibilidade de sugerir mudanças. Portanto, a avaliação que não leva em conta a decisão deve ser refutada, como afirma Gomes (2001, p. 29) é preciso, pois resgatar os pressupostos teóricos e políticos que referenciam as decisões para detectar suas contradições. No que se refere ao Provita, consideramos primordial trazermos para o cenário atual a reflexão política acerca da particularidade do modelo brasileiro de proteção que integra a sociedade civil organizada enquanto executora de uma política pública. Diante desse quadro, refletimos no que tange a especificidade da relação Estado-sociedade, a análise do efetivo papel da Sociedade Civil na defesa dos direitos num contexto de desresponsabilização do Estado e transferência a entidades da sociedade civil organizada, sob o manto da solidariedade e do voluntariado, da execução de políticas e programas sociais: avanços ou retrocessos no campo dos direitos sociais? O relatório de avaliação cita que “de certa forma, boa parte das análises e propostas deste trabalho apontam no sentido de reforçar o elemento estatal do Programa. Isso não implica em críticas à atuação da sociedade civil, mas significa a necessidade de uma divisão mais equilibrada de atribuições entre os dois setores, em benefício da segurança pública no país” (BRASIL, TCU, 2005). Neste sentido, a nossa crítica ao relatório do TCU se fundamenta na necessidade de incorporarmos na avaliação uma análise da conjuntura sócio-política e econômica a qual se insere o programa de proteção desde a sua implementação (1996) até os dias atuais7 que traz elementos histórico-políticos importantes, sobretudo da formação de um modelo de 7 Passados 18 anos, o modelo Provita mantém a mesma estrutura operacional de execução, transferindo a entidades da sociedade civil organizada.
- 94. | 94 | Estadoneoliberal cuja base fragiliza a política de proteção pela ótica da “desresponsabilização”doEstadonotocanteàimplantaçãoeimplementação de políticas sociais públicas. A construção das bases do modelo do programa de proteção brasileira tem toda uma concepção de articulação e envolvimento da sociedade civil desde a execução do ponto de vista técnico-operacional até o político. O Relatório do TCU aponta alguns limites neste programa que têm reflexo direto no cotidiano de sua execução, conforme já exposto. Destarte, trazemos nesta análise um dos aspectos acima destacados, a exemplo do processo de (re)inserção dos usuários que foi pensado também, a partir de uma intensa participação da sociedade civil organizada no que concerne o acesso à educação, emprego/capacitação, moradia, etc, a fim de destacar os limites da análise da avaliação do TCU. Apesar do relatório de avaliação apontar que as atividades oferecidas para a reinserção social dos beneficiários têm sido prejudicadas pela precariedade da articulação com órgãos e programas de governo, feita geralmente de forma pessoal. Fazemos uma análise mais aprofundada destacando que após dezoito anos de execução a partir desta concepção de articulação e envolvimento da sociedade civil no processo de reinserção dos usuários do programa, podemos apontar outros limites, inclusive, de base político-ideológico que vêm redimensionando o papel da sociedade civil organizada e trazendo a tona a discussão dos seus entraves diante de uma lógica operacional que mais fortalece um modelo de sociedade desigual e de fragmentação do Estado na promoção e efetivação de políticas sociais públicas. Não desconsideramos a realidade de um Estado corrupto em que haja a possível presença de agentes violadores dos Direitos Humanos. Entretanto, compreendemosqueconcomitanteàcriaçãodomodeloProvita,asociedade brasileira na década de 1990 vivenciava a emergência, no cenário político e econômico, de concepções neoliberais que trouxeram fortes rebatimentos
- 95. | 95 | aodesenvolvimento das políticas sociais públicas em que a sociedade civil foi chamada a responder pelas “mazelas” sociais existentes no país, num amplo processo de “desresponsabilização” do Estado no tocante às desigualdades sociais. Diante deste quadro, podemos considerar que foi muito conveniente para o Estado brasileiro e os organismos internacionais de controle, a exemplo do FMI, Banco Mundial, presente naquele momento, coadunar com as idéias e concepções postas pela sociedade civil à efetivação da Política de Proteção à Vítima e Testemunha Ameaçadas. Passados 18 anos de execução do modelo Provita, um aspecto a se destacar nessa análise é o chamamento da “rede solidária” no processo de (re)inserção dos usuários, uma vez que não é papel da sociedade civil organizada garantir o acesso à educação, à saúde, ao trabalho, ao lazer, à segurança, à proteção à maternidade e à infância, e sim do Estado em todos os seus poderes, com a co-participação da sociedade, numa perspectiva contrária à concepção neoliberal de “desresponsabilização” do Estado. Desta forma, trazemos nesta reflexão a discussão da necessidade de termos na operacionalização do modelo Provita no que tange o processo de (re)inserção dos usuários, não só a sociedade civil, mas o Estado numa perspectiva que coloque em evidência uma Rede Intersetorial de Políticas Sociais Públicas em substituição à Rede Solidária, compreendendo que se temos a intencionalidade de conduzir uma Política de Proteção à Vítima e Testemunha Ameaçada na perspectiva dos direitos humanos, faz-se necessário implicarmos o Estado no seu papel maior de garantidor da dignidade da pessoa humana e da cidadania. Lembramos que o relatório destaca como um dos principais produtos “a garantia da integridade física e psicológica de testemunhas e vítimas de violência, a diminuição da impunidade pelo cometimento de crimes e/ ou delitos, bem como a diminuição nos índices de violação aos direitos humanos do cidadão”. (BRASIL, 2005, p. 22)
- 96. | 96 | Éimportante considerar que o modelo de Estado que temos não condiz à lógica acima citada em que possamos caminhar ao aprofundamento de uma democracia, enquanto socialização da participação política e da riqueza socialmente produzida, nem tampouco que esteja vinculada ao processo de construção de uma nova ordem societária em que pese à superação da dominação e exploração de classe, etnia e gênero. Mas é bem verdade que historicamente tivemos uma sociedade civil organizada e politicamente forte para contribuir às transformações existentes nesse país. Desta forma, como cita Gomes (2001, p. 31) “a avaliação aparece também como estratégia de construção da esfera pública, como mecanismo de articulação entre Estado e Sociedade Civil em uma perspectiva de crescente democratização da sociedade brasileira, em uma nova ordem social que valoriza a universalização dos direitos de cidadania.” Sendo assim, existe a necessidade de estarmos criando as estratégias de superação de uma condição, que hoje se apresenta contrária à defesa dos interesses da classe trabalhadora. No caso do Provita, é importante apontar nos documentos de avaliação a importância de rever a estrutura legal (lei 9.807/99), sobretudo o decreto 3.518/2000 que em seu artigo 9º transfere à Rede Voluntária de Proteção, ou seja, ao conjunto de associações civil, entidades e demais organizações não-governamentais a responsabilidade de iniciar o processo de (re)inserção social do usuário. Diante disto, de acordo com o que já foi discutido, a sociedade civil organizada tem um papel preponderante nesse processo de luta contra- hegemônica para criar e fortalecer os mecanismos de efetivação dos direitos humanos e que implique o Estado na sua dimensão social, política e econômica na redução das desigualdades sociais. Por fim, Gomes (2001) ainda acrescenta que considerando os desafios atuais postos pela “questão social” e suas formas de enfrentamento no contexto do neoliberalismo, é então, urgente ampliar o debate público em torno da avaliação. De diferentes formas, a avaliação pode ajudar a sair da
- 97. | 97 | crise,sobretudo se a cidadania estiver embutida em seu horizonte político. Ou como diz Boschetti (2009, p. 580), “a Avaliação de políticas sociais deve se situar na compreensão do significado do papel do Estado e das classes sociais na construção dos direitos e da democracia”. Considerações finais Gostaríamos de concluir essas reflexões, destacando alguns elementos que Gomes (2001, p. 28) traz e que apontam a necessidade de entender a avaliação numa perspectiva que evoca equidade e justiça como princípios que devem fundamentar as decisões da política social, a participação política e a publicização dos resultados como elementos referenciadores das avaliações das políticas sociais. E, portanto, uma perspectiva que se coloca sempre no sentido de perceber os impactos da política social como política redistributiva e de efetivação de direitos de cidadania na sua relação Estado/Sociedade. Paraalém,aautoraaindacitaquenarealidade,entende-sequeoprocesso avaliativo deve-se estender para além das fronteiras de um determinado programa, sempre condicionado por elementos conjunturais e estruturais da sociedade. Enfrenta-se a discussão acerca da “questão social” no Brasil apontada frequentemente como tendo um papel subordinado no âmbito da formulação das políticas governamentais. Neste sentido, a autora conclui a análise, e assim concordamos, não se referenciando apenas nas metas estabelecidas no programa em questão, mas volta-se, sobretudo, para as mudanças que ocorreram na prática por influência da ação pública, na vida das pessoas atingidas, mesmo as que não forem previstas. Nesta mesma direção, Silva e Silva (2001. p. 64) destaca a importância da metodologia “não entendida como um conjunto de procedimentos e técnicas, mas constituindo um corpo teórico de explicação da própria
- 98. | 98 | avaliaçãoe de seu objeto. Da compreensão de método como todo raciocínio empregado para aceitar ou rechaçar um fato como verdadeiro; e a técnica concebida como instrumento utilizado para coletar dados ou para analisá- los”. Por fim, concluímos dizendo que dada a importância do Provita e das políticas sociais públicas, em seus programas e projetos, os aspectos teórico-metodológicos referentes à Avaliação, de modo geral, devem seguir, conforme Boschetti (2009) referencia, ou seja, ir além da visão estabelecida no pragmatismo da eficácia, eficiência e da efetividade medida apenas pelo impacto custo-benefício: [...] 1) buscar analisar a política em sua totalidade, a partir da incorporação analítica dos principais aspectos que a constituem; 2) revelar o caráter contraditório existente entre as determinações legais e a operacionalização da política social; em outros termos, verificar até que ponto os conceitos fundantes das normas legais são estruturadores da política social; 3) articular tanto os determinantes estruturais que conformamapolíticasocialquantoasforçassociaisepolíticas que agem na sua formulação e execução. (BOSCHETTI, 2009, p. 584) Referências BRASIL, Tribunal de Contas da União. Relatório de Avaliação de Programa: Programa de Assistência a Vítimas e Testemunhas Ameaçadas. Brasília, 2005. ______. Ministério da Justiça. Sistema Nacional de Assistência a vítimas e testemunhas: Programas e Legislação Federal. Série Legislação em Direitos Humanos 1. Brasília, 2001. BORÓN, A. A sociedade civil depois do dilúvio neoliberal. In: Sader, E. & Gentili, P. (orgs) Pós-neoliberalismo: as políticas sociais e o Estado Democrático. Rio de Janeiro, Paz e Terra, 1995.
- 99. | 99 | BOSCHETTI,I. Avaliação de políticas, programas e projetos sociais. In: CFESS/ABEPSS. Serviço Social: direitos sociais e competências profissionais, 2009. BUSSINGER, V.V. Fundamentos dos Direitos Humanos. In: Serviço Social e Sociedade, ano XVIII, nº 53, São Paulo, Cortes,1997, p. 9- 45. GOMES, M. de F. C. M. Avaliação de Políticas Sociais e Cidadania: pela ultrapassagem do modelo funcionalista clássico. In: Avaliação de Políticas e Programas Sociais: Teoria e Prática. Maria Ozanira Silva e Silva (org). SP. Veras Editora, 2001 LIGUORI, G. Estado e sociedade civil: entender Gramsci para entender a realidade. In: Ler Gramsci, entender a realidade. Org. Coutinho, C. N. & Teixeira, A.de P. Ed. Civilização Brasileira, Rio de Janeiro, 2003. SILVA E SILVA, Maria O. Avaliação de Políticas e Programas Sociais: aspectos conceituais e metodológicos. In: Avaliação de Políticas e Programas Sociais: teoria e prática. Maria Ozanira Silva e Silva (org). SP. Veras Editora, 2001. ______. Pesquisa Avaliativa: aspectos teórico-metodológicos [et al]. São Paulo: Veras Editora; São Luís, MA: GAEPP, 2008.
- 100. | 100 | CONSIDERAÇÕESSOBRE A POLÍTICA NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL RURAL1 Jocéia Gouveia de Sousa2 André Simões de Albuquerque3 José Carlos Araújo Amarante4 Ana Paula Lopes de Souza Correia5 Resumo Este artigo busca analisar a experiência brasileira de implementação de políticas de desenvolvimento territorial no meio rural, da qual o (re) ordenamento territorial é a tônica das políticas públicas vigentes. Desde o fim da década de 1990, com as crescentes contestações aos limites do desenvolvimento pautado no local, sobretudo às restrições de atuação que lhes são pertinentes, houve a necessidade de uma mudança escalar, a provável superação do enfoque no local ao denominado “desenvolvimento via território”. Nesse sentido, serão estabelecidas as possíveis contribuições do aporte analítico e conceitual do território para a discussão da abordagem territorial, e este como elemento-chave para o desenvolvimento territorial. Partindo de um referencial teórico sobre instituições e desenvolvimento territorial rural, o artigo está centrado em uma análise do conteúdo 1 Este trabalho foi elaborado sob a orientação de Ivan Targino Moreira, professor do Departamento de Economia da UFPB. <ivantarginomoreira@yahoo.com.br> 2 UFPB. <ceiagouveia@hotmail.com> 3 UFPB. <andre_simoes@hotmail.com> 4 UFPB. <carlinhos-amarante@hotmail.com> 5 UFPB. <anapaulajppb@yahoo.com.br> T0106
- 101. | 101 | daspolíticas públicas com fundamentação teórica nos documentos institucionais que servem de marco referencial na implementação das políticas nacionais. Palavras-Chave: Estado; Políticas públicas; Desenvolvimento territorial rural. Introdução O Governo Federal brasileiro, em 2003, elaborou a política nacional de apoio ao Programa Nacional de Desenvolvimento Sustentável dos Territórios Rurais (PRONAT) e desde então vem propondo políticas territoriais pautadas na descentralização, participação e, dentre outras proposições, a sustentabilidade. O principal resultado dessa política foi a criação da Secretária de Desenvolvimento Territorial (SDT), na esfera do Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA), sendo o referido programa acolhido no âmbito do Plano Plurianual do Brasil de 2004- 2007. O objetivo desse trabalho é analisar o conteúdo do Programa Território da Cidadania, com fundamentação teórica nos documentos institucionais que servem de marco referencial na implementação das políticas nacionais, tendo como base uma avaliação inicial do Programa no Território da Zona da Mata Norte na Paraíba, no ano de 2013. Para isso, foram feitas leituras de textos e documentos relacionados ao Programa Território da Cidadania, disponíveis na página do Ministério do DesenvolvimentoAgrário,bemcomoleiturasediscussõesacercadaPolítica Nacional de Desenvolvimento Territorial (PRONAT). Além disso, foram estabelecidos contatos no território da Zona da Mata Norte da Paraíba, através de entrevistas com agricultores e técnicos dos assentamentos Jardim e Novo Salvador, localizados no Vale do Mamanguape-PB.
- 102. | 102 | Alémdessa introdução, esse texto está composto de uma discussão teórica acerca da política dos territórios no Brasil, seguida de uma análise da política de territórios na Paraíba e, por fim, uma conclusão. Política de territórios PRONAT e PTC: o território na ação pública Na abordagem das políticas territoriais, o foco é direcionado para o território. Para a SDT/MDA, as políticas territoriais se comportam como importantes políticas de ordenamento territorial, de autonomia, de autogestão. Nesse contexto, o território é definido como: [...] um espaço físico, geograficamente definido, geralmente contínuo, compreendendo a cidade e o campo, caracterizado por critérios multidimensionais – tais como o ambiente, a economia, a sociedade, a cultura, a política e as instituições – e uma população com grupos sociais relativamente distintos, que se relacionam interna e externamente por meio de processos específicos, onde se pode distinguir um ou mais elementos que indicam identidade e coesão social, cultural e territorial. (MDA, 2003, p. 34). Em contrapartida, na Geografia, o território assume uma conotação menos instrumental ao reivindicar um caráter analítico e conceitual ao território. Percebe-se assim, que a forma como é tratado o território diferencia-se substancialmente do debate acerca da abordagem territorial do desenvolvimento rural. Aqui vale ressaltar que as proposições das políticas públicas devem ser cuidadosamente elaboradas para não se levar a um reducionismo do território como afirma Montenegro Gómez (2006), [...] induz à elaboração de políticas públicas para o meio rural que tomam o território como simples depositário
- 103. | 103 | daintervenção, como receptor de uma ação mais bem direcionada, já que agora se conheceria melhor onde se localiza, graças aos indicadores utilizados, o “verdadeiro” meiorural.Meroreceptor,porqueoterritóriodefinidoapartir da densidade demográfica não é um território carregado de interações homem meio, porque perde a miríade de relações entre a sociedade e a natureza, não considera que o território está no cerne da dinâmica social. (p. 104). Não se pode deixar de considerar as relações de poder, os conflitos internos próprios desses espaços. Para essa abordagem alguns geógrafos dão contribuições importantes ao trabalhar com a categoria território, vejamos. Para Raffestin (1993, p. 144), o território é uma fração do espaço produzido através do trabalho e marcado por relações de poder, ou seja, é um “local de relações”. O território se forma a partir do espaço, é o resultado “de uma ação conduzida por um ator sintagmático (ator que realiza um programa) em qualquer nível. Ao se apropriar de um espaço concreta ou abstratamente (por exemplo, pela representação), o ator ‘territorializa’ o espaço” (RAFFESTIN, 1993, p. 143). Há um ponto que se tem que destacar na conceitualização de Raffestin (1993), para ele é essencial compreender bem que o espaço é anterior ao território. Adentrando a pesquisa, concepções de território dada por Oliveira (2002) e Mançano e Molina (2004), reforçam essa reflexão. Oliveira (2002) concebe o território como sendo “síntese contraditória, como totalidade concretadoprocesso/mododeprodução/distribuição/circulação/consumo e suas articulações e mediações supraestruturais (políticas, ideológicas, simbólicas etc.) em que o Estado desempenha a função de regulação” (OLIVEIRA, 2002, p. 74). Já para Fernandes e Molina (2004, p. 53-54), o território é “[...] espaço político por excelência, campo de ação e de poder, onde se
- 104. | 104 | realizamdeterminadas relações sociais” sendo seu conceito “fundamental para compreender os enfrentamentos entre agricultura camponesa e o agronegócio, já que ambos projetam distintos territórios”. Rogério Haesbaert também considera o território enquanto mediação espacial de maneira historicamente determinada por múltiplas dimensões. Paraoreferidoautoroterritórioenvolve: [...] sempre e ao mesmo tempo, mas em diferentes graus de correspondência e intensidade, uma dimensão simbólica, cultural, através de uma identidade territorial atribuída pelos grupos sociais, como forma de ‘controle simbólico’ sobre o espaço onde vivem e uma dimensão mais concreta, de caráter político-disciplinar: a apropriação e ordenação do espaço como forma de domínio e disciplinarização dos indivíduos. (HAESBAERT, 1997, p. 42). Haesbaert (1997) chama atenção para três principais abordagens teóricas do território: a jurídico-política; a cultural(ista) e a econômica. A abordagem jurídico-política, mais tradicionalmente difundida, focaliza o território“apartirdesuanaturezapolíticavinculadaàsconcepçõesdeEstado e fronteira.” (HAESBAERT, 1997, p. 33). Para a abordagem cultural(ista), o território é entendido como “produto da apropriação feita através do imaginário e/ou da identidade social sobre o espaço.” (HAESBAERT, 1997, p. 39). A abordagem econômica destaca a “desterritorialização em sua perspectiva material, concreta, como produto espacial do embate entre classes sociais e da relação entre capital-trabalho.” (HAESBAERT, 1997, p. 40) Consecutivamente, recorrer-se-á a esse autor, na tentativa de elucidar questões que tratam da conceitualização de território de identidade dada pelo Estado, a exemplo. ParaHaesbaert(1999,p.172),aidentidadeterritorialé“umaidentidade social definida fundamentalmente através do território, ou seja, dentro de uma relação de apropriação que se dá tanto no campo das ideias quanto
- 105. | 105 | noda realidade concreta”. Ainda segundo o autor, “as identidades só são territoriais quando sua estruturação depende da apropriação simbólica no/ com o território.” (HAESBAERT, 1999, p. 179). Programa de Desenvolvimento Sustentável dos Territórios Rurais (Pronat) O Programa de Desenvolvimento Sustentável dos Territórios Rurais (Pronat), também conhecido como “Territórios Rurais de Identidade” (designação dada pelo MDA, por ter critérios que dão importância à agricultura familiar e a afirmação do caráter rural das atividades socioeconômicas) foi criado em 2003, durante o início do primeiro governo Lula. Basea-se, como afirma Bonnal (2012), na vontade política de romper com o isolamento socioeconômico dos agricultores familiares, mediante o reconhecimento de seus papéis fundamentais nas dinâmicas territoriais, proporcionando-lhes apoio institucional e financeiro para ampliarem seus desempenhos. O principal tema da política está relacionado com, [...] a escolha de modelos alternativos de desenvolvimento para as áreas rurais, mais diversificados e heterogêneos. Sua dinâmica institucional e bastante diferenciada, obedecendo a uma lógica de seleção de territórios que serão foco da intervenção pública e estabelecendo, em distintos níveis da administração pública conselhos compostos pelo Estado e pela sociedade civil, que se encarregam de estruturar e avançar com o programa. As áreas rurais com grande concentração de elevados graus de pobreza e de moradia de agricultores familiares, assentados e comunidades e populações tradicionais, são o foco do programa, de forma que os interesses giram em torno desses atores (BONNAL E KATO, 2011, P. 70). OPronatcontacomcolegiadosdeâmbitoterritorial,fórunsconstituídos em cada território por instituições da sociedade civil e do poder público,
- 106. | 106 | responsáveispelo planejamento territorial, pela articulação institucional, elaboração de propostas e projetos técnicos, acompanhamento e controle social das ações do Programa e de outras políticas públicas que concorrem para o desenvolvimento sustentável dos territórios. O objetivo é acelerar processos locais e sub-regionais que ampliem as oportunidades de geração de renda de forma descentralizada e sustentável, articulados às redes de apoio e cooperação solidária. O Pronat apoia, com recursos do Orçamento Geral da União (OGU), ações conjuntas entre municípios, territórios, estados, União e instituições semfinslucrativos,naformadeinvestimentosemobraseserviçosdestinados às comunidades rurais e beneficiários do MDA que estão nos territórios. Estimula o fortalecimento das organizações sociais locais e a articulação de recursos de diversas fontes e origens que já estejam disponibilizados ou que podem ser mobilizados em favor do desenvolvimento dos territórios. De acordo com o MDA/SDT (2011), o Pronat tem como principais objetivos: Promover e apoiar iniciativas das institucionalidades representativas dos territórios rurais que visem o incremento sustentável dos níveis de qualidade de vida da população rural; Desenvolver processos de gestão social, envolvendo a organização dos atores sociais, o planejamento participativo e ascendente nos territórios apoiados, bem como o controle social das políticas implementadas nesses espaços; Fortalecer as institucionalidades territoriais enquanto sujeitos fundamentais para a implementação do Pronat; Propiciar espaços para a participação e o protagonismo dos sujeito sociais (poder público e sociedade civil) na formulação, implementação e gestão social de políticas públicas voltadas ao desenvolvimento rural sustentável e qualificar essa participação por intermédio de processos de formação e capacitação contínuos; Contribuir para o fortalecimento da agricultura familiar (MDA/SDT, 2011, p. 8).
- 107. | 107 | Contudo,essas ações acabaram mostrando-se insuficientes, tornando evidente a necessidade de ampliar as opções de intervenção no Pronat. Nessesentido,foicriada,em2004,alinha“ElaboraçãodePlanosTerritoriais de Desenvolvimento Rural Sustentável (PTDRS)”, que se configura como um instrumento para a implementação da política de desenvolvimento territorial do MDA, por ser um documento que reúne informações sobre a realidade do território que possibilitarão a articulação de políticas públicas, como também investimentos particulares que irão favorecer o processo de desenvolvimento do Território. De acordo com o MDA/SDT, O Pronat começou a operar em 2004 em 65 territórios. Em 2006, abrangia 118 e, atualmente, conta com 164 territórios rurais compostos por 2,5 mil municípios. Desse total, 120 foram incorporados ao Programa Territórios da Cidadania, criado pelo governo federal em 2008 e coordenado pela Casa Civil da Presidência da República. Nos 164 territórios apoiados pelo PRONAT, estão presentes 29% da população total do Brasil, 56% da população rural, 59% dos agricultores(as) familiares, 73% das famílias assentadas pela reforma agrária, 71% dos quilombolas e 57% dos pescadores, além de 56% das terras indígenas, de acordo com o MDA. AtualmenteoConselhoNacionaldeDesenvolvimentoRuralSustentável (CONDRAF), de acordo com a resolução Nº 94 de 23 de Maio de 2013, incorporou novos territórios ao Programa Nacional de Desenvolvimento Sustentável de Territórios Rurais (PRONAT). Mais 74 Territórios Rurais foram incorporados, atingindo a marca de 1.072 municípios contemplados com ações destinadas aos agricultores. Os novos Territórios Rurais significam uma ampliação da atuação do ministério, como as políticas de crédito, de apoio à comercialização e assistência técnica. Antes da inclusão eram 165 territórios organizados, que aumentou para 239, chegando próximo da meta estipulada de 280 Territórios Rurais até o fim de 2015.
- 108. | 108 | ProgramaTerritórios da Cidadania (PTC) No que diz respeito aos territórios da cidadania (TC), são um desdobramento do programa anterior e surge com a intenção de articular, em torno de um mesmo território, um amplo leque de políticas públicas com investimentos previstos que contribuirão na busca de melhorar o Índice de Desenvolvimento Humano (IDH), e assim, evitar o êxodo rural e superar as desigualdades regionais. O que distingue de fato esses programas é a ênfase que o TC dá ao combate da pobreza e à conquista de cidadania como objetivos primordiais da intervenção governamental. O TC é: [...] um programa de desenvolvimento regional sustentável e garantia de direitos sociais voltados às regiões do país que mais precisam, com objetivo de levar o desenvolvimento econômicoeuniversalizarosprogramasbásicosdecidadania. Trabalha com base na integração das ações do Governo Federal e dos governos estaduais e municipais, em um plano desenvolvido em cada território, com a participação da sociedade. Em cada território, um Conselho Territorial composto pelas três esferas governamentais e pela sociedade determinará um plano de desenvolvimento e uma agenda pactuada de ações (BRASIL, 2008, p. 2). O Programa tem como objetivo a superação da pobreza e das desigualdades sociais no meio rural, inclusive a de gênero, raça e etnia por meio de uma estratégia de desenvolvimento territorial sustentável com: Integração de políticas públicas a partir de planejamento territorial; Ampliação dos mecanismos de participação social na gestão das políticas públicas; Ampliação da oferta e universalização de programas básicos de cidadania; Inclusão produtiva das populações pobres e segmentos sociais mais desiguais, tais como trabalhadoras rurais, quilombolas e indígenas (MDA, 2010, p. 4).
- 109. | 109 | Temcomo premissas: o reconhecimento dos Colegiados Territoriais, como instâncias de planejamento, gestão e controle social das ações implementadas no âmbito do Programa; e a utilização dos Planos de Desenvolvimento Territorial como referência para a identificação e atendimento de demandas, elaboração e financiamento de projetos, integração de políticas públicas e elaboração de planos e programas setoriais, complementares (MDA, 2010, p. 5). O enfoque dos territórios de cidadania tem por referência: [...] os territórios rurais como espaço de articulação e gestão de políticas públicas é oriunda principalmente, da necessidade de se adotarem concepções inovadoras para enfrentar problemas que, apesar dos avanços conseguidos, persistem atingindo fortemente algumas regiões e grupos sociais. Especificamente refere-se ao enfrentamento da pobreza e da exclusão social, à degradação ambiental e às desigualdades regionais, sociais e econômicas que ainda atingem o meio rural brasileiro (MDA, 2010, p. 3). O PTC tem como instrumentos: a elaboração de termos de cooperação Interministerial para integração de políticas públicas com base nos planos, ações e projetos envolvidos no Programa Territórios da Cidadania; editais Públicos de chamada de Projetos para os territórios rurais; criação de Consórcios Públicos nos Territórios Rurais para operacionalização de programas e projetos territoriais (MDA, 2010, p. 6). A finalidade dos programas PRONAT e PTC, mesmo apresentando posturas distintas, são complementares no que tange à redução da pobreza rural. No entanto, para o Pronat, o enfrentamento direto à pobreza rural não está contemplado dentro de seu quadro de metas. O Pronat, como afirma Bonnal (2012), é uma política processual, no sentido de que é baseado em um corpo normativo elaborado ao nível federal e cujo objetivo é nortear os atores do setor da agricultura familiar
- 110. | 110 | naelaboração de projetos territoriais. No caso do PTC, seus objetivos e propostas se defrontam com as causas da estagnação socioeconômica, da qual a pobreza é uma das manifestações mais visíveis. Nesse sentido, as políticas púbicas cumprem um papel fundamental. Uma avaliação inicial do programa no território da Zona da Mata Norte da Paraíba, no ano de 2013 No estado da Paraíba, segundo o Conselho Estadual de Desenvolvimento Rural Sustentável da Paraíba (CEDRS-PB) foram homologados 15 territórios rurais como se pode observar na Figura 1. Desses 15 territórios, apenas cinco foram contemplados com recursos no ano de 2013, a saber: Borborema, Cariri Ocidental, Médio Sertão, Zona da Mata Norte e Zona da Mata Sul, bem como a quantidade de famílias atendidas em cada território. Figura 1: Territórios rurais no Estado da Paraíba. Fonte: PTDRS- Zona da Mata Norte (2010).
- 111. | 111 | Deacordo com informações da Tabela 1, verifica-se que, em 2013, 29,76% do montante de recursos destinados aos territórios supracitados foram direcionados ao território da Borborema, contabilizando um total de R$ 69.910.891,90. Em seguida, tem-se o médio Sertão, que recebeu 19,55% dos recursos. Para a Zona da Mata Sul, foram destinados 19,46% do total de recursos implementados e para a Zona da Mata Norte 16,71% (R$ 39.246.775,42). No que diz respeito ao número de famílias atendidas, tem-se 4.499 na Borborema, 4.268 na Zona da Mata Sul, 3.181 no Cariri Ocidental, 2.200 no Médio Sertão e 1.762 na Zona da Marte Norte, o que implica dizer que os territórios que mais receberam recursos não são, necessariamente, os que mais atenderam famílias de agricultores assentados (ver Tabela 1). De acordo com dados do MDA (2013), nos cinco territórios pesquisados, dentre as ações que mais receberam recursos, destaca-se a aquisição de máquinas e equipamentos para municípios com até 50.000 habitantes. Para essa ação, o Médio Sertão recebeu 58,35% do total de montante destinado ao território. No Cariri Ocidental, essa ação recebeu Tabela 1: Recursos e famílias atendidas pelo Programa Território da Cidadania, nos territórios da Borborema, Cariri Ocidental, Médio Sertão, Zona da Mata Norte e Zona da Mata Sul da Paraíba, em 2013. Territórios Recursos investidos (R$) % dos recursos investidos em cada território Número de famílias atendidas % Famílias atendidas Borborema 69.910.891,90 29,76 4.499 28,28 Médio Sertão 45.922.535,37 19,55 2.200 13,83 Zona da Mata Sul 45.715.587,01 19,46 4.268 26,83 Zona da Mata Norte 39.246.775,42 16,71 1.762 11,07 Cariri Ocidental 34.094.420,12 14,52 3.181 19,99 Total 234.890.209,82 100,00 15.910 100,00 Fonte: MDA (2013).
- 112. | 112 | 54,20%,na Borborema a ação recebeu 32,52%, na Zona da Mata Norte 24,92 e na Zona da Mata Sul recebeu 15,14%. A partir de contatos estabelecidos no território da Zona da Mata Norte da Paraíba, através de entrevistas com agricultores e técnicos dos assentamentosJardimeNovoSalvador,localizadonovaledoMamanguape- PB, bem como, tomando como base as leituras e discussões feitas acerca da política nacional de desenvolvimento territorial (PRONAT) é possível tecer algumas observações no tocante à experiência dos agricultores familiares dos assentamentos supramencionados, frente à proposta de trabalho do Programa Território da Cidadania. O Programa tem como um dos principais objetivos alcançar o desenvolvimento sustentável da agricultura familiar. No entanto, verifica- se que há um descompasso entre o que é proposto e o que tem sido colocado em prática no campo. Os agricultores entrevistados relataram o aproveitamentodapolíticaporgruposlocais,istoé,autilizaçãodosrecursos para ações pontuais desarticuladas de uma proposta de desenvolvimento rural esperado. Relatou-se, ainda, a dificuldade de os recursos da política chegarem ao seu destino principal, ou seja, grande parte dos recursos destinados são absorvidos nas atividades meio, na parte de administração, planejamento, pagamento de técnicos e não efetivamente no desenvolvimento sustentável da agricultura. Assim, a política que é pensada e construída, inicialmente, para agricultura familiar, na prática, não o insere como um sujeito participativo desse processo de construção de um desenvolvimento sustentável, mas apenas como um sujeito receptor, ou melhor, como um beneficiário do programa. Com isso, algumas metas traçadas não obtêm o resultado esperado, ou seja, não são efetivamente implementadas. Além disso, o perfil de técnico que é colocado para implementar a política geralmente não têm uma formação voltada para a realidade do
- 113. | 113 | campoe da agricultura familiar, ou seja, há um distanciamento tanto ideológico, quanto político e empírico das suas atividades em relação ao agricultor familiar, o que faz com que seu trabalho fique estritamente tecnicista, tendo em vista que não possui uma formação específica para trabalhar com o desenvolvimento rural sustentável da agricultura familiar, com ideias que são voltadas ao agronegócio e vão de encontro à cultura dos agricultores familiares, que produzem sem o uso de agrotóxico, sem mecanização e com uso sustentável dos recursos naturais. O programa visa, fundamentalmente, à inserção do agricultor familiar no mercado. Sobre isso podem ser levantados ao menos dois problemas: i) a capacidade de competição da agricultura familiar face ao agronegócio é bastante limitada, a não ser por uma superexploração do trabalho familiar; ii) não é abordado de forma consistente o desenvolvimento da agricultura familiar com base nos princípios da agroecologia. Desse modo, a ideia da inserção do agricultor no mercado, por si só, encontra um impedimento na relação de competição da agricultura familiar com o agronegócio, pois, este último se mostra técnica e economicamente mais eficiente do que a agricultura familiar, não sendo dada a ênfase necessária à utilização do nicho da agricultura familiar de base agroecológica que poderia ser um campo aonde ela tem nítida vantagem sobre a grande agricultura. A implementação do programa torna-se dificultada porque não existe essa relação entre a agricultura familiar, o desenvolvimento, a sustentabilidade e, consequentemente, a produção agroecológica. Sendo assim, a lógica pretendida é a da produção-mercado e não produção agroecológica-mercado. Considerações finais Entre a concepção do programa e sua execução existe uma distância significativa, segundo os beneficiários do programa. O agricultor não é
- 114. | 114 | vistocomo o sujeito participativo do processo de construção e execução do programa. Se assim fosse, ele poderia explicitar suas reais necessidades e adaptar o programa de acordo com a realidade do campo. Dessa forma a política teria maiores condições de atingir o seu propósito. Nesse processo o agricultor familiar é visto apenas como beneficiário, ou seja, um receptor passivo do programa, desconsiderando suas reais necessidades e potencialidades. Faz-se necessário, no entanto, levar em consideração os princípios da agricultura familiar de base agroecológica, respeitando-se a cultura das unidades familiares camponesas, que estão baseadas no balanço entre consumo e reposição da força de trabalho familiar e não nos princípios da lucratividade. Referências BONNAL, Philippe; KATO, Karina. Cap. 2. O Processo Contemporâneo de Territorialização de Políticas e Ações Públicas no Meio Rural Brasileiro. In: Políticas Públicas,AtoresSociaiseDesenvolvimentoTerritorialnoBrasil.SérieDesenvolvimento Rural Sustentável. V. 14. Brasília: IICA, 2011. Disponível em: <http://www.iica.int/Esp/ regiones/sur/brasil/Lists/Publicacoes/Attachments/133/S%C3%A9rie%20DRS%20 vol%2014%20%20Pol%C3%ADticas%20P%C3%BAblicas%20atores%20sociais%20e%20 desenvolvimento.pdf>. Acesso em: 08 fev. 2014. ______. Referências e considerações para o estudo e a atuação dos programas de desenvolvimento Territorial (PRONAT e PTC) na perspectiva da redução da pobreza em territórios rurais, 2012. Aperfeiçoamento das Políticas Públicas de Enfrentamento da Pobreza Rural na Perspectiva do Desenvolvimento Territorial – 2011/2012. BRASIL. Integração de Políticas Públicas Para Reduzir Desigualdades. Territórios da Cidadania, 2008. FERNANDES, Bernardo Mançano; MOLINA, Mônica Castagna. O Campo da Educação do Campo. In MOLINA, Mônica Castagna; JESUS, Sonia Meire Santos Azevedo de. (org.) Por uma educação do Campo: contribuições para a construção de um projeto de educação do campo. V. 5. Brasília: Coleção Por uma educação do Campo, 2004.
- 115. | 115 | Disponívelem: <http://www.gepec.ufscar.br/textos-1/textos-educacao-do-campo/por- uma-educacao-do-campo-contribuicoes-para-construcao-de-um-projeto-de-educacao- do-campo-vol.-5/view>. Acesso em: 05 mar. 2014. HAESBAERT, Rogério. Des-territorialização e identidade – a rede “gaúcha” no nordeste. Niterói: EDUFF, 1997. Disponível em: <http://www.uff.br/geographia/ojs/ index.php/geographia/article/view/23/21>. Acesso em: 01/03/2014. MDA/SDT. Manual de Operacionalização do PROINF, Brasília, Maio de 2011. Disponível em: <http://portal.mda.gov.br/portal/sdt/arquivos/view/manuais-proinf/ Manual_Convocat%C3%B3rias_PROINF.pdf>. Acesso em: 09 fev. 2014. MDA. Territórios da Cidadania, 2010. ______. Territórios da Cidadania. Paraíba. 2013. ______. Referências para uma Estratégia de Desenvolvimento Rural Sustentável no Brasil. Ministério do Desenvolvimento Agrário/Secretaria de Desenvolvimento Territorial (SDT). Série textos para discussão 4. Documentos Institucionais 1. Brasília: MDA/SDT, 2003. <http://www.nead.gov.br/portal/nead/arquivos/view/publicacoes- nead/publicacoes/arquivo_253.pdf>. Acesso em: 27 fev. 2014. MONTENEGRO GÓMEZ, Jorge R. Desenvolvimento em (des)construcão: narrativas escalares sobre desenvolvimento territorial rural. 2006. 438f. Tese (Doutorado em Geografia), UNESP, Presidente Prudente, 2006. OLIVEIRA, Ariovaldo Umbelino de. A geografia agrária e as transformações territoriais recentes no campo brasileiro. In. CARLOS, Ana Fani Alessandri (org). Novos Caminhos da Geografia. São Paulo: Contexto, 2002. PTDRS. Plano Territorial de Desenvolvimento Rural Sustentável – PTDRS. Território da Zona da Mata norte – PB, resumo executivo, 2010-2010, Paraíba, 2010. RAFFESTIN, Claude. Por uma geografia do poder. São Paulo: Ática, 1993.
- 116. | 116 | AVALIAÇÃODO PROGRAMA DE ATENÇÃO À SAÚDE DA PESSOA IDOSA DA USF DO BAIRRO JOÃO PAULO II EM CAMARAGIBE-PE Flávia da Silva Clemente1 Maria Luiza Lopes Timóteo de Lima2 Renise Peixoto Oliveira3 Roberto Correia Alves4 Resumo O presente trabalho tem como foco atenção á saúde da pessoa idosa, realizada pela unidade de saúde da família, localizada no município de Camaragibe/PE. Para tanto, questionamos quais são as principais dificuldades identificadas pelos profissionais que atuam na USF para a realização do trabalho junto à população idosa. Nessa seara, objetivamos avaliar o atendimento prestado pelos programas de atenção à saúde da pessoa idosa (hiperdia e boa idade) e especificamente realizar um estudo sobre a atuação dos profissionais da USF junto ao programa de atenção à saúde da pessoa idosa; Identificar as principais dificuldades para promoção da garantia dos direitos da pessoa idosa na política de saúde e Socializar os resultados obtidos com o processo de avaliação efetivado. Metodologicamente procedemos com a avaliação participativa e como 1 Docente do curso de Serviço Social da UFPE. <flaviaclemente2000@yahoo.com.br> 2 Docente do curso de fonoaudiologia da UFPE, Tutora do PET – SAÚDE/REDES. <mluizaltl@gmail.com> 3 Graduada em Enfermagem pela UFPE; Gestora da USF; Preceptora PET-SAÚDE/REDES. <reniseoliveira_@ hotmail.com> 4 Graduando em Serviço Social pela UFPE, Bolsista PET-SAÚDE/REDES. <robertokadoxe@ig.com.br> T0107
- 117. | 117 | resultadosidentificamos a necessidade de modificações na gestão e financiamento dos programas avaliados com vistas seu aprimoramento. Palavras-Chaves:PessoaIdosa;Saúdedoidoso;Atendimento;Dificuldades; Avaliação de programas. Introdução O presente trabalho sobre a saúde da pessoa idosa justifica-se pelo crescimento da demanda, advinda desse público, haja vista, que a longevidade no século XXI tem se configurado numa realidade. Sendo assim, políticas sociais públicas precisam ser desenvolvidas visando possibilitar uma efetiva resposta do poder público. O Brasil, outrora tido como um país de jovens tem modificado esse panorama rapidamente, de forma que em poucas décadas alcançaremos um quantitativo significativo de pessoas idosas. Nesse âmbito, nossa preocupação volta-se para a formulação, execução, avaliação e, por conseguinte, aprimoramento de políticas públicas, sobretudo de saúde voltadas para a pessoa idosa. Para tanto, efetuamos uma revisão teórica, em que nos embasamos em autorescontemporâneosquetratamsobreotema,bemcomonaslegislações e dados estatísticos que apontam para o crescimento da população idosa. Em seguida, caracterizamos o local e os programas avaliados, problematizando as dificuldades encontradas pelos profissionais para assegurar os direitos sociais da pessoa idosa em unidade de saúde da família e descrevemos nossos objetivos que concerne na avaliação dos programas Hiperdia (hipertenso e diabéticos) e Boa Idade. Procedemos com a descrição das etapas metodológicas percorridas para coleta das informações que subsidiaram a análise dos resultados obtidos.
- 118. | 118 | Porfim, concluímos que através da avaliação dos programas (Hiperdia e Boa Idade) é possível empreender ações públicas para o aprimoramento dos mesmos, com o intuito de possibilitar sua abrangência para todas as pessoas idosas residentes na comunidade da unidade de saúde analisada. Assim, a ampliação do quadro de pessoal efetivo através de concurso público, nos parece salutar como uma das alternativas para superação das dificuldades identificadas. Revisão teórica Com o advento da Carta Magna representou-se uma conquista obtida pelas lutas referentes à melhor condição de vida da população na década de 1980, como: saúde, habitação, educação, alimentação, trabalho, cultura, esporte e lazer, etc. Assim, é neste contexto de garantias de direitos sociais que se germina a atenção a pessoa idosa. Nessa seara, a saúde pode ser considerada como um dos aspectos centrais. Sobre esse tema podemos identificar no artigo 196 da Constituição Federal que a mesma é definida como direito de todos e dever do Estado. A Lei n° 8.080/90 institui a política de saúde e ratifica este direito, define a implantação do Sistema Único de Saúde (SUS), que tem por função o conjunto de ações e serviços de saúde, prestados por órgãos e instituições públicas federais, estaduais e municipais a todos os cidadãos brasileiros em todo o território nacional. Sendo assim, a atenção à saúde da pessoa idosa é abordada de forma a intensificar e redobrar o cuidado com a saúde física e psicológica dos mesmos, conforme afirma Papaléo Netto na obra Tratado de Gerontologia: [...] interação de modificações fisiológicas, próprias do envelhecimento, com aquelas decorrentes de processos patológicos é responsável pela apresentação clínica de
- 119. | 119 | váriasenfermidades, o que é frequentemente mais grave em indivíduos idosos do que em adultos jovens. (2006, pág. 08) Destaca-se ainda que o idoso se encontra vulnerabilizado devido suas condições físicas alteradas pelo processo de envelhecimento. Sobre esse aspecto concordamos com (VERAS, 2003), quando afirma que: A prevalência das doenças crônico-degenerativas é bastante expressiva entre os idosos, e entre as consequências da maior presença destas doenças, no grupo, destacam-se o maior tempo de internação hospitalar, a recuperação mais lenta e uma maior frequência de reinternações e de invalidez [...] A baixa resolutividade, os precários serviços ambulatoriais e os escassos serviços domiciliares resultam num primeiro atendimento, já em estágio avançado do processo mórbido, dentro do hospital, o que aumenta os custos e diminui as chances de um prognóstico favorável. (VERAS, 2003, pág. 12) Além disso, o crescente processo de envelhecimento populacional, ocasionado pelo aumento da longevidade e a redução das taxas de mortalidade, nas últimas décadas do século passado mudaram o perfil demográfico no Brasil. Rapidamente o envelhecimento tornou-se questão fundamental para as políticas públicas e sociais. Os brasileiros com mais de 60 anos representam 8,6% da população. Está proporção chegará a 14% em 2025 (32 milhões de idosos). (NETTO, 2006). Frente a essa realidade é preciso enfatizar a prevenção e tratamento de doenças crônicas não transmissíveis, tornando relevante uma maior atenção para as políticas que promovem a saúde, que contribua para a autonomia e valorizem as redes de suporte social. Com o aumento da população idosa no Brasil e passando pelo processo de (re)democratização do país na década de 1980, em que emergiu lutas e movimentos populares de forma a incorporar e garantir direitos sociais, consolidados com a Constituição Federal de 1988, surge as investidas em
- 120. | 120 | defesasdosgruposfragilizadosquecombinademocraciacomhumanização. Incorporou-seuma noção ampla de Seguridade Social composta pelo tripé: Saúde, Previdência Social e Assistência Social, norteada pelos princípios de integralidade, universalidade e equidade. A partir de então, os esforços em atender as demandas de saúde da população, inclusive dos idosos se tornou essencial. Constitui-se assim leis, decretos e o estatuto no intuito de promover a atenção à pessoa idosa. Para tanto, a lei 8.842 de 1994 instituiu a Política Nacional do Idoso que traz em seu bojo diversas garantias sociais, entre elas a saúde. Estabelecendo a implementação da atenção ao idoso pelos órgãos públicos garantindo ao idoso à assistência a saúde, nos diversos níveis de atendimento do Sistema Único de Saúde, como também, entre tantos, prevenir, promover, proteger e recuperar a saúde mediante programas e medidas de resistências a doenças. Contudo a lei nº. 8.842 de 1994 é operacionalizada pelo decreto nº 1.948 de 1996 instituindo ações efetivas de aplicabilidade da Política Nacional do Idoso. Referindo-se a saúde o decreto constitui planejamento e conjunto de ações para o fortalecimento do vínculo do idoso a unidade de saúde, como também, o cuidado tanto físico como também psicológico quando sugere estimular a formação de grupos de autoajuda e de convivência. Em 2003, o Congresso Nacional aprova e o Presidente da República sanciona o Estatuto do Idoso, elaborado com intensa participação de entidades de defesa dos interesses dos idosos. O Estatuto do Idoso amplia a resposta do Estado e da sociedade às necessidades da população idosa, mas não traz consigo meios para financiar as ações propostas. O Capítulo IV do Estatuto reza especificamente sobre o papel do SUS na garantia da atenção à saúde da pessoa idosa de forma integral, em todos os níveis de atenção. Assim,emboraalegislaçãobrasileirarelativaaoscuidadosdapopulação idosa seja bastante avançada, a prática ainda é insatisfatória. A vigência do Estatuto do Idoso e seu uso como instrumento para a conquista de direitos dosidosos,aampliaçãodaEstratégiaSaúdedaFamíliaquerevelaapresença
- 121. | 121 | deidosos e famílias frágeis e em situação de grande vulnerabilidade social e a inserção ainda incipiente das Redes Estaduais de Assistência à Saúde do Idoso tornaram imperiosa a readequação da Política Nacional de Saúde da Pessoa Idosa. Problema de pesquisa e objetivos A Unidade de Saúde da Família (USF), situado no Loteamento João Paulo II, no município de Camaragibe-PE realiza trabalhos relacionados à política de atenção à saúde da pessoa idosa. A equipe é composta por treze funcionários (médico, dentista, enfermeira, técnica de enfermagem, Agente Comunitário de Saúde), envolvidos diretamente com a saúde da pessoa idosa. Sublinhamos que existem na comunidade 1.515 famílias cadastradas, dessas apenas 844 são acompanhadas diretamente pela USF, dentre as famílias acompanhadas há 161 idosos diabéticos e 506 idosos hipertensos, dentre os diabéticos apenas 76 são acompanhados e dentre os hipertensos são apenas 282 idosos. Na USF tem dois grupos de acompanhamento dos idosos: grupo hiperdia constituídos por idosos acometidos por diabetes e hipertensão. O hiperdia tem por objetivo fazer acompanhamento das taxas de glicoses e aferição de pressão dos idosos e consultas, buscando a maior atenção para o cuidado com as doenças crônicas que no processo de senilidade acomete as pessoas idosas. E o grupo boa idade que atua favorecendo e estimulando atividades voltadas para o lazer, a convivência e atendimento das demandas de cunho psicossocial. Os dois grupos funcionam quinzenalmente, em datas alternadas, transparecendo que suas ações são relevantes para o público atendido.
- 122. | 122 | Osgrupos respondem as prerrogativas legais, na medida em que assegura, conforme consta na alínea “b” do inciso VIII do art. 9º do decreto nº 1948/96: “estimular a formação de grupos de autoajuda, de grupos de convivência, em integração com outras instituições que atuam no campo social.”. Ainda sobre os grupos, destaca-se que todos os idosos são estimulados a se deslocarem de suas casas para a USF para participação das atividades, sendo essa tida como uma forma de propiciar à pessoa idosa autonomia, compromisso, convivência e participação na vida da comunidade. Ressalta-se que os idosos acamados recebem atendimento de saúde em suas residências, não sendo identificadas ainda formas de assegurar para esses sujeitos a integração nos grupos. Os idosos na unidade tem atendimento preferencial, havendo um esforço para que ocorra celeridade no agendamento das consultas e acompanhamento do idoso. Porém, também são consideradas as condições da equipe e da USF em garantir que a prestação de serviços seja realizada com a qualidade e atenção diante das dificuldades oriundas dos recursos humanos, materiais e estruturais existentes. Dito isto, explicitamos que o estudo sobre o atendimento da pessoa idosa na unidade de saúde da família no bairro João Paulo II, do município de Camaragibe, esta sendo realizado para buscarmos a compreensão de quais são as principais dificuldades identificadas pelos profissionais que atuam na USF para a realização do trabalho, tendo em vista que as condições para sua execução estão limitadas, sobretudo pelos dados descritos anteriormente, em que torna-se evidente que na USF há um déficit atendimento. Dessa forma enquanto objetivo geral visamos avaliar o atendimento prestado pelos programas de atenção à saúde da pessoa idosa (hiperdia e boa idade) da Unidade de Saúde da Família do Loteamento João Paulo II em Camaragibe-PE. Para tanto, especificamente buscaremos: Realizar
- 123. | 123 | umestudo sobre a atuação dos profissionais da USF junto ao programa de atenção à saúde da pessoa idosa; Identificar as principais dificuldades para promoção da garantia dos direitos da pessoa idosa na política de saúde. Socializar os resultados obtidos com o processo de avaliação efetivado. Metodologia A realização do trabalho foi efetivada através da avaliação participativa. Sobre esse tipo de avaliação destacamos que: De fato, tratando de unidades mais delimitadas (uma instituição ou um programa) a avaliação participativa torna- se procedimento rico dado que sua realização é partilhada com os agentes e beneficiários envolvidos (no programa ou instituição) permitindo para além da avaliação uma apropriação reflexiva e socializada entre diversos sujeitos da ação em movimento. (CARVALHO, apud RICO 2007). Sendo assim, procedemos com a análise dos atendimentos prestados pelos programas Hiperdia e Boa Idade, considerando os registros sistemáticos dos diálogos mantidos com os profissionais que atuam junto às pessoas idosas. Ressalta-se que os diálogos foram guiados pelo interesse científico em desvendar o tema em análise. Importante situar que o trabalho se encontra vinculado ao Programa de Educação Tutorial (PET - Saúde/Redes em Camaragibe-PE), do Ministério da Saúde em parceria com a UFPE, entre os anos 2013 a 2015. Análise dos resultados No decorrer do estudo, realizamos levantamento de algumas questões chaves que julgamos de fundamental importância para avalição do programa de atenção à saúde do idoso. Tais questões foram resultados dos diálogos com as profissionais da USF (servidores e gestores).
- 124. | 124 | Tambémé importante relatar que os temas destacados para análise se referem aos que foram citados com maior frequência pelos informantes e que consideramos dispor das condições de emitirem respostas importantes para o aprimoramento dos programas de atenção a saúde da pessoa idosa avaliados. Sendo assim foram trazidos a discussão as questões fundantes deste trabalho as seguintes questões: O déficit no atendimento por alguns fatores, como a grande demanda em detrimento do quadro reduzido de funcionários, não permite abranger todo o público idoso da comunidade, alguns permanecem sem acompanhamento fazendo apenas consultas por necessidades de urgências. Contrapondo-se ao princípio de universalidade do SUS. Que deveria atender a todos os brasileiros e os que neste território estiver. Os princípios que segue a universalidade, integralidade e equidade, também são violados quando não se acompanha de forma efetiva um idoso e não se desprende esforço igual para o atendimento dos pacientes. Assim, caso de relevância para se tratar pela gestão de saúde é a medicação dos idosos que de forma alguma poderia haver escassez na USF. Essa insuficiência de medicação desemboca em desgaste para a unidade de saúde e os pacientes idosos, pois os remédios mais procurados por esse público são os voltados para tratamento da hipertensão e diabetes, por serem as doenças crônicas frequentes nos idosos. Contudo, é feito o possível para atender a todos e poder corresponder com os devidos medicamentos do tratamento do indivíduo idoso. Mas, em algumas ocasiões é deixado de se oferecer a medicação devido à falta dela na unidade, conforme relato de uma das servidoras: A falta de medicamentos principalmente para a diabetes e hipertensão é constante na unidade, dificultando a efetivação dos tratamentos que é necessário para o idoso. Esses remédios deveriam ter em estoque e de maneira nenhuma
- 125. | 125 | poderiafaltar. Dependendo da situação de risco do idoso aqui na unidade já foi buscar em casa dos que eu tinha para não deixar o paciente sem medicação. Quando não tem de forma nenhuma a medicação não sei como eles fazem para consegui-la. (SERVIDOR II). Sobre a gestão de recurso financeiro, a USF não tem acesso a pecúnio para aquisição de qualquer material que seja necessário na unidade de urgência. É comunicado a falta de material e aos poucos vão sendo enviados para a unidade. Às vezes, chegam no prazo devido e correspondente a solicitação, outras vezes ocorre o contrário com a postergação da chagada dos mesmos. Tornando com isso a atuação dos profissionais limitada à disponibilidade da gestão municipal, que é um possível não conhecedor das verdadeiras condições socioeconômicas da comunidade. Enquanto, aqueles que ficam na ponta de execução da política pública social se restringem ao descompromisso dos administradores da coisa pública. Essa situação pode ser exemplificada através da fala de alguns servidores: O grupo da boa idade para manter suas atividades de lazer, que é muito importante para a saúde do idoso, necessita das próprias ajudas financeira deles. Quando querem viajar ou fazer qualquer comemoração se organização para coletar recurso para realização das atividades. Deveria existir transporte e recursos públicos para o momento de lazer dos idosos, considerando que a gestão pública não fez na comunidade nenhum espaço de lazer e convivência para os comunitários, entre eles os idosos. (SERVIDOR V). Dificuldade de fazer visita médicas aos idosos acamados por não ter recursos próprios para isso e por também por existir sobrecarga de atividades para se realizar acumulada. Tudo é feito na medida do possível. Os transportes utilizados para as visitas são dos próprios funcionários da unidade. Quando não o da médica, o da enfermeira (SERVIDOR VI).
- 126. | 126 | Planejamentosdas ações são realizados mensalmente, como intuito de melhorar as ações na unidade e proceder com as modificações que não foram condizentes com a realidade da comunidade. Esse é o principal objetivo de planejar na USF, porém algumas ações pensadas muitas vezes não se realizam devido, a não chegada de recursos para concretizá- las, assim é realizado conforme o possível com os próprios recursos dos idosos, da comunidade e algumas vezes das funcionárias. Nesse avaliar, a responsabilidade do ente público é repassada para os indivíduos, e o que é de responsabilidade do Estado passa a fazer parte do orçamento da comunidade e funcionários, no intuito de suprir o que falta para a efetivação dos programas de atenção a saúde da pessoa idosa na USF. Assim, a dificuldade de acompanhamento em virtude de recursos humanos deficitários devido o reduzido quadro de funcionários para abranger toda a área da comunidade, de acordo com o que nos foi dito durante o processo avaliativo: Somos poucas para dar conta de toda a população da comunidade João Paulo II, isso dificulta nosso trabalho efetivo para com os idosos da comunidade, em vista que temos os mais diversificados programas dentro da unidade para dar conta. Tentamos de todas as formas dá a devida atenção a todos, porém algumas vezes é impossível ser solicito com todos. Ficamos sem mãos para atender algumas demandas. (SERVIDOR III). A demanda se intensifica diante da escassez de recursos humanos, resultando no não atendimento da totalidade de pessoas idosos da comunidade. Essa lógica de sobrecarga dos servidores segue os princípios padrões da política econômica neoliberal no capitalismo tardio, onde o Estadoseafastadasatividades,quedeveriaserexclusivadele,gestacionando uma estrutura gerencial subserviente ao mercado. Que por sua vez, faz cobranças empresariais das USF, sem, no entanto ter desprendido
- 127. | 127 | recursoshumanos suficientes para a realização das atividades propostas. Ocasionando sobrecarga ao profissional, desmonte das políticas públicas sociais, precarização das unidades de saúde e contratação de pessoal fragilizado. No que concerne à estrutura da unidade para acolhimento este se resume a um espaço não adequado para o atendimento de saúde. Configura-se numa casa adaptada para o atendimento que, todavia necessita de outros espaços para concretização e efetivação de todas as atividades. Contudo, enquanto não se prontifica pela prefeitura o prédio propício para o funcionamento adequado da USF, as atividades com os idosos vão acontecendo no espaço que se tem, mas com a devida atenção para as limitações evidentes da pessoa idosa. A lentidão no Sistema de saúde como geradora de obstáculo para o tratamento e encaminhamento das pessoas para outras unidades de saúde, resulta nas palavras que seguem descritas abaixo: As coisas aqui acontecem tudo muito lento. Os exames que são feitos dos idosos demoram muito para chegar o resultado. Às vezes quando chegam não tem mais validade. Atrapalha o acompanhamento deles. Também acontece, nos casos onde a unidade não tem recurso para tratar do paciente o encaminhamento para outras unidades do município ou para os hospitais de Recife, considerando que nos casos de alta complexidade no município há um enorme déficit (SERVIDOR I). Identificamos que o caos que se tornou a saúde no Brasil está presente desde a alta complexidade até a mais básica atenção médica neste país. Portanto, o aumento da população, principalmente a idosa acometida por doenças crônicas, tem penado pelo sistema de saúde moroso e deficitário. O encaminhamento da atenção básica para a hospitalar se tornou uma grande luta para alguns profissionais, isso devido a sobrecarga dos grandes
- 128. | 128 | hospitaise também por fazerem objeção em atender pacientes idosos devidos os gastos e os cuidados especiais com esse paciente. O “inchaço” das grandes cidades brasileiras nas últimas décadas ocasionou na expulsão de grande parte da população do centro das cidades para as periferias de forma desordenada, que resulta em espaço habitacional sem qualquer estrutura para tal. O lazer, a cultura, a escola, a saúde são todas alocadas em espaço adaptados que muitas vezes não corresponde ao real projeto de efetivação de tais elementos. Ausência de espaços de lazer adequados à condição da pessoa idosa é também uma das principais causas de queixa de alguns idosos que não encontra na comunidade nenhum espaço de convivência. Assim, verifica- se importância do grupo da Boa Idade que proporciona atividade de lazer e esporte. Considerações finais No decorrer da avaliação dos programas voltados para a atenção á saúde da pessoa idosa, percebeu-se que o modelo de política de saúde do Estado segue os princípios da cartilha neoliberal. Estado mínimo para a esfera social e máximo para o mercado. A política se submete a economia, sendo a primeira, objeto de manipulação da segunda. Pouco se faz pela política pública social a sanar as dificuldades no cerne da questão. Conforme a estrutura política no capitalismo tardio, fortalecido pelos princípios neoliberais alguns questões são levantadas para a melhora dos programas de atenção a saúde dos idosos da USF do Bairro João Paulo II em Camaragibe- PE. A ampliação do quadro de pessoal efetivo na unidade é fundamental para as ações direcionadas as pessoas idosas sejam efetivadas. Pois, o profissional que permanece na comunidade sem riscos de ser afastados em vistas mandatos políticos, pode desempenha de forma segura as atividades
- 129. | 129 | porconhecer melhor o espaço e poder dar continuidade as atividades. Sem o risco de troca de profissional para a área. Nesse sentido, também há necessidade de maior investimento de recursos financeiros para aquisição de novos equipamentos, transporte, medicações, etc. Considerando que na maioria das vezes a realização de alguns procedimentos para atendimento do idoso necessita de equipamento. Sem eles se torna impossível a efetiva concretização do programa de atenção ao idoso. Importa, assim, levantar o investimento em espaços públicos de lazer, com atenção para a pessoa idosa cuja mobilidade se encontra reduzida, com a acessibilidade tornando-se essencial. Pois, as precárias condições dos espaços na comunidade são evidentes quando não se localiza no espaço nenhum local de convivência, sobretudo, praças. Como também, o lazer sendo de fundamental importância para a saúde psicológica da pessoa idosa não pode deixar de existir em um território que preze pela melhor condição de saúde do idoso. Por esse prisma, de condições dignas de atenção ao idoso, constitui-se também a mudança ou ampliação do prédio de funcionamento da Unidade de Saúde da Família, de forma a comportar as atividades e atendimentos a comunidade. Facilitando o acesso dos idosos como também, melhorando o próprio espaço que sendo adaptado torna-se insuficiente para o atendimento da pessoa idosa e da comunidade em geral. Considerando o exposto, verificam-se empecilhos e contradições entre a necessidade de efetivação do programa de atenção à pessoa idosa na USF e os interesses das classes dominantes. Como visto, são muitos aspectos que deixam a desejar nesta efetivação. É uma relação, em que o ônus para a sociedade civil tem se mostrado cada vez mais patente, haja vista a existência de demandas que devem ser cumpridas pelo Estado. Percebe-se que nos poucos anos de existência dos programas de atenção a saúde do idoso na unidade, tem-se procurado pelos profissionais
- 130. | 130 | aefetivação das ações por responsabilidades próprias de financiamento, algumas vezes. Pois, enquanto o município se ausenta de suas atribuições a sociedade civil tem tentado ocupar o espaço que o próprio Estado se desresponsabilizou em nome da política neoliberal. Nesse âmbito, o efetivo investimento no atual modelo de atenção a saúde do idoso parece a melhor saída, por exigir do Estado postura diferenciada em relação ao seu compromisso com as ações do programa. Mas, mesmo se configurando num objetivo governamental, efetivar mudanças significativas na gestão estatal que se encontra assentada no ideário econômico neoliberal, torna-se tarefa árdua. Acreditamos que uma mudança na forma de investimento e gestão poderá resultar numa diferenciação na execução dos programas ligados a atenção à pessoa idosa na USF. O município assumindo essa postura de investidor na saúde básica diminuirá as dificuldades existentes na execução dos programas. Gostaríamos de concluir dizendo que esse trabalho foi realizado também com o intuito de possibilitar que compromissos com mudanças efetivas possam ser feitos em prol dos usuários que são vítimas da ausência de respostas efetivas por parte do Estado brasileiro em relação ao combate sério, efetivo e eficiente ao desmonte da política de saúde não só na unidade estudada, mas como em todo Brasil. Referências Avaliação de políticas sociais: uma questão em debate / Elizabeth Melo Rico (Org.) – 6. Ed. – São Paulo: Cortez: Instituto de Estudos Especiais, 2009. BOSCHETTI, Ivanete. Avaliação de Políticas, programas e projetos sociais. IN: Serviço Social: direitos socais e competências profissionais – Brasília: CFESS/ABEPPS, 2009. Brasil. Ministério da Saúde. Estatuto do Idoso/Ministério da Saúde. – 1ª ed, 2ª reimp. – Brasília: Ministério da Saúde, 2003.
- 131. | 131 | BRASIL.Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, ed. Saraiva, 2012. BRASIL. Ministério da Saúde. Secretaria de Atenção à Saúde. Departamento de Atenção Básica. Envelhecimento e saúde da pessoa idosa / Ministério da Saúde, Secretaria de Atenção à Saúde, Departamento de Atenção Básica – Brasília : Ministério da Saúde, 2006. CARVALHO, Maria do Carmo Brant de Carvalho. Avaliação Participativa – Uma Escolha Metodológica. IN: RICO, Elizabeth Melo (org). Avaliação de políticas sociais – 5. Ed. – São Paulo : Cortez: Instituto de Estudos Especiais, 2007. Decreto nº 1.948 (1996). Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/ d1948.htm. Acesso em: set.2013 Envelhecimento ativo: uma política de saúde / World Health Organization; tradução Suzana Gontijo. – Brasília: Organização Pan-Americana da Saúde, 2005. Lei nº 8.080 (1990). Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8080.htm, Acesso em: out. 2013. Lei nº 8.842 (1994). Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8842.htm. Acesso em: out. 2013. NETTO, Matheus Papaléo. Ciência do Envelhecimento: Abrangência e Termos Básicos e Objetivos. In: NETTO, Matheus Papaléo. Tratado de Gerontologia. São Paulo: ed. Atheneu, 2ª ed. 2006. NETTO, Matheus Papaléo. Processo de Envelhecimento e Longevidade. In: NETTO, Matheus Papaléo. Tratado de Gerontologia. São Paulo: ed. Atheneu, 2ª ed. 2006. VERAS, Renato P. A longevidade da população: desafios e conquistas. Revista Serviço Social e Sociedade, nº 75 – ano XXIV – Ed Cortez. 1º reimp. São Paulo. Pág. 05 a 18. 2003.
- 132. | 132 | AVALIAÇÃODO PROCESSO DE REDESENHO DO PROGRAMA DE ERRADICAÇÃO DO TRABALHO INFANTIL EM PERNAMBUCO Elisa Celina Alcantara Carvalho Mélo1 Isabela Larissa da Silva Novaes2 Leonidas Leal da Silva3 RESUMO O trabalho apresentado é resultado da experiência adquirida com o monitoramento realizado junto ao Programa de Erradicação do Trabalho Infantil – PETI, em Pernambuco, o que permitiu realizar a avaliação no processo de redesenho do programa sob a ótica da Resolução CNAS Nº 8, de 18 de abril de 2013, que trouxe inovações nos moldes do programa com a finalidade de acelerar ainda mais a erradicação dessa violação de direitos no Brasil. Em conformidade com a referida resolução são estabelecidas significativas mudanças na forma de atuação, em que os municípios que estiveramemaltaincidênciadeTrabalhoInfantildeverão,prioritariamente, desenvolver ações estratégicas no intuito de responder de forma efetiva no enfrentamento dessa mazela social. Faz uma análise das principais etapas desse momento, objetivando contribuir para a compreensão dos entraves que se fazem presentes neste período de adequação dos municípios a proposta do novo PETI. Palavras-Chave: trabalho infantil; PETI; Avaliação; Redesenho. 1 Secretaria de Desenvolvimento Social e Direitos Humanos – SEDSDH. <elisacelinamelo@hotmail.com> 2 Secretaria de Desenvolvimento Social e Direitos Humanos – SEDSDH. <isabelals.novaes@gmail.com> 3 Secretaria de Desenvolvimento Social e Direitos Humanos – SEDSDH. <leonidasleal.silva@live.com> T0108
- 133. | 133 | Apresentação Opresente artigo tem como objetivo central tratar da avaliação do processo de redesenho do Programa de Erradicação do Trabalho Infantil no Estado de Pernambuco. Para tal análise foram utilizados dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE do CENSO de 2010, do Ministério de Desenvolvimento Social e Combate à Fome – MDS (CENSO SUAS 2013) e da Resolução CNAS Nº 8, de 18 de abril de 2013, base para nossa avaliação. Trata-se de um pequeno esboço da problemática, acerca do Trabalho Infantil, considerada uma das piores violações aos direitos humanos, sem a pretensãodetocaremtodasassuasnuances.Busca-seapenascontextualizar essa questão pelos entraves que impõe ao enfrentamento desse fenômeno, bem como avaliar as mudanças ocorridas, de acordo com a Resolução CNAS Nº 8, de 18 de abril de 2013 nos 14 municípios pernambucanos considerados pelo MDS com os piores índices de Trabalho Infantil do Estado. Assim, iniciaremos esmiuçando os marcos legais sobre essa violação de direitos, posteriormente, traremos alguns dados sobre a temática e por fim, abordaremos a avaliação como uma das principais formas de identificar a eficiência e efetividade no decorrer do processo de um Programa Social, no caso o Programa de Erradicação do Trabalho Infantil (PETI) e seu redesenho, que possui abrangência nacional, mas com recorte em Pernambuco. Contextualização O Trabalho Infantil não é um fenômeno recente, faz parte da história e da cultura de várias sociedades. No Brasil está presente desde a sua colonização, mantendo e reproduzindo os traços dos diversos momentos
- 134. | 134 | socioeconômicosvividos no país, com novas formas de imposição, submissão, abuso e exploração. Contudo, tal naturalização do trabalho de crianças e adolescentes foi questionada em âmbito nacional a partir da década de 80 no contexto de mobilizações populares, que resultaram na promulgação da Constituição Federal de 1988. A partir da década de 1990, o tema passou a ocupar lugar de destaque na agenda nacional, com avanços que se deram tanto no reordenamento jurídico, quanto nos resultados obtidos e reconhecidos em âmbito nacional e internacional, sobretudo após a criação do Programa de Erradicação do Trabalho Infantil, considerado referência mundial. Tomando como referência os Cadernos de Orientações acerca do PETI, no âmbito do Ministério de Desenvolvimento Social e Combate à Fome - MDS, o termo “trabalho infantil” refere-se às atividades econômicas e/ou atividades de sobrevivência, com ou sem finalidade de lucro, remuneradas ou não, desempenhadas por crianças ou adolescentes em idade inferior a 16 (dezesseis) anos, ressalvada a condição de aprendiz a partir dos 14 (quatorze) anos, independentemente de sua condição ocupacional. No cerne da discussão acerca do trabalho infantil, alguns pontos são relevantes, a exemplo das consequências e efeitos complexos, principalmentenascondiçõeseconômicas,sociais,educacionais,bemcomo no desenvolvimento físico, psíquico e cognitivo de crianças e adolescentes. Nos aspectos sociais e econômicos, a partir da existência e da vivência do trabalho infantil, passa-se a existir a precarização das relações de trabalho, a remuneração inferior aquelas comumente estipuladas para trabalhadores em idade normal de trabalho e uma relação explicita de exploração do trabalho. Comrelaçãoaosefeitosdotrabalhoinfantilnoâmbitodoaprendizado, pesquisas comprovam que a inserção precoce no trabalho apresenta sérias consequências ao desenvolvimento educacional das crianças e
- 135. | 135 | dosadolescentes. Tal fato é corroborado pela afirmação que as crianças e adolescentes geralmente realizam suas atividades em detrimento dos seus estudos. Isso futuramente acresce o número de trabalhadores com qualificação educacional insuficiente para as exigências do mercado de trabalho. Na saúde os trabalhos desenvolvidos por crianças e adolescentes podem causar prejuízos a seu desenvolvimento físico e psicológico, tais como: O trabalho infantil obriga as crianças e os adolescentes a assumirem responsabilidades incompatíveis com as etapas de desenvolvimento; há exposição à insalubridade, à periculosidade, às doenças, afetando a saúde, violando e retardando o desenvolvimento físico, psíquico e cognitivo, dentre outros. Delineados os pressupostos anteriores é possível observar que entre as medidas possíveis para o enfrentamento efetivo deste mal, estão a conscientização pela educação e a repressão, através dos diversos mecanismos sociais, incluídos o Ministério do Trabalho, o Ministério Público e a Justiça do Trabalho, instituições essenciais no processo efetiva erradicação do trabalho infantil, pois o PETI como parte integrante de uma política, seja de erradicação do trabalho infantil, seja de assistência social, não deve ser visto como um programa isolado, responsável por prover todas as necessidades do grupo atendido. Programa de Erradicação do Trabalho Infantil (PETI) O Programa de Erradicação do Trabalho Infantil foi lançado em 1996 pela Secretaria Nacional de Assistência Social do então Ministério da Previdência e Assistência Social – SEAS/MPAS, com o apoio da Organização Internacional do Trabalho – OIT, para combater o trabalho de crianças em carvoarias da região de Três Lagoas – MS. Durante a década de 90 sua cobertura foi ampliada para vários Estados com atuação em
- 136. | 136 | diversasatividades produtivas, e passou a atender crianças e adolescentes residentes nas áreas urbanas, prioritariamente as que trabalhavam nos “lixões”. Pernambuco desde então ocupou lugar de destaque na oferta do programa em seu território. O modelo inicial do PETI, durante o período de 1997 a 2000, consistia em implantar atividades complementares à escola - Jornada Ampliada; conceder uma complementação mensal de renda - Bolsa Criança Cidadã, às famílias; proporcionar apoio e orientação às famílias beneficiadas; promover programas e projetos de qualificação profissional e de geração de trabalho e renda junto às famílias. Uma das principais mudanças proporcionadas pelo PETI, evidenciadas nos estudos de Padilha (2010), embora pontual, foi a criação de uma nova cultura e sociabilidade das famílias que passaram a identificar o trabalho infantil enquanto instrumento negativo para a formação das crianças e adolescentes. Mudança significativa no PETI foi empreendida com a Portaria nº 666, de 28 de dezembro de 2005, após a criação do Ministério de Desenvolvimento Social e Combate à Fome – MDS, que disciplinou a integração do PETI com o Programa Bolsa Família. Ainda em 2011, por meio do Art. 24C da Lei 12.435, o PETI foi incluído na Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS), ratificando o “... caráter intersetorial, integrante da Política Nacional de Assistência Social, que, no âmbito do SUAS, foi consolidado com as ações que compreende transferências de renda, trabalho social com famílias e oferta de serviços socioeducativos para crianças e adolescentes que se encontrem em situação de trabalho”. Imprimindo, em Lei, a dimensão praticada pelo programa que protagoniza as articulações com os demais serviços e ações de proteção social,bemcomocomasdemaispolíticaspublicasafetasaotema,sociedade civil e órgãos de controle social.
- 137. | 137 | Em2013, por meio da Resolução CNAS Nº 08, de 18 de abril, estabelecem-seoutrasmudançassignificativas,destavezcomrelaçãoàforma de atuação do programa, focam-se a partir deste marco, prioritariamente, o desenvolvimento de ações estratégicas para o enfrentamento do Trabalho Infantil através da composição de equipes de coordenação do Programa no âmbito municipal, no intuito das respostas atuais e concretas, de forma eficiente, eficaz e efetiva para a erradicação das piores formas do trabalho infantil, nos municípios com maior incidência desta violação de direitos. O Redesenho do PETI, assim chamado para designar as mudanças ocorridas no programa, foi estruturado a partir do Plano Nacional de Prevenção e Erradicação do Trabalho Infantil e Proteção ao Adolescente Trabalhador e da Carta de Constituição de Estratégias em Defesa da Proteção Integral dos Direitos da Criança e do Adolescente (09 de outubro de 2012), compreendendo o estabelecimento de estratégias para garantir a erradicação das piores formas do trabalho infantil, a partir das ações estruturantes do SUAS. As estratégias para o enfrentamento e erradicação do trabalho infantil no solo brasileiro e pernambucano estão previstas em eixos prioritários que se desdobram em diversas ações, para formar o arcabouço de atuação do PETI (Figura 1) Tais eixos visam à realização de ações para o enfrentamento ao trabalho infantil, coordenado pelo PETI nos municípios e potencializado nos serviços socioassistenciais, através de ações permanentes assegurando transferência direta de renda através do PBF; Inclusão de crianças e adolescentes em situação de trabalho infantil no SCFV; Identificação das situações de trabalho infantil nos municípios, por meio do Serviço de Abordagem Social, bem como garantir a orientação e acompanhamento das famílias através do Serviço de Proteção e Atendimento Especializado a Famílias e Indivíduos (PAEFI) e Serviço de Proteção e Atendimento Integral à Família (PAIF).
- 138. | 138 | Remetendo-nosa Resolução CNAS Nº 8, no capítulo III, sobre o Cofinanciamento Federal para os estados e municípios, o Artigo 15 define que os municípios e Distrito Federal serão considerados como de alta incidência de trabalho infantil, no exercício 2013, quando com mais de 1.000 (mil) casos identificados de ocupação, na faixa etária entre os 10 aos 17 anos, a partir de dados do Censo 2010, ou aqueles com acréscimos, em uma década, de mais de 200 casos identificados. Desta forma, o MDS definiu que, em 2013, Pernambuco possuía 14 municípios aptos para realizarem o cofinanciamento através do repasse de recursos para o fundo Municipal de Assistência Social, são eles: Petrolina, Araripina, Serra Talhada, Inajá, Manari, Bom Conselho, Buíque, Caruaru, Pesqueira, São Bento do Una, Santa Cruz do Capibaribe, Jaboatão dos Guararapes, Olinda e Recife. Trabalho infantil em Pernambuco: principais dados e indicadores No Estado de Pernambuco, o Trabalho Infantil, ainda afeta inúmeras crianças e adolescentes, no entanto de acordo com os dados estatísticos do Figura 1: Eixos prioritários do PETI. Fonte: Resolução CNAS Nº 8, de 18 de abril de 2013/ MDS.
- 139. | 139 | IBGE(2010) houve uma considerável diminuição desse índice de 1.883.85 (2000)para1.478.65(2010)encontrando-seem9ºlugarnorankingnacional com crianças e adolescentes em situação de Trabalho Infantil. Essesdadosestimularamodesenvolvimentodemaisações(campanhas, divulgações dos centros de atendimento, caminhadas, dentre outras) a serem realizadas em âmbito regional em todo Estado de Pernambuco, que se subdivide em 12 (doze) Regiões de Desenvolvimento (07 Sertões, 03 Agrestes, 02 Matas e RMR Norte/Sul) tanto para combater quanto para erradicar o Trabalho Infantil no Estado. Vale ressaltar que os tipos de Trabalho Infantil mais encontrados no Estado de Pernambuco, conforme a Organização Internacional do Trabalho (OIT), estes ocorrem em: Feiras livres (fretes com carrinho de mão, engraxates, ambulantes);Exploração sexual comercial;Lixões (esforços físicos, radiação solar, inalação de produtos químicos e biológicos, poeira tóxica);Doméstico (considerado perverso, pois é livre de qualquer fiscalização, já que acontece dentro de residências, trabalham por muitas horas, tendo uma remuneração baixa, e, muitas meninas são abusadas, exploradas e até humilhadas). Outro ponto relevante é que por o Trabalho Infantil ser uma violação de Direitos, os Centros de Referência Especializados de Assistência Social – CREASsãoresponsáveispeloatendimento,hajavista,osmesmosatenderem famílias e indivíduos que se encontram com seus direitos violados. Em Pernambuco dos 184 municípios, 125 possuem CREAS municipal e o Governo do Estado implantou 13 CREAS em âmbito regional. Através do sistema do Ministério de Desenvolvimento Social e Combate a Fome – MDS no CENSO SUAS 2013, pode-se observar o quantitativo anual de atendimentos realizados por esses equipamentos nos municípios. A Figura 2 ilustra uma destas região de desenvolvimento.
- 140. | 140 | Osdados supracitados no gráfico traduzem que a Região da Mata Sul do Estado apresentou no ano de 2013 uma maior demanda, no que diz respeito ao atendimento dessa violação nos CREAS municipais dos 24 municípios que compõem a Região de Desenvolvimento (RD). Vale ressaltar que ao analisar o conjunto de dados sobre o trabalho infantilemPernambuco,pode-seassociarqueosmesmossãoconsequência, não só da uma cultura ainda presente, de que o “trabalho infantil é positivo na educação das crianças”, mas também da ineficácia na gestão das políticas e programas de eliminação do Trabalho Infantil, no caso o PETI nos municípios do Estado. Assim, trataremos no próximo tópico da avaliação do processo desse novo molde do PETI, que implicará em resultados ainda obscuros, no que diz respeito a erradicação desse fenômeno social, realidade de milhares de crianças e adolescentes pernambucanos. Figura 2: Quantitativo de crianças e/ou adolescentes em situação de trabalho infantil (até 15 anos) no Estado de Pernambuco – Censo SUAS 2013. Fonte: MDS,CENSO SUAS 2013.
- 141. | 141 | Avaliaçãodo processo de redesenho do Programa de Erradicação do Trabalho Infantil – PETI em Pernambuco Para tentarmos avaliar o processo de Redesenho do Programa de Erradicação do Trabalho Infantil, em especial, em solo pernambucano, partimos do pressuposto que a avaliação do PETI, após um longo hiato de inércia do poder público em relação à eficiência do programa, é relevante para desvelar até que ponto as mudanças produzidas pela divulgação da Resolução CNAS Nº 8, de 18 de abril de 2013 – que gera mudanças na forma de atuação dos municípios para erradicar o trabalho infantil – contribui para a diminuição dos índices alarmantes de trabalho infantil em Pernambuco e no resto do país. Avaliação pode ser entendida como: [...] uma forma de pesquisa social aplicada, sistemática, planejada e dirigida; destinada a identificar, obter e proporcionar de maneira válida e confiável dados e informações suficiente e relevante para apoiar um juízo sobre o mérito e o valor dos diferentes componentes de um programa (tanto na fase de diagnóstico, programação ou execução), ou de um conjunto de atividades específicas que se realizam, foram realizadas ou se realizarão, com propósito de produzir efeitos e resultados concretos; comprovando a extensão e o grau em que se deram essas conquistas, de forma tal que e inteligente entre cursos de ação, ou para solucionar problemas e promover o conhecimento” (AGUIAR & ANDER-EGG, 1994, p. 31-49). Um dos objetivos fundantes da avaliação é desvelar os meios que possibilitam o alcance das metas traçadas a fim de melhorar a tomada de decisões a cerca do mesmo, além de buscar garantias de aperfeiçoamento e melhoras para execuções futuras. Assim “a avaliação é um modo de verificar a racionalidade, medindo o cumprimento – ou perspectiva
- 142. | 142 | decumprimento – dos objetivos e metas previamente estabelecidos e a capacidade para alcançá-los”. (COHEN, E. & FRANCO, R. p. 73 apud ANDER-EGG 1984, 20). Ainda sobre avaliação, compreende-se de forma simplificada que a avaliação é o conjunto de atividades organizadas e sistemáticas realizadas com o objetivo de identificar os avanços e os fracassos, os pontos fortes e fracos de uma ação, projeto ou programa social e, a partir desse conhecimento, tomar decisões quanto a reforçá-los, reestruturá-los ou, até mesmo, descontinuá-los. Quanto ao tipo de avaliação, não obstante que o Redesenho do PETI no Brasil vem se consolidando em meio a uma dinâmica de transição lenta, definimos que a avaliação de processos pode contribuir para a análise e compreensão dos entraves que se fazem presente neste momento de adequação dos municípios a proposta do novo PETI. A Avaliação de Processo determina na medida em que os componentes de um projeto contribuem ou são incompatíveis com os fins esperados. Procura detectar as dificuldades que ocorrem na programação, administração, controle, etc. É uma avaliação periódica. Sua função central é medir a eficiência de operação do projeto. (Cohen & Franco, 1999:109). É fazer certo, o meio para se atingir os resultados esperados, é a atividade. Para o Redesenho do PETI, foram estabelecidos critérios e uma nova proposta de atuação, tanto para que os municípios pudessem aderir ao repasse de financiamento federal, quanto para poderem diversificar as estratégias de enfrentamento das situações que geram o trabalho infantil em seus territórios. Um dos primeiros critérios estabelecidos para o Redesenho do PETI pelo MDS está relacionado à adesão dos municípios a nova proposta. O prazo de adesão ao PETI teve início a partir da divulgação da Resolução Nº 8, em 18 de abril de 2013, através do Diário Oficial da União – DOU, com data limite até 12 de julho de 2013, ou aproximadamente 3 meses.
- 143. | 143 | Conformedescrito anteriormente, apenas os municípios acima de 1.000 casos verificados de trabalho infantil no Censo 2010 (IBGE), ou com acréscimos de 200 casos em uma década, estariam aptos para realizar este processo. Desta forma, nem todos os 184 municípios pernambucanos estariam propensos para realizarem a adesão ao novo PETI e receber os recursos provenientes da União. De acordo com o Censo 2010 (IBGE), o estado possui 46 municípios com alta incidência de trabalho infantil, conforme delimitado na Resolução Nº 8. O agravante é que apenas 14 municípios puderam realizar a adesão ao PETI, através do preenchimento do Termo de Referência, são eles: 01 Petrolina 08 Caruaru 02 Araripina 09 São Bento Do Uma 03 Serra Talhada 10 Pesqueira 04 Inajá 11 Santa Cruz Do Capibaribe 05 Manari 12 Olinda 06 Bom Conselho 13 Recife 07 Buíque 14 Jaboatão Dos Guararapes Fonte: Ministério de Desenvolvimento Social e Combate à Fome, 2013. Pernambuco, estado pioneiro na oferta do PETI, possuía aproximadamente2.164núcleosdoServiçodeConvivênciaeFortalecimento de Vínculos atendendo 93.550 crianças e adolescentes egressos do trabalho infantil e em situação de vulnerabilidade e risco social, em 183 municípios (SISPETI, 2012). Com as novas regras, o estado passou a ter apenas 7,65% da cobertura do PETI em seu território em 2013, com vistas para ampliação em até 30% da cobertura para 2014, seguindo o escalonamento realizado pelo MDS. Cabe ressaltar que com o redesenho do Programa, o atendimento das crianças e dos adolescentes egressos do trabalho infantil, passa a ser
- 144. | 144 | deresponsabilidade dos Centros de Referência de Assistência Social nos municípios, não mais ao PETI. O SCFV antes vinculado ao PETI, ao Projovem e ao atendimento ao Idoso, de forma isolada, unifica-se em um único serviço, passando a atender uma população na faixa etária de 0 aos 17 anos e idosos acima dos 60 anos, com vivência de 11 situações prioritárias4 (Resolução CNAS Nº 01, de 21 de fevereiro de 2013/ MDS, 2013). Desta forma, cabe aos municípios, a composição de uma equipe de Coordenação para o programa, com o intuito tornar exeqüíveis as ações estratégicas previstas nos eixos prioritários definidos na Resolução Nº 8. Prioritariamente, o PETI nos municípios deverá ater-se ao diagnóstico, mapeamento e identificação de crianças e adolescentes em situação de trabalho precoce ou irregular, através da Busca Ativa no território, concomitantemente, articulando toda a rede de proteção presente nos municípios, seja da Assistência Social, seja de outras políticas públicas. No tocante ao Cofinanciamento Federal, o critério para recebimento dos recursos federais, passa a considerar a relação entre o número de registros de trabalho infantil no Cadastro Único e a quantidade de crianças e adolescentes em situação de trabalho identificadas pelo Censo Demográfico 2010 - IBGE e o porte do Município e do Distrito Federal (Legislação - Conselho Nacional de Assistência Social (CNAS) - 7/9). O valor mínimo de recebimento de recursos federais via cofinanciamento para o PETI, passa a ser de R$ 3.200,00 para municípios de pequeno Porte 1 – com população de até 20 mil habitantes – e o valor máximo para recebimento do recurso passa a ser de R$ 26.600,00 para Metrópoles – população acima de 900 mil habitantes. 4 O Art. 3º da Resolução CNAS Nº01, de 21 de fevereiro de 2013, considera situação prioritária para inclusão de crianças, adolescentes e idosos no SCFV, as seguintes situações: Isolamento; Trabalho Infantil; Violência ou Negligência; Fora da escola ou com defasagem superior a 2 anos; Acolhimento; Cumprimento de Medida Socioeducativa em Meio Aberto; Egressos de Medidas Socioeducativas; Abuso ou Exploração Sexual; Medias de proteção do ECA; Situação de Rua; Vulnerabilidade que diz respeito às pessoas com deficiência.
- 145. | 145 | Coma nova fórmula os municípios passam a receber de forma separada recursos federais para o atendimento de crianças e adolescentes em situação de trabalho infantil – através do Piso Básico Variável – e para o desenvolvimento das ações estratégicas – Via direta PETI. Alguns municípios, independente do porte, passaram a receber menos recursos, comparado ao que recebiam pela antiga forma de repasse. Tanto para o SCFV e principalmente para o PETI. Umfatorpreocupante,dizrespeitoaonúmerodecriançaseadolescentes identificados em situação de trabalho infantil no CADÚNICO. Tal registro serve de base para o calculo mensal do repasse de recursos do PETI para os municípios. Por falta de conhecimento ou despreparo das equipes municipais, não são realizados os registros das situações encontradas no município, o que torna os números irreais. Municípios que poderiam receber, conforme os critérios estabelecidos, um aporte numerário em acordo ao número de crianças e adolescentes verificado, podem estar recebendo aquém da sua realidade. Ressaltamos, porém, que desde a divulgação da Resolução Nº8, após o término do prazo para os municípios realizarem a adesão ao redesenho do PETI, até o momento, ainda não foram feitos quaisquer repasses de recursos via cofinanciamento. Para que ocorra o repasse, via cofinanciamento, através de depósito Fundo a Fundo para a conta do PETI nos municípios, é necessária a divulgação de uma Portaria pelo MDS, regulamentando o novo repasse de recursos para o Programa, nos moldes do redesenho. Isso significa dizer que todos os municípios com o PETI No que se refere à apreensão da proposta de redesenho do PETI, discorrendo em específico sobre a focalização da atuação em ações estratégicas para erradicação do trabalho infantil e do novo repasse de recursos federais aos municípios, percebemos ao longo do processo falhas na divulgação da proposta, na capacitação dos gestores e técnicos
- 146. | 146 | envolvidoscom o programa nos municípios e desentendimento da base de cálculo para definir os valores do cofinanciamento. Mudanças estruturais e estruturantes no PETI eram previstas para a totalidade dos municípios, ao menos desde 2011, levando-se em consideração inúmeros problemas que os municípios passaram a enfrentar, principalmente relativos ao preenchimento de informações no SISPETI (Sistema de Informações do Programa de Erradicação do Trabalho Infantil), que continha dados sobre os usuários do PETI, as freqüências dos usuários, além de informações da estrutura do programa no município. Em segundo lugar, outra preocupação se deu pelo conflito de interesses gerado pela expansão do Programa Mais Educação nos municípios, o qual é vinculado ao Ministério da Educação – MEC. O Mais Educação passou a atuar nos espaços e horários onde eram ofertados os Serviços de Convivência do PETI, tendo como público alvo crianças e adolescentes alunos das escolas municipais, com famílias, em grande parte, beneficiárias do Programa Bolsa Família. Tal fato propiciou uma profunda evasão de usuários do PETI, pois com mais recursos e qualidade dos materiais, criou melhores condições para o atendimento dos usuários. Mesmo com inúmeros entraves, o processo de redesenho do PETI pegou os municípios desprevenidos. A eleição para prefeitos de 2012 propiciou um fato inédito, aproximadamente 123 prefeituras tiveram troca demandatários,ouseja,tiverammudançanagestãomunicipalapósopleito. Notoriamente, quando se mudam as gestões municipais, todos os cargos de não efetivos são substituídos nas prefeituras por cargos comissionados, indicações políticas e cargos de confiança. A quase totalidade dos técnicos que assumiram seus postos de trabalho, a exemplo dos coordenadores/as e orientadores/as sociais do PETI, desconhecia o funcionamento do programa, suas ações e atividades, entre outros processos.
- 147. | 147 | Issosignifica dizer que o esforço feito pelo MDS, comunicando aos municípios acerca do redesenho unicamente através de correio eletrônico foi prejudicado, ou mais especificamente, inútil, mediante a substituição de e-mails, contatos telefônicos e responsáveis pela execução dos serviços socioassistenciais. Quanto à capacitação acerca do tema, apenas um grande momento foi oportunizado pelo MDS para capacitação de gestores e técnicos. O XV Encontro Nacional de Gestores da Assistência Social, organizado pelo Colegiado Nacional de Gestores Municipais de Assistência Social – CONGEMAS, realizado de 22 a 24 de abril no Anhembi em São Paulo. O encontro reuniu gestores de todo o Brasil para discutirem sobre o financiamento do Sistema Único de Assistência Social. Na oportunidade o MDS pode realizar, com número limitado de participantes, 25 oficinas sobre temáticas diversas no âmbito da Assistência Social e de sua política. Desta forma, limitando o espaço de participação de forma acentuada, as informações repassadas na Oficina sobre o Redesenho do PETI não obtive o retorno necessário para sua ampla divulgação em Pernambuco. Coube a Secretaria de Desenvolvimento Social e Direitos Humanos de Pernambuco – SEDSDH/PE, através da sua equipe de Coordenação do Programa de Erradicação do Trabalho Infantil, realizar de forma sistemática e durante 3 (três) meses, as chamadas Reuniões ampliadas sobre o Redesenho do PETI e Reordenamento do Serviço de Convivência e Fortalecimento de Vínculos, capacitando e informando os gestores e técnicos da assistência social acerca das breves mudanças previstas para serem efetivadas até 26 de julho de 2013. As reuniões ocorreram em 11 regiões de desenvolvimento do estado, entre 21 de março a 29 de maio de 2013. Foram realizadas em 25 reuniões em 14 cidades de Pernambuco. A ação conseguiu capacitar 72 gestores municipais e aproximadamente 707 técnicos de diversos equipamentos socioassistenciais, dentre eles o PETI. Ao todo participaram das reuniões 157 dos 184 municípios do estado. 173
- 148. | 148 | coordenadores/asdo PETI estiveram presentes nas reuniões ampliadas, número bastante significativo pois o programa estava presente em 184 municípios (Relatório Reuniões Ampliadas, 2013, SEDSDH/PE, 2014.) Para os 14 municípios que em 2013 foi possibilitada a adesão ao PETI, ainda restava mais uma grande dúvida, mediante a nova proposta de cofinanciamento, foi criada uma nova linha de recursos destinadas ao PETI, no âmbito da Proteção Social Especial do MDS5 . A possibilidade do recebimento do recurso apenas para os municípios que poderiam aderir ao novo PETI, pelas normas da Resolução Nº 8, bem como a transferência dos recursos do antigo PETI para o SCFV, criou grande expectativa e gerou dúvidas para todos os gestores municipais. Uma vez mais a comunicação entre MDS e municípios ficou exclusivamente a cargo dos técnicos do PETI estadual, que receberam apenas em 2013, aproximadamente 272 solicitações de esclarecimentos sobre a questão. Vale ressaltar que, o novo recurso apenas pode, por normas técnicas da União, ser repassado após divulgação de um documento assinado pelo/a ministro/a em exercício, chamado Portaria. Este documento, após ser reprovado em sua primeira versão, pela atual ministra do MDS, a Sra. Tereza Campelo, até a atualidade nãofoidivulgado.IstosignificadizerqueoPETInoBrasileemPernambuco, desde julho de 2013, não vem recebendo repasse de recursos por parte da União. Considerações finais A análise das Resoluções do Conselho Nacional de Assistência Social, Números 01 e 08, dos relatórios e arquivos do monitoramento realizado pela equipe técnica da Coordenação do PETI estadual, do SISPETI e 5 O antigo Piso Variável de Média Complexidade, que repassava recursos para o PETI, após o Reordenamento do Serviço de Convivência e Fortalecimento de Vínculos, foi transferido e unificado para o Piso Básico Variável – PBV. Tal fato obrigou o MDS a criar uma nova fonte de recursos para o novo PETI (Resolução CNAS Nº 01, de 21 de fevereiro de 2013, MDS, 2013).
- 149. | 149 | daSAGI6 , bem como os relatos de visitas realizadas em 55 municípios pernambucanos puderam servir de base para a avaliação do processo do redesenho do PETI em Pernambuco. Através do estabelecimento de critérios de avaliação, como repasse de informações, empoderamento da proposta, confinanciamento, adesão dos municípios, prazos e articulação técnica e política, realizando a comparação das informações disponíveis com os resultados e relatos é possível afirmar que o processo de redesenho do PETI em Pernambuco foi marcado por inúmeros entraves e falhas técnicas, em sua maioria, ocasionado por um planejamento falho e executado às pressas pela equipe que coordenou o projeto do redesenho do PETI. Dada a forma como foi executado, o redesenho do PETI trouxe mais dúvidas do que respostas aos municípios. Atualmente, inexiste um movimento por parte do MDS para prestar esclarecimentos aos municípios de forma mais detalhada, principalmente com relação ao atraso do repasse de recursos proveniente da União, através do cofinanciamento. O acompanhamento das ações que devem ser desenvolvidas nos municípios com o programa, seguindo a definição presente nos 05 eixos prioritários do PETI é sustentado por uma base de dados subnotificada, que não reflete a realidade do acompanhamento das situações de crianças e adolescentes identificados no trabalho infantil, pelos municípios, através do CADÚNICO. Politicamente o PETI vem definhando, bem como não está cumprindo o seu objetivo, que é possibilitar a retirada de crianças e adolescentes do trabalho infantil e erradicar essa violação de direitos do território pernambucano. Na medida em que os entraves do programa não são enxergados como prioridade e que muitas questões que poderiam ter sido resolvidas desde o encerramento do período de adesão dos municípios 6 Secretaria de Avaliação e Gestão da Informação.
- 150. | 150 | aonovo modelo proposto pelo MDS, torna-se visível que o próprio trabalho infantil, enquanto violação de direitos, que deve ser enfrentado pelas políticas públicas e programas sociais, não está recebendo a atenção necessária para a sua erradicação. Referências AGUILAR, Maria José; ANDER-EGG, Ezequiel. Avaliação de serviços e programas sociais. Petrópolis: Vozes, 1993. BRASIL.Lei do Suas. Lei nº 12.435, de 6 de julho de 2011. Dispõe sobre a organização da Assistência Social. ______. Estatuto da Criança e do Adolescente – ECA. Lei nº 8.069, de 13 de Julho de 1990. Dispõe sobre o Estatuto da Criança e do Adolescente e dá outras providências. ______. Política Nacional de Assistência Social – PNAS. Brasília, 2004. ______. Constituição Federal Brasileira. Brasília, 1988. CARVALHO, Sonia Nahas de. Avaliação de programas sociais: balanço das experiências e contribuição para o debate. São Paulo em Perspectiva, São Paulo, v. 17, n. 3-4, jul./dez. 2003. COHEN, E. & FRANCO, R. Avaliação de projetos sociais. 3ªed. Vozes, Petrópolis- RJ 1999. IBGE. Censo Demográfico 2010 - Resultados do universo. Disponível em: http://www. ibge.gov.br. Acesso em: 02.03.2013. Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS). Conselho Nacional de Assistência Social. Orientações Técnicas Gestão do Programa de Erradicação do Trabalho Infantil no SUAS. Brasília, 2010. PADILHA, M. D.. Assistência Social, Trabalho Infantil e Família. In: O mito da assistência social: ensaios sobre Estado, política e sociedade. 4. Ed. São Paulo: Cortez, 2010.
- 151. | 151 | AVALIAÇÃODE IMPACTO DO PROEJA NO IF SERTÃO PE Antonio Marcos da Conceição Uchoa1 Márcio Adriano de Azevedo2 Marcos Torres Carneiro3 Resumo O presente artigo é um recorte de uma pesquisa em andamento no Mestrado Acadêmico em Educação Profissional do Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia do Rio Grande do Norte (IFRN). Tem como objeto de estudo a Avaliação de Impacto do Programa Nacional de Integração da Educação Profissional com a Educação Básica na Modalidade de Jovens e Adultos (PROEJA), tendo como campo empírico o Campus Petrolina do Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia do Sertão Pernambucano. Para a realização dos estudos observamos os seguintes procedimentos metodológicos: revisão bibliográfica, análise documental, entrevistas semi-estruturadas e o uso de questionários. Aos investigar o impacto do PROEJA naquele Campus no período entre 2006 e 2013, visamos analisar os tipos de impactos que ocorreram através do PROEJA após sua implementação. Tal pesquisa justifica-se pela motivação em 1 Instituto Federal do Rio Grande do Norte; Mestrando em Educação Profissional pelo Programa de Pós- Graduação em Educação Profissional do IFRN. 2 Instituto Federal do Rio Grande do Norte; Doutor em Educação pela UFRN. Professor do Programa de Pós- Graduação em Educação Profissional do IFRN. 3 Instituto Federal do Rio Grande do Norte; Mestrando em Educação Profissional pelo Programa de Pós- Graduação em Educação Profissional do IFRN. T0109
- 152. | 152 | investigarse o Programa promoveu modificações no âmbito da instituição, assim como verificar quais os tipos de impacto. Palavras-Chave: Avaliação de impacto; PROEJA; Educação profissional. Introdução O presente artigo resulta de estudos que vêm sendo desenvolvidos em nível de mestrado, notadamente no Programa de Pós-Graduação em Educação Profissional, no Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia do Rio Grande do Norte (IFRN). O Programa Nacional de Integração da Educação Profissional com a Educação Básica na Modalidade de Educação de Jovens e Adultos (PROEJA) ao ser criado no ano de 2005 e reeditado em 2006 promoveu significativas mudanças na Rede Federal de Educação Profissional e Tecnológica, fosse do ponto de vista pedagógico, administrativo, quanto do próprio ponto de vista do tipo de educação que se fazia ali. A compreensão dessas mudanças nos impõe outro olhar sobre a própria Rede. Faz-nos reconhecer que a Educação de Jovens e Adultos possui uma dinâmica própria e que, sua história se dá em quase sua totalidade, fora dos espaços escolares (ARROYO, 2007, p. 43). Associado a isso, partimos inicialmente da compreensão de que uma Avaliação de Impacto é, essencialmente, uma avaliação de mudanças, que podem ser “[...] previstas ou não, positivas ou negativas, na realidade objeto da intervenção.” (LIMA, 2010, p. 57). Esse entendimento se expressa pelo que Santos (2010) aponta como um “caráter inédito para um público inédito”, ao discorrer sobre a entrada do público jovem e adulto na rede federal de educação profissional e tecnológica. Os tipos de impactos provocados pela chegada e permanência do PROEJA no IF Sertão PE,
- 153. | 153 | CampusPetrolina é o que se pretende apresentar, mesmo tendo a clareza de que esta é uma pesquisa em andamento. Problema da pesquisa e objetivo O surgimento do Programa Nacional de Integração da Educação Profissional com a Educação Básica na Modalidade de Educação de Jovens e Adultos (PROEJA), em 2005, se tornou um marco na história da Educação de Jovens e Adultos no país, não só por considerar grandes parcelas da população que não haviam terminado o Ensino Médio ou não tiveram acesso a ele, mas também, o enorme contingente de jovens e adultos pouco escolarizados que não tinham acesso à formação, ou qualquer outra qualificação profissional. Assim, o processo de implantação e implementação do Programa no Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia do Sertão Pernambucano – IF Sertão PE promoveu profundas e significativas mudanças em sua estrutura e funcionamento. A forma aligeirada e o tom de imposição na implantação do PROEJA por parte do Governo Federal à Rede Federal de Educação Profissional gerou notórios conflitos e resistências em sua chegada. Nesseintento,ascaracterísticasdonovopúblicoiamconformandouma situação de “desordem” dentro da lógica de funcionamento estabelecida historicamente na Rede. Tal “desordem” promovia dinâmicas de todas as formas estabelecidas, desde o funcionamento do turno noturno, abertura de espaços pedagógicos à noite, diferenciações metodológicas e avaliativas, revisões constantes nos horários de aula devido às características dos alunos, horário de 06 (seis) horas corridas para determinados setores, revisão curricular, entre outros. Não houve entendimento por parte do IF Sertão PE das especificidades do público jovem e adulto. Não havia esclarecimento acerca do Processo Seletivo, de como receber os alunos,
- 154. | 154 | comoatendê-los e como mantê-los na instituição, tendo em vista que são trabalhadores-alunos. As novas demandas expressas pela chegada de um novo formato de aluno trouxeram para dentro do IF Sertão-PE não somente “trabalhadores concretos”, mas pais e mães de família, atores do mundo “adulto”, com pouco tempo para realizar atividades extraescolares ou até para separar escola, trabalho e família se assim o quisessem. A partir do entendimento do impacto provocado pela chegada e permanência do Programa na instituição, lançamos mão do seguinte problema de pesquisa: O impacto do PROEJA no IF Sertão PE (Campus Petrolina) permitiu que o princípio4 do Programa fosse atingido? Dessa forma, e partindo da questão problema posta acima, situamos que o objetivo desta pesquisa é avaliar o impacto do PROEJA no Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia do Sertão Pernambucano (Campus Petrolina), compreendendo o período de 2006/2013 com enfoque em um dos princípios estabelecidos pelo Documento Base do PROEJA para a Educação Profissional Técnica de Nível Médio/Ensino Médio. O proeja e as novas demandas Desde que foi criado no ano de 2005 através do Decreto nº 5.478/2005 e, editado em 2006 através do Decreto nº 5.840/2006, o PROEJA tem construído demandas para a Rede Federal de Educação Profissional que antes não existiam. Demandas essas que variam desde a forma como o Programa chegou aos Centro Federais de Educação Profissional e Tecnológica (CEFET’s)5 até sua materialização aligeirada e conflituosa. Se, 4 Para efeito desta pesquisa, analisaremos somente um dos seis princípios do Programa elencados em seu Documento Base do Proeja para a Educação Profissional Técnica de Nível Médio/Ensino Médio; 5 A época da implantação do Programa PROEJA a Rede Federal de Educação Profissional era constituída pelos Centros Federais de Educação Profissional e Tecnológica. Os Institutos Federais de Educação só foram criados mais tarde pela Lei nº 11.892/08 que instituiu a Rede Federal de Educação, Profissional, Científica e Tecnológica.
- 155. | 155 | deum lado havia uma modalidade de educação que, historicamente foi renegada a segundo plano pelas políticas públicas educativas, do outro, haviaumaRedenacionaldeinstituiçõesdeeducaçãoprofissionalconhecida por seus rigorosos exames de seleção, que muitas vezes excluía ao invés de incluir. (SANTOS, 2010, p. 121). Assim, um impacto era inevitável. Apesar de o PROEJA trazer uma nova perspectiva para a educação básica e profissional, como nos aponta Moura (2010, p. 883), o Programa causou um enorme campo de tensões e de desconforto na Rede Federal de Educação Profissional. “A normatização do PROEJA ocorreu por decreto. Tal situação trouxe considerável desconforto para as escolas da rede federal de educação profissional” (SANTOS, 2010, p. 120). [...] tem-se a instituição da Portaria Nº. 2.080/2005-MEC, de junho de 2005, que deu materialidade ao tema. Esse dispositivo determinava que todas as instituições federais de EPT oferecessem, a partir de 2006, cursos técnicos integrados ao ensino médio na modalidade EJA, estipulando, inclusive, um percentual mínimo de vagas que deveriam ser destinadas à nova oferta. Entretanto, legalmente uma portaria não pode ferir um decreto, que tem maior hierarquia e havia o Decreto Nº. 5.224/20046 , que dispõe sobre a organização dos CEFETs. (HENRIQUE; MOURA, 2007, p. 24-25) Nesse sentido, na medida em que o Programa ia se materializando nos então Cefet’s, um tensionamento generalizado tomava conta da Rede. [...] sendo o público da EJA, na sua maioria, inédito nestas instituições marcadas por rigorosos exames de seleção, selecionando os excelentes dentre os excelentes, sujeitos estes, na sua maioria, bem distantes do perfil do público da EJA. (SANTOS, s.d, p. 01). 6 O referido Decreto faz menção à autonomia administrativa, patrimonial, financeira, didático-pedagógica e disciplinar dos Centros Federais de Educação Tecnológica.
- 156. | 156 | Índiceselevados de evasão e repetência começaram a fazer parte das conflitantes rotinas dos Centros Federais de Educação Tecnológica, sem contar as poucas e quase fracassadas tentativas de formação de professores para o atendimento ao Programa. Segundo Santos (s/d. p, 09), O aluno, a aluna do PROEJA não correspondem ao modelo moderno de aluno: estão fora da idade reconhecida como regular; evadiram ou nunca freqüentaram escola; trabalham ou estão em busca de trabalho; adeptos de movimentos culturais como o hip hop, o funk; há muitas mulheres, chefes de suas famílias; existem aqueles com outras orientações sexuais, há os mestiços, os negros; as orientações religiosas são bem definidas em muitos casos; compõem múltiplas identidades em desordem, filiados à outras responsabilidades e demandas em relação à ordem do aluno em idade regular: com uma família nuclear para lhe sustentar, na maioria das vezes branco, heterossexual e católico. Muitos destes desconfortos foram sentidos também no então Centro Federal de Educação Tecnológica de Petrolina-PE, hoje Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia do Sertão Pernambucano7 . Parte das entrevistas coletadas apontam problemas relativos ao Processo Seletivo, à construção dos Projetos de curso, matrizes curriculares, problemas metodológicos, avaliativos, de comportamento de alunos e professores, entre outros, que marcaram o início e parte da implementação do PROEJA na instituição. P. 2. A grande maioria vê o Proeja como um grande problema. Pelo fato do índice de evasão. (...) Solucionar o problema para que os alunos permaneçam na Instituição. Eles simplesmente acham que... Ah! Tava vendo que esse negócio não funciona?! Não funciona e acabou! Isso é sem futuro. Isso não tem serventia não! É sem futuro! (...) A descrença em achar que... 7 O IF Sertão PE situa-se geograficamente no Sertão do Estado de Pernambuco.
- 157. | 157 | Opessoal achar que é realmente um negócio sem validade nenhuma [...]. (PROFESSOR 1, ano 2011, p. 59)8 Todo este cenário iria se construindo, porém sem uma compreensão Freireana (1996, p. 46) de que “o mundo não é. Ele está sendo”. Tudo isso devia-se a fatores como: [...] a fragilidade na compreensão da concepção teórica e metodológica da proposta por parte dos professores e gestores; o atraso na continuidade do processo de formação para os educadores que estão atuando no PROEJA, o “tempo” do educando EJA; a estrutura física e humana da escola, a falta de divulgação direcionada a esse público, entre outros entraves burocráticos característicos das esferas públicas. (JORGE, 2009, p. 9730) O PROEJA causou um verdadeiro desconforto na Rede Federal de Educação Profissional, isso é inegável. Incômodos, modificações, adequações, mudanças – das mais variadas, aconteceram e que foram promovidas pela chegada e permanência do Programa. Com a concepção de que a escola pública é gratuita, universal, obrigatória e direito do cidadão e dever do Estado (SAVIANI, 2010, p. 778), o Programa promoveu modificações históricas na Rede. OPROEJAtraztensõesepossibilidadesparaainstituiçãoque, muitas vezes, não são bem-vindas, causam constrangimento, desacomodam. O aluno idealizado, que está na idade certa, possui uma família que lhe cuida, estuda para se preparar para o trabalho, é substituído por uma figura de desordem que questiona os horários, a disposição dos serviços, o currículo da escola, desvela a desordem que estava sublimada em uma ordem escolar, que talvez existisse concretamente apenas no campo da idealização. (SANTOS, 2010, p. 127, grifo nosso) 8 Conferir (UCHOA, 2011).
- 158. | 158 | A“desordem” produzida pelo PROEJA, trouxe à tona limitações nas estruturas e, especialmente, nas concepções que se faziam reais na Rede. Eu até falei lá no Fórum, foi quando o professor [...], chegou e nos passou uma questão de uma matéria chamada Fundamentos da Eletricidade, e ele disse que, se dependesse dele ninguém passava nesse curso, nessa matéria. (ALUNO 1, ano 2011, p. 60). O fato de o PROEJA trazer para o seio da instituição “[...] trabalhadores concretos com suas demandas concretas” (SANTOS, 2010, p. 126), proporcionou a constituição de demandas diversas e um impacto que, inegavelmente, mexia com os tempos e espaços dos Centros Federais de Educação Tecnológica. Avaliação de impacto As Avaliações de Impacto aparecem no contexto brasileiro a partir da verificação de sucesso ou fracasso das políticas públicas. Segundo Figueiredo; Figueiredo (1986) há dois aspectos básicos das decisões governamentais no que diz respeito às políticas públicas sendo o 1º, “gerar um produto físico, tangível e mensurável” e o 2º, “gerar um impacto, que, tanto pode ser físico, tangível e mensurável, quanto subjetivo, alterando atitudes, comportamentos e/ou opiniões”. (p. 109, grifos do autor). Nesse sentido, compartilhamos o entendimento de Cohen e Franco (2013) de que o “impacto é a conseqüência dos efeitos de um projeto ou prática social. [...] o impacto pode ser medido em distintas unidades de análise: a do indivíduo ou grupo familiar, ou em distintos conglomerados societários (comunitário, regional, nacional)”. (p. 93-94). Ao se falar do impacto de uma política refere-se a “uma medida de desempenho da ação pública, ou seja, uma medida em que a política atingiu
- 159. | 159 | ounão seus objetivos ou propósitos” (FIGUEIREDO; FIGUEIREDO, 1986, p. 110). Na lógica da Avaliação de Impacto há uma relação de causalidade direta que liga a política ou programa aos seus resultados, e que “a constatação de que ocorreram mudanças não é suficiente para concluir-se pelo sucesso do programa; é necessário demonstrar que elas não ocorreriam (total ou parcialmente) sem o programa”. (Ibidem, p. 115). Assim, partimos do entendimento de que uma Avaliação de Impactos tem como objetivo [...] medir os resultados dos efeitos de uma política. [...] determinar se houve modificação; a magnitude desta modificação; quais segmentos afetou e em que medida; e quais foram as contribuições dos distintos componentes da política para lograr seus objetivos. (CASTIONI, 1999, p. 14) Dessa forma, seu campo de interesse perpassa pelos resultados oriundos das ações desenvolvidas por uma política ou programa. Os impactos de uma política, programa ou projeto ainda podem ser divididos de acordo com sua natureza que, segundo Figueiredo; Figueiredo (1986) podem ser: a) Impactos objetivos: geração de mudanças quantitativas nas condições de vida do público alvo da política ou programa; b) Impactos subjetivos: promove a alteração do “estado de espírito” da população alvo; c) Impactos substantivos: mudam qualitativamente as condições de vida da população. Faz-se necessário entender que as pesquisas em Avaliação de Impacto não necessariamente possuem estas três dimensões de mudança. Isso vai depender dos objetivos da política ou programa.
- 160. | 160 | Aspolíticas de impacto possuem natureza experimental9 e buscam aferir o sucesso ou fracasso das ações planejadas, assim como sua efetividade10 , a qual pode ser de ordem objetiva, subjetiva ou substantiva. O Quadro 1 traz as características de cada forma de efetividade. QUADRO 1: Tipos de efetividades. Tipo Característica Objetiva Critério de aferição da mudança quantitativa entre antes e depois da execução do programa. Subjetiva Critério de aferição de mudanças psicológicas, de mudanças nos sistemas de crenças e valores. Tem como função aferir a percepção da população sobre a adequação dos resultados objetivos dos programas aos seus desejos, aspirações e demandas. Substantiva Critério de aferição de mudanças qualitativas nas condições sociais de vida da população-alvo. Fonte: Quadro organizado pelo autor com base em Figueiredo; Figueiredo (1986). Dessa forma, a compreensão de que os impactos “[...] referem-se às alterações ou mudanças efetivas na realidade sobre a qual o programa intervém e por ele são provocadas.” (DRAIBE, 2001, p. 21), nos remete não só aos resultados previstos inicialmente na concepção da política ou programa, mas também ao grau com que tais resultados foram alcançados. Metodologia Para a realização desta pesquisa retomamos, novamente, o objetivo deste trabalho que seria avaliar o impacto do PROEJA no Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia do Sertão Pernambucano (Campus Petrolina), compreendendo o período de 2006/2013 com enfoque em 9 Cohen e Franco (2013) apontam que o método experimental “estabelece invariabilidade entre os efeitos e suas prováveis causas. [...] A função do experimento é determinar se cada um dos fatores considerados como possíveis causas está invariavelmente relacionado com o efeito”. (p. 119-120). 10 Segundo Draibe (2001, p. 36) “a efetividade significa as quantidades e/ou níveis de qualidade com que o programa atinge os impactos esperados e promove os efeitos, previsíveis ou não”.
- 161. | 161 | umdos princípios estabelecidos pelo Documento Base do PROEJA para a Educação Profissional Técnica de Nível Médio/Ensino Médio. Por meio deste objetivo intencionamos analisar os tipos de impactos que ocorreram através do PROEJA no IF Sertão Pernambucano após sua implementação. Serão utilizados os seguintes procedimentos metodológicos: Revisão bibliográfica, análise documental, entrevistas11 semi-estruturadas e o uso de questionários. Quanto ao universo de pessoas a serem pesquisadas, foi necessário o estabelecimento de uma escala onde estariam envolvidos, desde os níveis das tomadas de decisões maiores (políticas) – Gestores, até os níveis onde, de fato, o Programa se operacionalizava, na sala de aula com professores e alunos. No Quadro 2, descrevemos os sujeitos que compõem o universo da pesquisa. Quadro 2: Sujeitos da pesquisa. Gestores Técnicos Professores Alunos Quem Reitor; Pró-Reitor de Ensino; Diretor de Campus; Diretor de Ensino. Coordenação; Técnicos que apoiam o ensino; Técnicos da Secretaria Acadêmica. Professores da área profissional; Professores da área de formação geral. Alunos das turmas atuais e egressos. Quantidades 4 5 8 10 Fonte: o autor. Serão utilizadas as seguintes fontes documentais: Plano de Desenvolvimento Institucional (PDI), Organização Didática, Regimento Interno, Ofícios Circulares, Memorandos, Editais de Seleção, Portarias, Projetos de Curso e outros documentos que atendam ao cumprimento do objetivo geral da pesquisa. 11 Segundo LÜDKE; ANDRÉ (2013), “a grande vantagem da entrevista sobre as outras técnicas é que ela permite a captação imediata e corrente da informação desejada praticamente com qualquer tipo de informante e sobre os mais variados tópicos”. (p. 39).
- 162. | 162 | Paranortear a realização deste trabalho, elaboramos um Quadro de ReferênciaMetodológicaatravésdoqualdispomosopercursometodológico do trabalho. Tal percurso é construído a partir de três categorias, sendo: a) Dimensão: A dimensão tem como base um dos seis princípios do PROEJA, estabelecidos em seu Documento-Base para a Educação Profissional Técnica de Nível Médio/Ensino Médio12 . b) Subdimensão: A subdimensão é uma construção através da qual podemos visualizar a materialização do princípio. c) Procedimentos: Os procedimentos são as formas, através das quais, a subdimensão será verificada tanto em seu atingimento quanto em seu grau. Quadro 3: Quadro de referência metodológica. Dimensão Subdimensão Procedimentos Inserção orgânica da modalidade Eja integrada à educação profissional nos sistemas educacionais públicos. A oferta da Eja através do Programa permitiu sua articulação à Educação Profissional? Análise documental, Entrevistas, Questionários. Fonte: Do autor, com base em Azevedo (2010, p. 25). Após a realização da tabulação das informações coletadas a partir do cumprimento do Quadro de Referência Metodológica, os impactos constatados serão classificados de acordo com os seus respectivos tipos e efetividades apontados por Figueiredo; Figueiredo (1986), como seguem no Quadro 4, os quais já encontram-se expostos no Quadro 1. 12 A Dimensão escolhia e constante no Quadro 3, refere-se ao segundo dos seis princípios eleitos no Documento Base para a Educação Profissional Técnica de Nível Médio/Ensino Médio. Fizemos esta opção por entendermos que tal princípio se sintoniza com as justificativas deste trabalho, assim como com o principal pressuposto político da Eja, o do direito à educação e em suas várias modalidades.
- 163. | 163 | Consideraçõesfinais O reconhecimento do estado de andamento desta pesquisa nos impõe limitações tanto do ponto de vista da análise dos dados, quanto das conclusões. Porém, a partir da revisão da literatura pertinente, assim como da leitura de alguns documentos, pode-se verificar que a implementação do Programa PROEJA no IF Sertão PE (Campus Petrolina) trouxe significativo conjunto de modificações político-pedagógicas para a instituição, notadamente no que diz respeito às mudanças de comportamento orientadas pelas mudanças de concepções acerca do campo educativo. As inúmeras novas demandas oriundas da chegada do Programa à instituição vêm proporcionando modificações nos tempos e espaços da instituição, compreendidas como expressões do(s) impacto(s) que o Proeja provocou na escola. As entrevistas desenvolvidas por Uchoa (2011) apontam para impactos que modificaram as formas de se fazer e entender a educação realizada pelo IF Sertão PE, o que sinaliza para modificações que vão além das planejadas para o público alvo do Programa. Referências ARROYO, Miguel González. Educação de jovens-adultos: um campo de direitos e de responsabilidade pública. In: Diálogos na Educação de Jovens e Adultos. SOARES, L. GIOVANETTI, M. A., GOMES, N. L. (orgs). Belo Horizonte. Autêntica. 2007 Quadro 4: Tipos de impactos identificados na pesquisa. Impacto Objetivo Efetividade Objetiva Impacto Subjetivo Efetividade Subjetiva Impacto Substantivo Efetividade Substantiva Fonte: O autor.
- 164. | 164 | AZEVEDO,M. A. Avaliação do Programa Escola Ativa como política pública para escolas do campo com turmas multisseriadas: a experiência em Jardim do Seridó/RN (1998-2009). 2010. 219 f. Tese. Universidade Federal do Rio Grande do Norte. Natal 2010 COHEN, Ernesto; FRANCO, Rolando. Avaliação de projetos sociais. 11ª Ed. São Paulo, Vozes, 2013 CASTIONI, Remi. AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS: modelos e usos da avaliação de impacto em programas de formação profissional. Anais do VI Encontro Nacional de Estudos do Trabalho. Belo Horizonte: ABET/Universidade Federal de Minas Gerais, 1999. v. 2. p. 881-904 DRAIBE, Sônia Miriam. Avaliação de Implementação: esboço de uma metodologia de trabalho em políticas públicas. In: BARREIRA, M. C. R. N.; CARVALHO, M. C. B. (Orgs.). Tendências e perspectivas na avaliação de políticas e programas sociais. São Paulo: IEE/PUC-SP, 2001. 13-42 FIGUEIREDO, M. F.; FIGUEIREDO, A. M. C. Avaliação política e avaliação de políticas: um quadro de referência teórica. Análise e Conjuntura, Belo Horizonte, v. 3, n. 1, p. 107- 127, set./dez. 1986 FREIRE, Paulo. Pedagogia da Autonomia. São Paulo. Paz e Terra. 1996 JORGE, Céuli Mariano. Educação Profissional integrada à Educação de Jovens e Adultos – Proeja. IX Congresso Nacional de Educação – EDUCERE. III Encontro Sul Brasileiro de Psicopedagogia. 26-9 de outubro de 2009. PUCPR LIMA, Valéria Ferreira Santos de Almada. Tendências da Avaliação no âmbito das políticas públicas – desafios e perspectivas. 2010. I Seminário Internacional & III Seminário de Modelos e Experiências de Avaliação de Políticas, Programas e Projetos LÜDKE, Menga & ANDRÉ, Marli E. D. A. Pesquisaemeducação: abordagens qualitativas. 2 ed. São Paulo: EPU. 2013 MOURA, Dante Henrique. A relação entre a educação profissional e a educação básica na CONAE 2010: possibilidades e limites para a construção do novo plano nacional de educação. Educ. Soc., Campinas, v. 31, n. 112, p. 875-894, jul.-set. 2010 MOURA, Dante Henrique; HENRIQUE, Ana Lúcia Sarmento. História do Proeja: entre desafios e possibilidades. In: BARACHO, Maria das Graças; SILVA, Amélia Cristina Reis. Formação de educadores para o PROEJA: intervir para integrar. Natal: Editora do CEFETRN, 2007.
- 165. | 165 | SANTOS,Simone Valdete dos. Sete lições sobre o Proeja. In: MOLL, Jaquelline et al. Educação profissional e tecnológica no Brasil contemporâneo: desafios, tensões e possibilidades. Porto Alegre. Artmed. 2010. P. 120-130 SANTOS,SimoneValdetedos.PossibilidadesparaaEJA,possibilidadesparaaEducação Profissional: o Proeja. Disponível em: http://www.anped.org.br/reunioes/31ra/1trabalho/ GT18-4024--Int.pdf. Acesso em: 11 de mar. de 2014. SAVIANI, Dermeval. Organização da Educação Nacional: sistema e conselho nacional de educação, plano e fórum nacional de educação. Educ. Soc., Campinas, v. 31, n. 112, p. 769-787, jul.-set. 2010 UCHOA, Antonio Marcos da Conceição. A Efetivação do Programa Proeja no IF Sertão PE: limites e desafios. 2011. 114 f. Monografia (Especialização) Curso de Especialização em Programa Nacional de Integração da Educação Profissional com a Educação Básica na Modalidade de Educação de Jovens e Adultos, Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia do Sertão Pernambucano, Petrolina, 2011.
- 166. | 166 | APESQUISA AVALIATIVA E A INCORPORAÇÃO DO PRINCÍPIO DA INTERSETORIALIDADE PELAS POLÍTICAS PÚBLICAS Marcelo Teles de Mendonça1 Resumo O presente artigo tem por objetivo mostrar que a pesquisa avaliativa pode ser um instrumento utilizado para evidenciar a ausência de intersetorialidade que provoca ineficácia, ineficiência e não efetividade social das políticas públicas. Inicialmente apresentamos o que é uma pesquisa avaliativa e sua tipologia. Em seguida discorremos sobre os critérios norteadores da pesquisa avaliativa que são a eficácia, a eficiência e a afetividadesocial.Apresentamostambémodebatesobreaintersetorialidade e sua importância para o desempenho das políticas públicas. Por fim concluímos apontando como a pesquisa avaliativa pode contribuir para desvelar a relevância da intersetorialidade para que as políticas públicas possam ser eficazes, eficientes e alcancem uma efetividade social. Palavras-Chave: Pesquisa avaliativa; Critérios de avaliação; Intersetorialidade. Introdução Avaliar políticas, projetos e programas sociais é hoje uma demanda tanto da sociedade quanto do Estado. A sociedade espera que as ações 1 <martelesm@gmail.com> T0110
- 167. | 167 | doEstado atendam da melhor forma possível à população e que o poder público cumpra o seu papel no implemento das políticas públicas. A avaliação, portanto, vai satisfazer a essa expectativa da sociedade, pois, é uma forma de melhorar a atuação estatal no desenvolvimento de suas ações. A avaliação, por outro lado, vai também permitir uma maior transparência e a possibilidade da população acompanhar a implementação das ações de governo. O Estado, por sua vez, não pode prescindir de uma avaliação se quiser que suas políticas atendam os objetivos propostos da melhor forma possível, pois, é a partir de uma avaliação que se pode perceber entraves, corrigir rotas ou mesmo aprender com erros passados de modo a que os mesmos não voltem a acontecer. A avaliação é uma ação cotidiana que realizada de forma rigorosa, sistemática e controlada se torna uma pesquisa científica que produz informações acerca de políticas, programas e projetos sociais desenvolvidos pelo Estado. Esse tipo de pesquisa ganhou força principalmente nos Estados Unidos na década de sessenta tendo como preocupação principal os gastos com as políticas sociais, além de apresentar um viés eminentemente quantitativista. No Brasil o maior interesse pela pesquisa avaliativa aparece nos anos oitenta por conta da pressão dos movimentos sociais por uma universalização das políticas sociais, das críticas pela má utilização dos recursos públicos e da pressão exercida pelos organismos financiadores internacionais. A pesquisa avaliativa apresenta uma tipologia onde a mesma pode ser entendida como educacional ou institucional a partir de seu objeto. Já a partir do momento em que se avalia, a avaliação pode ser ex ante, durante e expost. Dependendo do papel a ser desempenhado pela pesquisa avaliativa no processo de avaliação essa pode ser somativa ou formativa. Em função de quem realiza a avaliação esta pode ser ainda interna, externa ou mista. Por fim temos a avaliação participativa que leva em consideração
- 168. | 168 | noprocesso à participação dos beneficiários das políticas, programas e projetos na avaliação dos mesmos. Existemtrêscritériosquesãobásicosnocasodeumapesquisaavaliativa que são a eficiência, eficácia e a efetividade social. Na eficiência busca-se por um lado minimizar os custos de produção e por outro maximizar o produto. Já a eficácia está relacionada ao alcance dos objetivos propostos. A efetividade social, por sua vez, diz respeito à relação entre os resultados atingidos e os objetivos que foram propostos. A pesquisa avaliativa pode ser também um importante instrumento para se detectar a importância da incorporação do princípio da intersetorialidade pelas políticas públicas. Sendo a intersetorialidade a articulação entre as políticas estatais para troca de saberes, experiências, planejamento e execução conjunta de ações, está intimamente ligada a eficácia, eficiência e efetividade social das políticas públicas que podem ser analisadas em uma pesquisa avaliativa. Aspectos conceituais da pesquisa avaliativa A ação de avaliar é comum a todos os seres humanos e é feita como meio de sobrevivência. A partir da avaliação indivíduos ou grupos sempre conseguiram evitar riscos e obter melhores resultados. Isso ocorre no cotidiano quando a partir de avaliações do clima, por exemplo, se decide qual a melhor roupa para vestir. Ou ainda quando o comprador de um carro novo avalia sua situação financeira para saber se vai conseguir pagar as prestações ou amargar a perda do veículo para a instituição financiadora. Essetipodeavaliaçãoéchamadodeavaliaçãoinformaloudosensocomum. Existe, no entanto, uma avaliação que é feita de forma sistematizada e científica, seguindo uma metodologia, de modo a se conseguir o maior numero de acertos possíveis. Esse tipo de avaliação denominada formal tem o intuito de compreender todas as dimensões e implicações da atividade,
- 169. | 169 | fatosou coisa avaliada. Podemos utilizar esse tipo de avaliação quando se trata de instituições ou ações de grande vulto ou impacto social. Nesse caso podemos então definir a avaliação “como um processo sistemático de análise de uma atividade, fatos ou coisas que permite compreender, de forma contextualizada, todas as dimensões e implicações, com vistas a estimular seu aperfeiçoamento”. (BELLONI; MAGALHÃES; SOUSA, 2001, p. 15) Uma pesquisa avaliativa é, portanto, uma avaliação formal. Esse tipo de pesquisa é utilizado para avaliar se programas, projetos ou políticas públicas estão cumprindo seus objetivos e quais os seus impactos na vida de seus beneficiários com base em critérios de eficiência, eficácia e efetividade social. Aguilar e Ander-Egg (1994, p. 31-32) assim definem a pesquisa avaliativa: uma forma de pesquisa social aplicada, sistemática, planejada e dirigida; destinada a identificar, obter e proporcionar de maneira válida e confiável dados e informação suficiente e relevante para apoiar um juízo sobre o mérito e o valor dos diferentes componentes de um programa (tanto na fase de diagnóstico, programação ou execução), ou de um conjunto de atividades específicas que se realizam, foram realizadas ou se realizarão, com o propósito de produzir efeitos e resultados concretos; comprovando a extensão e o grau em que se deram essas conquistas, de forma tal que sirva de base ou guia para uma tomada de decisões racional e inteligente entre cursos de ação, ou para solucionar problemas e promover o conhecimento e a compreensão dos fatores associados ao êxito ou ao fracasso de seus resultados. A pesquisa avaliativa começou a ganhar destaque nos Estados Unidos, a partir da década de 60, no âmbito dos programas de combate à pobreza. Por conta dos pesados investimentos financeiros, existia o interesse em dimensionar o grau de sucesso ou fracasso das ações na área social. De
- 170. | 170 | inícioa preocupação era com a eficiência e eficácia das políticas sem considerar variáveis contextuais ou os fundamentos e princípios envolvidos na mesma. Existia uma tendência eminentemente quantitativista. Os anos oitenta marcaram um retrocesso no desenvolvimento das pesquisas avaliativas nos Estados Unidos. Foi o período Reagan em que se observou um desmantelamento da estrutura criada para o desenvolvimento das políticas e programas sociais naquele país. Com os anos noventa ressurgiu o interesse pela pesquisa avaliativa nos Estados Unidos. De acordo com Silva (2001, p. 45-46): Na década de 90, como reação ao ceticismo dos anos 80, é retomado o interesse pela pesquisa avaliativa, agora a partir de abordagens compreensivas que se propõe articular o método quantitativo com o qualitativo, merecendo grande atenção as variáveis contextuais desconsideradas pelos modelos comportamental, neutralista, quantitativista [...] No Brasil um maior interesse pela pesquisa avaliativa data dos anos oitentaquandoseobservaumamobilizaçãodemovimentossociaisporuma universalização das políticas sociais enquanto direito de cidadania. Outro fator que influenciou o desenvolvimento da pesquisa avaliativa no Brasil foram às críticas direcionadas ao mau uso dos recursos e à desfocalização dos programas sociais em relação à população mais necessitada. Por outro lado, os organismos financiadores também pressionavam para que as políticas sociais fossem avaliadas, preocupados com uma maior racionalidade dos gastos e um maior rendimento dos recursos aplicados. Uma avaliação não pode se prender apenas aos resultados alcançados em comparação com os objetivos propostos, pois, tal procedimento não vai possibilitar a obtenção dos elementos necessários para o aperfeiçoamento, da atividade, instituição ou política pública que estiver sendo avaliada. Faltará a esse procedimento a contextualização da atividade ou fato, seja de sua formulação e implementação, seja de suas consequências e implicações.
- 171. | 171 | Atipologia da pesquisa avaliativa De acordo com o objeto a avaliação pode ser de dois tipos, que são a avaliação educacional e a institucional. A primeira refere-se a que é feita para avaliar aprendizagem, desempenho escolar, profissional ou currículos. A avaliação institucional por sua vez destina-se a avaliação de políticas, de planos ou projetos e de instituições. Tanto as instituições quanto as políticas públicas, principalmente as políticas setoriais, são o objeto da avaliação institucional. Ela pode também ser utilizada para avaliação de instituições prestadoras de serviços públicos em áreas como educação e saúde, por exemplo. A avaliação institucional quando voltada para planos e projetos deve considerar os mesmos a partir de sua inserção no âmbito da política da qual fazem parte. A avaliação institucional pode ser aplicada também as organizações não governamentais. Alguns autores como Aguilar e Ander-Egg (1994) fazem uma classificação da avaliação a partir de alguns critérios como o momento em queseavalia,opapeloufunçãodaavaliaçãoeaprocedênciadosavaliadores. De acordo com o momento em que ocorre a avaliação ela ainda pode acontecer antes ou ex ante, durante e depois ou expost, de implementada a ação. A ex ante é feita antes de se tomar a decisão de se empreender a ação que pode ser uma política pública, por exemplo. É feita ainda na fase de planejamento da política. A avaliação que ocorre durante a execução é também chamada de monitoramento. Ela fornece informações sobre o andamento da ação ponderandoosresultados.Temcomoobjetivoavaliarmudançassituacionais para determinar até que ponto a proposta inicial está sendo implementada de modo a promover uma correção de rotas no desenvolvimento da ação. A avaliação expost é feita ao final da ação desenvolvida. É preciso, entretanto, fazer uma diferenciação entre avaliação que é feita no fim da
- 172. | 172 | execuçãode um programa ou projeto, da avaliação expost. Esta se destina a avaliar se a ação desenvolvida alcançou seu pleno desenvolvimento e por isso é feita até meses ou anos depois de finalizada a execução. Por isso é também chamada de avaliação de impacto. Pelo critério do papel desempenhado pela avaliação esta pode também ser classificada como somativa ou formativa. A avaliação formativa tem como objetivo fornecer informações essenciais para que já, ao longo do processo de implementação se possa fazer mudanças de modo a melhorar a execução da política, programa ou projeto. Éconhecidatambémcomoavaliçãodeprocesso.Tipicamente, demanda a coleta de dados durante um determinado tempo, normalmente no início ou nas fases de teste de um programa, a fim de melhorar sua implementação, solucionar problemas não previstos no planejamento e se certificar de que o caminho a ser percorrido levará aos resultados esperados inicialmente. (CHIANCA; MARINO; SCHIESARI, 2001, p. 17) A avaliação somativa ocorre ao final da ação empreendida e tem como principais interessados as pessoas responsáveis pela tomada de decisão em relação ao programa ou política implementada e possíveis futuros usuários. “Essa avaliação serve basicamente para julgar o mérito e a relevância de um programa em relação a determinados critérios, possibilitando a decisão sobre continuidade, extensão ou descontinuação do programa”. (CHIANCA; MARINO; SCHIESARI, 2001, p. 18) O processo avaliativo pode ainda ser classificado em função de quem o realiza. Sendo assim temos a avaliação externa, a avaliação interna, a avaliação mista e a avalição participativa. Cohen e Franco (1993, p. 111) explicam que: é possível distinguir quatro tipos de avaliação considerando o agente que a realiza. Para começar, podem ser diferenciadas
- 173. | 173 | segundoa participação ou não do avaliador na equipe executora do projeto. Outra forma é a que procura combinar os dois tipos de pessoas e a última é a denominada participativa, que incorpora os beneficiários. A avaliação externa é promovida por agentes externos a organização que está implementando a política, programa ou projeto. Acredita-se que o avaliador externo é um especialista que tem maior experiência nesse tipo de atividade e que por isso poderá melhor proceder à avaliação. Questiona-se, porém, o pouco conhecimento que este avaliador terá das especificidades da ação que pretende avaliar e até onde isto não interfere no processo da avaliação. A avaliação interna é aquela que é conduzida por integrantes da organização que gere a política, programa ou projeto. Esse tipo de avaliação como os demais apresenta alguns aspectos positivos e outros negativos. Como positivo temos uma menor rejeição por parte dos avaliados e uma maior colaboração dos mesmos com o processo avaliativo. É comum observar-se uma posição defensiva e não colaborativa por parte daqueles que vão se submeter a uma avaliação conduzida por uma pessoa estranha, o que terá menor possibilidade de ocorrer se essa avaliação for conduzida internamente. O aspecto negativo a ser levado em consideração é que uma avaliação interna pode sofrer pela falta de objetividade já que a organização agente será avaliadora e interessada direta no processo de avaliação. Os membros da organização, seja ela governamental ou não, estarão mais predispostos a não enxergarem os problemas, dificuldades ou um possível fracasso da ação desenvolvida. Outra forma de se proceder a uma avaliação é chamada de avaliação mista. Esta procura combinar a avaliação externa com a interna de modo a superar as dificuldades e potencializar as vantagens de ambos os tipos de avaliação. Nesse caso o avaliador externo realiza seu trabalho em estreito
- 174. | 174 | contatocom os membros da organização cujo projeto ou política será avaliado. Nostiposdeavaliaçãovistosatéagoranãoselevaemcontaapopulação- objetivo da ação executada sendo esta uma lacuna nos processos avaliativos. Para superar essa dificuldade vem sendo desenvolvida a chamada avaliação participativa. Este tipo de avaliação minimiza a distância que existe entre o avaliador e os beneficiários de uma política, programa ou projeto. A experiência tem mostrado que muito do êxito de ações desenvolvidas se deve a participação dos beneficiários dessa ação em todas as suas fases, desde a formulação e execução, até sua avaliação, inclusive com capacidade de decidir sobre a mesma. A avaliação participativa, portanto, nessa perspectiva, faz parte de uma estratégia de implementação de políticas, programas ou projetos que leva em consideração o público alvo dos mesmos como sujeitos importantes no êxito de sua implementação. Os critérios da eficiência, eficácia e efetividade social em uma pesquisa avaliativa Os critérios básicos para se proceder a uma avaliação são a eficiência, a eficácia e a efetividade social. A eficiência está relacionada aos recursos empregados e os resultados alcançados. Para Belloni, Magalhães e Sousa (2001, p. 61-62): A eficiência diz respeito ao grau de aproximação e à relação entre o previsto e o realizado, no sentido de combinar os insumos e implementos necessários à consecução dos resultados visados. Refere-se à otimização dos recursos utilizados, funcionando como causa elucidativa do resultado que se busca avaliar, além de ser um indicador de produtividade das ações desenvolvidas.
- 175. | 175 | Aeficiência está diretamente ligada à eficácia sendo conceitos interdependentes. A eficácia tem a possibilidade de maximizar a eficiência e concretizar-se quando precedida por ela. A eficiência é, portanto, alcançada, e pode ser avaliada, a partir dos procedimentos adotados no desenvolvimento de uma ação tendo por foco o objeto dessa ação e os objetivos a serem atingidos. A análise da eficiência preocupa-se em responder como as ações estão sendo desenvolvidas. Alguns autores como Ernesto Cohen e Rolando franco (1993) colocam a eficiência de forma bastante objetiva dizendo que o conceito pode ser considerado a partir de duas perspectivas complementares. Primeiro se a quantidade do produto já está predeterminada procura-se minimizar os custos para sua produção. Se por outro lado, foi o gasto total que foi fixado procura-se otimizar a combinação de insumos para maximizar o produto. Para estes autores o conceito de eficiência é usado principalmente em análises financeiras e está associado à noção de ótimo. O conceito de eficácia é visto por Cohen e Franco também de forma bastante objetiva. Para eles: “operacionalmente, a eficácia é o grau em que se alcançam os objetivos e metas do projeto na população beneficiária, em um determinado período de tempo, independentemente dos custos implicados”. (COHEN; FRANCO, 1993, p. 102) Essa definição de eficácia leva em consideração dois aspectos importantes que são as metas e o tempo. A ação será desenvolvida a partir da alocação de recursos visando o cumprimento de metas. Belloni, Magalhães e Sousa (2001) advertem, por sua vez, que a eficácia não pode se resumir apenas a aferição de resultados, mas, se expressa também na qualidade do resultado atingido. Para esses autores a eficácia é o resultado de um processo, mas, contempla também a orientação metodológica adotada, além da atuação estabelecida para a consecução de objetivos e metas em um tempo determinado.
- 176. | 176 | Osconceitos de eficiência e eficácia são complementares, pois, só poderá existir eficiência se a eficácia houver sido atingida. Uma ação poderá ser eficaz se os objetivos e metas forem atingidos, mas, poderá ou não atingir um grau de eficiência razoável dependendo da forma como os recursos foram aplicados. Outro importante critério para avaliação de programas, projetos e políticas será o seu grau de efetividade social. Esta se verifica a partir da relação entre os resultados e o objetivo. Existem duas dimensões a serem observadas quanto à efetividade, que são a medida do impacto do programa ou política pública e o grau de alcance dos objetivos perseguidos nas ações desenvolvidas. Em uma avaliação a efetividade social procura dar conta dos resultados, tanto econômicos quanto sociais. Quando a ênfase está centrada nos aspectos econômicos as necessidades e interesses dos beneficiários foram tocados apenas de forma indireta e a preocupação da avaliação recai em uma análise de custo-benefício das técnicas e procedimentos adotados. De outro modo quando a ênfase é nos aspectos sociais o foco da avaliação são as necessidades e interesses dos beneficiários. De acordo com Belloni, Magalhães e Sousa (2001, p. 71) a avaliação da efetividade social deve levar em conta ainda as seguintes dimensões: (1) Verificar quais são e como são estabelecidas as carências e as metas para se saber qual o padrão de referência: (2) verificar, entre os beneficiários, a presença de grupos não visados pelas ações da política; (3) verificar se as ações propostas têm a ver com as necessidades dos beneficiários e da sociedade; (4) verificar se as ações propostas diferem ou não do usualmente oferecido em atividades similares; (5) verificar a forma e as condições em que ocorre a participação dos setores sociais envolvidos, seja na concepção seja na gestão da política; (6) verificar o potencial de mudança
- 177. | 177 | presentenas ações implementadas; (7) examinar a interação das ações propostas com outras políticas governamentais. Para Marta Arretche (2006) a maior dificuldade nas avaliações de efetividade social consiste em demonstrar que os resultados encontrados, sejam em termos de sucesso ou fracasso, estejam causalmente relacionados aos produtos oferecidos por um programa, projeto ou política pública. Isso por diversas razões que vão desde a dificuldade em conseguir informações sobre as ações governamentais; dificuldade em isolar variáveis em um sistema aberto, próprio da análise social, até os custos financeiros e organizativos de uma pesquisa de campo. Vale notar o que Sônia Draibe (2001) escreve sobre efetividade. Para ela a efetividade se dá por uma relação entre objetivos e metas de um lado e impactos e efeitos de outro. Desse modo a efetividade de uma política pública, por exemplo, se mede pela qualidade com que atinge seus objetivos, ou seja, pelas alterações que consegue provocar na realidade em que incide. A autora coloca a efetividade social como um subconjunto da efetividade e argumenta que: De fato, por efetividade social, especificamente, entende- se a capacidade do programa em afetar o capital social do meio em que se realiza, em especial rede de articulações e parcerias específicas que facilitam sua execução. O conceito remete também aos níveis de adesão e satisfação dos agentes implementadores da população-alvo. (Draibe, 2011, p. 37) Sônia Draibe (2001, p. 37) sugere ainda os principais indicadores a serem mobilizados para uma avaliação de efetividade social. Sua sugestão é a seguinte: • os indicadores de capital social, que estimam os graus de confiança, as redes sociais, os graus de apoios, enfim, as energias associativas e organizacionais, presentes no meio social e que se relacionam com o programa;
- 178. | 178 | • os níveis de satisfação dos agentes implementadores, dos usuários e de grupos de interesse. O debate sobre a intersetorialidade nas políticas públicas Otemadaintersetorialidadeentreaspolíticaspúblicastem,nosúltimos tempos, se inserido insistentemente nos debates teóricos desenvolvidos nos meio acadêmicos. Isso por duas razões principais: a primeira é a constatação de que as políticas públicas na forma como vem sendo implementadas não vem atendendo às demandas da sociedade, e a segunda diz respeito à compreensão de que por ser complexa, a realidade social carece de intervenções articuladas e não compartimentalizadas como vem ocorrendo atualmente. Essa intervenção articulada e não fragmentada, é o que Inojosa (2001) chama de sinergia em políticas e serviços públicos. Sinergia sendo “o ato ou esforço coordenado de vários órgãos na realização de uma função ou a associação de vários fatores que contribuem para uma ação coordenada” segundo definição de Aurélio Buarque de Holanda (1986, p. 1590). Apesar de o debate sobre a intersetorialidade perpassar todas as políticas públicas é principalmente com relação às políticas sociais que ela tem sido mais requisitada. A setorialização dessas políticas como saúde, educação ou assistência social tem levado a uma intervenção fragmentada e superposta de ações, que prejudicam o atendimento as necessidades da população. Isso ocorre por vários fatores que vão em sentido contrário a um tratamento mais articulado e integrado das políticas públicas. Poroutrolado,arealidadeédialéticaeseconstituiemumtodocomposto de partes que se ligam organicamente entre si e que se condicionam reciprocamente. Ela não pode ser dividida ou cortada em pedaços, que continuam existindo de forma autônoma, mesmo depois de separados.
- 179. | 179 | Quandoa realidade é recortada ou enclausurada em setores é apenas para facilitar seu manuseio e não por se negar a interdependência entre suas partes. Desse modo, segurança pública, saúde, educação ou assistência social são faces de uma mesma realidade social que se condicionam reciprocamente e por isso precisam ser encaradas como fazendo partes de umamesmatotalidade.Sendoassim,nãoadiantatentarresolveroproblema da insegurança expressa na violência, por exemplo, sem entender que uma solução para esse problema passa por uma articulação entre a política de segurança a as demais políticas públicas. A esse respeito Inojosa (2001, p. 103) escreve que: As necessidades e expectativas das pessoas e dos grupos sociais referentes à qualidade de vida são integradas. Não adianta prover escola para uma criança se ela não estiver bem alimentada e saudável. Sem um conjunto de necessidades atendidas, ela não conseguirá realizar seu aprendizado e desenvolver-se. A violência não se resolve com a repressão à criminalidade, mas, principalmente, com educação, distribuição de renda e outras ações sociais. O atendimento médico de boa qualidade no parto pode até diminuir a mortalidade materna, mas não consegue evitar outros riscos, como o baixo peso do bebê ao nascer, após uma gestação em condições inadequadas. Um bom exemplo da desarticulação entre as políticas públicas, no caso brasileiro, é o que acontece com relação à política de atendimento a criança e ao adolescente onde a saúde consegue a cada dia reduzir o índice de mortalidade na infância para que essa mesma criança venha a ser morta na adolescência, vitimada pela violência. Não existe uma articulação entre as políticas que atendem crianças e adolescentes de modo que as ações para a infância estejam sintonizadas com aquelas destinadas aos adolescentes. Para Pereira (2012) a intersetorialidade é um princípio ou paradigma norteador, mas, que tem sido vista como uma nova lógica de gestão pública
- 180. | 180 | quetranscende os setores da política social e inaugura uma estratégia política de articulação entre setores sociais diversos e especializados. Inojosa (2001, p. 105) define intersetorialidade ou transetorialidade “como a articulação de saberes e experiências com vistas ao planejamento, para a realização e avaliação de políticas, programas e projetos, com o objetivo de alcançar resultados sinérgicos em situações complexas”. Essa autora propõe uma crítica ao prefixo “inter” e diz que o mesmo poderia significar apenas a proximidade de saberes isolados e por isso prefere o prefixo “trans” que representaria melhor a ideia de articulação entre as políticas públicas. Ela própria, entretanto, refere que na literatura tanto a expressão intersetorialidade quanto transetorialidade são usadas como sinônimos e indicam “a articulação de saberes e experiências para a solução sinérgica de problemas complexos” (INOJOSA, p. 103). Conclusão Em uma pesquisa avaliativa a que se considerar a relação entre o rigor científico e a necessidade de responder de forma rápida a dinâmica em que se desenvolvem as políticas, programas e projetos sociais. Não se pode desdenhar do interesse tanto da sociedade quanto do Estado por conhecimentos, oriundos de uma avaliação, que possam melhorar a implementação das ações estatais. Do mesmo modo não se pode achar que uma pesquisa avaliativa vai resolver todos os problemas relacionados à implementação das políticas, programas e projetos governamentais, embora certamente possa ser utilizada como instrumento para melhorar seu desempenho. Por outro lado, as políticas públicas, enclausuradas em setores, muitas vezes não atendem aos critérios de eficiência, eficácia e efetividade social utilizados nas pesquisas avaliativas para analisar o desenvolvimento dessas políticas públicas. A partir de uma pesquisa avaliativa, portanto, é
- 181. | 181 | possívelperceber até onde a ausência de ações intersetorializadas entre as políticas públicas pode estar na raiz do não alcance da eficiência, eficácia e efetividade social por parte das mesmas. Sabe-se que o aprisionamento das políticas públicas em setores levou ao aparecimento de uma infinidade de problemas em sua implementação como a superposição de ações ou mesmo a busca principalmente por uma eficácia das ações em detrimento de sua eficiência ou efetividade social. A pesquisa avaliativa pode ser, portanto, um instrumento para mostrar a necessidade da incorporação do princípio da intersetorialidade no desenvolvimento das políticas públicas. Referências AGUILAR, Maria José; ANDER –EGG, Ezequiel. Avaliação de serviços e programas sociais. Petrópolis: Vozes, 1994. ARRETCHE, Marta T. S. Arretche. Tendências no estudo sobre avaliação. In: RICO, Elizabeth Melo (Org.). Avaliação de políticas sociais: uma questão em debate. – 4. ed. – São Paulo: Cortez, 2006. BARREIRA, Maria Cecília Roxo Nobre; CARVALHO, Maria do Carmo Brant de (Orgs.). Tendências e perspectivas na avaliação de políticas e programas sociais. São Paulo: IEE/PUC-SP, 2001. BELLONI, Isaura; MAGALHÃES, Heitor de; SOUSA Luzia Costa de. Metodologia de avaliação em políticas públicas. – 2. ed. - São Paulo: Cortez, 2001. BIDARRA, Zelimar Soares. Pactuar a intersetorialidade e tramar as redes para consolidar o sistema de garantia de direitos. Serviço Social & Sociedade, São Paulo, n. 99, p. 483-487, jul./set. 2009. BONZO, Carlos; VEIGA, Laura da. Intersetorialidade e políticas de superação da pobreza: desafios para a prática. Serviço Social & Sociedade, São Paulo, n. 92, p. 5-21, Nov. 2007.
- 182. | 182 | BOSCHETTI,Ivanete. Avaliação de políticas, programas e projetos sociais. In: CFESS; ABEPSS. Serviço Social: direitos sociais e competências profissionais. Brasília: CFESS/ ABEPSS, 2009. CHIANCA, Thomaz; MARINO, Eduardo; SCHIESARI, Laura. Desenvolvendo a cultura de avaliação em organizações da sociedade civil. São Paulo: Global, 2001. COHEN, Ernesto; FRANCO, Rolando. Avaliação de projetos sociais. 7. ed. – Petrópolis: Vozes, 1993. FIGUEIREDO, Marcus Faria; FIGUEIREDE, Argelina Maria Cheibub. Avaliação política e avaliação de políticas: um quadro de referência teórica. Análise e conjuntura, Brasília, DF, 1.3, 02 10 2007. Disponível em: < http://www.fjp.mg.gov.br/revista/analiseconjuntura/ viewarticle.php?id=38>. Acesso em: 5 jul. 2011. INOJOSA, Rose Marie. Sinergia em políticas e serviços públicos: desenvolvimento social com intersetorialidade. Cadernos Fundap, São Paulo, n. 22, p. 102-110, 2001. JUNQUEIRA, Luciano A. Prates. A gestão intersetorial das políticas sociais e o terceiro setor. Saúde e Sociedade, São Paulo, v. 13, n. 1, p. 25-36, jan./abr. 2004. MIOTO, Regina Célia Tamaso; SCHÜTZ, Fernanda. Intersetorialidade na política social: reflexões a partir do exercício profissional dos assistentes sociais. Disponível em: < www.antares.ucpel.tche.br > Acesso em: 10 jan. 2013. NASCIMENTO, Sueli do. Reflexões sobre a intersetorialidade entre as políticas públicas. Serviço Social & Sociedade, São Paulo, n. 101, p. 95-120, jan./mar. 2010. NAVARRO, Natália. A intersetorialidade como modelo de gestão das políticas de combate à pobreza no Brasil: o caso do programa Bolsa Família no município de Guarulhos. Dissertação de mestrado. São Paulo: Escola de Administração de Empresa de São Paulo da Fundação Getúlio Vargas, 2011. PEREIRA,PotyaraA.P.Comoconjugarespecificidadeeintersetorialidadenaconcepção e implementação da política de assistência social. Serviço Social & Sociedade, São Paulo, n. 77, p. 54-62, mar. 2004. ______. A intersetorialidade das políticas sociais numa perspectiva dialética. Disponível em: < www.violes.unb.br >. Acesso em: 18 Jul. 2012 RICO, Elizabeth Melo (Org.). Avaliação de políticas sociais: uma questão em debate. 4. ed. – São Paulo: Cortez, 2006.
- 183. | 183 | SILVA,Maria Ozanira da Silva e. Avaliação de políticas e programas sociais: teoria & prática (org.). São Paulo: Veras Editora, 2001. SPOSATI, Aldaíza. Especificidade e intersetorialidade da política de assistência social. Serviço Social & Sociedade, São Paulo, n. 77, p. 30-53, mar. 2004. ______. Gestão pública intersetorial: sim ou não? Comentários de experiência. Serviço Social & Sociedade, São Paulo, n. 85, p. 133-141, mar. 2006. WORTHEN, R. Blaine; SANDERS, R. James; FITZPATRICK, L. Jody. Avaliação de programas: concepções e práticas. São Paulo: Editora Gente, 2004.
- 184. | 184 | ENSAIOSSOBRE A AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS EM EDUCAÇÃO: LIMITES E HORIZONTES Márcio Adriano de Azevedo1 Lenina Lopes L. Silva2 Marcos Torres Carneiro3 Antônio Marcos da Conceição Uchoa4 Resumo O artigo é resultado de estudos e debates que vêm sendo desenvolvidos no por meio da disciplina Gestão e Avaliação em Educação Profissional, cuja oferta ocorre no Programa de Pós-Graduação em Educação Profissional do IFRN, da nossa produção acadêmico-científica e atuação como conferencistas nos eventos que resultaram nas conferências intermunicipais e estaduais de educação no Rio Grande do Norte. Vimos que avaliação de políticas na educação tem se caracterizado por uma forte evidência ao foco do desempenho dos seus sistemas de ensino. Em que pese a CONAE 2010 e os debates em níveis municipais e estaduais assumirem que a avaliação deve ser concebida para além da regulação e do controle, a perspectiva democrática ainda é um limite, prevalecendo um 1 Doutor em educação pela UFRN e professor do Programa de Pós-Graduação em Educação Profissional do IFRN. <marcio.azev@yahoo.com.br> 2 Doutora em Ciências Sociais pela UFRN e professora do Programa de Pós-Graduação em Educação Profissional IFRN. <lenina.lopes@ifrn.edu.br> 3 Mestrando em educação pelo Programa de Pós-Graduação em Educação Profissional do IFRN. Bolsista da CAPES. <torres-carneiro@ig.com.br> 4 Mestrando em educação pelo Programa de Pós-Graduação em Educação Profissional do IFRN. Técnico- pedagógico do Instituto Federal – Sertão Pernambucano. <auchoa3@yahoo.com.br> T0111
- 185. | 185 | sistemade avaliação de que privilegia orientações externas, verticalizadas e de resultados quantitativos, em detrimento da qualidade social. Palavras-Chave: Avaliação de políticas públicas; Políticas de educação; Sistema Nacional de Avaliação. Introdução O presente artigo é resultado de estudos e debates que vêm sendo desenvolvidos no por meio da disciplina Gestão e Avaliação em Educação Profissional,cujaofertaocorrenoProgramadePós-GraduaçãoemEducação Profissional do Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia do Rio Grande do Norte – IFRN, notadamente o Mestrado Acadêmico em Educação Profissional, da nossa produção acadêmico-científica (ANDRADE; QUEIROZ; AZEVEDO, MORAIS, 2010; AZEVEDO, 2010; AZEVEDO; MORAIS, TAVARES; DANTAS; SILVA; AZEVEDO, 2012), participação e atuação como conferencistas nos eventos que resultaram nas conferências intermunicipais e estaduais de educação no Rio Grande do Norte em 2009 e 2013, na Conferência Nacional de Educação (CONAE 2010) e na disciplina Gestão e Avaliação da Educação Profissional, cuja oferta ocorre por meio do Mestrado Acadêmico em Educação Profissional, do Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia do Rio Grande do Norte – IFRN. Políticas e reformas educativas a partir dos anos de 1990: marco para uma nova avaliação na política educacional A década de 1990 foi marcada no Brasil por um período de transição queconfigurouofimdoregimededitaduracivil-militar,nasegundametade
- 186. | 186 | dosanos de 1980, e a retomada dos princípios e das práticas democráticas. Discutindo o assunto, Vieira (2000) enfatiza que a eleição de Collor imprimiu mudanças em relação ao período anterior. No cenário político e socioeconômico o Brasil foi inserido em um quadro internacional que impôs novas perspectivas de competitividade no cenário da globalização. “Se antes o tema da reforma do Estado era posto timidamente, agora é encarado com todas as letras. Demanda-se o enxugamento do quadro de pessoal da União, e o patrimônio público – de carros velhos a residências ministeriais – é posto a venda. A privatização emerge como palavra de ordem” (VIEIRA, 2000, p. 90). Essas medidas atendiam às propostas neoliberais de minimização do Estado, mostram os estudos de Borón (2003), para que o país se adequasse às exigências do mercado global. O enxugamento da máquina institucional- administrativa foi referendado por Gajardo (1999) e por Silva e Azevedo (2012) como um ponto fundamental para a economia brasileira. Nesse sentido, imprimiram-se reformas ao Estado, à economia e ao campo social, em particular à educação. Seguindo os pressupostos de acordos como os que foram selados em 1990naConferênciaMundialdeEducaçãoParaTodos(Jomtien/Tailândia), elaborou-se no Brasil o Plano Decenal de Educação para Todos (1993- 2003). O processo de discussão e elaboração desse plano, já no governo do Presidente Itamar Franco, despertou por parte das organizações sociais e sindicais ligadas à educação, grande interesse em participar das decisões referentes à formulação de políticas educacionais. O Plano Decenal de Educação não objetivava caracterizar-se como um Plano Nacional de Educação, isto é, com força de Lei, mas somente atender às determinações do Art. 60 das Disposições Transitórias da Constituição Federal (1988). O artigo prevê, no prazo de dez anos, o combate ao analfabetismo e a ampliação das condições da educação, principalmente para o Ensino Fundamental. Ainda que fazendo parte do projeto nacional
- 187. | 187 | deeducação, o Plano Decenal, bem como outros aspectos desencadeados à época, não saíram do discurso oficial. Com relação à interlocução entre o governo e os setores organizados da educação, por meio dos sindicatos e associações científicas, no que concerne às discussões sobre as questões educacionais, como o Plano Decenal de Educação para Todos, Peroni (2003, p. 87) ressalta que “[...] a partir de 1995, esse diálogo foi encerrado e o governo federal passou a dar prioridade a outros interlocutores para a elaboração de suas políticas [...]”, ou seja, a base das políticas de educação do Brasil incorporou, de forma sistemática, as imposições dos organismos internacionais à luz do neoliberalismo. Sublinha-se, outrossim, que tal como as interlocuções em torno do Plano Decenal encerraram-se por iniciativa do poder Executivo, viria a acontecer o mesmo no processo de tramitação e de aprovação da nova LDB – Lei nº 9.394/96 – junto ao Legislativo, isto é, prevaleceram os princípios orientados por aqueles organismos externos. Percebemos, dessa forma, que o Estado vem “[...] privatizando ou repassando parte de suas responsabilidades para a sociedade civil, através das organizações sociais, mas, além disso, o que resta para ele é influenciado pela lógica do mercado” (PERONI, 2003, p. 90-91). No primeiro ano do governo do Presidente Fernando Henrique Cardoso (1995), foi criado o Ministério da Administração e Reforma do Estado (MARE), que tinha a incumbência de direcionar a reforma no País com base no Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. Analisando os objetivos dessa reforma, Peroni (2003) explica que o seu objetivo foi o de afirmar a capacidade de governabilidade do Estado por meio de uma transição de administração público-burocrática, rígida e ineficiente, para uma administração pública gerencial, flexível e eficiente, o que também refletiu na educação, revelam os estudos de Gajardo (1999). Nesse período, foram também fomentadas ações no âmbito administrativo, pedagógico e financeiro, no conjunto do sistema
- 188. | 188 | educacionalbrasileiro, enfocando os quatro eixos da reforma educativa: qualidade, equidade, gestão e financiamento. Sobre a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional – Lei n. 9.394/96 – (BRASIL, 1996), esta se distribui em noventa e dois artigos, dispondo sobre os princípios, fins e organização educacional brasileira. Atualmente, a educação escolar é composta por níveis e modalidades (educação básica e educação superior). A educação básica se distribui pelos níveis de educação infantil, ensino fundamental e ensino médio; e com as modalidades de educação de jovens e adultos (EJA), educação profissional e tecnológica e educação especial. Além disso, o Título VIII (Disposições Gerais) apresenta alguns dispositivos concernentes à educação indígena e à distância, mas não menciona a educação do campo5 , conforme a sua regulamentação pela Resolução 01/2002 do Conselho Nacional de Educação e da Câmara da Educação Básica – publicada no Diário Oficial da União, no dia 09 de abril de 2002. Sobre as competências dos entes federados, identificamos que a LDB incumbe aos municípios a manutenção da educação infantil, garantindo, com prioridade, o ensino fundamental. Aos estados cabe colaborar com os municípios na oferta de ensino fundamental e manter, com prioridade, o ensino médio. À União, no exercício da coordenação nacional da política de educação, compete prestar assistência técnica e financeira aos estados, Distrito Federal e municípios, estabelecer diretrizes curriculares e realizar avaliação do rendimento escolar de todos os graus de ensino, além de manter as próprias instituições de ensino que, juntamente com as escolas superiores privadas, comporão o sistema federal de ensino (SAVIANI, 2007a, p. 156). 5 Alguns artigos da LDB, como o Art. 28, tratam de aspectos para a educação rural, como a reorganização curricular, mas não estabelecem os princípios para se consolidar uma política de Educação do Campo, tal qual pressupõem as Diretrizes Operacionais para a Educação Básica nas Escolas do Campo (Cf. LEITE, 2002).
- 189. | 189 | Aindacom referência às atribuições da União, o autor frisa que também é de sua competência orientar e elaborar o Plano Nacional de Educação por meio de um sistema de colaboração entre os Estados, o Distrito Federal e os municípios. A idéia de se gerar um plano dessa natureza remonta dos anos 1930. “Provavelmente a sua primeira manifestação explícita nos é dada pelo ‘Manifesto dos Pioneiros da Educação Nova’, lançado em 1932” (SAVIANI, 2007a, p. 157). Nessa perspectiva, Didonet (2004) salienta que outros marcos podem ser referenciados, a saber: 1934-AConstituiçãoFederalincluiuumartigodeterminando como competência da União fixar o plano nacional de educação, abrangendo o ensino em todos os graus e ramos, comuns e especializados; 1946 - Constituição Federal reintroduz o dispositivo, que fora omitido na CF de 1937; 1962 - Foi elaborado pelo MEC e aprovado pelo Conselho Federal de Educação o primeiro plano nacional de educação, para um período de 8 anos; 1965 e 1966 - Revisões do plano, incluindo normas descentralizadoras, para elaboração de planos estaduais e destacando novas prioridades; 1967 - Constituição Federal repete o dispositivo sobre o plano nacional de educação; 1970 a 1984 - Planos Setoriais de Educação, Cultura e Desporto - PSECD, no contexto dos Planos Nacionais de Desenvolvimento. O III PSECD contou com a participação dos estados; 1988 - Constituição Federal determina o estabelecimento, por lei, do plano nacional de educação, com duração plurianual, visando à articulação e ao desenvolvimento do ensino em seus diversos níveis; 1993-1994 - Processo de elaboração do Plano Decenal de Educação para Todos, sob a égide da Conferência Mundial de Educação para Todos, realizada pela UNESCO, em Jomtien (Tailândia), em 1990; 1996 - LDB determina que a União encaminhe ao Congresso Nacional, no prazo de um ano após a promulgação dessa Lei, o Plano Nacional de Educação, com diretrizes e metas para os dez anos seguintes,
- 190. | 190 | emsintonia com a Declaração Mundial sobre Educação para Todos; 1998 - Apresentação ao Poder Legislativo de dois Projetos de PNE: do II CONED e do MEC; 1998-2000 - Processo legislativo, na Câmara dos Deputados e no Senado Federal, com debates, emendas, sugestões, apresentação de substitutivo e aprovação do PNE; 09/01/2001 - Sanção da Lei n. 10.172/2001, aprovando o Plano Nacional de Educação (DIDONET, 2004, p. 3). Para o autor, o atual Plano Nacional de Educação (2001-2001) inaugurou um marco que o distingue de todas as outras proposições, pois foi o primeiro plano submetido à aprovação do Congresso Nacional com respaldo legal, visto que cumpre um mandato constitucional (art. 214 da Constituição Federal de 1988) e uma determinação da Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB, art. 87, 1º), fixando diretrizes, objetivos e metas para um período de dez anos, numa perspectiva de política de Estado. Por outro lado, Saviani (2007) ressalva que uma análise mais minuciosa do documento mostra que a proposta do Plano se limitou a reiterar a política educacional que vinha sendo executada pelo MEC, implicando na compreensão dos gastos públicos, na transferência de responsabilidades – especialmente de investimento e manutenção do ensino para estados, municípios, iniciativa privada e associações filantrópicas –, cabendo à “União as atribuições de controle, avaliação, direção e, eventualmente, apoio técnico e financeiro de caráter subsidiário e complementar” (SAVIANI, 2007a, p. 168). Oautordestaca,ainda,queapropostaapresentadapeloMECeaprovada pelo legislativo não condiz com os interesses educacionais da maioria da população brasileira. “As medidas preconizadas preservam o status quo evitando mudanças mais profundas e incorporando aquelas inovações que reforçam a situação vigente” (SAVIANI, 2007a, p. 210). Ao confrontar o Plano Nacional de Educação (PNE) com Plano de Desenvolvimento da
- 191. | 191 | Educação(PDE)6 , Saviani (2007b) sublinha que, teoricamente, este último seria um instrumento estratégico para a consecução dos objetivos e metas previstos no PNE. Ao referenciar o advérbio teoricamente, ele esclarece que o PDE não se define como uma estratégia para o cumprimento das metas do PNE. Ele não parte do diagnóstico, das diretrizes e dos objetivos e metas constitutivos do PNE, mas se compõe de ações que não se articulam organicamente com este. Tentemos ilustrar isso com alguns exemplos. Em relação à educação infantil há apenas uma ação, a “Proinfância”, que prevê recursos federais, via FNDE, para financiar a construção, ampliação e melhoria das instalações escolares. Nada é mencionado sobre as 26 metas estabelecidas pelo PNE (SAVIANI, 2007b, p. 1.239-1.240). Quando o PDE anuncia uma política de qualidade para a Educação Básica sob perspectiva sistêmica, notamos certa incongruência entre o seu desenho e a implementação de suas ações. As diretrizes e ações desse Plano não contemplam plenamente as metas estabelecidas pelo Plano Nacional de Educação, que é o marco referencial e operativo do sistema educacional, conforme o considera. Apesar de termos um marco legal que define as bases de um Sistema Nacional de Educação articulado, “[...] o país ainda não consolidou as condições para a implementação de uma política pública articulada e eficaz na efetivação do direito à qualidade 6 “O Plano de Desenvolvimento da Educação (PDE), lançado pelo MEC em 24 de abril de 2007, teve recepção favorável pela opinião pública e contou com ampla divulgação na imprensa. O aspecto que teria sido o principal responsável pela repercussão positiva refere-se à questão da qualidade do ensino: o PDE foi saudado como um plano que, finalmente, estaria disposto a enfrentar esse problema, focando prioritariamente os níveis de qualidade do ensino ministrado em todas as escolas de educação básica do país. Mas o “Plano” se mostra bem mais ambicioso, agregando 30 ações que incidem sobre os mais variados aspectos da educação em seus diversos níveis e modalidades” (SAVIANI, 2007b, p. 1.232). À luz dos elementos conceituais que subsidiaram a formulação do PDE, é preciso apresentá-lo como plano executivo. Seus programas podem ser organizados em torno de quatro eixos norteadores: educação básica, educação superior, educação profissional e alfabetização. Os pilares que fundamentam o PDE são: i) visão sistêmica de educação; ii) territorialidade; iii) desenvolvimento; iv) regime de colaboração; v) responsabilização; e vi) mobilização social (Cf. BRASIL, 2007).
- 192. | 192 | socialda educação para todos(as)” (FERNANDES, 2009, p. 1). De fato, a articulação das iniciativas educacionais como uma política sistêmica é um indicador para se consolidar um sistema nacional de educação, bem como outras ações, como a organização e luta da sociedade civil por meio de instituições organizadas. Assim sendo, as iniciativas governamentais podem se tornar sistêmicas e articuladas, portanto, políticas públicas de Estado, “e não de sucessivos governos, como histórica e politicamente vem ocorrendo” (DOURADO, 2007, p. 2). Estudos desenvolvidos por Sander (2006) mostram que: • Apesar do discurso da universalização do Ensino Fundamental em torno de 99% (escolas urbanas) e 95% em escolas rurais, as condições de funcionamento, sobretudo aquelas organizadas em turmas multisseriadas, ainda comprometem a qualidade da educação; • A reprovação e a conseqüente repetência escolar apresentam-se em cerca de 20,6%, sendo a maior taxa entre os países da América Latina e uma das maiores do mundo; • 49% de distorção série-idade; • 13% dos brasileiros acima de 15 anos são analfabetos absolutos, além daqueles considerados funcionais, aproximadamente 30 milhões. • A evasão escolar faz com que apenas 88% das crianças que ingressam no Ensino Fundamental cheguem à 4ª série (quinto ano); 57% à oitava (nono ano) e apenas 37% concluam o Ensino Médio; • Apenas 68% das crianças entre 04 e 06 anos são atendidas pelos sistemas formais de ensino; • O Brasil gasta apenas 4,4% do PIB em educação, colocando-se no 77º lugar do ranking, entre 133 países. O documento-referência da Conferência Nacional de Educação (CONAE) evidencia que a exclusão social no setor educacional é uma
- 193. | 193 | marcahistórica, caracterizada pela fragilidade das políticas sociais. Com referência aos déficits educacionais, verificamos que: [...] da população com mais de sete anos, 11,2% são analfabetos, dos quais aproximadamente 2,5 milhões estão na faixa de escolaridade obrigatória (7 a 14 anos). Dentre os maiores de dez anos, 11,2% não têm escolaridade ou estiveram na escola pelo período de até um ano; 27,5% têm até três anos de escolaridade; e mais de 2/3 da população (60,4%) não possuem o ensino fundamental completo, tendo, no máximo, sete anos de escolaridade (IBGE – PNAD 2003). (BRASIL, 2009, p. 9-10). A Conferência Nacional de Educação (CONAE), realizada em abril de 2010, sinalizou tanto no que se refere à superação das dos déficits educativos quanto à formulação e à implementação de políticas públicas de Estado e que garantam o direito à educação com qualidade referenciada, conforme já se vinha discutindo nas conferências intermunicipais e estaduais de educação que precederam e delegaram participantes à CONAE. Na pauta das discussões, frisaram-se a necessidade de se conceber o planejamento das políticas associados às práticas sistêmicas de acompanhamento e de avaliação dos planos, projetos e programas decorrentes da política educacional brasileira. Discutindo o sistema nacional de avaliação: limites e possibilidades No cenário da educação, nos últimos anos, a avaliação no País tem se caracterizado por uma forte evidência ao foco do desempenho dos seus sistemas de ensino, sobretudo em função das reformas as quais os países latino-americanos têm se submetido, conforme já foi mencionado. Várias ações comprovam essa perspectiva, como
- 194. | 194 | [...]– a implantação, em 1990, do SAEB/MEC; – a decisão unânime do conjunto de secretarias estaduais de educação de assumir, em 1993, o ônus da implantação do SAEB, diante das dificuldades financeiras do MEC; – a decisão autônoma de diversos municípios de aplicar o SAEB em sua esfera; - a realização do SAEB/95, com a participação voluntária de todas as 27 secretarias de educação, com significativas reformulações; e – as declarações públicas sobre o tema por parte das atuais autoridades educacionais do país (PESTANA, 2007, p. 57). Ainda com relação aos desdobramentos da reforma do Estado brasileiro, a partir dos anos de 1990, especialmente na educação, identificamos que foi consolidado um Sistema Nacional de Avaliação. Pestana (1997) apud Peroni (2003) salienta que, desde o final da década de 1980, o MEC já havia criado uma comissão ministerial para avaliar as suas ações, porém, as avaliações voltavam-se mais para os programas e projetos específicos do que para o conjunto das políticas educacionais. Dadas as exigências da redemocratização do país, inclusive no campo da educação, a avaliação passou a ser uma estratégia importante frente às diferenças e às especificidades não identificadas dos sistemas de educação – unidades federadas e municípios – do ponto de vista da gestão, da atuação docente e dos resultados do processo de ensino-aprendizagem. Nesse particular, Peroni (2003, p. 112) mostra que: No primeiro momento (1990-91), o MEC solicitou à Fundação Carlos Chagas a elaboração das provas, que foram feitascombasenaspropostascurricularesdosEstados.[...]Na segunda aferição (1993-94), foram abordados novamente os três aspectos de 1990: gestão escolar, situação e competência do professor e rendimento do aluno, tendo sido observadas as mesmas séries e disciplinas, com o objetivo de consolidar o sistema de avaliação e de aperfeiçoar técnicas (PILATI, 1995, p. 20) [...] Com a aprovação da nova LDB (Lei nº 9.394, de 20
- 195. | 195 | dedezembro de 1996), a avaliação passou a ser obrigatória, e, desde então, os municípios e Estados têm de participar do sistema nacional de avaliação. Vale salientar que, no de 1995, o processo de avaliação promovido pelo SAEB já era desenvolvido pelo MEC, mas, “[...] Com as contratações das fundações, estas passaram a decidir o que seria avaliado e o modo como deveria ser avaliada a política educacional [...]” (PERONI, 2003, p. 114), isto é, com poder indutor. Nessa perspectiva, os estudos de Savianni (1996) ressaltam que esse Sistema de Avaliação, conforme está estruturado, “[...] apenas define os indicadores, padrões e critérios de qualidade, de fora para dentro e de cima para baixo” (SAVIANNI, 1996, p. 59). Ou seja, além de serem passíveis à manipulação, os resultados são ampla e estrategicamente divulgados, e, com isso, os dirigentes pretendem que a avaliação envolva e conclame a sociedade a colocar-se como corresponsável na melhoria da qualidadedaeducaçãooudivulguemdadosqueospromovampoliticamente. Cabe lembrar que a avaliação do SAEB, do ENEM e do Provão7 consiste em os alunos submeterem-se a exames de curso, carregando consigo um forte controle das instâncias centrais de poder, 7 O Provão foi substituído pelo Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior (SINAES), conforme Lei n. 10.861, de 14 de abril de 2004. Esse Sistema agrega programas de medição do rendimento acadêmico como o Exame Nacional de Desempenho de Estudantes (ENADE). Contextualizando sobre as estratégias de avaliação da educação superior no Brasil, os estudos de Polidori, Araújo e Barreyro (2006) mostram que a partir dos anos de 1990 o Brasil “[...] desenvolveu diferentes estratégias de avaliação da educação superior, começando pelas universidades públicas. Surgiu o PAIUB (1994) que se caracterizou como um Programa construído pelas IES, com o objetivo de desenvolver um processo de avaliação institucional. Em 1996, foi introduzido o Provão, seguido de outros mecanismos avaliativos com a proposta de nivelar as IES em termos de qualidade que, no entanto, não atendeu aos objetivos. Este trabalho recupera essas experiências e traz subsídios sobre a construção e a implantação do Sistema de Avaliação da Educação Superior Brasileiro – SINAES, sancionado em 2004, discutindo os desafios e perspectivas decorrentes de sua implementação” (POLIDORI; ARAÚJO; BARREYRO, 2006, p. 1). O Programa de Avaliação Institucional (PAIUB), o qual se referem as autoras, foi criado em 1993, mas em função do Exame Nacional de Cursos, por meio do Decreto n.º 2026/96, submeteu-se uma nova organização e não conseguiu manter-se enquanto sistema de avaliação. Desse modo, foi, literalmente, “[...] deixado de lado para dar espaço às estratégias de avaliação da educação superior que estavam sendo apresentadas” (POLIDORI; ARAÚJO; BARREYRO, 2006, p 7).
- 196. | 196 | [...]Por meio de um Sistema Nacional de Avaliação da Educação, atualmente situado no Instituto Nacional de Estudos e Pesquisa, o MEC controla os resultados de todos os níveis de Ensino (Sistema de Avaliação da Educação Básica/ SAEB, Exame do Ensino Médio/ENEM e do Exame Nacional de Curso/ENC (PROVÃO) (QUEIROZ, 2003., p. 66). Assim o sistema educacional brasileiro privilegia mecanismos estratégicos de controle e de medição para acompanhar e comparar os níveis de competência e de indicadores da evolução do desempenho das escolas, seguindo as orientações e os interesses econômicos dos organismos internacionais. A despeito dessa particularidade, percebemos que Não é apenas a presença das missões e dos técnicos do Banco Mundial que nos preocupa, algo que vem sendo praticado desde 1964, quando foram assinados os Acordos MEC- USAID, entregando a reorganização da educação brasileira aos técnicos da Agency for International Development [AID] [...], mas a receptividade que este pensamento encontra nos técnicos brasileiros e que se materializa na criação de uma estrutura paralela ao MEC para fiscalizar, avaliar [grifo nosso] e pressionar, com a anuência do governo federal. A presença e a atuação desses técnicos foi exemplar na década de 1990, pela sua capacidade de servir-se da estrutura organizacional para canalizar seus objetivos, ideologias, estratégias e concepção de educação (SILVA, 2003, p. 288). Em sua abordagem sobre o projeto educativo, os estudos de Torres (2003) mostram que a influência do Banco Mundial sobre o caráter formador e estratégico da educação vem se afirmando cada vez mais, ocupando o espaço que era tradicionalmente conferido à UNESCO (Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura), a agência das Nações Unidas especializada em educação. A interferência dessa instituição financeira firma-se, dessa forma, como garantia de exequibilidade da formação educacional nos padrões definidos pelos
- 197. | 197 | interessesvigentes. Apesar de se reconhecer que iniciativas como o SAEB representam um marco no processo de avaliação educacional brasileiro, ressalta-se também que avaliar apenas para se constatar uma determinada realidade acaba limitando a sua função e deixando de cumprir o seu papel mais sistêmico no processo de análise de políticas públicas. Nos anos 2000, a perspectiva de avaliação como uma medida de desempenhotambémtêmcontinuidade,comooÍndicedeDesenvolvimento da Educação Básica (IDEB), o Provinha Brasil, entre outros, conforme mostra o documento sobre o Plano de Desenvolvimento da Educação8 (BRASIL, 2007). O IDEB foi elaborado pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais (INEP) a fim de diagnosticar a situação do ensino no Brasil e, posteriormente, oferecer subsídios ao MEC para apoiar técnica e financeiramente os municípios com índices baixos na qualidade do ensino. A Avaliação de Alfabetização Provinha Brasil foi criada pela Portaria normativa n. 10, de 24 de abril de 2007, com o objetivo de analisar se há efetividade na alfabetização de crianças de seis a oito anos. Esses e outros mecanismos de avaliação são [...] amplamente reconhecida a capacidade de transformação que os processos avaliativos possuem. Por isso, os Estados, em geral, inicialmente os mais desenvolvidos e, agora, também muitos dos em desenvolvimento, não abrem mão de ter suas agências e seus mecanismos de avaliação, em vista de mudanças que querem produzir na administração pública, nos programas sociais, nas instituições e nos sistemas educativos, etc. Essas agências estão em diferentes ministérios dos respectivos países; muitas são fronteiriças, estão em organismos multilaterais [...] e em associações 8 O IDEB foi elaborado pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais (INEP) a fim de diagnosticar a situação do ensino no Brasil e, posteriormente, oferecer subsídios ao MEC para apoiar técnica e financeiramente os municípios com índices baixos na qualidade do ensino. A Avaliação de Alfabetização Provinha Brasil foi criada pela Portaria normativa n. 10, de 24 de abril de 2007, com o objetivo de analisar se há efetividade na alfabetização de crianças de seis a oito anos (BRASIL, 2007).
- 198. | 198 | interinstitucionais.Mas há também em organizações de caráter privado (DIAS SOBRINHO, 2005, p. 16). Oautorressaltaaindaqueasavaliaçõesquesedesenvolvematualmente, sobretudo aquelas decorrentes de orientações externas são carregadas de forte teor economicista e, portanto, induzem ao controle dos resultados sem, necessariamente, se preocupar com a dimensão qualitativa que pode desempenhar os processos de acompanhamento e de avaliação das políticas. Para tanto, além de promover e garantir mais envolvimento e participação dos sujeitos na análise e no uso dos resultados como propõe Abreu Júnior (2009), o sistema nacional de avaliação numa perspectiva emancipatória e associada ao que se propôs por meio dos debates e dos documentos norteadores da CONAE 2010, deve “[...] servir para que cada escola encontre o seu caminho e não para promover concorrência, rivalidade, discriminação, num claro processo de reprodução das exclusões e das desigualdades sociais” (CABRITO, 2009, p. 198). Desse modo, percebemos que a discussão sobre a ampliação do sistema nacional de avaliação, sobretudo numa perspectiva emancipatória, não se fará apenas pelo que estabeleceu o debate e os encaminhamentos da CONAE 2010 e do tramite acerca do Plano Nacional de Educação (2011-2020), visto que o sistema nacional de avaliação – de cunho emancipatório – teria que ser consequência de um sistema nacional articulado de educação, o que ainda não se consolidou como observam Fernandes (2009) e Saviani (2009). No horizonte da II Conferência Nacional de Educação, a qual seria realizada em fevereiro de 2014, mas foi adiada para novembro do mesmo ano, inclusive sob forte crítica de segmentos sociais e acadêmico-científicos vinculados à educação, o Documento-Referência (BRASIL, 2013), permite- nos explicitar que a política educacional das últimas décadas, fortemente influenciada por orientações e diretrizes político-econômicas de cunho neoliberal, promoveram pouca efetividade no que concerne à melhoria da
- 199. | 199 | qualidadesocial. Logo, eventos como a CONAE 2014, ao se realizarem, podem retomar importantes debates na agenda política sobre o sistema nacional de avaliação, na perspectiva de que cabe ao Estado brasileiro formular, implementar e avaliar as ações, a fim de que contribuam para a garantia de direitos sociais e humanos,”[...] tendo em vista a formação para o exercício da cidadania e a ampliação dos mecanismos de equalização das oportunidades de educação, trabalho, saúde e lazer (BRASIL, 2013, p. 40). Considerações finais Percebemos que os organismos internacionais orientaram da mesma forma os países a elaborarem mecanismos de controle de seus sistemas educacionais por meio de avaliações externas, cujo marco no Brasil foi o Sistema Nacional de Avaliação, gerando, assim, vários instrumentos avaliativos, como o SAEB e o ENEM. Como parte do ciclo da política, a avaliação de políticas públicas deve ser uma prática constante, sistêmica e efetiva e, em particular, no setor educacional, não deve se limitar a controlar os resultados, mas também contribuir para a redefinição das ações governamentais na perspectiva de melhoria da qualidade social da educação devendo ser, conforme mostra a literatura, um processo que permite a participação ativa da comunidade educativa em redes de comunicação e de reflexão conjuntos. No contexto em que se discute a construção de um sistema nacional articulado de educação, bem como o Plano Nacional de Educação o qual vigirá para o decênio 2011-2020, a transparência dos atos pelos setores governamentais, a efetiva participação e acesso dos sujeitos aos/nos processos de decisão e de formulação, podem contribuir para que vislumbre uma qualidade social para a educação, sendo a avaliação um instrumento que poderá contribuir para a consolidação do que se tem debatido na agenda governamental da política educacional brasileira.
- 200. | 200 | Emque pese os eventos e os documentos que respaldaram as inúmeras conferências em níveis municipais, estaduais, no Distrito Federal (2009 e 2013) e em Brasília (CONAE 2010) assumirem que a avaliação deve ser concebida para além da regulação e do controle, a perspectiva emancipatória ou democrática ainda é um desafio, visto prevalecer um sistema de avaliação de que privilegia orientações externas, verticalizadas e de controle dos resultados quantitativos, em detrimento de orientações para resultados da qualidade socialmente referenciada. Assim, em que pese os avanços, a materialização de um sistema nacional de avaliação na perspectiva do que foi debatido e sistematizado no âmbito da CONAE 2010 e do Plano Nacional de Educação (2012-2020), ainda se constitui em um devir no que se refere às práticas decorrentes da política educacional brasileira. Referências ABREU JÚNIOR, Nelson de. Sistema(s) de avaliação da educação superior brasileira. Campinas, Cedes, vol. 29, n. 78, p. 257-272, maio/ago. 2009. ANDRADE, João Maria Valença de; QUEIROZ, Maria Aparecida de; AZEVEDO, Márcio Adrianode;MORAIS,PauleanySimõesde.Opapeldosconselhosparaacriaçãodosistema nacional de educação. IN: FRANÇA, Magna (Org.). Sistema nacional de educação e o PNE (2011-2020): diálogos e perspectivas. Brasília: Liber Livro, 2010. AZEVEDO, Márcio Adriano de. Avaliação do programa escola ativa como política pública para escolas rurais com turmas multisseriadas: a experiência em Jardim do Seridó/RN (1998-2009). 2010. 213 f. Tese (Doutorado em Educação)-Universidade Federal do Rio Grande do Norte, Natal, 2010.
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- 203. | 203 | ______.Sistema de educação: subsídios para a conferência nacional de educação (Conae). IN: QUEIROZ, Arlindo Cavalcanti de; GOMES, Lêda. (Orgs.). Conferência Nacional de Educação (Conae) 2010: reflexões sobre o sistema nacional articulado de educação e o plano nacional de educação. Brasília: INEP, 2009. SILVA, Lenina Lopes S.; AZEVEDO, Márcio Adriano de. Reforma educativa a partir dos anos 1990: implementação na América Latina e Caribe, e particularidades brasileiras. Holos, Natal, vol. 2, ano 28, p. 250-260, maio 2012. Disponível em: < http://www2.ifrn. edu.br/ojs/index.php/HOLOS/article/view/928/548>. Acesso em jun. 2012. SAVIANI, Nereide. Educação brasileira em tempos neoliberais. Princípios, São Paulo, n. 28, p. 52-61, [1996?]. SILVA, Maria Abádia da. Do projeto político do Banco Mundial ao projeto político- pedagógico da escola pública brasileira. Caderno Cedes, Campinas, v. 23, n. 61, p. 283- 301, dez. 2003. VIEIRA, Sofia Lerche. Política educacional em tempos de transição. Brasília: Plano, 2000.
- 204. | 204 | IMPLICAÇÕESSOCIOECONÔMICAS DO PROGRAMA DE AQUISIÇÃO DE ALIMENTOS (PAA) NOS SEGUIMENTOS: AGRICULTURA FAMILIAR E REDE SOCIOASSISTENCIAL DE PROTEÇÃO EM VITÓRIA DE SANTO ANTÃO-PE Gildo Ribeiro Santana1 Roberta de Albuquerque Bento2 Resumo O presente artigo apresenta contribuições teóricas e analises sobre política pública destinada ao segmento da agricultura familiar, denominada Programa de Aquisição de Alimentos (PAA) na modalidade de Compra com Doação Simultânea para entidades que compõem a rede proteção socioassistencial do município de Vitória de Santo Antão localizado na mesorregião mata sul do Estado de Pernambuco. Pretendemos analisar a viabilidadedoPAA,paraisso,verificaremosospossíveisresultadossurgidos equaisosimpactosdessapolíticaapartirdasreconversõespraticadas.Nesse percurso averiguaremos quais implicações resultaram para os agricultores familiares e para a rede de sócio assistencial. Metodologicamente trata- se de um estudo de caso, por uma pesquisa de caráter quantiqualitativo 1 Assistente Social; Mestre em Extensão Rural e Desenvolvimento Local pela Universidade Federal Rural de Pernambuco (UFRPE); Professor das Faculdades Integradas de Vitória (FAINTVISA) e Extensionista Rural do Instituto Agronômico de Pernambuco (IPA). <ribeirogildo@hotmail.com> 2 Nutricionista; Doutora em Nutrição pela Universidade Federal de Pernambuco (UFPE); Professora da Universidade Federal de Pernambuco (UFPE). <robertabentonutricionista@hotmail.com> T0112
- 205. | 205 | denatureza exploratória. Esperamos que o resultado deste estudo possa subsidiar reflexões numa perspectiva avaliativa sobre políticas públicas destinadas aos agricultores familiares assim como para os indivíduos que encontram-se privados do direito à segurança alimentar e nutricional. Palavras-Chave: Agricultura Familiar; Rede socioassistencial; Política pública; PAA (Programa de Aquisição de Alimentos). Introdução A presente pesquisa aborda analises avaliativa de políticas pública para agricultura familiar, executada através da Assistência Técnica e Extensão Rural – ATER (BRASIL, 2010), essa, tendo como órgão gestor o Instituto Agrônomo de Pernambuco – IPA, política essa, destinada ao meio rural e tendo como foco a implementação do Programa de Aquisição de Alimentos (PAA), no município de Vitória de Santo Antão, na modalidade Compra com Doação Simultânea para as entidades que compõem a Rede Socioassistencial de Proteção e Promoção Social e que tenham programas e ações de acesso a alimentação. Essa rede pode ser entendida a partir do conceito estabelecido pelo que preconiza a Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS) enquanto um conjunto integrado de ações de iniciativa pública e privada, que ofertam e operam benefícios, serviços, programas e projetos, o que supõe a articulação entre todas estas unidades de provisão de proteção social, sob a hierarquia de básica e especial e ainda por níveis de complexidade (BRASIL, 1993; 2011). O Programa de Aquisição de Alimentos (PAA), representa um grande avanço e lança as bases para os processos das aquisições institucionais de produtos de origem da agricultura familiar. Nesse período o programa se desenvolveu e fortaleceu organizações de produtores, atuando de forma a contribuir no processo do desenvolvimento local (JESUS, 2006). Com
- 206. | 206 | osresultados da pesquisa, ambicionamos que a mesma possa ser utilizada para subsidiar reflexões numa perspectiva avaliativa sobre a essa política pública, considerando a sua implementação, condução até aos possíveis resultados para o desenvolvimento local sustentável. A presente avaliação corresponde ao período de outubro de 2013 a fevereiro de 2014, esta avaliação não é uma avaliação de resultados do programa, até por não se ter como fazê-lo em tão curto período, mas uma aferição do processo de implementação de um programa prioritário do Governo Federal. Objetivo O objetivo do trabalho foi avaliar os impactos socioeconômicos do Programa de Aquisição de Alimentos – PAA, para isso, elegemos o município de Vitória de Santo Antão localizado na região da zona da mata sul do Estado de Pernambuco, com área de 371,8 km² com distância aproximada de 47km do Recife. A modalidade do PAA foi a Compra com Doação Simultânea de 09 (nove) agricultores familiares, destinando a compra da produção para 04 entidades beneficiárias que tem como publico idosos, criança e adolescentes. As mesmas compõem a rede de proteção social desse município. Os recursos tiveram origem no Ministério do desenvolvimento Social e Combate a Fome – MDS, via Banco do Brasil. A seguir, quadro com resumo do programa. Modalidade Ementa Executor Forma de Acesso Limite por Agricultor Fonte dos Recursos Compra com Doação Simultânea Possibilita a aquisição de alimentos e destinação dos mesmos para entidades que compõem a Rede de Proteção e Promoção Social e que tenham programas e ações de acesso a alimentação. IPA Individual e Associação. R$ 5.500,00 por ano civil MDS
- 207. | 207 | Revisãoteórica No Estado do Pernambuco, a execução do Programa de Aquisição de Alimentos (PAA) é realizada pela Companhia Nacional de Abastecimento (CONAB), prefeituras municipais e pelo Instituto Agronômico de Pernambuco – IPA, sendo esta última, órgão gestor estadual do programa ao qual estamos analisando. A CONAB operacionaliza quatro modalidades de aquisição de alimentos: Direta-CDAF; Antecipada-CAAF; Contrato de Garantia de Compra da Agricultura Familiar-CGCAF; Direta Local- CDLAF ou Antecipada Especial-CAEAF todas com objetivos de formação de estoque. O IPA operacionaliza a aquisição na modalidade de compra com doação simultânea dos produtos. Essa instituição proponente, o IPA, realiza através da assistência técnica e extensão rural (ATER) o levantamento das disponibilidades excedente na agricultura familiar, assim como as demandas das entidades beneficiárias para receberem os produtos, segundo fora contratado na proposta inicial. O Programa de Aquisição de Alimentos (PAA), instituído pela Lei no 10.696, de 2 de julho de 2003, é, juntamente com o Programa Bolsa Família, iniciativa específica do Governo Federal, tendo em vista estruturar ações no âmbito da política agrária e da segurança alimentar, objetivando concretizar o Projeto Fome Zero. Por ocasião da apresentação das diretrizes desse plano no Consea, ficou desenhada uma estratégia de realização da produção de alimentos básicos oriunda da agricultura familiar, onde compareceriam diretrizes referentes: a) à aquisição de alimentos com recursos da Política de Garantia de Preços Mínimos (PGPM), diretamente ao segmento familiar; b) à disponibilização dessa oferta de alimentos para atender, de diferentes formas, a demanda adicional por alimentos criada pelas subvenções ao consumo do Programa Fome Zero (bolsa-família e outros). Nesse contexto, foi criada, por emenda, a medida provisória − à época em tramitação no Congresso, depois convertida na Lei no
- 208. | 208 | 10.696,de 2 de julho de 2003 – que tratava da repactuação das dívidas do Programa de Aquisição de Alimentos da Agricultura Familiar (Pronaf). Esse programa foi instituído com a finalidade de incentivar a agricultura familiar, compreendendo ações vinculadas à distribuição de alimentos de produtos agropecuários para pessoas em situação de insegurança alimentar e à formação de estoques estratégicos conforme o caput do art. 19 – da referida lei (BRASIL, 2003). Art. 19. Fica instituído o Programa de Aquisição de Alimentos, compreendendo as seguintes finalidades: I - incentivar a agricultura familiar, promovendo a sua inclusão econômica e social, com fomento à produção com sustentabilidade, ao processamento de alimentos e industrialização e à geração de renda; II - incentivar o consumo e a valorização dos alimentos produzidos pela agricultura familiar; III - promover o acesso à alimentação, em quantidade, qualidade e regularidade necessárias, das pessoas em situação de insegurança alimentar e nutricional, sob a perspectiva do direito humano à alimentação adequada e saudável; IV - promover o abastecimento alimentar, que compreende as compras governamentais de alimentos, incluída a alimentação escolar; V - constituir estoques públicos de alimentos produzidos por agricultores familiares; VI - apoiar a formação de estoques pelas cooperativas e demais organizações formais da agricultura familiar; e VII - fortalecer circuitos locais e regionais e redes de comercialização (idem). O requisito fundamental para a participação no PAA, enquanto fornecedor, está na necessidade da identificação do produtor como agricultor familiar. Essa identificação deve ser obtida através emissão da
- 209. | 209 | Declaraçãode Aptidão ao Pronaf (DAP). Portanto, o público alvo são os agricultores familiares enquadrados no PRONAF. Entretanto também são beneficiários aquicultores, pescadores artesanais, silvicultores, extrativistas, membros de comunidades remanescentes de quilombos, comunidades indígenas e agricultores acampados e assentados por projetos de reforma agrária, atingidos por barragens e agricultores familiares enquadrados nas categorias A, B e V do PRONAF que, preferencialmente estejam organizados em cooperativas, associações ou grupos informais de no mínimo cinco agricultores. É notória a convergência de atenção que vem sendo direcionada para fortalecer a agricultura familiar pelo governo federal, através das diversas políticas publicas especificas para essa categoria. O censo Agropecuário 2006 realizado pelo IBGE apresentou dados que indicam que a agricultura familiar produz aproximadamente 70% dos alimentos da cesta básica. São a principal fornecedora dos alimentos básicos da população brasileira, sendo responsável pelo cultivo de 87% da mandioca, 70% do feijão, 46% do milho, 38% do café, 34% do arroz. Também apresenta um bom desempenho na produção de proteína animal, lançando no consumo direto 58% de leite, 50% de aves de corte, 59% de suínos e 30 de bovino de corte. Os agricultores familiares somam 4,3 milhões de estabelecimentos no Brasil, representando 84,4%, onde aproximadamente 50% ficam no nordeste. Esses estabelecimentos rurais absorvem 74% da mão de obra (cerca de 12,3 milhões de pessoas), e respondem por 32% do PIB das cadeias produtivas do agronegócio (BRASIL, 2009). Considerando a atenção que a agricultura familiar vem consolidando, observamos que no Brasil contemporâneo vem sendo marcado pelo modelo de desenvolvimento econômico, inclusive para a agricultura familiar. Neste contexto atual a produção agrícola oriunda do agronegócio tem sido constantemente valorizada. Por outro lado tem crescido de forma considerável a convicção do valor e a qualidade da participação
- 210. | 210 | daprodução agrícola derivada das atividades do segmento da agricultura familiar (SCHNEIDER, 2009) Para Lima e Roux (2008), predomina no cenário agrícola brasileiro, em quantidade, a pequena propriedade, nas quais se pratica a agricultura familiar. Por falta de uma política agrícola adequada, sem acesso ao crédito ou à assistência conveniente ao seu tipo de atividade, pelo menos metade dessas propriedades se encontram em estado ainda precário. Contrário a este quadro prevalece, e sem interrupção os apoios para a agricultura de exportação, o que José Graziano chamou de modernização conservadora. Leite (2009) tratando sobre Políticas Públicas e Agricultura no Brasil faz uma análise também da participação do que o autor chamou do agrodoméstico e da segurança alimentar e traz algumas reflexões sobre as políticas para a agricultura familiar. Algumas políticas públicas tem sido criadas para dar apoio a agricultura familiar e mais ainda que estas ações públicas tendem a fortalecer a implantação de um modelo de desenvolvimento cujo foco não seja simplesmente nos aspectos econômicos. As ações de governo na perspectiva da agricultura familiar e para o desenvolvimento sustentável precisam ser melhor estudadas para que sirvam de dados para os programas de apoio a este segmento produtivo. O reconhecimento da importância da produção vinda da agricultura familiar e as várias formas de organização e participação política desse segmento, aonde os mesmos, vêm pressionando os governos no sentido de promover ações afirmativas por meio de políticas públicas para o desenvolvimento deste setor produtivo. Nessa perspectiva, o caráter geral da problemática da agricultura familiar indica um pacto que favoreça preocupações teóricas e metodológicas, pois se trata de responder, de maneira socialmente satisfatória, a perguntas do tipo o que fazer, com quem, onde e como, e como perenizar as ações governamentais para este segmento? O estudo sobre o Programa de Aquisição de Alimentos – PAA
- 211. | 211 | efaz parte destas indagações e visa fornecer subsídios sobre a ação do governo sobre a agricultura familiar (BROSE, 2004). Metodologia A metodologia escolhida e aplicada nesta pesquisa foi à abordagem quantiqualitativa, utilizamos uma pesquisa de caráter exploratório, com agricultores familiares do município de Vitória de santo Antão – PE. Realizamos revisão bibliográfica sobre os temas, em seguida empregamos o método de observação direta, conexo a entrevistas semi-estruturadas para a coleta de dados entre os entrevistados (GIL,1999; MINAYO, 2009). O lócus da pesquisa foi as unidades familiares, situado no município de Vitória de Santo Antão localizado na região da zona da mata sul do Estado de Pernambuco. Os sujeitos da pesquisa foram cinco agricultores familiares residentes no município sede da pesquisa. Os instrumentos de coleta de dados foram: • Observação direta; • Grupo focal; • Entrevista semi-estruturada. Análises dos resultados Intuímos que o Programa de Aquisição de Alimentos, além de apoiar à produçãoparaoautoconsumo,direcionaoexcedenteparacomercialização. Consideramos também, pontos significativos as implicações indiretas advindosdarecuperaçãodospreçosrecebidospelosAgricultoresfamiliares. Nesse sentido, intuímos que essa modalidade de compra institucional, firmados pelo MDS e o Instituto Agronômico de Pernambuco (IPA), vem provocando mudanças nas relações do comercio local.
- 212. | 212 | Alémdos impactos favoráveis aos preços e à renda agropecuária, o PAA ainda vem contribuindo para a organização, escalonamento da produção e planejamento da oferta de produtos, Isso porque na compra dos produtos é exigidas dos agricultores familiares o cumprimento das regras de classificação, acondicionamento, sanitárias e de higiene inerentes à comercialização de alimentos. Outro aspecto positivo a se destacar é o aumento, diversificação e a melhoria da qualidade da produção para o autoconsumo, fatores que extrapolam para o comércio local. Conforme fala do agricultor entrevistado, a seguir: “[...] Esse programa possibilitou agende escoar a nossa produção [...] melhorou a nossa renda [...] estimula nossa produção, onde muitas vezes agende traz para a CEAVI (Central de abastecimento de Vitória) e o preço e muito pequeno em relação ao custo [...] para nós é de grande relevância o PAA” (Agricultor LR). Na perspectiva do consumo, intuímos que essa modalidade de compra com doação simultânea, vem indicando que o PAA tem facilitado o acesso aos alimentos e a conseqüente diversificação e enriquecimento da alimentação servida na rede de proteção social básica (idosos, criança e adolescentes), instituições essas, de prestação de serviço social para a população em situação de vulnerabilidade social. Conclusão O Programa de Aquisição de Alimentos tem impactado positivamente no processo de fortalecimento da agricultura familiar ao garantir a comercialização da produção com preços justos, concomitantemente essa política publica reflete positivamente na rede de proteção social de Vitória de Santo Antão, ao atender parte das necessidades alimentares dos usuários da rede socioassistencial.
- 213. | 213 | Identificamosnas falas dos agricultores, a ocorrência de elevação do nível de incremento na renda familiar. Parte desse aumento deu-se em função da possibilidade de redução e ou eliminação do atravessador no processo da venda. Dessa forma, a comercialização via PAA, promoveu o crescimento econômico e o aumento do auto-estema dos agricultores familiares,aotempoque,estestiveramconhecimentoquesuaproduçãoestá contribuindo no combate a fome de forma a garantir a soberania alimentar dos que estão sem uso desse direito humano, o acesso a alimentação. Concluímos que o PAA abriu mercado para aqueles agricultores familiares com baixa produção e de locais distantes da sede municipal. Um aspecto importante foi manifesto pelos entrevistados que ao elaborar a proposta já tinham a garantia de preço à cima do praticado localmente e também da certeza de que ao entregarem a produção receberiam integralmente o valor total. Para concluir, apontamos que com a implementação desta política pública, houve ampliação da segurança alimentar e nutricional, conforme depoimentos de administradores das instituições beneficiadas pelo PAA, ambos declararam satisfação com o programa e indica que houve melhoria na alimentação, a partir da qualidade, diversidade e quantidade dos produtos advindos da agricultura familiar. Referências BRASIL. Lei nº 8.742, de 7 de dezembro de 1993. Dispõe sobre a organização da Assistência Social e dá outras providências. Diário oficial [da República Federativa do Brasil], Brasília, DF, 07 de dezembro. 1993. BRASIL. Lei nº 10.969, de 2 de julho de 2003. Dispõe sobre a repactuação e o alongamento de dívidas oriundas de operações de crédito rural, e dá outras providências. Diário oficial [da República Federativa do Brasil], Brasília, DF, 02 de julho. 2003.
- 214. | 214 | BRASIL.Lei nº 12.188, de 11 de janeiro de 2010. Dispõe sobre a Política Nacional de Assistência Técnica e Extensão Rural para a Agricultura familiar e Reforma Agrária - PNATER e o Programa Nacional de Assistência Técnica e Extensão Rural e na Reforma Agrária – PRONATER e dá outras providências. Diário oficial [da República Federativa do Brasil], Brasília, DF, 12 de janeiro. 2010. BRASIL. Lei nº 12.435, de 6 de julho de 2011. Dispõe sobre a altera a Lei no 8.742, de 7 de dezembro de 1993, que dispõe sobre a organização da Assistência Social. Diário oficial [da República Federativa do Brasil], Brasília, DF, 06 de julho. 2011. BRASIL. MDA- Ministério do Desenvolvimento Agrário. Agricultura familiar no Brasil e o censo agropecuário 2006. Brasília: MDA/SAF, 2009. Revista. Disponível em http:// www.mda.gov.br/portal/publicacoes. Acesso em: 02/08/2011 BROSE, Markus (Org.). Participação na extensão rural: experiências inovadoras de desenvolvimento local. Porto Alegre: Tomo editora, 2004. GIL, Antonio Carlos. Métodos e técnicas de pesquisa social. 5. ed. São Paulo: Atlas, 1999. JESUS, Paulo de. Sobre Desenvolvimento Local e Sustentável: Algumas considerações conceituais e suas implicações em projetos de pesquisa In: Gestão do desenvolvimento localsustentável(Org.)MACIELFILHO,AdalbertodoRego;PEDROSA,IvoVasconcelos. Recife: Editora Edupe, 2006. LEITE, Sérgio P. (org). Políticas Públicas e Agricultura no Brasil. Porto Alegre, Editora da Universidade/UFRGS 2009. LIMA, Irenilda de Souza; ROUX, Bernard. As Estratégias de Comunicação nas Políticas Públicas de Assistências Técnica e Extensão Rural para Agricultura Familiar no Brasil. In: Gustavo Cimadevilla. (Org.). Comunicacíon, Tecnología y Desarrollo: Trayectorias. Río Quarto - Argentina: Editorial Universidad Nacional do Río Cuarto, 2008, v., p. 91-102 MINAYO, Maria Cecília de Souza. (Org.). Pesquisa social: Teoria, método e criatividade. 28. ed. Petrópolis, RJ: Vozes, 2009. SCHNEIDER, Sergio. A pluriatividade na agricultura familiar. 2. ed. Porto Alegre: Ed UFRGS, 2009.
- 215. | 215 | AVALIAÇÃODA POLÍTICA DE ATENDIMENTO DA PREVIDÊNCIA SOCIAL BRASILEIRA POR MEIO DO MODELO 5 GAPS E A ESCALA SERVQUAL: UM ESTUDO DE CASO Andrea Costa1 Alexandre Wállace Ramos Pereira2 Sidnéia Maia de Oliveira Rego3 Sandra de Souza Paiva Holanda4 Resumo As organizações cada vez mais se preocupam com a qualidade dos serviçosofertadosaosclientes,quandoseconsideraainiciativaprivada,eaos usuários,noqueserefereàsorganizaçõespúblicas.Nestecontexto,oGoverno Federal Brasileiro busca incluir metas organizacionais visando minimizar problemas nos serviços prestados, especialmente no âmbito do Ministério da Previdência Social. Deste modo, um dos desafios é eliminar longas filas nas unidades de atendimento que causam incertezas de atendimento e, principalmente, a falta de perspectiva para o segurado acessar, de maneira digna, os serviços previdenciários. Assim, direcionadores estratégicos da Política de Atendimento nas Agências do INSS foram institucionalizados: excelência do atendimento; foco na gestão e controle social dos serviços ofertados. Buscando contribuir para o tratamento desta questão, este artigo 1 Universidade do Estado do Rio Grande do Norte. <andreacosta0773@yahoo.com.br> 2 Universidade do Estado do Rio Grande do Norte. <alexandre.uern.adm@gmail.com> 3 Universidade do Estado do Rio Grande do Norte. <sidneiamaia@uern.br> 4 Universidade do Estado do Rio Grande do Norte. <sandrapaiva@uern.br> T0113
- 216. | 216 | investigao emprego do modelo SERVQUAL na avaliação do atendimento em uma Unidade do Sistema Previdenciário Brasileiro, sendo apresentados os resultados e considerações. Palavras-Chave: Avaliação; Percepção de serviços; INSS; SERVQUAL. Introdução A qualidade no atendimento ao cidadão constitui o tema de estudo deste artigo científico que discorre sobre o assunto por meio de duas abordagens: a primeira com enfoque conceitual e metodológico e a segunda com enfoque em campo tomando como estudo uma Unidade de Atendimento da Previdência Social na cidade, na cidade Pau dos Ferros/ RN. Nos últimos anos a questão da qualidade nas organizações não se refere somente aos produtos, como também aos serviços que são oferecidos ao cliente de empresas privadas, e ao usuário ou cliente-cidadão no que se refere às organizações públicas. Acerca dessa temática, existe a compreensão de que independentemente de se chamar os clientes do governo de clientes ou de cidadãos-usuários, o que se espera é que as instituições governamentais, tal quais as organizações privadas, saibam definir claramente quem são seus clientes ou cidadãos-usuários, para bem entender suas necessidades, com a finalidade de atendê-las. Assim, as organizações cada vez mais se preocupam com a qualidade de produtos e serviços na busca da satisfação de seus clientes, e essa preocupação não se restringem somente às organizações do setor privado, mas também no setor público. (SILVA; ZAMBON, 2006) Neste contexto, o Instituto Nacional de Seguridade Social – INSS tem empreendido esforços no sentido de melhorar o atendimento aos seus usuários, já que um de seus direcionadores estratégicos é a
- 217. | 217 | excelênciado atendimento. Considerando que a previdência através do INSS, é responsável por administrar o seguro social dos trabalhadores e seus dependentes, e que estes se direcionam para uma agência do INSS em situações de vulnerabilidade, seja por incapacidade laborativa, idade avançada, doença, acidente, decorrência da maternidade, pessoas com deficiência física, mental, entre outras, percebe-se, portanto, que se trata de um público complexo, de inúmeras situações consideradas prioridades, dificultando assim, entre outros aspectos, a gestão do atendimento. Deste modo, a avaliação SERVQUAL surge como ferramenta adaptada para atender ao objetivo deste estudo, tendo por base o gap 5, que trata da diferença entre expectativas e percepções, buscando avaliar a qualidade do serviço em uma agência do INSS, especificadamente, na cidade de Pau dos Ferros/RN. A referida agência mantém 28.995 benefícios, entre os quais 21.704 são benefícios rurais e 7.291 benefícios urbanos, além do atendimento de grande parte dos usuários da região do Alto Oeste Potiguar, compreendendo um total de 19 municípios, e os contribuintes das cidades circunvizinhas dos Estados do Ceará e Paraíba. Problema de pesquisa e objetivo O estudo objetivou responder a seguinte pergunta: a qualidade do atendimento prestado na agência do INSS em Pau dos Ferros/RN atende às expectativas dos usuários? Como objetivo geral buscou-se analisar a qualidade dos serviços prestados na agência na ótica dos usuários. Especificadamente, pretendeu-se: 1) Descrever o perfil dos usuários que buscam serviços; 2) Conhecer, na ótica dos usuários, as expectativas e percepções em relação aos elementos físicos e humanos dos serviços oferecidos e, 3) Demonstrar o nível de qualidade dos serviços, utilizando-se das dimensões do SERVQUAL como parâmetros de avaliação qualitativa.
- 218. | 218 | Revisãoteórica A previdência social no contexto do atendimento A Previdência Social é uma instituição pública e tem como objetivo reconhecer e conceder direitos aos seus segurados. Ela se transformou, ao longo do tempo, em um complexo e abrangente sistema de proteção social, com significativa cobertura de riscos sociais. Nesse sentido, deve garantir o acesso do cidadão aos direitos previdenciários previstos em Lei, mantendo uma rede de atendimento extensa pelo país, favorecendo Estados e Municípios, onde, em parte, o pagamento de benefícios previdenciários representa uma parcela considerável da economia local. Enquanto política pública a Previdência Social oferece benefícios monetários às pessoas em situação de vulnerabilidade, mediante contribuição, cobre riscos genéricos ou específicos, isto é, eventos futuros, imprevisíveis ou incertos, mediante a contribuição financeira, mensal, dos seus beneficiários diretos (segurados) ou indiretos (empresas) e do Estado. Segundo Carvalho, (1995), as organizações públicas vêm sendo reformuladas ao longo dos anos em sintonia com as profundas mudanças do mercado, bem como com as novas exigências da sociedade. Isto se dá porque a organização pública, como toda organização, é um sistema social aberto que está em permanente interação com o meio ambiente, influenciando-o e sendo por ele influenciada. Assim,opapelsocialdasorganizaçõespúblicaséaprestaçãodeserviços com qualidade, responsabilidade pelo atendimento ao público e a economia de seus recursos, em consonância com os princípios fundamentais como a legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. (BRASIL, 2011) Neste novo contexto, um novo modelo gerencial busca entendimentos de ações até então constantes apenas das empresas privadas com o
- 219. | 219 | objetivode agilização das suas organizações públicas. Dessa forma, com a finalidade de cumprir sua função social e encarar os desafios e questões das organizações, a instituição pública se parece com a organização privada, na medida em que precisa aplicar processos administrativos parecidos no gerenciamento como planejamento, organização, direção e controle. Desta perspectiva, veio a necessidade de um novo modelo de atendimento ao cidadão, iniciando-se com a implantação do Atendimento Programado do Instituto Nacional de Seguro Social a partir do ano de 2006. Deste modo, o INSS iniciou o direcionamento do atendimento presencial em unidades fixas para canais remotos de atendimento (Internet e Central de Teleatendimento – Toll free 135). Portanto, o Atendimento Programado tem sido a ótica desse novo modelo de atuação por meio do Sistema de Agendamento Eletrônico (SAE). Assim, tanto as agências do INSS como as Centrais 135 oferecem um grande número de serviços da Previdência Social em que o cidadão pode obter diversos serviços como: agendamentos para atendimento, disponibilização de informações, requerimento de benefícios e registros de manifestações para ouvidoria. A Escala SERVQUAL como metodologia de avaliação da qualidade no atendimento Na busca pela melhoria da qualidade nos processos de prestação de serviços, existem inúmeras ferramentas utilizadas para avaliar o nível de qualidade. Neste estudo, especificadamente, foi utilizada a escala SERVQUAL, denominada pela sigla formada a partir das primeiras letras das palavras do termo Service Quality, que significa qualidade de serviço, sendo criada como ferramenta de medição da qualidade, embasada no Modelo Conceitual da Qualidade de Serviços ou Modelo Gap e tem como fundamentação, comparar as expectativas e percepções dos usuários por meio das afirmações recebidas. (CARMAN, 1990)
- 220. | 220 | Existeminúmeros elementos que comprometem a execução da prestação do serviço de uma organização em consequência da discordância entre o que as organizações oferecem e as expectativas dos clientes. Essa distância entre o que oferecem e o que se espera, os autores Parasuraman, Zeithaml e Berry chamaram de lacunas (gaps), classificando-as em cinco, conforme explicadas: Gap 1 – lacuna entre as necessidades e expectativas dos clientes e a percepção da administração sobre essas expectativas; Gap 2– lacuna entre as percepções da administração e os padrões de qualidade estabelecidos; Gap 3 – lacuna entre os padrões de qualidade e o serviço realmente prestado; Gap 4 – lacuna entre as promessas anunciadas e o serviço realmente ofertado; e Gap 5 – resultante das outras quatro lacunas, trata da diferença entre as expectativas e as percepções dos clientes, da qualidade dos serviços oferecidos. (BISCOLA e FILHO, 2006) Desta forma, essas lacunas constituíram a base que originou a escala denominada SERVQUAL, elaborada em 1983 por Parasuraman, Zeithaml e Berry. O SERVQUAL é um modelo para análise e avaliação da qualidade em serviços, na qual são indicadas as principais características dos serviços que são a intangibilidade, heterogeneidade e a inseparabilidade. Trata-se de um método que objetiva mensurar a qualidade do serviço e a define como sendo a diferença entre as expectativas que os usuários têm do serviço prestado e a percepção do serviço recebido, sendo esta, a base conceitual deste método estatístico (NOGUEIRA, 2008). Os autores do modelo buscaram por meio de pesquisas empíricas, criar um método que possa ser aplicado para avaliar uma ampla gama de serviços, baseada em cinco dimensões amplas, que são utilizadas como critérios de avaliação pelos usuários, ressaltados por 1) Confiabilidade: ter habilidade de prestar o serviço transmitindo confiança e precisão; 2) Sensibilidade: representa a disponibilidade do prestador de serviço em atender prontamente, ajudando os usuários; 3) Segurança: traduz a competência e credibilidade do prestador de serviço através do
- 221. | 221 | conhecimentodemonstrado; 4) Empatia: demonstra atenção particular dispensada ao usuário, como se dá a comunicação entre prestador e usuário; e 5) Tangibilidade: revela o aspecto da estrutura física do ambiente como as instalações, os equipamentos e a aparência dos colaboradores. (LOVELOCK, 2005): Assim, o modelo SERVQUAL é uma ferramenta de avaliação para medir a qualidade do serviço através da comparação entre o que o cliente esperava do serviço e o que percebeu do serviço prestado. Será apresentada a seguir, através da Figura 1, a concepção da qualidade do serviço partindo das expectativas e percepções dos usuários, considerando as cinco dimensões da qualidade. Figura 1: Marco conceitual do modelo SERVQUAL. Fonte: Adaptado de Zeithaml; Parasuraman; Berry (1990, apud FURTADO, 2008, p. 36). De acordo com Lovelock (2005, p. 119), dentro de cada dimensão encontram-se vários itens medidos em uma escala de sete pontos que vão de concordo inteiramente a discordo inteiramente, para um total de 22 itens. A Tabela 1 amostra como os 22 itens podem ser explorados em cada dimensão. Neste contexto, o Governo Federal Brasileiro tem buscado incluir em suas metas organizacionais, desenvolver estratégias que venham a minimizar os problemas existentes na prestação dos serviços públicos
- 222. | 222 | federais.No âmbito da Previdência Social, foram determinados como direcionadores estratégicos, aspectos como o fortalecimento social, a excelência do atendimento e o foco na gestão e no controle social. Portanto, este estudo avalia o atendimento do INSS no âmbito da Agência da Cidade Tabela 1: Escala SERVQUAL. Dimensão Item Aspectos avaliados Expectativa (E) Percepção (P) Importância (divisão de 100 pontos) Elementos tangíveis 01 Equipamentos de aspectos modernos 01 a 07 01 a 07 % 02 Instalações físicas visualmente atrativas 03 Aparência dos colaboradores 04 Elementos tangíveis atrativos Confiabilidade 05 Cumprimento das promessas 01 a 07 01 a 07 % 06 Interesse na resolução de promessas 07 Realizar o serviço da primeira vez 08 Concluir no prazo prometido 09 Não cometer erros Capacidade de resposta 10 Colaboradores comunicativos 01 a 07 01 a 07 % 11 Colaboradores rápidos 12 Colaboradores dispostos a ajudar 13 Colaboradores que respondem Segurança 14 Colaboradores que transmitem confiança 01 a 07 01 a 07 %15 Clientes seguros com seu fornecedor 16 Colaboradores amáveis 17 Colaboradores bem formados Empatia 18 Atenção individual ao cliente 01 a 07 01 a 07 % 19 Horário conveniente 20 Atenção personalizada dos colaboradores 21 Preocupação pelos interesses dos clientes 22 Compreensão das necessidades dos cliente Fonte: Zeithaml; Parasuraman; Berry (1990, apud FURTADO, 2008, p. 36-37).
- 223. | 223 | dePau dos Ferros/RN, baseado no Modelo 5 Gaps e a Escala SERVQUAL. O trabalho serve para ilustrar quão complexo e desafiador é o tema atendimento na previdência social. Metodologia A pesquisa caracterizou-se, a partir do entendimento de Gil (2008), como exploratória, descritiva e estudo de caso. Este último, conforme Acevedo e Nohara (2009), sendo um conjunto de procedimentos descritivo e exploratório, que desvendam a realidade estudada, respectivamente, em seus aspectos quantitativos e qualitativos. A população alvo foi formada pelos usuários da agência do INSS de Pau dos Ferros/RN. Utilizou-se uma amostra do tipo aleatória simples. O total do universo foi encontrado tendo por base a média de atendimentos realizados em seis meses (fevereiro a julho) de 2013, totalizando 2.703 usuários, conforme demonstrado na Tabela 2. A amostra foi definida tendo como parâmetro um erro amostral de 5% com Split de 80/20 e um nível de confiança de 95%, resultado uma amostra de 224 usuários. Para a coleta de dados foi utilizado um formulário com Tabela 2: Atendimentos efetuados pela Agência. Mês Atendimentos Fevereiro 2.433 Março 2.953 Abril 2.647 Maio 2.953 Junho 2.514 Julho 2.719 Total 16.219 Média mensal 2.703 Fonte: Sistema de gerenciamento de atendimento do INSS (2013).
- 224. | 224 | perguntasfechadas para a realização de entrevistas com os usuários que buscavam atendimento na agência. O instrumento utilizado foi elaborado de forma que obtivesse dados sobre as características dos usuários, os sentimentos dos mesmos em relação à qualidade dos serviços oferecidos, através de suas expectativas e percepções, relacionadas aos aspectos tangíveis e intangíveis presentes no atendimento. Deste modo, buscou-se, primeiramente, a identificação do perfil do usuário. Na obtenção das expectativas e percepções em relação à qualidade do atendimento, o formulário foi adaptado da ferramenta de avaliação SERVQUAL, em dois instrumentos específicos: um para as expectativas e outro para as percepções, abordando cinco dimensões (tangibilidade, confiabilidade, capacidade de resposta, segurança e empatia), distribuídas em doze indicadores, entre aspectos tangíveis e intangíveis. Ambos foram avaliados por meio de escala likert de intervalos com 4 opções de escolha respectivamente. Para as expectativas, foram utilizadas as alternativas de nada importante, pouco importante, importante e muito importante. E para as percepções as opções de ruim, regular, bom e ótimo. As entrevistas foram feitas em dois momentos de abordagem. No primeiro, abordou-se as expectativas, enquanto os usuários aguardavam atendimento e, o segundo, as percepções, após a efetivação do serviço. Todos os dados foram coletados no período de 13 a 31 de agosto de 2013, no horário de 7h às 17h por um pesquisador contratado, cuja finalidade foi manter a neutralidade científica do trabalho, em razão do envolvimento profissional da autora com a organização estudada. Utilizou-se para o tratamento dos dados o método qualiquantitativo. O primeiro momento da pesquisa caracterizou-se pela captação das informações em campo e apuração dos dados em tabelas de percentuais. No segundo momento, foi feita a análise dos resultados obtidos, tendo como base a ferramenta SERVQUAL, que se caracterizou como método experimental que produz conhecimentos a partir do confronto entre teoria e dados obtidos da
- 225. | 225 | pesquisade campo. Para a tabulação dos dados foram utilizados gráficos e tabelas elaboradas por meio do software Excel, utilizando-se da aplicação adaptada da escala SERVQUAL. Análise dos resultados Na primeira etapa da entrevista buscou-se obter dados que identificassem o perfil dos usuário. Deste modo, constatou-se uma predominância do gênero feminino com 60% dos entrevistados e 40% masculino. Quanto ao estado civil, casados obtiveram a maior parcela, 54%. A soma dos usuários casados e convivendo em união estável, atinge 67% e demonstra existência de dependentes, que são beneficiários vinculados aos trabalhadores segurados, e assim amparados pela cobertura previdenciária, considerando que o público alvo da previdência social são os trabalhadores e seus dependentes (Gráficos 1 e 2). Gráfico 1: Gênero. Gráfico 2: Estado civil. Fonte: Pesquisa de campo (2013). Fonte: Pesquisa de campo (2013). Relacionando-se à faixa etária, observou-se uma predominância de usuários pesquisados entre 16 a 55 anos, cujos extratos somados correspondem a 76%. Quanto ao grau de instrução, predominam 39% com o ensino fundamental incompleto (Gráficos 3 e 4).
- 226. | 226 | Quantoà ocupação, trabalhadores rurais somaram 40% e beneficiários, 31%. Identificou-se também que 56% eram os próprios interessados, ou seja, as pessoas que buscavam algum serviço, 37% acompanhantes de beneficiário ou interessado e apenas 7% se referiam a um representante legal (Gráficos 5 e 6). Gráfico 3: Faixa etária. Gráfico 5: Ocupação. Gráfico 4: Escolaridade. Gráfico 6: Tipo de usuário. Fonte: Pesquisa de campo (2013). Fonte: Pesquisa de campo (2013). Fonte: Pesquisa de campo (2013). Fonte: Pesquisa de campo (2013). A frequência com que os usuários buscam os serviços alcançou: 24% procuraram pela primeira vez; 15% pela segunda vez e 61% por três ou mais vezes. Ainda, foi questionado o motivo que acarretava o retorno. A justificativafoioprocedimentodealgunsserviçostaiscomo:renovarperícia médica, resultado do parecer da perícia, problemas de falta de pagamento, renovar cadastro de procuração e renovação de declaração de cárcere pelos
- 227. | 227 | dependentesdo benefício de auxilio reclusão. Os dados adquiridos nas duas etapas da pesquisa são confrontados, analisando as lacunas encontradas entre a qualidade esperada e a qualidade percebida. Assim, os resultados estão apresentados na Tabela 3, os quais correspondem às expectativas, e na Tabela 4, com os resultados correspondentes às percepções. Comparando os dados, percebe-se que em relação às condições físicas do prédio, 47% dos usuários avaliaram esse aspecto como importante, enquanto que 39% julgaram como boas às condições físicas da agência, resultando numa lacuna que indica um grau de expectativa maior do que a qualidade percebida para esse indicador. Vale salientar que os usuários reclamaram do calor dentro da agência, indicando que os aparelhos de ar condicionado não atendem ao porte do prédio e, apesar de ter uma rampa Tabela 3: Resultados das respostas sobre as expectativas. Dimensão Item Que importância tem as seguintes variáveis para o atendimento? NI PI I MI Aspectos tangíveis 1 as condições físicas do prédio 5% 15% 47% 33% 2 a limpeza do ambiente 1% 7% 50% 42% 3 aos equipamentos 3% 16% 48% 33% Aspectos intangíveis 4 ao horário de atendimento da agência - 2% 62% 36% 5 ao tempo de espera para ser atendido(a) 1% 4% 46% 49% 6 a duração do atendimento individual 3% 5% 38% 54% 7 a segurança no trabalho do atendente 1% 1% 44% 54% 8 ao tratamento dado pelo atendente 2% 3% 37% 58% 9 as dúvidas esclarecidas pelo atendente - - 44% 56% 10 ao tempo prometido - 4% 63% 33% 11 a satisfação geral pelo atendimento - 1% 46% 53% 12 a confiança no INSS - 3% 39% 58% NI: Nada importante; PI: Pouco importante; I: Importante e MI: Muito importante. Fonte: Pesquisa de campo (2013).
- 228. | 228 | nalateral, a existência de escada na entrada principal (Figura 2), dificulta a locomoção, principalmente dos idosos e pessoas com deficiência. Outro indicador referiu-se à limpeza do ambiente (Figura 3). Para esse indicador foi atribuído um nível de relevância como importante por 50% dos entrevistados. Já 66% avaliaram como bom esse item. O elemento tangível equipamentos foi avaliado satisfatoriamente, porém com necessidade de melhorias, tendo em vista que 48% avaliaram como importante esse elemento e 51% consideraram bons os equipamentos utilizados na prestação do serviço. Dentre os elementos intangíveis, buscou-se conhecer a opinião sobre o horário de atendimento disponível: 62% julgaram importante esse aspecto em comparação com as percepções que somaram 55% afirmando ser bom. Percebe-se assim uma lacuna, enfatizando que a agência disponibiliza o Tabela 4: Resultados das respostas sobre as percepções. Dimensão Item Que avaliação faz do INSS, em relação: Ruim Regular Bom Ótimo Aspectos tangíveis 1 as condições físicas do prédio 12% 37% 39% 12% 2 a limpeza do ambiente 1% 19% 66% 14% 3 aos equipamentos (cadeiras, mesas, etc) 6% 37% 51% 6% Aspectos intangíveis 4 ao horário de atendimento da agência 4% 10% 55% 31% 5 ao tempo de espera para ser atendido(a) 38% 29% 28% 5% 6 a duração do atendimento individual 8% 21% 54% 17% 7 a segurança no trabalho do atendente 3% 17% 58% 22% 8 ao tratamento dado pelo atendente 2% 10% 57% 31% 9 as dúvidas esclarecidas pelo atendente 3% 18% 53% 26% 10 ao tempo prometido 8% 14% 72% 6% 11 a satisfação geral pelo atendimento 4% 27% 51% 18% 12 a confiança no INSS 6% 17% 47% 30% Fonte: Pesquisa de campo (2013).
- 229. | 229 | atendimentodas 7h às 17h ininterrupto e o fluxo maior de atendimento ocorre pelo horário da manhã até às 13h, em razão da locomoção das pessoas ser em transportes alternativos, que fazem o deslocamento justamente neste horário para Pau dos Ferros/RN. Uma perspectiva relevante que foi avaliada concerne ao tempo de espera para ser atendido (Figuras 4 e 5). Nesse aspecto, 49% dos usuários avaliaram como muito importante e 38% definiram a percepção como ruim. Atribui-se essa conclusão ao fato de que durante o período de coleta de dados, houve uma ausência considerável de servidores nos guichês de atendimento, pois dos dez servidores que Figura 2: Entrada principal da agência. Figura 4: Usuários na fila. Figura 3: Limpeza do ambiente. Figura 5: Solicitação de senha atendimento. Fonte: Pesquisa de campo (2013). Fonte: Pesquisa de campo (2013). Fonte: Pesquisa de campo (2013). Fonte: Pesquisa de campo (2013).
- 230. | 230 | trabalhamno atendimento ao público, seis estavam ausentes. Porém, essa ausência foi justificada pelos seguintes motivos: uma servidora estava de licença maternidade; dois estavam afastados para licença de atividade política; dois em férias, e um convocado pela justiça para participar de júri. Isso gerou uma lacuna que merece ser analisada mais minuciosamente para que medidas possam ser efetuadas (Figuras 5 e 6). O aspecto relativo à duração do atendimento individual resultou nos seguintes dados: 54% avaliaram como muito importante esse indicador; 54% consideraram boa e somente 17%, como ótima. Isso demonstra que nesse indicador, apesar de haver uma satisfação, podem ser realizadas ações para atingir o desempenho ideal. Para o item segurança, transmitida ao usuário durante o atendimento, 54%classificoucomomuitoimportante,enquantoque58%avaliaramcomo boa. Isso demonstra que os usuários valorizam a segurança transmitida pelos atendentes através das informações passadas. Nesse aspecto, um indicador valorizado pelos usuários se refere ao tratamento dado pelo atendente. Dos entrevistados, 58% consideraram muito importante e 57% como boas as percepções sobre esse item. Relativo às dúvidas esclarecidas, 56% consideraram como muito importante e 53% avaliaram as percepções Figura 5: Usuários aguardando atendimento. Figura 6: Servidores no atendimento. Fonte: Pesquisa de campo (2013). Fonte: Pesquisa de campo (2013).
- 231. | 231 | comoboas, revelando que ainda se pode melhorar, porém atende de certa forma, as expectativas, considerando a importância desse indicador, no sentido de que quanto mais o usuário compreenda o que foi transmitido, mais possibilidade há dele não retornar à agência para tirar dúvidas. Os usuários demonstraram que valorizam o tempo prometido, visto que 63% avaliaram esse indicador em suas expectativas como importante, e 72% defenderam como boas suas percepções sobre a questão de se cumprir prazos. Conforme avaliado, percebe-se que as percepções superaram as expectativas,considerandocomoexemploparaesseindicadorqueaagência disponibiliza horário para a realização de perícia médica para o mesmo dia da entrada do requerimento de benefício por incapacidade, evitando assim que o usuário tenha que retornar à agência em outro dia. No indicador relativo à satisfação geral pelo atendimento, percebe-se que 53% avaliaram como muito importante e que 51% defenderam como bom. Resultando que se faz necessário executar ações no sentido de reduzir essa lacuna entre as percepções dos usuários e suas expectativas. Como exemplo de ações que levam à satisfação dos usuários, quando o mesmo obtém o resultado, do que foi requerido, no dia do primeiro atendimento. De um modo geral, foi avaliada a confiança que os usuários depositam no INSS, partindo da experiência da agência em Pau dos Ferros/RN e os resultados foram os seguintes: 58% consideram como muito importante, ou seja, existe uma grande expectativa dessa dimensão para o atendimento. Já 47%, classificaram como boa essa confiança, existindo uma lacuna a ser reduzida com ações que levem à credibilidade pelos usuários. Analisando os aspectos avaliados, segue uma síntese de como se encontra a qualidade do serviço prestado, embasadas nas dimensões da avaliação SERVQUAL. No que corresponde à dimensão tangibilidade, avaliou-se as condições físicas do prédio, a limpeza do ambiente e os equipamentos. Observou-se que os usuários deram considerável relevância
- 232. | 232 | aessa dimensão, na medida em que os maiores percentuais estão entre as opções de importante e muito importante. Em relação às percepções, a maioria classificou como boa, demonstrando assim, que apesar de haver necessidade de melhorias, avaliam como aceitável a qualidade do serviço referente a essa dimensão. Na dimensão empatia, estavam incluídos os elementos avaliados como: horário de atendimento, tempo de espera para ser atendidos, duração do atendimento individual e o tratamento dado pelo atendente. Predominou nasavaliaçõesdasexpectativasaalternativamuitoimportante,ereferenteàs percepções a opção boa, exceto para o tempo de espera, que foi classificado pela maioria como ruim. Fica evidenciado assim, que a organização precisa efetuar ações no sentido de reduzir a espera pelo atendimento, visto que esse item ficou com um nível de qualidade inaceitável. Já para os demais itens, o nível de qualidade foi aceitável. A dimensão segurança foi avaliada em relação às informações transmitidas pelos atendentes. Esse item foi considerado muito importante pelos usuários, mas teve uma avaliação predominante como boa nas percepções, demonstrando que necessita de aprimoramento, mas pode considerar-se aceitável. Em relação à dimensão capacidade de resposta, foi questionado se os esclarecimentos dados pelos atendentes correspondiam às expectativas. Constatou-se que os entrevistados consideram muito importante esse aspecto, e boa a percepção sobre ele. Apesar de sinalizar necessidade de aperfeiçoamento, foi avaliada como aceitável. Já a dimensão da confiabilidade inclui os critérios de tempo prometido, satisfação geral pelo atendimento e a própria confiança no INSS. Os resultados percentuais das expectativas predominaram entre importante e muito importante. Para as percepções, prevaleceu a opção boa, portanto avaliada como aceitável, embora haja necessidade de se elevar esse nível.
- 233. | 233 | Conclusão Medianteos dados obtidos, são elencadas a seguir algumas sugestões para o aprimoramento da qualidade dos serviços na agência do INSS em Pau dos Ferros/RN, sobretudo focadas nas dimensões que não alcançaram uma avaliação satisfatória nos resultados obtidos: 1) Distribuir melhor os horários dos serviços agendados para o horário da tarde, de preferência para as pessoas que moram no município de Pau dos Ferros/RN e cidades mais próximas; 2) Utilizar o tempo de espera dos usuários na agência para, através de vídeos, transmitir informações sobre direitos e deveres, a importância da previdência, e outras informações pertinentes; 3) Elaborar um calendário de férias, que atenda as necessidades dos servidores e da organização, de forma que não haja afastamentos simultâneos de servidores que possuem o mesmo perfil de atendimento; 4) Esclarecer aos usuários acerca da existência dos canais remotos (telefone gratuito 135 e internet) cuja finalidade é disponibilizar o atendimento não presencial; 5) Aperfeiçoar o desempenho das condições operacionais dos sistemas corporativos reduzindo a lentidão da internet; e 6) Realizar reuniões mensais objetivando ouvir os servidores com a finalidade de conhecer suas dificuldades encontradas na prestação do serviço. Por fim, o presente estudo possibilitou avaliar a qualidade do atendimento prestado pela ótica dos usuários, em um órgão público, tendo como base teórica a ferramenta de avaliação SERVQUAL. Tal estudo é considerado relevante para a organização pesquisada e para o meio acadêmico, visto que não se tem conhecimento de um trabalho voltado para essa temática realizado em âmbito local. Em razão dessas considerações, se faz algumas recomendações para outras pesquisas que possam considerar os outros gaps, os quais se referem às lacunas entre a expectativa do usuário e a percepção da gerência sobre as expectativas dos mesmos; lacuna entre
- 234. | 234 | aspercepções da gerência e os padrões de qualidade; ou ainda a lacuna entre os padrões de qualidade e o serviço prestado e a lacuna entre a propaganda que a organização faz e o que realmente é ofertado. Tais estudos podem complementar a temática estudada conforme elencadas a seguir: 1) Efetuar pesquisa sobre a avaliação da qualidade pela ótica dos servidores, utilizando a ferramenta SERVQUAL; 2) Realizar outros estudos na agência do INSS, contemplando os demais gaps, conforme mencionado acima, com o propósito de analisar prováveis falhas internas existentes; e 3) Utilizar a ferramenta SERVQUAL para analisar a qualidade dos serviços em outros órgãos ou empresas públicas locais. Referências ACEVEDO, C. R.; NOHARA, J. J. Monografia no curso de administração. 3 ed. São Paulo: Atlas, 2009. BISCOLA,P.H.N.;FILHO,D.O.L.Qualidadepercebidadosserviçosdeauto-atendimento: um estudo no varejo bancário brasileiro. Revista de ciências da administração, Santa Catarina, v.8, n. 15, jan/jun. 2006. Disponível em: www.periodicos.ufsc.br/index.php/ adm/article/download/.../1419. Acesso em: 30 de jan. 2013. BRASIL. MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO. Orientações para implantação do modelo de excelência em gestão Pública pela qualidade. Brasília, 2001. CARMAN, J. M. Consumer perceptions of service quality: an assessment of the SERVQUAL dimensions. Journal of retailing, n. 66, p.33-55, 1990. CARVALHO, M. S. C.. Gestão de competências: uma nova abordagem em recursos humanos. Revista de Administração Pública. Rio de Janeiro, v. 32, n. 5, p. 163-171, set/ out, 1995. FITZSIMMONS, J. A.; FITZSIMMONS, M. J. Administração de serviços: operações, estratégia, tecnologia da informação. 4. ed. Porto Alegre: Bookman, 2005.
- 235. | 235 | FURTADO,Leonardo. Diagnóstico da qualidade dos serviços oferecidos pelo restaurante recanto da sereia no munícipio de Itapema/SC. Santa Catarina. 2008. Disponível em: <http://siaibib01.univali.br/pdf/Leonardo%20Furtado.pdf>. Acesso em: 23 de abr. 2013. GIL, A. C. Métodos e técnicas de pesquisa social. 6. ed. São Paulo: Atlas, 2008. LOVELOCK, C.; WRIGHT, L. Serviços: marketing e gestão. São Paulo: Saraiva, 2005. MPS. Ministério da Previdência Social. Disponível em: <http://www.previdencia.gov. br/>. Acesso em: 02 de mai. 2013. NOGUEIRA, José Francisco (Org.). Gestão estratégica de serviços: teoria e prática. São Paulo: Atlas, 2008. SGA. Sistema de Gerenciamento do Atendimento. Disponível em: <http://10.98.134.21/ sga/monitor/estatistica/usuarios_servicos_locais.php>. Acesso em: 03 de fev. 2013. SILVA, F. G da; ZAMBON, M. S. Gestão do relacionamento com o cliente. São Paulo: Thomson Learning Edições, 2006.
- 236. | 236 | ACONTRIBUIÇÃO DO PENSAMENTO EDUCACIONAL DE FLORESTAN FERNANDES PARA AS PESQUISAS AVALIATIVAS DO ENSINO SUPERIOR Clara Martins do Nascimento1 Adilson Aquino Silveira Júnior2 Resumo Este trabalho busca contribuir na apropriação de perspectivas teórico-metodológicas crítico-dialéticas para a abordagem das situações concretas que são objeto das pesquisas avaliativas, especificamente aquelas construídas no campo das políticas educacionais brasileiras. Pontuou-se a relevância da recuperação da herança teórica dos clássicos do pensamento educacional como recurso heurístico para fundamentar os processos avaliativos, observando as posições valorativas que mobilizam no âmbito da formulação e execução das políticas públicas. Mediante pesquisa bibliográfica e exploratória do texto Universidade: reforma ou revolução, de Florestan Fernandes, explicitou-se os principais elementos teórico- metodológicos construídos pelo sociólogo brasileiro para elevar ao plano concreto e particular o tema da reforma universitária no país. Na exposição, os conceitos de “farisaísmo cultural”, “senilização institucional precoce”, “reforma universitária consentida”, dentre outros, expressam o “padrão educacional de ensino superior brasileiro”, constituindo-se em importante chave analítica para as avaliações da educação nesse cenário. Palavras-Chave: Florestan Fernandes; Reforma universitária; Avaliação. 1 Faculdade Estácio do Recife, Universidade Federal de Pernambuco. <asclara88@gmail.com> 2 Universidade Federal de Pernambuco. <j_r1987@hotmail.com> T0114
- 237. | 237 | Notaspara uma “avaliação” crítica No plano acadêmico, no vasto espectro da ação governamental e nas organizações da sociedade civil, a avaliação3 é reconhecida – em larga medida – como uma modalidade da pesquisa social intrínseca aos processos de formulação e implementação das políticas, programas e projetos sociais (não obstante as modalidades envolvidas em tal esfera de investigação transbordem esses limites, compondo círculos os científicos também da administração, psicologia, pedagogia, etc.). Considerando àquelas ações destinadas ao trato das expressões da “questão social”, a relevância da avaliação está hipotecada, mormente, no provimento de insumos destinados à construção e planejamento das ações, ou na produção de conhecimentos relativos às suas dinâmicas, obstáculos e impactos, cujos resultados retroagem sobre as instâncias decisórias em cada caso concreto1 . Segundo um parâmetro ainda formal-abstrato, a avaliação, enquanto pesquisasocialaplicada,queseutilizadetécnicasemétodosdainvestigação científica – afirma Silva (2008) – “[...] identifica, obtém e propicia informações válidas confiáveis, suficientes e relevantes para fundamentar um juízo sobre o mérito ou valor de um programa ou atividade específica” (p. 112). Uma de suas principais características consistiria, destarte, na efetividade de compor um domínio de premissas sólido para sustentar as decisões em torno do “[...] desenvolvimento de programas ou ações, soluções de problemas e para a compreensão dos fatores determinantes de êxitos e fracassos” atinentes às políticas sociais (SILVA, 2008, p. 113). Mesmo sob essa apreciação genérica, a avaliação nos remete às esferas e dinâmicas constitutivas da práxis social (cujo momento fundante é o trabalho), erigidas na interação entre teleologia e causalidade, e sustentadas na natureza alternativa de toda atividade humana: os complexos 3 Os argumentos sobre a avaliação foram extraídos das sistematizações de Alves (2008), Boschetti (2009) e Silva (2008).
- 238. | 238 | valorativos.Não cabe enveredar aqui pelas questões de fundo suscitadas, apenas precisamos insistir no “caráter de complexo” daquelas categorias que expressam a valoração – cuja condição, aliás, é própria de todas as determinações do ser social: tais categorias apenas podem ser apreendidas adequadamente no interior e a partir da constituição global do ser a que se refere, da totalidade em causa (LUKÀCS, 2013). Cada decisão alternativa que a práxis social implica suscita um julgamento do valor adequado aos objetivos assumidos, tendo em vista a satisfação de determinadas necessidades. Todavia, tal movimento opera no interior de uma totalidade concreta, da qual participam condicionamentos sócio-históricos específicos e “forças políticas” (GRAMSCI, 2011) variadas, atuando como um sistema de mediações inexorável na conformação da genericidade histórica. Considerando os processos de avaliação de políticas sociais – no nosso caso, especialmente as da área educacional – inscritos no seio do metabolismo tardo-burguês (MANDEL, 1985), e em específico daquelas formaçõessociaiserigidasnaperiferiadomundocapitalista,umaperspectiva histórica não pode ladear as disputas classistas e hegemônicas incrustadas em seu cerne (mesmo que carreguem a aparência asséptica da neutralidade epistemológica). Tarefa desafiadora em face dos condicionamentos postos pela extrema concentração e centralização dos meios de produção e difusão cultural, a intensificação da divisão social do trabalho (com implicações deletérias para as atividades espírito-intelectuais) e as pressões exercidas pelas tendências da “decadência ideológica” (LUKÁCS, 2010) no atual estágio imperialista. Alémdeexponencialfragmentaçãodoscamposcientíficos,dascoações colocadas para uma “práxis manipulatória” (LUKÁCS, 2013) na produção do conhecimento e da força das vertentes intelectuais formal-abstratas ou pós-modernas, a pesquisa avaliativa na educação enfrenta, ainda, um afastamento do fecundo patrimônio cultural que poderia fornecer amplas
- 239. | 239 | basespara a análise concretas das tendências em curso nesse campo. Dentre essa herança crítica que deve ser reclamada, encontram-se as formulações de Florestan Fernandes laboradas em torno dos problemas educacionais no Brasil. Com uma significativa produção no debate da educação – segundo nos informa Saviani (1996) –, esse intelectual forneceu subsídios teóricos e chaves metodológicas inestimáveis para a pesquisa das políticas de educação da atualidade. Referenciando-se em tal suposto, propomo-nos a sistematizar, de modo aproximativo, os elementos teórico-metodológicos do pensamento educacional de Florestan Fernandes, segundo o eixo analítico da reforma universitária. Desnecessário insistir na relevância que o resgate desse arsenal crítico possui para orientar as análises dos avaliadores da educação brasileira afinados com os interesses históricos das classes subalternas, sobretudo no âmbito das políticas de ensino superior. Nesse percurso, explicitamos e destrinchamos categorias heurísticas que expressam o movimento concreto da reforma universitária brasileira – com o ápice na década de 1960 – impactado pela “contrarrevolução preventiva” encampada pela “autocracia burguesa” (FERNANDES, 1976), mas cujos desdobramentos evidenciam-se em alguns traços da atual contrarreforma universitária. Tal estudo resulta de uma pesquisa bibliográfica, marcada por um caráter ainda exploratório, do texto Universidade: Reforma ou Revolução (FERNANDES, 1975), no qual são condensadas as principais intervenções de Florestan Fernandes ao debate à época. Evidenciamos aquelas categorias que expressam o “padrão brasileiro de educação superior” e os nexos que conservam para condicionar o tema da reforma universitária a um nível formal-abstrato. Nesse campo, as principais elaborações gravitam em torno da ideia do farisaísmo cultural, do esforço educacional brasileiro, da universidade conglomerada, do colonialismo educacional, da senilização institucional precoce, da reforma
- 240. | 240 | universitáriaconsentida, da reforma no papel, do conservantismo cultural brasileiro e da revolução educacional. Tais categorias constituem importante patrimônio da crítica à educação superior brasileira, devendo ser retomado nas pesquisas avaliativas na educação, mais particularmente, naquelas preocupadas com a chamada “Reformauniversitária”.A“continuidadenadescontinuidade”dasrespostas das classes dominantes às lutas pela educação protagonizadas pelas massas trabalhadoras e subalternas nos sugere a atualização de estratégias de hegemonia cuja apreensão teórica pode ser subsidiada pelo desvelamento desse passado recente. A nervura das formulações educacionais de Florestan reside na sua percepção acerca do caráter dependente do “padrão brasileiro de educação superior”, alimentado pelo “farisaísmo” da burguesia nacional. Esse arsenal busca envolver as particularidades do “dilema educacional brasileiro” na estruturação e consolidação de suas instituições de ensino superior, com destaque para a universidade. Para facilitar a exposição, reunimos as principais categorias em torno de dois núcleos. Inicialmente, explicitamos aquelas que tratam do padrão educacional engendrado pelo capitalismo dependente brasileiro e das particularidades da burguesia brasileira. Nesse momento, são abordadas as questões sobre o “farisaísmo cultural” e o “privatismo exaltado”, utilizadas para enfatizar a mediocridade da burguesia brasileira na condução das reformaseducacionaisnecessárias,eatémesmo,aquelasqueforampróprias das burguesias imperialistas. Fomentam essa análise as noções de tutelagem externa, burocratização tecnocrática, dilema educacional brasileiro, esforço educacional brasileiro, colonialismo educacional, conservantismo cultural brasileiro. Em seguida, deslindamos aquelas categorias que revelam as especificidades das questões operacionais relacionadas à estruturação da universidade brasileira, são elas: professor catedrático, universidade
- 241. | 241 | conglomerada,senilização institucional precoce, reforma universitária consentida, reforma no papel. O “padrão brasileiro de ensino superior” no capitalismo dependente O debate sobre o “padrão brasileiro de ensino superior” é qualificado pela noção de “farisaísmo cultural”, utilizada para caracterizar a hipocrisia da burguesia brasileira, traduzida na acentuação de suas concepções privatistas, tratando-se mesmo de um “privatismo exaltado”. Essa particularidade nacional garantiu a manutenção do “caráter ultra- elitista” da educação superior, mediante o uso e abuso egoísticos, pelas classes dominantes, dos recursos destinados à educação escolarizada e da imposição de limites à estruturação de reformas educacionais coerentes com as necessidades educacionais do país. Visando fortalecer o “movimento de reforma universitária”, Florestan analisou dados estatísticos oficiais relativos à expansão do ensino superior no Brasil do início dos anos 1970, problematizando seu suposto teor democrático e democratizante. Evidenciou que o proclamado “milagre brasileiro na esfera educacional” contribuiu para alargar timidamente o restrito número de privilegiados que atingem o ápice da pirâmide educacional, sem, contudo, conseguir eliminar a natureza ultra-elitista do ensino superior. Tais resultantes estavam condicionados pela seguinte situação histórica: [...] atrás da negligência da educação escolarizada está um ideal de educação, de domínio do Estado e de monopólio social do poder que é, por natureza, anti-republicano e extra-democrático. As necessidades educacionais são percebidas e atendidas, socialmente, nos limites desse ideal, que acaba configurando-se, no contexto histórico, como
- 242. | 242 | umamanifestação extrema e terrível do farisaísmo cultural (FERNANDES, 1975, p. 47). A hipocrisia e a dissimulação da burguesia nacional, sintetizada em seu “farisaísmo cultural”, limitam os ideais educacionais correspondentes e funcionam como entraves às tentativas de reforma do ensino superior, alterando mesmo a qualidade desse processo. Decorre daí o descuido dos dominantes com a adaptação dos mecanismos escolares às necessidades educacionais, e concomitantemente a impossibilidade de construção de uma nova política educacional adequada aos objetivos de reforma. Tal fato justifica um “padrão educacional brasileiro” que se conserva nas diferentes situações histórico-sociais. Acrescenta nosso autor: [...] como o fundamental não consiste em adaptar os mecanismos escolares às necessidades educacionais, mas proceder a essa adaptação nos limites dos interesses sociais das classes privilegiadas educacionalmente, as “questões de ensino” podem ser colocadas numa mesma posição secundária e aleatória (FERNANDES, 1975, p. 47). Aqui são igualmente postas chaves heurísticas para problematizar os dilemas pedagógicos da educação superior no campo do ensino, cujos nexos com o chamado “farisaísmo típico das elites culturais” se mostram cristalinos. Este farisaísmo manifesta-se em três direções distintas, frequentemente operando de modo concomitante: [...] primeiro, através da contenção do aumento de vagas e da criação de novas unidades escolares. Segundo, por meio da resistência à inovações, que poderiam redundar na melhor utilização (quantitativa e qualitativa) dos recursos educacionais mobilizáveis institucionalmente. Terceiro, na disposição latente de incluir a educação escolarizada na área mais frágil dos cortes orçamentários e da compressão dos gastos públicos. Em consequência, decisões de profundo teor
- 243. | 243 | anti-socialrepetem-se constantemente como o demonstram os vaivens da história educacional da I República, do Estado Novo e, principalmente, da ditadura militar instaurada em 1964 (FERNANDES, 1975, p.48). O último aspecto, referido às reiteradas decisões de caráter anti-social impregnadas na história do país, é um fio analítico para a compreensão do “padrão de ensino superior brasileiro”. Os elementos de conservação presentes no modelo de ensino superior brasileiro – respondendo por este padrão de ensino, desde a criação de primeiras instituições educacionais – são sintetizados através de duas linhas articuladoras: 1º) a histórica dissociação entre crescimento da rede de ensino e a formação de uma política educacional, que indica a defasagem existente entre as necessidades educacionais e os mecanismos escolares de seu atendimento; 2º) a importação de modelos educacionais submetidos a um permanente processo de erosão, de esvaziamento e de utilização unilateral, produzindo um tipo de escola superior ultra-deficiente e irrecuperável (FERNANDES, 1975)4 . Para Florestan, o ensino superior brasileiro sofre de uma limitação estrutural expressa de forma padronizada, tanto na rede privada e pública. Este “padrão brasileiro de escola superior” tem vigência universal, e produz, em toda parte, os mesmo efeitos estruturais e dinâmicos: a escola superior especializada, isolada e autárquica. Suas consequências, no que tange a formação e estruturação do ensino superior, conformam o retrato das instituições educacionais da seguinte forma: A escola superior brasileira constituiu-se como uma escola de elites culturais, ralas e que apenas podiam (ou sentiam necessidade social de) explorar o ensino superior em direções muito limitadas. Como a massa de conhecimentos procedia 4 O livro em estudo, Universidade: reforma ou revolução, não aprofunda as causas da emergência do “padrão de ensino superior brasileiro”, mas somente destrincha suas consequências.
- 244. | 244 | doexterior e a sociedade só valorizava a formação de profissionais liberais, a escola superior tornou-se uma escola de elites, de ensino magistral e unifuncional: cabia-lhe ser uma escola de transmissão dogmática de conhecimentos nas áreas do saber técnico-profissional (...). Encerrava-se sobre si própria, para perseguir os fins que ditavam a sua existência: a transmissão dogmática de conhecimentos e a formação de certos tipos de letrados, que se poderiam metamorfosear, pela suplementação da escolarização através de práticas rotineiras, em políticos, burocratas, homens de negócios ou profissionais liberais. Nesse sentido, além de especializada, a escola superior também era uma instituição “auto-suficiente” (ou autárquica) e “isolada” (porque não extraia, para o seu funcionamento, crescimento e aperfeiçoamento, estímulos de controles ou impulsões externos) [...] (FERNANDES, 1975, p. 52). Deste quadro, evidencia-se uma escola cujo processo educacional conformava-se dogmático, magistral, improdutivo e conduzido por critérios unilaterais, deformados e provincianos de avaliação do ensino superior. O Brasil, enquanto sociedade nacional emergente e em expansão, curiosamente, engendrou uma escola superior “[...] precocemente senil, predominantemente divorciada do fluxo histórico e relativamente estagnada [...]” (FERNANDES, 1975, p. 52). O ideal educacional brasileiro e seus valores culturais foram perpassados por este modelo de escola que, por sua vez, orientou a formação e a difusão do ensino superior no país. Este “padrão brasileiro de ensino superior” serviu para garantir uma “transposição” de modelos educacionais, sem, contudo, alterar as funções societárias de instituições-chave como a universidade. Aos esforços quantitativos de expansão do número de vagas e matrículas, caracterizadores da “reforma universitária consentida” de 1960, não corresponderam significativas alterações qualitativas. A suposta ruptura com o padrão de “escola superior” significou muito mais a sua passagem
- 245. | 245 | aum modelo de “universidade conglomerada”. Pois os entraves resultantes do teor negativo do “padrão brasileiro de ensino superior” fizeram com que a ideia de universidade no país já germinasse adulterada: [...] o que se chamou de “universidade” não tinha substância própria, nem ao nível estrutural-funcional, nem ao nível histórico. Era uma mera conglomeração de escolas superiores e um recurso para preservá-las, fortalecê-las e difundi-las, com suas magras virtudes e com seus incontáveis defeitos. Segundo, as experiências inovadoras exacerbaram as reações conservantistas, conduzindo-as a formas de resistência às mudanças ultra-sociopáticas (...) a conglomeração revelou, então, em toda a sua plenitude, como uma inovação frustrada e que apenas servia de expediente para a revitalização e o engrandecimento das todo-poderosas “antigas escolas superiores” (...) (FERNANDES, 1975, p. 56). Finalmente, tais formulações nos esclarecem que o “conservantismo político das elites culturais” e o caráter dependente da educação brasileira engendram outros problemas de cunho operacional afetos à escola superior no país. Tais inconsistências estruturais e dinâmicas da típica “escola superiorbrasileira”,quecondicionaramoprocessodereformauniversitária, são expressas através dos conceitos de “senilização institucional precoce” e “universidade conglomerada”, aprofundados em seguida. Arquitetura da universidade brasileira e a proposta de reforma universitária O conceito de “senilização institucional precoce” é apresentado enquanto ponto de partida e de formação do “padrão brasileiro de escola superior”. O mesmo demarca o processo de empobrecimento estrutural- funcional do qual a escola superior brasileira foi objeto na relação germinal, de caráter histórico, cultural e pedagógico, que estabeleceu com os modelos
- 246. | 246 | institucionaiseuropeus, pela via de sua transplantação à nossa realidade educacional. A senilização dos modelos educacionais é resultado de fatores de ocorrência simultânea correspondentes à segmentação e despojamento sistemático das funções das instituições escolares transplantadas, impossibilitando-as de promover processos de autonomização cultural; e às possibilidades limitadas de absorção destes modelos pela sociedade brasileira de capitalismo dependente (FERNANDES, 1975). Sobreesteprimeiroaspecto,aimportaçãodosmodelosdeuniversidades europeias deu-se de forma fragmentada, pela via da implantação de unidades isoladas, as “universidades conglomeradas”, responsáveis pela transmissão de conhecimento e valores culturais dos países europeus. A função societária das “universidades conglomeradas” é precisamente delimitada: a garantia da formação generalista de letrados A escola superior formada nas primeiras três décadas do século XIX orientou a constituição das universidades no país, dando origem à “universidade conglomerada”, manifestação do colonialismo educacional brasileiro. A mesma é definida comoumdosmeiosinternospelosquaisseestrutura,diferenciaereorganiza a situação de dependência cultural, em face dos núcleos hegemônicos externos (FERNANDES, 1975). Foi contra a “universidade conglomerada” que ganhou forças o movimento de reforma universitária. Sobre esta última, o próprio Florestan nos comenta: “[...] em toda América Latina, desde a segunda metade deste século [XIX], foi em torno da reforma universitária que se condensou a efervescência intelectual, que conduziu a mais franca e aberta discussão das demais reformas sociais [...]” (FERNANDES, 1975, p. 14). Visando subsidiar esse movimento, cuja efervescência deu-se no final da década de 1960, Florestan reuniu suas principais formulações. Nesta época, o termo “reforma universitária” era empregado por estudantes, professores e leigos, para designar as medidas quantitativas e qualitativas a serem tomadas para adaptar o sistema de ensino superior às exigências da situação histórico-social vivenciada pela
- 247. | 247 | sociedadebrasileira da época. Contudo, nosso autor qualificou-o como um processo de “revolução educacional” pela convicção de que as alterações no “padrão de ensino superior brasileiro” exigiria profundas alterações nas estruturas sociais do país: (...) o que se convencionou chamar de “reforma universitária” apresenta a natureza, o sentido e as proporções de uma revolução cultural. Proposta de multiplicar o número de matrículas, pondo em prática decisões qualitativas concomitantes, que permitissem a organização eficiente e o funcionamento normal de um sistema de ensino superior que crescesse em grandes proporções (FERNANDES, 1975, p. 68). No bojo do que Florestan denominou de uma “revolução educacional”, a agenda de lutas pela democratização interna da universidade defendida apresentava-se indissociável do combate à monopolização do poder pelos estratos conservadores das classes altas e médias. Neste sentido, enfatiza que “[...] quando [aqueles sujeitos políticos] falam ou lutam pela reforma universitária não querem apenas ‘reorganizar’ formalmente o ensino superior. Visam construir uma universidade totalmente nova [...]” (FERNANDES, 1975, p. 61). Aqui reside a compreensão deste como um processodereconstruçãosocial,daíoseucaráterrevolucionário,confluindo para uma verdadeira “revolução educacional”. Donde a universidade nova, proposta pelo “movimento de reforma universitária” para estruturar- se como instituição “[...] educacionalmente criadora, intelectualmente crítica e capaz de exprimir politicamente os seus anseios de aspirações mais profundos [...] (FERNANDES, 1975, p. 61), pretendia superar as arcaicas estruturas do “padrão de ensino superior brasileiro” matizado pela “tutelagem externa”, pelo “farisaísmo da elite cultural” e pelos “processos de senilização institucional precoce” – em suma, romper com as questões
- 248. | 248 | deordem operacional e estrutural que afetam a chamada “universidade- problema”. O intento era de uma ruptura completa com a “ordem educacional vigente” cuja dinâmica – segundo Fernandes (1975) – deveria ser fermentada pela audácia da defesa de propostas visando à construção de uma política educacional adequada às condições da sociedade brasileira, garantindo a sua autonomia nacional e de desenvolvimento econômico, sociocultural e político. A suposta transição da “era da escola superior” para a “era da universidade” obteve grande parte da atenção do pensador, e suas críticas aos limites deste processo, que esbarrava no padrão de ensino superior brasileiro, generalizaram-se nas pautas dos movimentos estudantis, de docentes e das agencias da sociedade civil envolvidas. O que estava em jogo nas reivindicações era a incapacidade da “universidade conglomerada”, fruto da unificação das escolas superiores, em atender as demandas de sua democratização, em outras palavras: a impossibilidade desta instituição comportar a procura de massa devido a sua organização e funcionamento obsoletos. Ocorreu que este mesmo “padrão de ensino superior brasileiro” conservado pelo governo autocrático-burguês erigido em abril de 1964 alterou o “teor e o sentido da reforma universitária”: [...] a contra-revolução, em 1964, elevou-se ao poder com duas ambições. Primeiro, destruir o processo em curso, que fazia da “crise da escola superior” uma “crise do controle conservador” da universidade. Segundo, equacionar a “solução conservadora” da reforma universitária, canalizando as alterações qualitativas inevitáveis em um sentido aparente puramente técnico, mas de fato, dominado pelo afã de criar novos mecanismos de tutelagem conservadora do ensino superior e do tipo emergente de universidade (FERNANDES, 1975, p. 58).
- 249. | 249 | Emtermos operacionais, o governo civil-militar empreendeu uma contraofensiva conservadora na universidade, mediante as seguintes vias: num momento inicial, apoiou a liderança dos “professores catedráticos”, absorvendo os seus interesses, mesmo recorrendo à repressão policial, e atribuindo-lhes a liderança da conservação do padrão de ensino superior. Contudo, após perceber que a alteração deste padrão de ensino não significava ameaças ao status quo, ao contrário, era uma demanda posta pelas tendências modernizadoras (definidas pelos Estados Unidos, por exemplo), e em face da recalcitrância dos movimentos estudantis, mudou de orientação: [...] preferiu tomar a liderança política da ‘reforma universitária’.Aoprocederdestemodo,rompia,naturalmente, com o padrão de escola superior, herdado do passado. Mas conquistava uma posição que lhe permitia dirigir a “reforma universitária” de acordo com os interesses, as conveniências e os valores da atual situação conservadora. No ápice da crise, portanto, as antigas tradições da escola superior não iriam morrer: sob o controle conservador da ‘reforma universitária’, elas renasceriam das cinzas e empolgariam, na era da universidade, o domínio dos espíritos (FERNANDES, 1975, p. 59). Tal resposta foi traduzida como uma “alteração de sentido e teor da reforma universitária sob a direção do governo civil-militar”, a partir da noção de “reforma universitária consentida”. Esta chave analítica inaugura várias perspectivas de análise para a compreensão da reforma universitária brasileira. Suas evidências estão dispostas, no texto de Florestan, a partir da análise das reformas educacionais encampadas por Castelo Branco (1964- 1967). Através da aprovação de decretos-leis – como os de números 53 de 18. 11.1966 e o de número 252 de 28.02.1967 – aquele governo conduziu a chamada “reforma no papel”: propôs uma nova organização do ensino superior “[...] criando-se novas unidades integrativas (os departamentos e
- 250. | 250 | osinstitutos), maior plasticidade no funcionamento da universidade, como um todo, e um novo patamar de avaliação e de realização de professores, alunos e funcionários [...]” (FERNANDES, 1975, p. 59). Todavia, as inovações não impactaram diretamente o nível de mobilização, organização e utilização dos fatores educacionais. Como o objetivo da “reforma universitária” dirigida pelo governo não era o de resolver a “crise da escola superior”, mas garantir o controle da situação pelo comportamento político conservador, as alterações formuladas no seu bojo assumiram um caráter impositivo, “de cima para baixo”, produzindo vantagens políticas e transitórias. Ademais, aquelas inovações ocorriam sob condições pré-existentes que tendiam a alterar seus impactos. O panorama do que se seguiu foi assim traçado: [...] Facilitou-se a contaminação da universidade nova, agora mais do que nunca sujeita às influências das manipulações conservantistas, procedentes do interior ou do exterior da vida universitária. E complicou-se sobremaneira o processo de reconstrução da universidade brasileira. O expurgo de atitudes destrutivas, técnicas pedagógicas obsoletas e alvos individualistas ou particularistas egoísticos tornou-se muito mais difícil. O Governo conseguiu modernizar pela superfície. No fundo, porém, as inovações duradouras são de pequeno alcance e não satisfazem a ninguém. O avanço obtido é insuficiente, em vista das necessidades educacionais do novo tipo de integração econômica que o capitalismo monopolista impõe à América Latina (...) (FERNANDES, 1975, p. 59). Revela-se o descrédito das soluções pensadas para a universidade brasileira nos limites do conservantismo da classe dominante. Estas soluções serviram historicamente para fornecer uma continuidade e revigorar, sob roupagens inéditas, as estruturas arcaicas de um padrão educacional dependente. A América Latina, com destaque para o Brasil,
- 251. | 251 | necessitoude intervenções externas na educação brasileira – a exemplo dos acordos MEC-Usaid – para a constituição de condições voltadas o “desenvolvimento econômico e cultural”, sob as bases de sua heteronomia: “[...] o que está em jogo na América Latina, não é a ‘revolução pela educação’ [...]” (FERNANDES, 1975, p. 112). Isto por que: A debilidade da América Latina e sua necessidade de apoio externo para poder participar dos avanços, dos proventos e das espoliações inevitáveis do desenvolvimento dependente (...) as alterações dramáticas que estão em processo na organização da economia, da sociedade e da cultura, prendem-se a uma intensificação da revolução burguesa, desencadeada e regulada a partir de fora, nos quadros do capitalismo monopolista na América Latina. Essas alterações fazem parte de uma “revolução dentro da ordem” que possui limitesespecíficos,fixadospelodesenvolvimentodependente. Por mais útil que possa ser como fulcro de uma revolução institucional ou como fonte de mudanças educacionais profundas, essa modalidade de desenvolvimento jamais poderia engendrar, por si mesma, o tipo de universidade suscetível de romper com a situação de dependência e de superar o subdesenvolvimentismo (FERNANDES, 1975, p. 114). Finalmente, os condicionamentos socio-históricos a partir dos quais as classes dominantes atuam tradicionalmente com seu mesquinho potencial para socializar o poder político e a riqueza extraída do trabalho superexplorado,sintetizadonasuanaturezaantirreformista,antidemocrática e elitista – cujas consequências para as políticas educacionais se revelam no explicitado “padrão brasileiro de ensino superior” – encontram-se na sua natureza dependente, heterônoma, subordinada às necessidades de acumulação e dominação dos países imperialistas. Dificilmente uma reversão fundamental nessas linhas que particularizam tal formação
- 252. | 252 | socialpode ser alcançada sem o rompimento com as cadeias criadas pela dominação externa. Considerações finais Sabemosqueaspesquisasavaliativassãorealizadas,predominantemente, para fornecer subsídios sobre a relação de causalidade entre uma determinada política e seu resultado concreto, extraindo certas conclusões sobre a validade da mesma em face dos objetivos pretendidos. Ocorre que o horizonte de intervenção assumido por tais políticas, as necessidades sociais que almejam responder, os instrumentos concretos acionados, as organizações e sujeitos sociais específicos postos em movimento para tal, etc. são medular e dinamicamente constituídos pelas disputas classistas presentes na formação social em causa e pela sua inserção peculiar no quadro das relações internacionais. Além, evidentemente, do complexo conjunto da estrutura socioeconômica herdada e reproduzida em seu presente. A apropriação das vertentes críticas que se debruçaram sobre o passado recente, e mesmo longínquo, das políticas educacionais no Brasil, iluminam alguns fios significativos de continuidade que ajudam a tecer a história atual das ofensivas dominantes na educação. Mas também nos provocam a pensar as rupturas com algumas formas tradicionais – nem sempre a priori favoráveis aos subalternos – que forjam a particularidade do nosso tempo. As formulações de Florestan Fernandes encontram pontos nevrálgicos das tendências erigidas pelas políticas de educação superior no país, cujo caráter talvez no evidencie outro “drama crônico” (FERNANDES, 1976) dessa sociedade, específico da esfera em questão: seja o “privatismo exaltado” dos dominantes e o “caráter ultra-elitista” da educação superior, seja a “senilização institucional precoce” da universidade, seu isolacionismo
- 253. | 253 | eprovincianismo, seja, ainda, a incorporação desfiguradora das demandas dos dominados, tal como na “reforma universitária consentida”. Aqui, como alhures, “Além das misérias modernas, aflige-nos toda uma série de misérias herdadas [...]. Padecemos não apenas por causa dos vivos, mas também por causa dos mortos. Le mort saisit le vif! [O morto se apodera do vivo!]” (MARX, 2013, p. 79). A “causa dos mortos”, levantada por Florestan, oprimi-nos com a sua reencarnação orgânica nas “misérias modernas” da contrarreforma universitária, articuladas tanto no grau exponencial de mercantilização para o qual impulsiona a educação superior, quanto na expansão combinada com a dilapidação de parâmetros de qualidade do ensino, pesquisa e extensão universitários. Não é raro que as pesquisas avaliativas, supostamente eivadas por uma neutralidade científica (no plano acadêmico), ou insistindo numa assepsia técnico- burocrática (no plano governamental), passem ao largo desses dilemas candentes e significativos. Ao retomarmos, ainda que introdutoriamente, o debate posto por Florestan Fernandes acerca da educação superior brasileira, move-nos, para além do resgate e publicização de parte da obra de um dos mais importantes sociólogos brasileiros, a expectativa de difundir e sedimentar balizamentos metodológicos fecundos – derivados de uma arguta teorização sobre nossa formação social – para a construção das pesquisas avaliativas encampadas por vertentes afinadas com os interesses históricos de emancipação das classes subalternas. Referências ALVES, Adriana Amaral Ferreira. Assistência Social – história, análise crítica e avaliação. Curitiba: Juruá, 2008.
- 254. | 254 | BOSCHETTI,Ivanete. Avaliação de políticas, programas e projetos sociais. In: CFESS; ABEPSS. (Org.). Serviço Social: Direitos Sociais e Competências Profissionais. Brasília: CFESS, v. 1, p. 575-592, 2009. FERNANDES, Florestan. A Revolução Burguesa no Brasil. Rio de Janeiro: Zahar Editores, 1976. (2ª edição). ______. A Universidade brasileira: reforma ou revolução? São Paulo: Alfa-Omega, 1975. GRAMSCI, Antônio. Cadernos do cárcere: introdução ao estudo da filosofia e a filosofia de Benedetto Croce. 5.ed. Trad. Carlos Nelson Coutinho com a colaboração de Luiz Sergio Henriques e Marco Aurélio Nogueira. Rio de Janeiro: Editora Civilização Brasileira, 2011a, v. 1. MANDEL, Ernest. O capitalismo tardio. São Paulo: Nova Cultura, 1985. MARX, Karl. O capital: crítica da economia política. Livro I: o processo de produção do capital. Trad. de Rubens Enderle. São Paulo: Boitempo, 2013. LUKÁCS, Georg. Para uma ontologia do ser social II. Trad. Ivo Tonet e Nélio Schneider. São Paulo: Boitempo, 2013. ______. Marx e o problema da decadência ideológica. In: Marxismo e Teoria da Literatura. Tradução de Carlos Nelson Coutinho. São Paulo: Expressão Popular, 2010. SAVIANI, Demerval. Florestan Fernandes e A Educação. Estudos Avançados, São Paulo, v. 10, n. 26, p. 71-87, 1996. SILVA, Maria Ozanira S. Avaliação de políticas e programas sociais: uma reflexão sobre o conteúdo teórico e metodológico da pesquisa avaliativa. In: SILVA, Maria Ozanira S. (Org.) Pesquisa avaliativa, aspectos teórico-metodológicos. São Paulo, SP: Veras Editora, São Luis, MA: GAEPP, p. 89-177, 2008.
- 255. | 255 | POLÍTICASEDUCACIONAIS: A FORMAÇÃO DOCENTE NO BRASIL ENTRE COMPROMISSOS, PLANOS E PACTOS Silmara Cássia Barbosa Mélo1 Resumo Este trabalho apresenta reflexões sobre as políticas educacionais no Brasil no tocante à formação docente. O recorte do estudo corresponde a uma revisão inicial das políticas educacionais que orientam a formação docente do professor alfabetizador. É apresentado um panorama das emergências presentes na definição dessas políticas e a relação com projetos internacionais, configurando uma teia discursiva acerca da formação de um “novo sujeito”. Dentre estas políticas destacam-se o Compromisso Todos Pela Educação, o Plano Nacional de Educação e o Pacto Nacional pela Alfabetização na Idade Certa. O foco destas políticas não é a “educação para todos”, mas sim “todos pela educação”. “Todos” são convocados a exercer papel de destaque para “mudar a educação”. Segundo Ball (2009), tais políticas valorizam o desempenho dos sujeitos individuais ou de organizações fazendo com que sirvam de referência e parâmetro de produtividade, além de servir de demonstrações de “qualidade” ou “momentos” de promoção ou inspeção. Palavras-Chave: Políticas educacionais; Formação docente; Performativi- dade. 1 Universidade Federal da Paraíba. <silmaracassia2008@hotmail.com> T0115
- 256. | 256 | Introdução Comodestacam diversos autores (BALL, 2005; MAINARDES, 2006; FREITAS, 2007; GATTI, 2008; BARRETO, 2011; DOURADO, 2011), a formação docente tem ocupado centralidade nas atuais políticas educacionais. Com a reforma do Estado nos anos 90, que consentiu uma maior abertura para a globalização da economia assim também como a disseminação em escala mundial de informações e conhecimentos, o setor educacional buscou atender as “recomendações” das políticas neoliberais. Ressalta-se, pois, que tais “recomendações” postas em documentos legais apresentam intenções de um projeto governamental. A análise destes documentos permite constatar a similaridade na teia discursiva entre aspectos privilegiados pelas organizações multilaterais e as políticas locais com relação à formação docente. Diante disso, a formação para o trabalho com crianças em processo de Alfabetização, hoje incluída na política do Ensino Fundamental de Nove Anos no Brasil, torna-se relevante principalmente quando as políticas nacionais de educação, a exemplo do Plano Nacional de Educação (PNE), apresentam como diretriz a erradicação do analfabetismo. Outras políticas nacionais para educação colocam a formação docente no centro das discursões como a Lei de Diretrizes e Bases da Educação (LDB), o Compromisso Todos Pela Educação, o Plano de Desenvolvimento da Educação (PDE) e o Plano de Ações Articuladas (PAR) e mais recentemente o Pacto Nacional pela Alfabetização na Idade Certa (PNAIC). Assim, o contexto da educação brasileira está envolto e orientado por inúmeros programas/projetos que apresentam em seu discurso a garantia da melhoria da educação e a superação das desigualdades educacionais, mas que “tendem fortemente a travar ações inovadoras no sentido da construção de outro patamar do exercício do direito à educação e, portanto, do exercício dos direitos sociais” (AZEVEDO; SANTOS, 2012, p. 571).
- 257. | 257 | Diantedesse contexto, o processo de escolarização que deve garantir a alfabetização e letramento contribuindo para inserção da criança na cultura escrita é fortemente afetado, e acaba refletindo nos índices de analfabetismo no Brasil. Segundo a Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (PNAD, 2011) a taxa de analfabetismo entre as pessoas com 10 anos ou mais no país é de 7,8% e na região Nordeste esta porcentagem quase duplica atingindo a média de 15,3%. Os atuais índices de analfabetismo no Brasil nos fazem refletir sobre a formação docente. Mesmo com algumas iniciativas na formação inicial e continuada de professores (FUNDEB, PAR e outras) por parte do governo, os índices alcançados nas avaliações oficiais (Provinha Brasil e Prova Brasil) que constituem o Índice de Desenvolvimento da Educação Básica (IDEB) ainda indicam problemas quanto à qualidade da Educação Básica, nas escolas públicas do Brasil – sobretudo nas regiões Norte e Nordeste do país – principalmente nos anos iniciais de escolaridade. Problemas estes que decorrem de uma série de fatores, alguns deles relativos à formação docente (BARRETO, 2011). É necessário considerar que os índices de analfabetismo e o quadro de não leitores no nosso país podem ser decorrentes da “fragilidade” da formação inicial dos pedagogos com relação aos conhecimentos teórico-metodológicos com implicações pedagógicas para as práticas alfabetizadoras e de formação de leitores. Entretanto, a defesa de um “modelo aplicacionista” de formação não seria coerente, isto é, “quando a formação termina, eles [os professores] começam a trabalhar sozinhos, aprendendo seu oficio na prática e constatando, na maioria das vezes, que esses conhecimentos proposicionais não se aplicam bem na ação cotidiana” (TARDIF, 2000, p. 13). Segundo Barreto (2011), a formação docente assumida como uma política de Estado deve ser capaz de articular instituições formadoras e os projetos formativos com vistas ao cumprimento da função social da
- 258. | 258 | escola.Este é o discurso oficial posto nas políticas que orientam a educação brasileira. Contudo, o processo de escolarização, consequentemente a “função social da escola”, traz consigo uma concepção de homem, de sociedade e de mundo que se busca legitimar. Para Frigotto (2010), a teoria do capital humano, fundada nos pressupostos neoclássicos, articulando objetivamente educação e estrutura econômica-social capitalista, trata- se de “um movimento que guarda em seu interior um caráter circular, um pensamento em ‘giro’, recorrente aos mesmos supostos, mas que se desdobra em linhas muitas vezes aparentemente contraditórias” (p.46). Um movimento que ao invés de elevar o senso comum à consciência crítica, preserva aquilo que é mistificador do senso comum. Uma espécie de mecanismo que reduz a educação a uma dimensão técnica separada das dimensões política e social. Com a Lei de Diretrizes e Bases da Educação (LDB) de 96, fica estabelecido que todos os docentes sejam formados em nível superior no prazo de 10 anos. A lei no 9394/96 forneceu as bases para as novas políticas de formação de professores, dedicando o título VI, artigos 61 a 67 aos profissionais da educação, sendo definidos três campos de formação no âmbito do magistério: a inicial para formação de professores para a educação básica; a pedagógica, destinada aos portadores de diploma de ensino superior que queiram atuar na educação básica; e a contínua que deve ser oferecida aos profissionais da educação dos diversos níveis de ensino. Assim, as novas demandas de atendimento direcionadas aos professores e escolas nos últimos anos têm gerado grandes investimentos do Estado em programas de formação continuada. Assim, será apresentada uma análise das políticas educacionais que orientam a formação docente do professor alfabetizador na contemporaneidade. Uma espécie de panorama das emergências presentes na definição dessas políticas e a relação com projetos internacionais, configurando uma teia discursiva acerca de um “novo sujeito”, um novo
- 259. | 259 | docente.Dentre estas políticas destacam-se o Compromisso Todos Pela Educação, o Plano Nacional de Educação (PNE) e o Pacto Nacional pela Alfabetização na Idade Certa (PNAIC). Estas foram analisadas sob a perspectiva de Ball (2005) sobre a reforma escola e a questão da perfomatividade, do profissionalismo e do gerencialismo, além de Shiroma, Garcia e Campos (2011) sobre a análise do discurso do “Todos pela Educação” e Mainardes (2006) sobre o ciclo de políticas de Ball. Segundo Mainardes (2006), o foco da análise de políticas deveria incidir sobre a formação do discurso da política e sobre a interpretação ativa que os profissionais que atuam no contexto da prática fazem para relacionar os textos da política à prática. Isso envolve identificar processos de resistência, acomodações, subterfúgios e conformismo dentro e entre as arenas da prática, e o delineamento de conflitos e disparidades entre os discursos nessas arenas (p. 50). O processo político é entendido como multifacetado e dialético, necessita articular as perspectivas macro e micro, pois “a política como discurso estabelece limites sobre o que é permitido pensar e tem o efeito de distribuir ‘vozes’, uma vez que somente algumas vozes serão ouvidas como legítimas e investidas de autoridade” (MAINARDES, 2006, p. 54). Políticas educacionais e a formação docente: uma teia discursiva A década de 90 foi marcada pela “adesão” e implantação de políticas alicerçadas no ideário da “Terceira Via”, com vistas a uma sociabilidade compatível aos interesses privados do grande capital (BALL; MAINARDES, 2011). Esta lógica busca atender os princípios do Banco Mundial em defesa da qualidade total e do domínio das competências. Para os empresários
- 260. | 260 | Tratava-se,no entanto, não apenas de reformar a educação e a escola, buscando torná-la mais eficaz e adequada as novas demandas do capital, mas também de formar um trabalhador de um novo tipo, com disposições subjetivas e atitudinais compatíveis com a chamada ‘sociedade do conhecimento’ (SHIROMA; GARCIA; CAMPOS, p. 226). Contudo, ressalta-se o caráter contraditório da expressão “adesão” que pode parecer tão claro. “Aderir” corresponde ao fato de participar de determinada iniciativa de apreço e apoio. Dessa forma, pode-se refletir sobre o fato de se ter ou não opção de “aderir” determinada opinião, projeto, plano, concepção ou perspectiva. Entretanto, parece inexistente a opção de “aderir” ou não, mas sim a obrigatoriedade em aceitar e cumprir. Daí a disseminação de concepções com discursos constituídos pela mesma essência nas políticas que surgem posteriormente. A Conferência Mundial sobre Educação para Todos realizada em Jomtien na Tailândia, ainda nos anos 90, foi o alerta para a necessidade do estabelecimento de “pactos”, planos e alianças nacionais e internacionais para garantir uma “educação para todos”. Torna-se necessário, retroceder a reflexão para o termo “pacto”, o qual corresponde ao estabelecimento de um acordo entre Estados ou particulares, e “pactuar” refere-se ao fato de combinar, de ajustar. Porém, no decorrer desta reflexão sobre a articulação entre as políticas, percebe-se a ausência do emprego deste significado na constituição das políticas educacionais. A Lei de Diretrizes e Bases da Educação de nº 9.394/96, por exemplo, vem fixar o papel do Estado enquanto avaliador e regulador dos resultados frutos destas políticas: “trata-se de avaliar os alunos, as escolas, os professores e, a partir dos resultados obtidos, condicionar a distribuição de verbas e a alocação de recursos conforme os critérios de eficiência e produtividade” (SAVIANI, 2011, p. 439). Os Artigos 62 e 63 tratam da formação docente que para atuação na Educação Básica exige-se o nível
- 261. | 261 | superior,proveniente de cursos de licenciatura, de graduação plena, em universidades e institutos superiores de educação. Este documento propôs mudanças no para a formação dos professores, porém não deixou claro como fazer tais mudanças. Art. 64. A formação de profissionais de educação para administração, planejamento, inspeção, supervisão e orientação educacional para a educação básica, será feita em cursos de graduação em pedagogia ou em nível de pós- graduação, a critério da instituição de ensino, garantida, nesta formação, a base comum nacional (BRASIL, 1996). Nesta perspectiva, estabelecendo uma conectada teia com os mesmos princípios da Conferência de Jomtien, a Fundação Lemann, o Grupo Gerdau e outros promoveram em 2006 a Conferência Ações Articuladas de Responsabilidade Social em Educação: melhores práticas na América Latina, em que representantes de empresas brasileiras e internacionais propuseram compromissos concretos para garantir a melhoria da educação, o que resultou no “Compromisso Todos pela Educação”. A “adesão” ao Compromisso vai além do empresariado, atinge a sociedade civil, intelectuais, sindicalistas, e dentre outros o governo federal. O governo federal expressa sua “adesão” na incorporação de suas metas no Plano de Desenvolvimento da Educação (PDE), medida tomada com vistas à melhoria da educação básica em regime de colaboração entre União, estados, municípios, Distrito Federal, com a participação das famílias. Entre as medidas apresentadas no PDE, existem as que tratam da Educação Básica, agrupadas no “Programa de Metas Compromisso Todos pela Educação”. AUniãoatuaránoapoioeincentivoaosentesfederadosnaimplantação de 28 diretrizes/metas. Especificamente para os profissionais da educação, fica estabelecido à implantação de planos de carreira, cargos e salários privilegiando o mérito, a formação e a avaliação do desempenho. Para Ball
- 262. | 262 | (2005),tal perspectiva está aliada a “cultua do desempenho” que tem como estratégias a performatividade e o gerencialismo. Sendo performatividade “umatecnologia,umaculturaeummétododeregulamentaçãoqueemprega julgamentos, comparações e demonstrações como meios de controle, atrito e mudança” (p. 543). Avalorizaçãodoméritodotrabalhadordaeducaçãoérepresentadapelo desempenho eficiente no trabalho (dedicação, assiduidade, pontualidade, responsabilidade, etc.). Segundo Ball (2005), “O desempenho dos sujeitos individuais ou de organizações servem de parâmetros de produtividade ou de resultado, ou servem ainda como demonstrações de ‘qualidade’ ou ‘momentos’ de promoção ou inspeção” (p. 543). De acordo com o autor, mediante a construção e publicação de informações e indicadores a performatividade é alcançada. Daí a importância da criação de indicadores como o Índice de Desenvolvimento da Educação Básica (IDEB), que corresponde a mais um “mecanismo para estimular, julgar e comparar profissionais em termos de resultados: a tendência para nomear, diferenciar e classificar” (BALL, 2005, p. 544). No Compromisso está inserida a proposta do Plano de Ações Articuladas (PAR), “adesão” antes era “voluntária”, mas com a criação do PDE ficou condicionada à assinatura do Compromisso. Nas palavras de Shiroma, Garcia e Campos (2011), a agenda empresarial firmou ações, metas e estratégias, pois “o Compromisso Todos pela Educação visa mobilizar a iniciativa privada e organizações sociais do chamado ‘terceiro setor’ para atuar de forma convergente, complementar e sinérgica com o Estado no provimento das políticas públicas” (p. 233). Objetiva-se neste caso a busca pela eficiência, eficácia e efetividade com o princípio de que a sociedade tem o papel de assumir o discurso e também ser responsável pelo monitoramento dos indicadores educacionais, colaborando para melhoria da educação.
- 263. | 263 | Shiroma,Garcia e Campos (2011) afirmam que “pela ‘liturgia da palavra’ pretendem operar uma mudança no perfil dos ‘usuários’ dos serviços educacionais, difundindo um novo ‘jeito’ de ser cidadão” (p. 225). A sociedade em geral, pais, professores, estudantes são convocados a exercer papel de destaque para “mudar a educação”. Movidos pelo “Compromisso”, todos vão colaborar para garantir a educação as gerações e consequentemente a inserção social destas, através da educação. Nesta perspectiva, Ao apelar para um grande pacto social em prol de algo tão caro a todos nós como é a educação, os empresários se antecipam e pautam a agenda governamental: reafirmam o papel do Estado redefinindo, no entanto, o sentido e o significado da educação pública (SHIROMA; GARCIA; CAMPOS, 2011, p. 225). Assim, percebe-se que a criação de um discurso “único” acerca da educação faz parte de uma relação entre enunciados no contexto de influência. Ao lado do Banco Mundial, a Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), a UNESCO e o Fundo Monetário Internacional (FMI) podem ser considerados agências que exercem influência sobre o processo de criação de políticas nacionais. Sobre o contexto de influência Mainardes (2006) afirma que “a globalização promove a migração de políticas, mas essa migração não é uma mera transposição e transferência, pois as políticas são recontextualizadas dentro de contextos nacionais específicos” (p. 52). O contexto de influência estabelece “uma relação simbiótica, porém não evidente ou simples, com o segundo contexto, o contexto da produção de texto” (idem). Atualmente se discute o novo Plano Nacional de Educação (2011-2020) como a maior política voltada para organização da educação brasileira, consequentemente de formação docente, uma tentativa de sua instauração enquanto política de Estado. Nas palavras de Oliveira (2011), as políticas
- 264. | 264 | degoverno são aquelas que o executivo decide num processo elementar de formulação e implantação de determinadas medidas e programas para responder as demandas da agenda política interna. Já as políticas de Estado são aquelas que mais de uma agência do Estado, passando em geral pelo parlamento ou instâncias diversas de discussão. O PNE foi criado através de um projeto de lei para vigorar pelo prazo de 10 anos, sendo composto por 10 diretrizes objetivas e 20 metas onde são explicitadas as estratégias para sua execução. O prazo de vigência do atual PNE (2001-2011) esgotou- se em 9/1/2011, e o país vive o dilema da aprovação de um Plano Nacional de Educação (2011-2020) posto no Projeto de Lei nº 8.035/2010. Ainda em consonância com o Compromisso, o PDE (2007) e o PL 8.035/2010 do PNE, o governo federal lança em 2012 o Pacto Nacional pela Alfabetização na Idade Certa: o Brasil do futuro com o começo que ele merece. Este “pacto” foi “instituído” pela portaria nº 867 de 4 de julho de 2012 e conta com a participação do governo federal, municipal e estadual, e de todos dispostos para valorizar, apoiar e proporcionar materiais de “alta qualidade”, implantando um sistema adequado de avaliação, gestão e monitoramento.Reforça-se,pois,aideiade“pacto”discutidaanteriormente, não como um acordo entre particulares, mas sim uma determinação a ser cumprida sem oferecer opção aos entes federativos, a não ser “pactuar”. O Pacto Nacional pela Alfabetização na Idade Certa (PNAIC) é um programa do Ministério da Educação que se apresenta como compromisso entre governo federal, estadual e municipal com o objetivo de alfabetizar todas as crianças até os oito anos de idade. O PNAIC foi instituído pela Portaria nº 867 de 4 de julho de 2012, pelo governo federal, tem seus principais objetivos citados no artigo 5º: I-garantir que todos os estudantes dos sistemas públicos de ensino estejam alfabetizados, em Língua Portuguesa e em Matemática, até o final do 3º ano do ensino fundamental; III- melhorar o Índice de Desenvolvimento da Educação Básica-
- 265. | 265 | IDEB;e IV- contribuir para o aperfeiçoamento da formação dos professores alfabetizadores. O PNAIC estabelece a alfabetização de todas as crianças, “sem exceção”, ao final do 3º ano do ensino fundamental, assegurando o que é proposto pelo Plano de Desenvolvimento da Educação – PDE (2007) no seu inciso II artigo 2º, e a Meta 5 do novo Plano Nacional de Educação, ainda não aprovado pelo Congresso Nacional Ao “aderir” ao Pacto, governo federal, estados e municípios “comprometem-se” além de alfabetizar todas as crianças, especialmente nas áreas de conhecimento já mencionadas, como também a realizar avaliações anuais universais com os alunos do 3º ano. Segundo esta proposição os estados, especificamente, devem apoiar os municípios que aderirem as Ações do Pacto. Ressalta-se que para adesão às Ações do Pacto é necessária a adesão prévia ao próprio Pacto. De acordo com o Parágrafo único da Portaria 867/2012, a “pactuação” com cada ente federado será formalizada em instrumento próprio a ser disponibilizado pelo MEC. O instrumento o qual servirá como confirmação da “pactuação” não fica explícito neste documento. No Art. 3º da Portaria 867/2012 a “adesão” às referidas ações será formalizada em instrumento próprio a ser disponibilizado pelo MEC. Segundo o Artigo 5º do referido documento as ações do Pacto tem por objetivos: I - garantir que todos os estudantes dos sistemas públicos de ensino estejam alfabetizados, em Língua Portuguesa e em Matemática, até o final do 3º ano do ensino fundamental; II - reduzir a distorção idade-série na Educação Básica; III - melhorar o Índice de Desenvolvimento da Educação Básica (IDEB); IV - contribuir para o aperfeiçoamento da formação dos professores alfabetizadores;
- 266. | 266 | V- construir propostas para a definição dos direitos de aprendizagem e desenvolvimento das crianças nos três primeiros anos do ensino fundamental. Contudo, destaca-se que “os documentos de políticas produzidas no âmbito do Estado e/ou dos organismos multilaterais têm se caracterizado por um tom prescritivo, recorrendo-se comumente a argumentos de autoridade com estratégia para legitimação e difusão de orientações, análises, relatórios etc” (SHIROMA; GARCIA; CAMPOS, 2011, p. 223). Algumas considerações Existem duas questões importantes a serem refletidas. Primeiramente, até que ponto é coerente afirmar que estas políticas públicas de educação, a exemplo do Compromisso Todos Pela Educação, Plano Nacional de Educação e o Pacto Nacional pela Alfabetização na Idade Certa vão trazer mudança e transformação com relação à qualidade da educação brasileira? Agora, a questão não é a “educação para todos” que está em pauta, mas sim “todos pela educação”. “Todos” são convocados a exercer papel de destaque para “mudar a educação” em meio à “adesão” a compromissos, planos e pactos. O segundo ponto, que também está relacionado ao primeiro, refere- se a que tipo de sujeito tais políticas pretende “formar”? Quem são estes novos “profissionais”? Claramente é perceptível uma tentativa de regulação dos sujeitos, com o intuito de formar novas subjetividades. Segundo Ball (2005), as tecnologias de política que envolve a utilização de técnicas e artefatos para organizar forças humanas e capacidades em redes de poder funcionais. Dentre estes elementos são incluídas “formas arquitetônicas, relações de hierarquia, procedimentos de motivação e mecanismos de reformação ou terapia” (p. 545).
- 267. | 267 | Referências AZEVEDO,Janete Maria Lins de; SANTOS, Ana Lúcia Felix dos. Influências do poder central no planejamento da educação dos municípios da região metropolitana do Recife. Educ. Soc. [online]. 2012, vol.33, n.119, pp. 551-573. ISSN 0101-7330. BALL, Stephen J.; MAINARDES, Jefferson (Orgs.). Políticas educacionais: questões e dilemas. São Paulo: Cortez, 2011. ______. Profissionalismo, gerencialismo e performatividade. Cad. Pesqui. [online]. 2005, vol.35, n.126, pp. 539-564. ISSN 0100-1574. Disponível em: http://dx.doi.org/10.1590/ S0100-15742005000300002 BARRETTO, Elba Siqueira de Sá. Políticas e práticas de formação de professores da educação básica no Brasil: um panorama nacional. RBPAE, Porto Alegre, v. 27, n. 1, p.39- 52, jan./abr. 2011. Disponível em: http://seer.ufrgs.br/rbpae/article/viewFile/19966/11597 BRASIL. Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional: Lei n. 9.394/96. Brasília: Senado Federal, 1996. ______. Ministério da Educação. Compromisso Todos pela Educação: passo a passo, 2007. Secretaria de Educação Básica – SEB/MEC, jun. 2008. ______. Manual do PNAIC. Disponível em: http://pacto.mec.gov.br/images/pdf/pacto_ livreto.pdf DOURADO, Luiz Fernandes (Org.). Plano Nacional de Educação (2011 – 2020): avaliação e perspectivas. Goiás: Editora da UFG; Belo Horizonte: Autêntica Editora, 2011. FREITAS, Helena Costa Lopes. A (nova) política de formação de professores: a prioridade postergada. Educ. Soc., Campinas, vol. 28, n. 100 - Especial, p. 1203-1230, out. 2007 Disponível em http://www.scielo.br/pdf/es/v28n100/a2628100.pdf FRIGOTTO, Gaudêncio. A produtividade da escola improdutiva: um (re) exame das relações entre educação e estrutura econômica social e capitalista. São Paulo: Cortez, 2010. GATTI, Bernardete Angelina. A construção da pesquisa em educação no Brasil. Brasília: Liber Livro, 2007. MAINARDES, J. Abordagem do ciclo de políticas: uma contribuição para a análise de políticas educacionais. Educação & Sociedade, Campinas, v. 27, n. 94, p. 47-69, 2006.
- 268. | 268 | OLIVEIRA,Dalila Andrade. Políticas Educacionais: das políticas de governo à política de Estado: Reflexões sobre a atual agenda Educacional brasileira. Educ. Soc; Campinas, V. 32, n. 115, p. 323 – 337, abr - junh . 2011. Disponível em < http // cedes. Unicamp.br> SAVIANI, Dermeval. História das Ideias Pedagógicas no Brasil. São Paulo: Autores Associados, 2011. SHIROMA, Eneida Oto; GARCIA, Rosalba Maria Cardoso; CAMPOS, Roselane Fátima. Conversão das “almas” pela liturgia da palavra: uma análise do discurso do movimento Todos pela Educação. In: BALL, Stephen; MAINARDES, Jefferson (Orgs.). Políticas educacionais: questões e dilemas. São Paulo: Cortez, 2011. p. 222-248. TARDIF, Maurice. Saberes profissionais dos professores e conhecimentos universitários: Elementos para uma epistemologia da prática profissional dos professores e suas conseqüências em relação à formação para o magistério. Revista Brasileira de Educação. Jan./Fev./Mar./Abr., 2000. p. 05-13. n. 13.
- 269. | 269 | GESTÃO,PARTICIPAÇÃO E CONTROLE SOCIAL: BREVES NOTAS SOBRE A POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL EM SERGIPE Flávia Augusta Santos de Melo Lopes1 Ferdinando Santos de Melo2 Resumo Este artigo traz uma breve análise sobre a atuação e dinâmica dos Conselhos Municipais de Assistência Social em Sergipe, enfatizando o debatesobreaparticipaçãoeocontrolesocialcomocategoriaspreconizadas pela Constituição Federal e pela Lei Orgânica da Assistência, na condução do exercício democrático e acompanhamento da gestão da política pública de assistência social. Busca-se também, contemplar de forma sucinta, questões como a caracterização destes conselhos e os requisitos, responsabilidades e incentivos para a habilitação em um determinado nível de gestão. Conclui-se, que apesar de serem espaços de gestão democrática, entretanto, na prática, constituem-se em mecanismos de reprodução de poder, reafirmando uma condição de subalternidade política do cidadão, de modo geral, e do usuário, em particular, mantendo características do assistencialismo. Palavras-Chave: Sergipe; Conselhos municipais; Participação; Controle social. 1 Universidade Federal de Sergipe. <flavia.augustasm@hotmail.com> 2 Instituto Federal Baiano. <ferdinandomelo@hotmail.com> T0116
- 270. | 270 | Introdução Deacordo com Gohn (2003), a participação está associada à democracia, à representação, à organização, à cidadania, à solidariedade e exclusão, dependendo da época e da conjuntura história, expressando-se em três níveis básicos3 . Todavia, os Conselhos gestores de políticas públicas, incluindo-se aí os Conselhos Municipais de Assistência Social, não surgiram por acaso, nem tampouco como iniciativa própria dos municípios ou Estados, posto que As prerrogativas da Constituição Federal de 1988 e a normatização das ações sociais a partir de 1993, com a promulgação da Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS), redesenharam o sistema de promoção social brasileiro no que se refere à descentralização política e administrativa das políticas sociais, iniciando uma grande discussão acerca da atuação e da natureza do Estado e caminhos para a efetivação das propostas de municipalização, bem como a transferência de competências, funções, responsabilidades e destinação de recursos federais e estaduais para as esferas municipais de governo. (BERRETA e MARTINS, 2004, p. 64) Em grande medida, a municipalização e a gestão não denotam apenas à questão de transferência de recursos, exigem sobretudo a formação e o controle das políticas de assistência através dos Conselhos, com a presença paritária de representantes governamentais, da sociedade, entidades de classe e ONG´s. Os Conselhos têm como incumbência a fiscalização de políticas e a validação dos Planos Estaduais, com o fito de que as ações de 3 De acordo com a autora estes três níveis são: o conceptual, o político e a prática social. O primeiro apresenta um alto grau de ambigüidade e varia de acordo com o paradigma teórico em que se fundamenta; O político está associado a processos de democratização em curso, podendo também ser utilizado como discurso de integração social dos indivíduos, resultando em políticas sociais de controle social; Já a pratica social, diz respeito ao próprio processo social, com ações concretas nas lutas, movimentos e organizações, como meio mobilizador central.
- 271. | 271 | assistênciaatendam aos direitos, sejam claras e transparentes e direcionadas para a diminuição das desigualdades sociais. Além do mais, possibilitam a participação popular e órgãos de decisão integrantes da Administração Pública, para a elaboração e controle das políticas setoriais, dependendo de regulamentação legal. Caracteriza- se por três eixos fundantes4 : composição plural e paritária, formada por representantes do Poder Executivo e de entes da sociedade civil; a natureza deliberativa de suas decisões; e o objetivo de formular e controlar a execução das políticas sociais (VITALE, 2004). No tocante à gestão participativa como instrumento de emancipação social, Oliveira (2006), destaca que a redemocratização no Brasil trouxe elementos fundamentais para a participação5 , enquanto prática histórica concreta. Diante disso, o viés da participação na sociedade brasileira tendo como marco a Constituição de 1988 sofre novas metamorfoses, na proporção em que passa a ser concebida como instrumento importante para a democratização da sociedade6 . Porém, pode ficar passível ao discurso e à ação gerencial do Estado, em seus diferentes níveis e esferas. Com isso, Essas mudanças refletiram na concepção sobre participação e, consequentemente no conceito de gestão, pois a gestão é obrigada a se auto-reconfigurar, a se desenhar de outro modo, a formar novos recursos humanos, bem como organizações diferentes. (NOGUEIRA, 2005, p. 145) Essa estrutura legal possibilitou a criação de um espectro institucional amplo para o envolvimento e participação cidadã, que abarca os Conselhos 4 Para aprofundamento consultar TATAGIBA, Luciana. Os conselhos gestores e a democratização das políticas públicas no Brasil. In: DAGNNO, Evelina (org). Sociedade Civil e espaços públicos no Brasil. São Paulo: Paz e Terra, 2002. 5 Participação aqui entendida como recusa às práticas autoritárias exercidas pela ditadura militar e geradas pela intensa mobilização da sociedade civil, que impulsionou o estabelecimento de novas relações sociais. 6 Do ponto de vista legal, o modelo está assentado no pilar da participação coletiva, posto que, tem em sua composição a sociedade civil organizada, ONG´s, associações ou entidades de classe e ainda possui um teor normativo, fiscalizador, com níveis consideráveis de controle exercido pela sociedade sobre o Estado.
- 272. | 272 | Gestores7 ,Ouvidorias Públicas, Orçamento Participativo e mecanismos deliberativos no âmago das agências reguladoras. Do repertório de mecanismos participativos no Brasil o Orçamento Participativo e os Conselhos Gestores lograram grande expressividade a partir de 1990. Estes mecanismos estão atrelados ao Poder Executivo e demarcam a transparência, o controle local e o reordenamento de recursos para as áreas subalternizadas, dentro do arco de alcance de cada política. Nesse sentido, o controle social significa o acesso aos processos que informam decisões da sociedade política e devem viabilizar a participação da sociedade civil organizada, na formulação e na revisão das regras que conduzem as negociações e arbitragens sobre os interesses em jogo, além da fiscalização daquelas decisões, segundo critérios pactuados (RAICHELIS, 2000). Assim, do ponto de vista do marco teórico-conceitual de base legal, o modelo está assentado na participação coletiva, visto ter em seu cerne a sociedade civil organizada e outros atores, abarcando um papel normativo, fiscalizador, significando em grande medida o controle da sociedade sobre o Estado. Vitale (2007), ao discorrer sobre a representação política e participação sob a perspectiva do déficit democrático, e ao problematizar a origem do debate sobre a própria representação política, remonta às origens da modernidade8 . Para a autora, fatos históricos como a Revolução Industrial na Inglaterra e a Revolução Francesa do século XVIII, demandaram um novocontextoeconômico,políticoesocialnoqueconcerneàadministração da coisa pública. Partindo então para a discussão dos Conselhos Gestores de Políticas Públicas em nível municipal na contemporaneidade, outro ponto que 7 Coelho (2007), enfatiza que existem no Brasil mais de 28 mil Conselhos Gestores de Políticas Públicas estabelecidos no âmbito das políticas de saúde, educação, assistência social, meio ambiente, etc. 8 Vitale (2007) pontua a Era Moderna como o momento histórico em que a democracia volta a ser característica central dos regimes políticos do Ocidente.
- 273. | 273 | tambémvemàtonaéapolíticamunicipalquedáênfaseaoassistencialismo/ clientelismo9 ,em vez de mobilizar e maximizar ações no sentido do acesso à cidadania plena, com programas de geração de emprego, renda e promoção da autonomia da população. Porém, esse fato só continua a acontecer devido à fragilidade da participação comunitária. Embora a soberania popular seja o princípio regulador da forma democrática, instituições comunitárias ainda estão atreladas ao poder público, com alguns vícios remanescentes da concepção liberal, através do clientelismo tutelado pelo econômico ou pelo prestígio político (SOUZA, 2006). Transpondo pois esta concepção à realidade sergipana, quanto menor e mais desprovido de recursos é o município, com a presença marcante de pobreza extrema, mais frágil é a participação comunitária, aliada então ao desinteresseeaodescréditoquantoàmudançasmaisprofundasnadinâmica municipal. Vê-se, dessa forma que grande parte da população ainda não se apropriou dos Conselhos enquanto espaços efetivos de participação cidadã e foro privilegiado de decisões coletivas, com rebatimentos na condução de uma dada política, neste caso, o controle social da política pública de assistência social. De acordo com o Conselho Estadual de Assistência Social de Sergipe, neste Estado, isso se reflete em termos práticos na composição e andamento das ações do próprio Conselho, cuja presidência é exercida muitas vezes pela primeira Dama ou pela Secretária Municipal de Assistência Social – ambas de forma direta ou indireta, representantes governamentais – e como agravante, a representação da sociedade civil também apresenta ranços, com a presença de organizações dirigidas e agregados políticos, de 9 Para Yazbek (2003), a assistência social a rigor é uma forma de subsídio técnico, financeiro, material, psicológico, etc, e se constitui num campo dinâmico de transferência que não é unidimensional, pois supõe de um lado a necessidade e de outro a possibilidade; Já o assistencialismo é resultado da difusão do imaginário conservador, e supõe fazer desta transferência uma relação de poder que subalterniza quem tem a necessidade: ele passa a dever um favor ao intermediador da possibilidade, que nem sempre é proprietário, mas muitas vezes um agente técnico e institucional.
- 274. | 274 | maneiraa ser mantido o exercício do controle do poder, neste espaço, que por essência, deveria ser de controle da sociedade sobre o Estado (CEAS- SE, 2006). Caracterização dos municípios sergipanos segundo o porte, o tipo de gestão e o perfil dos participantes dos conselhos de assistência social Em consonância com o artigo 16 da LOAS10 , as instâncias deliberativas do sistema descentralizado da assistência social, de caráter permanente e composição paritária entre governo e sociedade civil são: Conselho Nacional de Assistência Social; Conselhos Estaduais de Assistência Social e Conselhos Municipais de Assistência Social11 . No que diz respeito ao CMAS, este se constitui como, Órgão Colegiado do Sistema Descentralizado e Participativo da Assistência Social do Município, com caráter deliberativo, permanente, normativo, fiscalizador e consultivo, de composição paritária entre o Poder Público e a Sociedade Civil, vinculado estruturalmente à Secretaria Municipal de Assistência Social (LOAS, 1993, p. 32). Ainda segundo o binômio LOAS/SUAS12 : a) os conselhos devem ter o mesmo número de representantes da sociedade civil (usuários, prestadores 10 Lei Orgânica da Assistência Social. 11 A lei federal, estadual ou municipal que cria os conselhos define o número de conselheiros titulares e suplentes (composição), o período de cada mandato dos conselheiros (eleição) e a estruturação (se terá secretaria executiva, comissões temáticas, etc). Uma vez criado o conselho, os conselheiros fazem o Regimento Interno, elucidando dentre outras coisas, o detalhamento de suas competências (MDS,2006). 12 O Sistema Único de Assistência Social promove a gestão descentralizada e participativa, através dos serviços, programas, projetos e benefícios, com foco na atenção às famílias. O SUAS traz definições sobre competências técnico-políticas para a gestão nas três esferas de governo, com a participação da sociedade civil. Ele ainda concede mais níveis de autonomia aos municípios na aplicação dos recursos federais, organizando-os em três níveis de gestão/proteção – inicial, básica e plena – , de acordo com a capacidade da prefeitura em executar os programas.
- 275. | 275 | deserviços e trabalhadores da área) e dos segmentos do governo; b) os representantes devem ter plenas condições para serem legítimos defensores dos segmentos que representam; c) devem contar com um plenário, integrado por todos os conselheiros, e com uma Secretaria Executiva; e d) devem ser responsáveis pela convocação das Conferências na sua esfera de atuação. Neste contexto, cabe aos conselhos, a deliberação, fiscalização e execução da política e de seu financiamento, a apreciação e aprovação da proposta orçamentária e do plano de aplicação do fundo de assistência, além da habilitação das instituições que atuam nessa área, com o fito do efetivo exercício da política social. Cabe às conferências avaliar a situação da assistência social, delinear e definir as diretrizes para política e verificar os espaços ocorridos em um dado período de tempo. É fundamental que a composição do conselho atente para o princípio da paridade. Com isso, é possível trazer para o interior dos debates e decisões dos conselhos os vários atores envolvidos na política de assistência social. Espera-se que os conselheiros governamentais indicados pelo gestor (secretário de assistência ou equivalente), estejam aptos e propensos a trazer para os demais conselheiros, informações claras e atualizadas das diretrizes e o papel do governo nos assuntos em pauta (CNAS, 2006). Levando em conta a análise da territorialidade e da classificação urbana segundo dados populacionais, verifica-se que a Política Nacional de Assistência Social, de 2004, agrupa os municípios por porte13 , sendo este critério referência para as diretrizes que definirão o nível de gestão, a saber: 13 O Sistema Único de Assistência Social (SUAS) estabelece três níveis de proteção: Inicial, Básica e Plena, atribuindo responsabilidades e incentivos para cada um deles. Municípios em todos os níveis de gestão devem possuir Conselho, Plano e Fundo Municipal de Assistência Social em pleno funcionamento. Aqueles que quiserem se habilitar no nível Básica ou Plena devem, entre outros requisitos, dispor, planejar e organizar sua rede de proteção social básica por intermédio dos Centros de Referência da Assistência Social (CRAS), em quantidade proporcional ao seu porte. Ver quadro com a população dos municípios sergipanos no apêndice deste artigo, utilizada para o estabelecimento dos respectivos portes.
- 276. | 276 | • PequenoPorte I: até 20.000 habitantes; • Pequeno Porte II: 20.001 a 50.000 habitantes; • Médio Porte: 50.001 a 100.000 habitantes; • Grande Porte: 100.001 a 900.000 habitantes; • Metrópoles: com mais de 900.000 habitantes. Dados da Secretaria de Inclusão, Assistência e Desenvolvimento Social de Sergipe (SEIDES) revelam que no Estado, de um total de 75 municípios, apenas 02 são classificados como de grande porte, 04 de médio porte, 51 de pequeno porte I e 18 de pequeno porte II. Nestes dois últimos casos, as políticas devem estar voltadas para o enfrentamento direto da questão social, pela ausência, que muitas vezes é determinante, de um Centro de Referência Especializado de Assistência Social (CREAS)14 , posto que este demanda maior estrutura técnico-operacional e atenção especializada e individualizada aos usuários (Figura 1). Notocanteàhabilitaçãoaosníveisdegestão,atotalidadedosmunicípios sergipanos está habilitada, sendo que apenas a capital se encontra na gestão plena15 , 73 na gestão básica16 e 01 na gestão inicial17 . Vale destacar, que para a habilitação municipal em um dado nível de gestão, é necessário o cumprimento de uma série de requisitos que são 14 O Centro de Referência Especializado de Assistência Social, integrante do Sistema Único de Assistência Social, constitui-se numa unidade pública estatal, responsável pela oferta de atenções especializadas de apoio, orientação e acompanhamento a indivíduos e famílias com um ou mais de seus membros em situação de ameaça ou violação de direitos. (MDS, 2006). 15 Nível onde o município tem a gestão total das ações de assistência social, sejam elas financiadas pelo Fundo Nacional de Assistência Social mediante repasse fundo a fundo que chega diretamente aos usuários, ou, ainda, as que sejam provenientes de isenção de tributos. 16 Aqui, o município assume a gestão da proteção social básica da assistência, prevenindo situações de risco a partir da oferta de programas, projetos e serviços socioassistenciais que possibilitem fortalecer os vínculos familiares e comunitários, levando em conta a territorialização e a garantia de direitos aos usuários. (NOB- SUAS, 2005). 17 Os municípios que não se habilitarem à gestão plena ou à básica receberão recursos da União, conforme série histórica, transformados em piso básico de transição, por intermédio do Fundo Nacional de Assistência Social. (NOB-SUAS, 2005).
- 277. | 277 | submetidosperiodicamente à análise do Conselho Estadual de Assistência Social. A habilitação pressupõe o tripé requisitos, responsabilidades e incentivos. Além do cruzamento de classificação de porte segundo o contingente populacional, deve-se ainda ter instalado e estruturado o Conselho Municipal de Assistência Social (CMAS), possuir Centro de Referência da Assistência Social (CRAS) e o Fundo Municipal de Assistência (FMAS). No Estado in loco, seja na atual Presidência do Conselho Estadual18 , seja na esfera de governo, através da Secretaria responsável, tem havido uma mobilização contínua para a capacitação da sociedade civil no requerimento de seus direitos e no ajuste das políticas de proteção social para a efetivação da cidadania (SOUZA, 2006).19 Vide Figura 2. A representação verificada por Souza (2006), através de visitas aos Conselhos Municipais sergipanos, constata que embora a composição seja 18 O CEAS tem a incumbência de subsidiar os Conselhos Municipais de Assistência Social quanto à aplicação de normas fixadas pelo Conselho Nacional de Assistência Social, visando à concessão de registros e certificados de fins filantrópicos às entidades privadas prestadoras de serviços. Compete ao CEAS, ainda, zelar pela efetivação do sistema Descentralizado e Participativo de Assistência Social. 19 Kátia Maria Araújo Souza, presidente do Conselho Estadual de Assistência Social de Sergipe (Gestão 2007- 2009). Figura 1: Municípios sergipanos segundo o porte. Fonte: Elaborado pela autora, com base em dados da SEIDES e do CEAS/SE, 2007.
- 278. | 278 | paritária,os membros não governamentais têm uma vinculação estreita com a instância de governo. A maciça presença de assistentes sociais20 , que poderiam agir na promoção da efetividade plena do controle social, instrumentalizando a sociedade civil quanto a procedimentos teórico- metodológicos, técnico-operativos e ético-políticos, muitas vezes permitem a ocorrência de intervenientes que fortalecem a gestão municipal (Figura 3). 20 Neste grupo, também estão representados os profissionais da área, inclusive os de vinculação governamental. Figura 2: Classificação quanto ao nível de gestão. Figura 3: Caracterização dos presidentes dos CMAS em Sergipe. Fonte: Elaborado pela autora, com base em dados da SEIDES e do CEAS/SE, 2007. Fonte: Elaborado pela autora, com base em dados da SEIDES e do CEAS/SE, 2007. Para Coelho (2008), diversos estudos revelam, todavia, que em inúmeros casos a participação se dá por representantes que possuem
- 279. | 279 | laçoscom autoridades públicas, seja na prerrogativa de aliados políticos, ou na condição de prestadores de serviços. Na constatação da autora, as autoridades necessitam garantir a participação da sociedade civil e, para isso, muitas vezes conclamam os seus aliados para desempenhar esse papel. Ou ainda, prestadores de serviços que visam precipuamente garantir os contratos com o município, utilizam o voto como barganha nas arenas de disputa. Presume-se então, que os processos participativos denotam um novo mecanismo para colocar à margem os que não fazem parte dessas redes sociopolíticas. Considerações finais O poder dos Conselhos de Assistência Social vem sendo cada vez mais redimensionado com a aprovação das NOBs21 . O controle social22 realizado pelos conselhos ganha mais significado com a Norma Operacional Básica de 1997, na qual preconiza que os recursos federais só serão repassados aos municípios se forem criados os conselhos e os fundos de assistência social (CNAS, 2006). Assim, a Política Nacional de Assistência Social ratifica o “controle social” enquanto concepção advinda da Constituição de 1988, entendendo-o como instrumento de efetivação da participação popular no processo de gestão política, administrativa, financeira, técnica e operativa, de cunho democrático e descentralizado. Nesse âmago, o controle do Estado é exercido pela sociedade na garantia dos direitos fundamentais e dos princípios democráticos, onde a participação só poderá ser efetivada, se entrarem em cena cidadãos verdadeiramente conscientes de suas atribuiçõesenquantoindivíduosessencialmenteéticosepolíticos,dispostos 21 Normas Operacionais Básicas do Sistema Único de Assistência Social de 1997 e 2005. 22 Avritzer também coaduna com a afirmação de Souza(2006), de que, nas áreas de extrema pobreza, a sociedade civil ainda é pouco organizada.
- 280. | 280 | ecapazes de exercerem a cidadania e decidirem sobre assuntos que dizem respeito ao coletivo, em contraposição a perspectiva da subalternidade e do assistencialismo. Destarte, A luta pela participação é também uma luta pelo seu conceito e, isso porque os dominadores buscam sempre expropriar as pessoas que se tornaram conscientes da sua repressão, e que querem se emancipar dos meios de expressão de sua linguagem política, na qual estão concentradas, ao mesmo tempo, a recordação de ferimentos sofridos, a memória coletiva e a reivindicação e a promessa de uma vida melhor (NOGUEIRA, 2005, p. 153). Quanto à perspectiva futura de participação da sociedade civil nas políticas públicas, pode-se afirmar que há um ganho de qualidade em razão dessa participação. O controle social sobre as políticas públicas na área de assistência social apresentou ganhos substanciais a partir da institucionalização de conselhos. O direcionamento orçamentário também avançou qualitativamente em áreas nas quais existe a parceria com a sociedade civil, tendo também mais efeitos distributivos e de redução da pobreza. Logo, por essa ótica, é visível, que a disponibilização de divisas para um melhor reordenamento da sociedade civil, pode ter como efeito um controle social mais ativo e a geração de ações distributivas (Avritzer, 2007). Paradoxalmente,maisqueformularpolíticaspúblicas,osconselhostêm mobilizado esforços e se dedicado ao controle da prestação de contas e da qualidade dos serviços públicos, agindo mais como órgãos de fiscalização do que de proposição de políticas. [....] As razões para essa deficiência no caráter propositivo vão da falta de capacitação dos conselheiros à centralidade do Estado na elaboração da pauta e a dificuldade de articular interesses distintos (TATAGIBA apud VITALE, 204, p. 135).
- 281. | 281 | Omodelo de gestão preconizado exige a criação e funcionamento dos Conselhos Municipais de Assistência Social, porém, na prática, em Sergipe, estes se restringem ao aspecto formal, legal e burocrático, não exercendo a sua real função. Os próprios conselheiros têm dificuldade em localizar-se na sua função. Os depoimentos constantes no relatório de mapeamento elaboradopeloCEAS-SE,revelamaindarelaçõesdebarganhaeclientelismo no processo eleitoral, sobretudo para a escolha dos representantes não governamentais, ratificando a existência de nichos de reprodução de poder e da cultura do apadrinhamento, subalternizando o cidadão no processo de empoderamento político. No que diz respeito à figura das primeiras damas, estas influenciam diretamente na gestão das políticas sociais, em razão de assumirem as Secretarias de Assistência e concomitantemente à presidência do respectivo Conselho. Nos relatórios de diligência encaminhados pela Controladoria Geral da União (CGU/TCU, 2007), dos seis casos aleatoriamente escolhidos, cinco apontaram deficiências nos conselhos municipais, tendo como causa a composição dos mesmos, com a presença de servidores com cargos de confiança nas prefeituras, representando organizações não governamentais, além de atas inconclusas, não existência de registros, não periodicidade das reuniões e ausência de planejamento, indo de encontro ao que está preconizado nos termos de regulamento e nos respectivos regimentos internos. Em função do exposto, cabe ao Conselho Estadual e ao Conselho Nacional de Assistência Social, aos órgãos fiscalizadores e de controle como o Ministério Público, a Controladoria Geral da União e ao Tribunal de Contas da União, o monitoramento para que os Conselhos Municipais de Assistência Social exercitem as funções a que se destinam, a saber: o chamado à participação e o controle social sobre a política de assistência.
- 282. | 282 | Referências AVRITZER,Leonardo. Sociedade civil e participação social no Brasil. Texto elaborado para a coordenação da área social do projeto Brasil em Três Tempos. Disponível em http:// www.democraciaparticipativa.org/ (Acesso em 10/05/2008). BERRETA, RCS; MARINS, Lilia C. O.. Estado, municipalização e gestão social. São Paulo: Cortez. Revista Serviço Social e Sociedade. Ano XXV, nº 77, março de 2004. BRASIL. Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS). Lei n. 8.742. Diário Oficial da República Federativa do Brasil. Poder Executivo. Brasília, 07 dez. 1993. Seção 1,2, 3. p. 27-28. BRASIL. Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome. Material instrucional elaborado para apoiar o Conselho Nacional de Assistência Social na Implementação da Política Nacional de Assistência Social. Brasília, 2006. BRASIL. Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome. Norma Operacional Básica do Sistema Único de Assistência Social. Brasília, 2005. CONSELHO ESTADUAL DE ASSISTÊNCIA SOCIAL DE SERGIPE. Relatório de mapeamento dos Conselhos Municipais de Assistência Social sergipanos. Aracaju, 2006. CONSELHO NACIONAL DE ASSISTÊNCIA SOCIAL. Orientação acerca dos conselhos e do controle social da política pública de assistência social. Brasília, 2006. CONSELHO NACIONAL DE ASSISTÊNCIA SOCIAL. Implicações do SUAS e da gestão descentralizada na atuação dos conselhos de assistência social. Brasília, 2006. COELHO, Vera Schattan . A democratização dos Conselhos de Saúde. Novos Estudos, nº 78. São Paulo: CEBRAP, 2007. GOHN, Maria da Glória. Conselhos gestores e participação sociopolítica. 2 ed. São Paulo: Cortez, 2003 NOGUEIRA, M.A. Um Estado para a sociedade civil: temas éticos e políticos da gestão democrática. 2.ed. São Paulo: Cortez, 2005. OLIVEIRA, Márcia Cristina Sarges de. Conselho Municipal de Assistência Social de Soure: participação democrática ou participação gerencial. Universidade Federal do Pará. Dissertação (Mestrado em Serviço Social), 2006.
- 283. | 283 | RAICHELIS,Raquel. Organização e gestão das políticas sociais no Brasil: desafios para a gestão democrática das políticas sociais. Capacitação em Serviço Social e Política Social. Módulo 3. Programa de capacitação continuada para Assistentes Sociais. Brasília: CFESS/ UnB, 2000. SOUZA, Kátia Maria Araújo. Os Conselhos Municipais de Assistência e seu papel no controle social. In: Anais do X Encontro Nacional de Pesquisadores em Serviço Social. Recife, 2006. TATAGIBA, Luciana. Os conselhos gestores e a democratização das políticas públicas no Brasil. In: DAGNINO, Evelina (org). Sociedade Civil e espaços públicos no Brasil. São Paulo: Paz e Terra, 2002 BRASIL. Tribunal de Contas da União. Orientações para Conselhos na área de Assistência Social. Brasília: Instituto Serzedello Corrêa, 2007. VITALE, Denise. Representação política e participação: reflexões sobre o déficit democrático. Florianópolis: Revista Katál. v.10, nº 2, p.143-153, julho de 2007. ______. Democracia semidireta no Brasil pós-1988: a experiência do Orçamento Participativo. Universidade de São Paulo. Tese (Doutorado em Filosofia e Teoria Geral do Direito), 2004. YAZBEK, Maria Carmelita. Classes subalternas e assistência social. 4 ed. São Paulo: Cortez, 2003. http://www.ibge.gov.br/ (Acesso em 20/07/2008). http://www.seides.se.gov.br/ (Acesso em 20/07/2008).
- 284. | 284 | AVALIAÇÃODE POLÍTICA PÚBLICA: O PROINFO E SUA GESTÃO NO MUNICÍPIO DE PARNAMIRIM-RN (2009-2012) Maria das Vitórias Ferreira da Rocha1 Lincoln Moraes de Souza2 Resumo A pesquisa avalia aspectos da gestão do Programa de Informática na Educação (ProInfo), no Município de Parnamirim-RN. Tem como questão central: Como o ProInfo está subsidiando as atividades dos professores envolvidos no programa de modo a atingir seus objetivos de forma eficaz? Como hipótese do trabalho, temos: o ProInfo estabelece um elo frágil e descontínuo entre a gestão das atividades dos professores e os objetivos a que ele se propõe, sendo esta, validada a partir da análise dos dados da pesquisa de campo, quando encontramos uma série de aspectos limitantes da eficácia do programa em âmbito municipal. Com base nos dados coletados da pesquisa do campo/empírico, constatou-se que o ProInfo necessita de avaliações periódicas por parte dos órgãos gestores do programa, acerca das ações desenvolvidas, através de instrumentais adequados, que possibilitem uma visualização mais realista dos resultados do programa, ex post (durante ou após a implementação). Palavras-Chave: ProInfo; Avaliação; Políticas públicas. 1 Doutoranda do programa de pós-graduação em Ciências Sociais da Universidade Federal do Rio Grande do Norte – UFRN. Atua como membro regular do Grupo Interdisciplinar de Estudos e Avaliação de Políticas Públicas (GIAPP) da UFRN. <vitoria_ellegancecenter@hotmail.com> 2 Professor da Universidade Federal do Rio Grande do Norte – UFRN, atuando principalmente nos seguintes temas: análise e avaliação de políticas públicas, Estado, democracia, gestão popular e governo. É líder do Grupo Interdisciplinar de Estudos e Avaliação de Políticas Públicas (GIAPP). <lincolnmoraes@ufrnet.br> T0117
- 285. | 285 | Introdução Aspolíticas públicas são definidas como um conjunto de ações planejadas, regulamentadas, elaboradas e executadas, que se desenvolvem para um coletivo. No caso do Estado brasileiro, ocorrem em escala federal, estadual e municipal, visando atender determinados setores da sociedade e podendo ser desenvolvidas, também, em conjunto com organizações não governamentais e com empresas privadas. Ao Estado brasileiro, cabe propor ações que correspondam aos problemas e aos anseios da sociedade por meio das políticas públicas, expressando diretrizes e princípios norteadores de suas ações, regras e procedimentos nas relações entre o poder público e a sociedade, embora nem sempre isso ocorra. Quando ocorrem, as ações propostas pelo Estado, voltadas para a sociedade, são, nesse caso, políticas sistematizadas ou formuladas em documentos, na forma de leis, programas, linhas de financiamento, norteando as ações que normalmente envolvem a aplicação de recursos públicos. Rodrigues (2010) afirma que as políticas públicas se processam como resultado dos diversos interesses, necessidades e demandas da sociedade. Nesta perspectiva, o caráter público das políticas está relacionado à produção de bens públicos e ao fato de serem mandatórias e impositivas. Isso porque é o Estado que detém o poder e a autoridade necessários para fazer valer as políticas criadas para uma determinada coletividade. No processo de elaboração e de implementação, as políticas públicas revestem-se, sobretudo, em seus resultados, nas mais diversas formas de exercício do poder político, materializando-se, na maioria das vezes, numa relação social que envolve interesses diferenciados e até mesmo contraditórios. Rodrigues (2010) nos diz que o Estado é composto de diversas instituições públicas, que estabelecem relações complexas com o ambiente social. Muitas vezes essas instituições possuem interesses
- 286. | 286 | divergentes,neste caso, as políticas implementadas, dependerão da supremacia que cada instituição exerce como meio de coerção em um dado território. Sobre esse ponto, não há dúvidas de que de diversas frentes são as forças sociais que integram o Estado, e que estas, representam agentes com posições muitas vezes antagônicas. Contudo, é preciso se ter claro que as decisões e deliberações acabam por privilegiar determinados setores, que nem sempre estão voltados para a maioria da população. Nesse caso, para a elaboração de uma política pública, devem-se vincular questões do tipo: o quê, para que e para quem esta será voltada, ou, até mesmo, a que ela se propõe. Caracterizadas principalmente como ações estatais, é importante salientar que nem toda ação estatal é uma política pública. Essas definições são calcadas na natureza do regime político em que se vive, com o grau de organização da sociedade civil e com a cultura política vigente, cabendo-se ressaltar que nem sempre políticas “governamentais” são “públicas”. Isto é, para serem consideradas públicas é preciso observar a quem foram destinadas, seus resultados ou benefícios. As políticas públicas que tratam de recursos públicos se constituem através de três elementos: transparência, acessibilidade e participação, sendonecessárioenfatizarquetodoEstadocapitalistaestáligadoàspolíticas públicas, passando o mesmo a não existir sem estas. Não obstante, Souza (2009) ressalta que deve-se ter cuidado ao atribuir o caráter “público” como algo sui generis as políticas criadas pelo Estado, isso porque o Estado não teria autonomia total, sendo em grande parte influenciado por interesses privados e de classes dominantes, o que por conseguinte, influencia nas políticas criadas. Na linha de raciocínio das políticas criadas pelo Estado e seu caráter inteiramente público, percebe-se que os anos de 1970 e 1980 consistiram efetivamente na descentralização das políticas públicas como uma das grandes reivindicações democráticas da época, haja vista a centralização
- 287. | 287 | nasdecisões predominantes no regime militar3 , produzindo ineficiência, corrupção e a não participação em processos decisórios, condicionando as correntes políticas da esquerda e da direita a um consenso, pelo menos parcial, em torno da descentralização. A descentralização tornou-se uma bandeira de luta e passou a ser vista como produtora de eficiência, participação e transparência, não cabendo mais ao Brasil dos anos de 1980 a centralização nem o autoritarismo, ambos encarados como filhos da ditadura. Nesta perspectiva, a descentralização significava o oposto, representando um processo decisivo e eficiente da gestão pública, passando a integrar, nos diferentes sistemas de ensino, as políticas públicas para a educação. Especificamente,nessesetoradescentralizaçãopassouasignificarmaior inter-relação entre as esferas públicas do sistema federativo, implicando na colaboração e na distribuição de responsabilidades e tarefas. Com relação a esse aspecto, destaca-se a participação popular, por meio de grupos, associações e movimentos sociais, que possibilita discutir ideias, propostas e necessidades locais, regionais e nacionais, permitindo uma visão ampla das políticas e, em especial, uma maior coerência na implementação dos investimentos financeiros. Essas mudanças na gestão das políticas públicas no Brasil contemporâneo estão permeadas pelas reformas do Estado brasileiro4 , redimensionando o papel do Estado quanto ao financiamento das políticas públicas, especialmente para a educação, saúde e previdência. Essas 3 O golpe de Estado de 1964 foi fruto de aliança civil e militar que destituiu o presidente João Goulart e pôs fim à “democracia populista” iniciada em 1946. Configura-se pelo regime militar através da ascensão de um novo bloco no poder, que envolve uma articulação entre o conjunto das classes dominantes, composto pela burguesia industrial e financeira, nacional e internacional, capital mercantil, latifundiários e militares, e por parte da sociedade civil (GERMANO, 2003). 4 A reforma do Estado brasileiro deve ser compreendida por uma redefinição (parcial) do papel do Estado, que deixa de ser o responsável direto pelo desenvolvimento econômico e social na produção de bens e serviços, para fortalecer-se como órgão promotor e regulador desse movimento.
- 288. | 288 | foramempreendidas no final do século XX, e oriundas da reestruturação capitalista. Especificamente no Brasil, percebe-se que tanto a reforma do Estado quanto a “era da informação” tem imposto mudanças significativas à educação em âmbito nacional. Neste contexto, no primeiro governo do Presidente Fernando Henrique Cardoso, particularmente, a partir de 1995, aeducaçãoeasdemaispolíticaspúblicasganharamimportânciaestratégica, alicerçadas na chamada reforma do Estado e ancoradas na ideia de Estado mínimo5 .Essaéumaperspectivadereabilitaçãodomercadocomoinstância reguladora por excelência das relações econômicas e sociais, em evidente contraposição ao Estado de bem estar social e com restrições impostas pela regulação exercida na esfera política. Assim, ao se expandir a sociedade brasileira com novas tendências e perspectivas políticas, também são influenciadas nas instituições de ensino articulações diretamente relacionadas ao conhecimento e à aprendizagem, postulando-se no sistema educacional a presença cada vez mais consciente de sujeitos dele integrantes. Essa complexificação traz novos ditames para a gestão dos sistemas, das unidades escolares em particular ou em qualquer setor institucionalizado, determinando sua forma de organização, que busca, geralmente, atender e transformar suas metas e objetivos, dando concretude à direção traçada pelas políticas públicas setoriais, em especial as educacionais. No Brasil, a gestão da educação sofreu significativas modificações na última década do século XX, sob a égide da formulação de uma nova base legal, formulada a partir da promulgação da Constituição Federal de 1988 e da Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB), Lei nº 9.394/96. Essas transformações, principalmente concernentes ao aspecto 5 Seguindo a inspiração de Goodin (1988), registramos que no universo de regras práticas em que se move o neoliberalismo, o argumento do Estado mínimo é advogado pelo máximo, não pelo mínimo: principalmente no que diz respeito à sua responsabilidade social, afirma-se tão somente a fronteira demarcadora do máximo até onde deveria e poderia ir o Estado.
- 289. | 289 | dedescentralização da educação básica, materializam-se na necessidade e na importância de formas de gestão e operacionalização que abranjam variadas atividades, envolvendo discussões sobre os currículos e a utilização da informática na escola, como é o caso do Programa Nacional de Tecnologia Educacional (ProInfo), objeto de nossa pesquisa. A discussão gerada em torno das políticas voltadas para a educação tem sido objeto de muitos estudos e pesquisas, tanto no cenário nacional quanto internacional. Destacamos a ação política assumida por diferentes atores, contextos e marcos regulatórios que proveram as orientações, compromissos e perspectivas, sendo estes assimilados e naturalizados pelos gestores de políticas públicas (FAHEL & NEVES, 2007). A pesquisa A pesquisa surge da necessidade de se buscar compreender na esfera pública, as respostas sobre seus problemas. O intuito é demonstrar a importância e a urgência de se investigar os objetivos/metas dos programas públicos, definindo critérios de aferição de sucesso (FIGUEIREIDO & FIGUEIREDO,1986)alicerçadosempadrõesdereferênciaquepossibilitem a avaliação das ações governamentais. ParaWeiss(1978)éobjetivodeumapesquisaavaliativa,medirosefeitos de um programa em comparação com as metas que se propôs a alcançar, com a finalidade de contribuir para a tomada de decisões posteriores e para melhorar a formatação futura. Nessa acepção, há quatro aspectos principais: o primeiro, “é medir os efeitos”, que se refere à metodologia de pesquisa que se emprega; o segundo são “os efeitos” que têm relação com os resultados alcançados pelo programa; o terceiro são “os critérios explícitos” que servem de comparação dos efeitos com as metas previstas e o quarto é a “finalidade social” da avaliação, que se refere, ao fato de que
- 290. | 290 | seusresultados sirvam para o melhoramento da programação futura do programa sob avaliação. Observa-se que na administração pública brasileira, durante muito tempo,osprogramaspúblicosemgeraleosprogramassociaisemparticular não eram avaliados com prioridade. Embora essa realidade esteja sendo modificada, a avaliação de políticas públicas no contexto atual é vista como objeto de controle e de regulação do Estado, predominando o foco nos processos de formulação de programas. Quanto à implementação e avaliação, pouca atenção tem sido dada. À medida que os serviços públicos são alocados, independente da conjuntura ou em situação de crise, a avaliação se coloca de forma primordial e necessária para a análise crítica de um programa ou projeto. Objetiva, principalmente, verificar em que medida as metas estão sendo alcançadas, os custos e os efeitos que foram previstos ou não, desejáveis ou não desejáveis, na tentativa de se indicar novos rumos para ações mais eficazes. Desse modo, podemos compreender que avaliação das políticas públicasdeve,necessariamente,verificarconexõeslógicasentreosobjetivos, critérios e os modelos analíticos de avaliação que dão conta se realmente a política ou programa social foi bem desenvolvido ou não (FIGUEIREDO & FIGUEIREDO, 1986). Além disso, é necessário, também, avaliar os programas educacionais, como define Scriven (1967), destacando a importância de distinguir os fins/metas do papel da avaliação, ressaltando seu cunho pedagógico e formativo, por examinar aspectos que podem ser modificados durante a formulação e na implementação do programa de modo a aprimorá-lo. Na investigação desenvolvida, nos centramos em fazer uma avaliação de processo da eficácia do Programa Nacional de Tecnologia Educacional (ProInfo) no município de Parnamirim-RN (2009-2012). A avaliação
- 291. | 291 | deprocesso não objetiva mensurar a natureza ou o tamanho do impacto de um determinado programa, senão, ao passo que o programa é implementado, representa possibilidade de monitoramento dos processos pelos quais são responsáveis e produzem os efeitos esperados, passando a controlar, antecipadamente, o tamanho e a qualidade do efeito desejado (FIGUEIREDO & FIGUEIREDO, 1986). A avaliação de processo passa a se integrar como parte da metodologia usual de avaliação por ser de natureza qualitativa e pela estratégia da formulação até a implementação da política ou programa. Constitui-se por decisões acerca das características ou dimensões do processo, através da investigação sistemática do alcance e dos beneficiados, acompanhando os processos internos. Nocampodaspolíticaspúblicasvoltadasparaaeducaçãodesenvolvidas e implementadas pelo Estado brasileiro, ganha espaço o Programa Nacional de Tecnologia Educacional (ProInfo), que tem como um dos seus objetivos, o uso pedagógico da informática na rede pública de educação básica. O programa levou às escolas computadores e outros recursos digitais com conteúdos educacionais. Em contrapartida, estados e municípios devem garantir a estrutura adequada para receber os laboratórios, mantê-los em funcionamento e capacitar os educadores para usar adequadamente as máquinas e os demais recursos tecnológicos. Umadasmarcasdastransformaçõesnaeducaçãotemsidoasubstancial influênciadautilizaçãodasnovastecnologiasdeinformaçãoecomunicação (NTIC), nas diversas áreas da sociedade moderna (CASTELLS, 1999). Na educação em seus diferentes níveis e modalidades, nota-se que os programas nacionais existentes e desenvolvidos no Brasil no campo das tecnologias educacionais são diversos e estabelecem uma unidade básica de acordo com as propostas dos parâmetros curriculares nacionais, prevendo proporcionar condições de acessibilidade e de conhecimento para todos os cidadãos.
- 292. | 292 | OProInfo, a exemplo, é um programa que faz parte das ações das políticas públicas voltadas para a educação no Brasil. Seu principal objetivo, como já foi visto, é promover o uso pedagógico das tecnologias de informação e de comunicação nas redes públicas de educação básica em parcerias com as secretarias de educação estaduais e municipais, além de articular as atividades desenvolvidas sob essa jurisdição, em especial as ações dos Núcleos de Tecnologia Educacional (NTE). Foi criado pela Portaria nº 522 de 09 de abril de 1997, do Ministério da Educação (MEC), inicialmentedesenvolvidopelaSecretariadeEducaçãoaDistância,pormeio do Departamento de Infraestrutura Tecnológica (DITEC) e reformulado, em 12 de dezembro de 2007, pelo decreto n° 6.300, tornando-se o Programa Nacional de Tecnologia Educacional, desenvolvido atualmente pela Secretaria de Educação Básica (SEB). Diante disso, abordamos como problema da pesquisa: Como o ProInfo está subsidiando as atividades dos professores envolvidos no programa, demodoaatingirseusobjetivosdeformaeficaz?Eoobjetivogeraléavaliar a eficácia da gestão do programa em seu processo de implementação nas escolas públicas do município de Parnamirim-RN, buscando compreender como o município está tratando sua gestão. Como base da análise, utilizamos principalmente as contribuições de Draibe (2001), enfatizando dois dentre os pontos eleitos como fundamentais para uma avaliação de processo e implementação de uma política/programa. Nos processos de divulgação e informação predomina a necessidade de divulgar as informações alusivas a um programa, e se estas ocorrem de forma suficiente e clara, sobretudo, em relação aos seus beneficiados; sistemas de capacitação utilizados e indispensáveis em qualquer programa para verificar o cumprimento das tarefas e a capacidade dos agentes na implementação, assim como, dos beneficiários.
- 293. | 293 | Consideraçõesgerais sobre avaliação de políticas públicas Ao longo dos anos, a produção do conhecimento no Brasil em busca de uma melhoria dos padrões de gestão do setor público esteve muito mais voltada para os processos de formulação de programas que para sua implementação e avaliação. Algumas evidências apontam uma diminuição no desinteresse histórico em avaliar os programas públicos em decorrência das mudanças e transformações ocorridas na sociedade e no Estado brasileiro em meados da década de 1980, e, em particular, em anos mais recentes (COSTA & CASTANHAR, 2003). A esse respeito, os autores enfatizam que: Com efeito, nos anos de 1980, a crise da dívida externa e a interrupção de um longo ciclo de crescimento econômico aprofundaram as desigualdades sociais presentes na realidade do país. Por seu turno, as reformas estruturais empreendidas nos anos de 1990 – abertura comercial e integração, reforma do Estado, desestatização, entre outras – alargaram ainda mais essas assimetrias na medida em que aumentaram o desemprego, tornaram precário o emprego remanescente e, consequentemente, reduziram os salários reais. A conjuntura econômica desfavorável provocou um crescimento da demanda por ações e serviços sociais, especialmente os de natureza compensatória (COSTA & CASTANHAR, 2003, p. 971). A avaliação não traz a ideia de consenso único, embora no sentido geral seja uma forma de atribuir valor, mas, na realidade, o que a diferencia em sua operacionalização são os seus diferentes conceitos. Um aspecto que se coloca como central na avaliação é poder comparar uma situação, isto é, o que se espera que aconteça ou aconteceu, e, a partir da observação, investigar se realmente o que foi programado ou proposto obteve um nível de alcance, seja de modo parcial ou integral.
- 294. | 294 | Nocampo da literatura das políticas públicas a avaliação é considerada um tipo de pesquisa social e, como todas as outras, traduz-se em vários conceitos, dentre os quais a avaliação como um tipo de pesquisa orientada, e se faz pesquisa e ao mesmo tempo se pode observar onde agir para modificar o que está sendo avaliado. A pesquisa envolve problema e metodologia e a avaliação faz parte de um processo mais amplo de política pública iniciada e perpassada por uma agenda que envolve assuntos que merecem um maior interesse e atenção por parte dos governantes, a ser elaborado para o conjunto da sociedade. Para a formulação de políticas, implica-se eleger dentre as opções elencadas na agenda a que suscite maior interesse, sendo essa a que será formulada.Aimplementaçãodeumapolítica,muitasvezesconfundidacom a efetividade e a operacionalização, ocorre, primeiramente, quando aquela ação é transformada (legalizada) ou quando essa política se transforma em programa por meio de um conjunto de ações interligadas e em projetos como a unidade menor de um programa. A avaliação é, pois, uma ação que objetiva destacar o que se observa de uma política, programa ou projeto, se está se desenvolvendo bem ou mal, se é correta ou não, e se necessita de modificações. Assim, a avaliação tem um papel importante porque traz informações significativas para tomada de decisões, permitindo comparar os objetivos programados e os resultados alcançados, possibilitando parcialmente a transparência das ações governamentais ou não governamentais, sendo utilizadas em algumas situações financeiras para condicionar a liberação e a destinação de recursos, legitimando as instituições e, em momentos específicos, subsidiando o controle social. Existem diferenciações conceituais entre avaliação política e avaliação de políticas. A avaliação política diz respeito ao conteúdo, aos padrões de referência e ao momento inicial da política. Já a avaliação de política, é aquela voltada para determinados setores como a saúde, educação,
- 295. | 295 | assistênciasocial e traz, de modo geral, a utilização de métodos de avaliação de políticas sociais próprios da pesquisa social, notadamente a pesquisa de populações por amostragem e a análise de dados agregados (FIGUEIREDO & FIGUEIREDO, 1986). A avaliação de políticas públicas traz como modos de aferição de sucesso a eficácia, eficiência e efetividade. No caso da eficácia, considera-se a relação entre o previsto e o realizado; a eficiência, por seu turno, enfatiza como os recursos financeiros estão sendo utilizados; e a efetividade enfoca o que realmente foi modicado na vida dos beneficiários (FIGUEIREDO & FIGUEIREDO, 1986). Quanto aos tipos gerais, a avaliação pode ser: de impacto ou resultado e somativa e de processo ou formativa. A avaliação de impacto é considerada por alguns autores como avaliação de resultado, por sua vez é muito mais restrita e corresponde em grande parte ao que Scriven (1967) considera no campo da educação de avaliação somativa. Ao comparar e procurar observar se um programa produziu realmente aquilo que se esperava, o que pode ser visto, por meio do custo-benefício, cenários e efeitos prévios, geralmente,comparando-seoanteseodepois.Osimpactossãosubdivididos e apresentados como negativos e positivos, diretos ou indiretos. A avaliação de processo, basicamente, observa como a política foi formuladaeseamaneiracomoelaévistapodeevidenciarseexistecoerência entre os instrumentos, quais os elementos que dificultam ou dificultarão sua implementação. A avaliação de processo corresponde, no geral, ao que Scriven (1967) chama de avaliação formativa e é um campo considerado novo pelos poucos trabalhos produzidos, diferentemente da avaliação de impacto/resultado que já dispõe de uma vasta produção científica. Nesse sentido, a avaliação passa a ser observada como instrumento de poder e estratégia de governo, ganhando cada vez mais densidade política. Por conseguinte, tendo sua prática ampliada e diversificada, despertando
- 296. | 296 | interessepelo estudo de sua atividade, principalmente por ter sido considerada por muito tempo patrimônio das instituições educativas. Grande parte do desinteresse que ocorre na avaliação de programas sociais decorre da complexidade intrínseca às metodologias de avaliação e do desinteresse dos formuladores e responsáveis pelas políticas públicas. Para Cotta (1998), ao se deixar de avaliar os programas sociais na administração pública: [...] têm-se deixado de lado um poderoso instrumento gerencial, capaz de subsidiar o processo decisório e de lançar luz sobre a lógica das intervenções na realidade social. Isto se torna ainda mais preocupante em um contexto de crise fiscal, no qual os administradores são compelidos a direcionar os escassos recursos de que dispõem para os programas e projetos que melhor os utilizem. Cabe lembrar ainda que, em ambientes democráticos, cresce a demanda da sociedade organizada pela transparência na gestão de recursos públicos, o que só é possível com a avaliação sistemática das ações empreendidas pelo governo (COTTA, 1998, p. 103). Outro ponto importante é a função dos indicadores, para facilitar a avaliação ou conhecer a importância do problema e o desempenho de um programa, podendo ser utilizados nos diferentes momentos do ciclo de gestão de uma política pública. Esse ciclo é fixado por três momentos distintos. O primeiro momento, ex-ante: define o desenho da política e fixa as referências que se deseja modificar. O segundo, in curso: monitora e avalia a execução de um programa, possibilitando o seu replanejamento e suas reformulações. O último, ex-post: avalia o alcance e o resultado das metas desejadas (BRASIL, 2010). Para Draibe (2001), esses momentos estão pautados numa relação temporal existente entre o programa avaliado e a pesquisa da avaliação, distintos em dois tipos: ex ante e avaliações ex post. Os indicadores são instrumentos utilizados para reproduzir o grau da realidade que se deseja mensurar, identificando aspectos relacionados a
- 297. | 297 | umarealidade de modo a operacionalizar-se a sua observação e avaliação. São considerados importantes na obtenção de informações e poderão evitar o desperdício de tempo e dos recursos públicos, que impossibilitem visualizar e atender os anseios sociais, nos vários estágios da elaboração e implementação das políticas públicas e programas. Para que o processo de avaliação de uma política pública possa ser levado adiante, alguns elementos expressos na Figura 1, devem ser considerados: A Figura 1 apresenta o ciclo de gestão de políticas públicas, composto fundamentalmentedosprocessos:1)Diagnósticodoproblemaoudemanda; 2) Planejamento; 3)Execução e Monitoramento; 4) Avaliação; 5) Revisão. Observa-se através da figura, que o foco de todo processo avaliativo, inicia- se pela situação-problema, motivando o planejamento para elaboração dos programas e projetos. Oavaliadoréimpulsionadoaconsideraraestratégiadeimplementação de uma determinada intervenção e suscitar o questionamento das mudanças provocadas em uma dada realidade, por meio da utilização da Figura 1: Ciclo de gestão de políticas públicas. Fonte: Ministério do Planejamento (2010).
- 298. | 298 | avaliação.Assim, é importante, identificar os principais atores envolvidos (stakeholders), representados pela instituição responsável pelo programa, à equipe integrada pelos gestores dos programas e os beneficiários. Ao se avaliar uma política, tomando como base uma política pública governamental, deve-se compreender que esta possui níveis de alcance numadimensãodecrescente.Porexemplo,apolíticaeducacionalconceitua- se em um nível de intervenção da educação mais abrangente; já o programa compõe uma entre as ações desenvolvidas por uma política; e o projeto constitui-se na unidade menor das ações que integram um programa (DRAIBE, 2001). Conclusão Essa pesquisa teve como objetivo geral verificar a eficácia da gestão do ProInfonomunicípiodeParnamirim,buscandoidentificar,principalmente, como estão sendo realizadas as atividades/ações dos professores envolvidos noprograma,comparadosaosobjetivospropostosnosdocumentosoficiais. Para atender esse objetivo, tomamos como procedimentos metodológicos a análise documental, a revisão bibliográfica e a realização de entrevistas semiestruturadas com pessoas da gestão pública do programa nos níveis estadual e municipal e com os professores que participaram dos cursos de capacitação, sendo este um dos principais objetivos propostos nas ações do ProInfo. Podemos citar o fato de que a maioria dos professores que participou das capacitações do ProInfo não adquiriu um conhecimento aprofundado acerca dos objetivos propostos pelo programa, com exceção do próprio objetivo de capacitação do programa, bastante ressaltado pelos professores. Outro ponto com maior destaque está relacionado à realização dos cursos de capacitação. Verificou-se que as três fases dos cursos de formação só são realizadas, em sua maioria, pelos professores regentes. Já os professores
- 299. | 299 | desala de aula participam principalmente da primeira fase (Introdução à Educação Digital). Com relação à avaliação dos professores sobre os cursos de capacitação realizados, verificamos que tanto os professores regentes quanto os professores de sala de aula citaram como aspecto negativo, o tempo de duração curto, assim como a abrangência do seu conteúdo. De acordo com seus pontos de vista, deveriam ser específicos para os níveis e modalidades de ensino. Outro destaque na pesquisa foi à insuficiência de computadores nos laboratórios de informática para suprir as demandas da sala de aula, pois muitas vezes as salas possuem entre 30 a 40 alunos, sendo que o próprio planejamento para a implantação dos laboratórios contemplam apenas 15 computadores e são insuficientes ao atendimento da demanda. No tocante ao acompanhamento dos professores que participaram dos cursos de formação, constatou-se que por parte da coordenação municipal do programa só acontece com os professores regentes, ocorrendo encontros mensais que direcionam o desenvolvimento das atividades propostas para os laboratórios, buscando um feedback do uso das tecnologias nas escolas. Com os professores de sala de aula, não existe acompanhamento após a capacitação por parte da gestão do município. Nesse caso, fica dependendo de uma avaliação dos professores regentes, sobre o desenvolvimento das atividades propostas pelo professor de sala de aula para os laboratórios de informática. Levando em consideração a análise dessas informações obtidas na pesquisa e confrontando-a com o referencial teórico utilizado, basicamente Figueiredo e Figueiredo (1986) e Draibe (2001) com os focos de análise eleitos para essa pesquisa, os sistemas de capacitação e os processos de monitoramento e avaliação internos, desenvolvemos nossa avaliação de processo.
- 300. | 300 | Identificamossobre o primeiro foco – os sistemas de capacitação – que os conteúdos abordados nos cursos, não são específicos para os níveis e modalidades de ensino, o que seria mais adequado para um melhor aproveitamento dos cursos no planejamento das aulas. Também se destaca que o tempo de realização dos cursos não foi suficiente para um aproveitamento adequado dos conteúdos abordados, precisando- se, segundo os professores, estender a carga horária. Quanto ao segundo foco de análise, os processos de monitoramento e avaliação internos, identificamos que não há o monitoramento das atividades implementadas no âmbito geral do programa, uma vez que, apenas os professores regentes têm acompanhamento periódico da coordenação do programa, suas atividades planejadas e direcionadas. Levando em consideração todos os dados obtidos e elencados nesse texto sobre a pesquisa, a avaliação de processo do ProInfo indica a necessidade de o programa realizar uma série de mudanças em sua formatação para que venha a obter maior eficácia. Entre essas, podemos citar: revisão do processo geral de capacitação e acompanhamento; maior disponibilidade de tempo para a realização dos cursos; cursos específicos para níveis e modalidades de ensino e acompanhamento direcionado aos professores de sala de aula sobre as atividades desenvolvidas no laboratório de informática. Percebe-se ainda que o MEC, apesar de responsabilizar a coordenação pela implantação dos ambientes tecnológicos, de acordo com os documentos oficiais, não acompanha nem avalia sistematicamente as ações desenvolvidas pelo ProInfo em nível estadual e municipal. Com base nas informações colhidas no Município de Parnamirim no Estado do Rio Grande do Norte, constatou-se que o ProInfo necessita de avaliações periódicas por parte dos órgãos gestores do programa, acerca das ações desenvolvidas. Isto é, de instrumentais adequados, que possibilitem
- 301. | 301 | umavisualização realista dos resultados do programa, ex post (durante ou após) (DRAIBE, 2001). Referências CASTELLS, Manuel. A Sociedade em Rede. A Era da Informação: Economia, Sociedade e Cultura, v. 1. 8. ed. São Paulo: Paz e Terra, 1999. COHEN, Ernesto; FRANCO, Rolando. Avaliação de projetos sociais. Petrópolis, RJ: Vozes, 1993. COSTA, Frederico Lustosa da; CASTANHAR, José Cezar. Avaliação de programas públicos: desafios conceituais e metodológicos. RAP, Rio de Janeiro, v. 5, n. 37, set./out. 2003. COTTA, Tereza Cristina. Metodologias de avaliação de programas e projetos sociais: análise de resultados e de impacto. Revista do Serviço Público, ano 49, n. 2, Abr./Jun. 1998. DECRETO nº 6.300, 12 de dezembro de 2007. Ministério da Educação, Brasília, 1997. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato20072010/2007/Decreto/ D6300.htm>. Acesso em 04 jan. 2012. DENZIN, Norman K.; LINCOLN, Yvonna S. O planejamento da pesquisa qualitativa. Teorias e abordagens. Porto Alegre: Artmed, 2006. DRAIBE, Sônia Miriam. Avaliação de implementação: esboço de uma metodologia de trabalho em políticas públicas. In: BARREIRA, Maria Cecília Roxo Nobre; CARVALHO, Maria do Carmo Brant de. (Orgs.). Tendências e perspectivas na avaliação de políticas e programas sociais. São Paulo: IEE/PUC-SP, 2001. FAHEL, Murilo; NEVES, Jorge Alexandre Barbosa. Gestão e avaliação de políticas sociais no Brasil. PUC Minas, 2007. FIGUEIREDO, Marcos Faria; FIGUEIREDO, Argelina Maria Cheibub. Avaliação política e avaliação de políticas. Análise & Conjuntura, v.1, n. 3, Belo Horizonte, set./dez. 1986. GERMANO, José Willington. Estado militar e educação no Brasil. São Paulo: Cortez, 1993. GOONDIN, Robert E. Reasons for welfare. N. Jersey, Princeton Univ. Press, 1988.
- 302. | 302 | MARCELINO,Gileno Fernandes. Avaliação de políticas públicas: os resultados da avaliação do Proinfo (Brasil). In : VIII CONGRESSO INTERNACIONAL DEL CLAD SOBRE LA REFORMA DEL ESTADO Y DE LA ADMISTRACIÓN PÚBLICA, 8., 2003, Panamá. Anais... Panamá: 2003. OLIVEIRA,DalilaAndrade.Gestãodaeducação:impasses,perspectivasecompromissos. A gestão democrática da educação no contexto da reforma do estado. In: FERREIRA, Naura Syria Carapeto; AGUIAR, Márcia Angela da S. (Orgs.). São Paulo: Cortez, 2000. SCRIVEN, Michael. The Methodology of Evaluation: In: TYLER, Ralph W; GAGNÉ, Robert M; SCRIVEN, Michael (ed.). Perspectives of Curriculum Evaluation. AERA, Monograph Series on Curriculum Evaluation, n. 1, Chicago: Rand McNally & Co., 1967. SOUZA, Lincoln Moraes de. Avaliação em educação. Palestra na Universidade Federal do Rio Grande do Norte – UFRN, em 30 de agosto de 2012. SOUZA, Lincoln Moraes de. Políticas públicas: introdução às atividades e análise. Natal, RN: EDUFRN, 2009. WEISS, Carol H. Investigación evaluativa: métodos para determinar la eficiencia de los programas de acción. México: Editorial Trillas, 1978.
- 303. | 303 | AVALIAÇÃODO PROCESSO DE IMPLEMENTAÇÃO DO PROGRAMA DE RESIDÊNCIA MULTIPROFISSIONAL EM SAÚDE NO HOSPITAL UNIVERSITÁRIO LAURO WANDERLEY Carla Mousinho Ferreira Lucena1 Ana Paula Rocha de Sales Miranda2 Patrícia Barreto Cavalcanti3 Pablo Leonid Carneiro Lucena4 Resumo O estudo teve por objetivos elucidar e avaliar o processo de implementação do Programa de Residência Multiprofissional no Hospital Universitário Lauro Wanderley, por meio da concepção dos participantes – preceptores e tutores – acerca das fragilidades e potencialidades que permearam tal processo e identificar os principais desafios no processo de consolidação. Como principais fragilidades foram apontadas a estrutura organizacional do Programa, o reduzido número de profissionais envolvidos, bem como o parco apoio institucional. As potencialidades foram associadas aos objetivos do programa, ao fato de este proporcionar espaço para discussões na perspectiva multiprofissional, contribuindo para a realização do trabalho com estas características. Ademais, constata-se 1 Universidade Federal da Paraíba. <carlamousi@hotmail.com> 2 Universidade Federal da Paraíba. <aprmiranda2@gmail.com> 3 Universidade Federal da Paraíba. <patriciabcaval@gmail.com> 4 Universidade Federal da Paraíba. <pabloleonid@hotmail.com> T0118
- 304. | 304 | queessa modalidade formativa vem trazendo um ganho qualitativo para a prestação dos serviços de saúde e ampliando a instrumentalidade dos profissionais de saúde e sua capacidade de leitura das múltiplas mediações que perpassam a pratica interdisciplinar. Palavras-Chave: Residência multiprofissional; Educação permanente; Saúde. Introdução Atualmente ainda visualizam-se diversos obstáculos no processo de consolidação e organização do Sistema Único de Saúde (SUS). A inadequada formação de recursos humanos tem sido apontada como um considerável agravante para este processo. O atendimento no campo da saúde no Brasil é reconhecidamente problemático tanto no que diz respeito à relação desigual entre demanda e oferta de serviços quanto às condições precárias dos equipamentos que prestam esse atendimento. Outro aspecto preocupanterelaciona-seàsdeficiênciasdetectadasnaformaçãoprofissional apresentada pelos profissionais que executam os serviços. Os estudos em torno da educação permanente para o SUS vêm constatando que o perfil dos profissionais da área de saúde não é adequado para prepará-los para uma atuação na perspectiva da integralidade e desenvolvimento de práticas que envolvam ações de promoção, proteção, prevenção, cura e reabilitação. No percurso de construção do SUS, acompanhamos avanços que funcionam como alento. Porém, se identificam novas questões que demandam respostas ressignificadas, mas também problemas/desafios que persistem sem solução, impondo a urgência seja de aperfeiçoamento do sistema, seja de mudança de rumos. O padrão de formação dos
- 305. | 305 | trabalhadoresem saúde é um destes desafios. É possível constatar que, apesar dos avanços e conquistas do SUS nos seus vinte e dois anos de existência, ainda existem grandes lacunas tanto nos modelos de atenção e gestão dos serviços, quanto no que se refere ao acesso e a postura que o trabalhador em saúde assume frente a tais fatores, mas, sobretudo, como constrói sua atuação num ambiente em que a precarização dos processos de trabalho é uma constante. Além disso, pode-se aglutinar a esse panorama a fragmentação entre ensino e práticas e o desenvolvimento de estratégias pedagógicas com predominância da abordagem tradicional, marcadamente reducionista e biologicista,centradanadoençaeorientadaparaacura,aqualdesconsidera as múltiplas necessidades sociais que envolvem a perspectiva da saúde enquanto conceito ampliado (ALVES, 2005). Observa-se que muitas vezes as estratégias adotadas e os objetivos traçados por determinados centros formadores tem sido incompatíveis ou insuficientes se comparados com as demandas apresentadas aos profissionais nos serviços onde estes desempenham suas práticas. Para superação desta realidade faz-se necessária a elaboração e a adoção de novas referências e estratégias para a gestão e para a organização do trabalho em saúde que contribuam para substituição da categorização, da simplificação dos saberes e da separação entre sujeito e objeto, buscando a configuração de perspectivas que considerem a complexidade dos processos de saúde-doença (MORIN, 2000). Neste sentido, a Residência Multiprofissional em Saúde (RMS) surge no cenário brasileiro como uma importante estratégia do Ministério da Saúde no intuito de possibilitar mudanças no modelo técnico-assistencial, a partir da atuação multiprofissional e integrada, inserida em um processo de Educação Permanente em Saúde, conforme preconizado pelo SUS.
- 306. | 306 | Problemade pesquisa e objetivo Pressupõe-se que por se tratar de um projeto inovador, a Residência Multiprofissional representa um grande desafio, pois implica em mudanças e mesmo estas sendo elementos comuns ao desenvolvimento humano, não se pode descurar da existência da resistência passiva (relativa às objeções e desmotivação) e ativa (referente ao medo e ao descrédito em relação à qualidade dos resultados que estas mudanças proporcionarão) às mudanças gerenciais e/ou organizacionais por parte dos trabalhadores em seu ambiente de trabalho (MENDES, 2002). Deste modo e tomando os referenciais acima mencionados, a partir da abordagem de uma experiência prática em um hospital universitário, o presente artigo tem por finalidade elucidar e avaliar o processo de implementação das propostas contidas no projeto da Residência Multiprofissional, por meio da concepção dos participantes – preceptores e tutores – acerca das fragilidades e potencialidades que permearam tal processo e identificar os principais desafios no processo de consolidação. Revisão teórica A Residência Multiprofissional em Saúde se coloca como uma modalidade de capacitação que objetiva fortalecer a integração ensino/ serviço, permitindo inclusive em muitos casos, o envolvimento dos residentes com a gestão municipal de saúde. Segundo perscruta Mioto & Rosa (2007), essa modalidade de educação permite o reconhecimento das distorções, necessidades ou mesmo excessos advindos da formação profissional no campo da saúde que se refletem nas competências e habilidades de cada núcleo profissional, ao tempo em que revela como cada categoria reage ao trabalho em equipe.
- 307. | 307 | Cecciminfere ainda que: ApropostadasResidênciasemSaúdecomomultiprofissionais e como integradas ao SUS apresenta-se no cenário brasileiro participativo como uma perspectiva teórico- pedagógica convergente com os princípios e as diretrizes da integralidade da atenção e da intersetorialidade do SUS, com as demais políticas que incidem nos determinantes e condicionantes da saúde individual e coletiva e da equidade no acesso e no direito à saúde. Promove não só o contato entre o mundo do trabalho e o mundo da formação, mas possibilita mudanças no modelo tecnoassistencial a partir da atuação multiprofissional ou integrada adequada às necessidades locorregionais, constituinte de um processo de Educação Permanente em Saúde que possibilite a afirmação do trabalhador em seu universo de trabalho e na sociedade em que vive. (2010;P 20). As Residências Multiprofissionais foram criadas nomeadamente a partir da promulgação da Lei n° 11.129 de 2005 com a criação da Comissão Nacional de Residência Multiprofissional (CNRMS). Trata- se de uma modalidade de Pós-Graduação lato sensu que possui como objetivos: acrescentar ao serviço de saúde a formação e desenvolvimento dos trabalhadores; articular o trabalho em equipe; ampliar o conjunto de ações e serviços da atenção em saúde; humanizar a assistência; e promover a integralidade (BRASIL, 2006; Brasil 2009). A arquitetura que esse processo formativo disponibiliza aos residentes, caracterizada pela busca do protagonismo conjunto entre educadores e formandos sugere a tentativa de superação da lógica cartesiana e tecnicista do ensino que ainda persiste nas instituições formadoras. Há que se ressaltar ainda que as Residências multiprofissionais se diferenciam a depender dos seus respectivos projetos político-pedagógico e do contexto em que se realizam. No contexto da atenção básica são várias
- 308. | 308 | ascompetências exigidas durante o processo de ensino-aprendizagem, dentre as quais se destaca, enquanto competência geral, a promoção de conhecimento teórico-prático que possibilite aos profissionais formados pelo programa o exercício profissional com excelência nas áreas de cuidado integral à saúde das pessoas e de comunidades e na gestão e organização do trabalho, visando à melhoria da saúde e da qualidade de vida. No contexto hospitalar o desenho e a dinâmica pedagógica são fortemente influenciados pelas características organizacionais históricas do hospital como cenário de cura, tratamento e reabilitação cuja centralidade médica é inegável. A rigidez no espectro da gerência administrativa, na organização da produção do cuidado e na disposição hierárquica, faz com que o processo formativo sofra impactos diversificados dos produzidos na atenção básica. Tais aspectos se complexificam, quando a análise se reporta as Residências multiprofissionais realizadas em hospitais universitários públicos, pois há que se considerar as recentes transformações pelas quais muitos tem passado face à terceirização da gerência via Empresa Brasileira de Serviços Hospitalares. Esse caldo de mudanças produz obviamente um processo formativo diferenciado que ora exacerba as fragilidades típicas de processos pedagógicos relativamente recentes no país e ora serve como dispositivo de elevação da criticidade do residente. A Residência Integrada Multiprofissional em Saúde Hospitalar – RIMUSH no HULW A Residência Integrada Multiprofissional em Saúde Hospitalar (Rimush) vinculada ao HULW e ao Centro de Ciências da Saúde (CCS) da UFPB iniciou suas atividades em abril de 2010, tendo como objetivo geral, especializar profissionais das diferentes áreas que se relacionam com a saúde, através da formação em serviço, com a finalidade de atuar em equipe, de forma multiprofissional e interdisciplinar, articulando os diversos níveis de atenção, equipamentos e a gestão do Sistema Único de
- 309. | 309 | Saúde,além de fornecer subsídios para o desenvolvimento de pesquisas, aprimorando e qualificando a capacidade de análise, de enfrentamento e proposição de ações que visem concretizar os princípios e diretrizes do SUS, com especial destaque para a promoção da atenção integral (HULW, 2010). AequipematricialresponsávelpelaelaboraçãodoprojetodaResidência foi constituída por 90 (noventa) profissionais, deste quantitativo apenas 21 (vinte e um) deles continuaram no Programa até o período de sua implementação, sendo: 18 (dezoito) preceptores e 3 (três) tutores. Umanoapósoiníciodesuasatividades,oProgramasofreuadesistência de 5 (cinco) preceptores, sendo, até o momento da pesquisa constituído por 13 (treze) preceptores e 3 (três) tutores. Os profissionais que ocupam estas funções são oriundos das profissões contempladas pela Residência, a saber: assistentes sociais, enfermeiros, farmacêuticos, fisioterapeutas e nutricionistas. A Rimush subdivide-se em três ênfases de saber e práticas, sejam elas: Atenção ao Paciente Crítico, Atenção à Saúde Cardiovascular do Adulto e Atenção à Saúde do Idoso. Percurso metodológico O percurso metodológico escolhido para alcançar o trabalho proposto encontra-se estruturado numa pesquisa de campo de natureza exploratória que, de acordo com Gil (2008), possui o objetivo de promover uma maior familiaridade com o problema, possibilitando assim maior clareza ou a formação de hipóteses com o intuito principal de aprimorar ideias ou descobrir intuições. Foram utilizados como instrumentos de coleta de dados secundários a pesquisa documental, incluindo o documento oficial do Programa, bem como a pesquisa bibliográfica que orientou a elaboração do instrumento para obtenção dos dados primários, que por sua vez foram obtidos
- 310. | 310 | medianteaplicação de um questionário estruturado com questões objetivas e subjetivas. A interpretação dos dados se deu por intermédio da análise crítico- reflexiva dos fragmentos dos depoimentos coletados à luz do campo teórico concernente. O universo do estudo foi constituído por todos os preceptores e tutores que fazem e que fizeram parte do Programa de Residência por no mínimo um ano, totalizando 20 (vinte) profissionais. A amostra constituiu-se de 18 (dezoito) profissionais que concordaram em participar da pesquisa e estiveram presentes na instituição no período da coleta dos dados, configurando uma amostra de 98%. Análise dos resultados Referente à caracterização da amostra obteve-se que 77% do quantitativo foram constituídos pelo sexo feminino e 22% pelo sexo masculino. A faixa etária variou de 29 a 56 anos, sendo que a média prevalente foi de 42 (quarenta e dois) anos. 55% da amostra apresentaram o tempo de formação acadêmica superior a 20 (vinte) anos, tendo 27,5% apresentado entre 10 a 20 anos e 16% entre 5 a 10 anos. 89% da amostra apresentaram o título de especialista enquanto 44,6% o título de mestre. A função de preceptor foi apresentada por 89% da amostra e a de tutor por 11%. Aolongodapesquisafoipossívelobservarqueaestruturaorganizacional da Residência representou uma grande impasse e em muitos depoimentos, esta foi atribuída ao fato de tratar-se de um projeto pioneiro, a isto somou- se o desconhecimento de suas propostas e a falta de referências que possam contribuir para a facilitação de seu desenvolvimento institucional. O número de profissionais envolvidos também se configurou em um sério problema, pois isso implicou em grande dificuldade para garantir o
- 311. | 311 | alcancedas propostas do Programa, dado o déficit de preceptores, tutores e do corpo docente, que destes representou maior déficit, representando um importante agravo, pois considera-se imprescindível a articulação do conhecimento científico com a prática profissional para que de fato possa haver as mudanças almejadas. Estes dados foram associados ao parco apoio institucional direcionado à Residência, apontado por 72,30% dos entrevistados, o que também contribui para asseverar a dificuldade para o desenvolvimento de suas propostas, bem como sua reprodução e consolidação, posto que essa objetiva trazer inovações no contexto institucional, é mister a participação da gestão neste processo. Por se tratar de uma proposta inovadora com o objetivo de empreender práticas pouco visualizadas no âmbito institucional, considera-se comum que os integrantes da Rimush lidem diariamente com a geração de conflitos e tensões. Neste sentido, Macedo (2007), aponta para a importância da constituição e manutenção de espaços estimulados pelos gestores, com objetivo de se realizar constante “diálise dos processos de trabalho”, no intuito de assegurar a abordagem dos problemas, pois tal mecanismo daria um sentido ampliado para o trabalho multiprofissional, uma vez que a articulação dos membros de uma equipe para perceber e focalizar mínimos desvios e dificuldades no trabalho poderia ser um meio eficiente para o alivio de tensões. Entretanto, ao serem questionados se a Rimush recebeu o apoio institucional (diretorias, corpo administrativo) necessário para o desenvolvimentodesuaspropostas,observou-seque72,3%nãoperceberam este apoio, 11,1% afirmaram que ele existiu, 11,1% que ocorreu apenas parcialmente e 5,5% não souberam responder. Destaca-se que o fato de não haver apoio/colaboração institucional, dificulta o desenvolvimento e a consolidação das propostas da Rimush.
- 312. | 312 | Nestesentido, como afirma Mamede (2004), entende-se que tentativas de mudanças sem a devida alteração da cultura, organizacional invariavelmente tropeçam, demandam muito mais tempo ou falham. Por outro lado, quando bem conduzidas, proporcionam o contexto adequado para a condução da estratégia da organização, além de implicar em menor carga psíquica e consequentemente menor sofrimento. No que tange ao apoio das Coordenações por núcleo profissional, constatou-se que 55,50% expuseram que receberam apoio por parte de suas Coordenações para o desenvolvimento de atividades de preceptoria e de tutoria na Rimush, porém 39% não receberam este suporte e 5,50% não souberam ou não quiseram responder. Assim, embora os percentuais demonstrem que não houve o apoio institucional no sentido de designar carga horária para o desenvolvimento de ações no contexto da Residência, o fato de 55,50% dos profissionais envolvidos terem obtido o apoio de suas Coordenações configura um fator positivo, pois mesmo nos casos onde não houve o envolvimento por parte das chefias observou-se o entendimento da importância da Residência. Por sua vez, a frequência de 39% de profissionais que não obtiveram o apoio e nem o reconhecimento da importância da Rimush expressa que há ainda muito espaço para ser conquistado e revela a existência de uma cultura organizacional pouco afeita a mudanças, com perfil centralizador e autoritário no que tange aos processos decisórios (MIRANDA, 2011). Também observou-se que a crise enfrentada pelos HUs foi reconhecida como uma das fragilidades que em muito dificultou o desenvolvimento institucional do Programa, pois implicou em consideráveis dificuldades quanto à oferta do suporte estrutural necessário para o desempenho de suas atividades. Ainda como fragilidade foi apontada a ausência de normas e rotinas claras e eficientes, bem como de diretrizes e metas para os serviços e seus respectivos profissionais. Vários fatores influenciaram no rol de
- 313. | 313 | inconsistênciasidentificadas. Quando por exemplo, se trata da divisão de preceptores e tutores por ênfase, essa diferença proporcional também foi acentuada. Observou-se que a ênfase cardiovascular contou com 50% destes profissionais, enquanto que os outros 50% foram distribuídos entre as ênfases de Atenção ao paciente Crítico e Atenção a Saúde do Idoso. No tocante às potencialidades, as mesmas foram relacionadas aos objetivos preconizados pelo Programa, que representa novas possibilidades para atuação no SUS, referendadas pela valorização dos diferentes sujeitos implicados nos processos de trabalho no âmbito da saúde. Nota-se que houve o entendimento por parte dos entrevistados de que essas propostas implicam em melhor atendimento aos usuários, além de facilitar a integralidade, contribuindo deste modo para o fortalecimento do SUS. Houve também a referência de mudança de paradigma através da capacitação de profissionais, no intuito de possibilitar o desenvolvimento de práticas diferenciadas no âmbito de saúde, já que a Residência proporciona o espaço para discussões com base na multiprofissionalidade. Outrodadopositivofoioregistrode81,20%dosdiscursosqueapontaram para a percepção de grande contribuição para a minimização das barreiras para a realização do trabalho na perspectiva da multiprofissionalidade, detectadaspor77,80%daamostra,oquerepresentaumdadodeconsiderável relevância, já que as Residências pretendem produzir mudanças estruturais nas formas de se operar o trabalho em saúde, mudanças estas há muito desejadas e defendidas pelos segmentos que lutavam pela transformação do modelo assistencial aos moldes do SUS. Ademais, considerando as dificuldades já pontuadas por Silva e Caballero (2010) em manter-se atento a possibilidade de invenção e de resistir à atração que o instituído oferece à reprodução, à repetição de modelos já consolidados, Miranda et al (2011) considera como grande desafio para a Residência Multiprofissional desenvolver-se de modo a impedir que sua institucionalização seja reduzida a um mero mecanismo
- 314. | 314 | dereprodução de práticas, restringindo seu caráter promotor de mudanças e questionador da realidade. As autoras ainda pontuam que para isso é necessário que haja o entendimento de que a Residência não é um modelo e sim uma estratégia. Considerações finais De acordo com os dados obtidos na pesquisa, foi possível perceber que a Residência Multiprofissional enfrentou inúmeros obstáculos que dificultaramsobremaneiraaplenaefetivaçãodesuaspropostas,osquais,em sua maioria, foram atribuídos às fragilidades detectadas em sua estrutura organizacional sendo expressos tanto na dificuldade em ofertar o suporte necessário para o desempenho de suas atividades, quanto na dificuldade para tomada de decisões referentes aos encaminhamentos necessários ao seu pleno desenvolvimento, devido à ausência do conhecimento integral de suas propostas, haja vista tratar-se de um projeto pioneiro. O estudo também apontou que é ainda incipiente o apoio institucional direcionado ao Programa. Entende-se que para a superação das fragilidades detectadas faz-se mister que haja uma maior articulação de todos os sujeitos envolvidosnesteprocesso,incluindo-se,portanto,osgestoresdainstituição, pois não é possível promover mudanças sem interferir na organização do trabalho, e isto é algo que precisa ser pactuado. Neste processo a gestão possui um papel singular, devendo funcionar como facilitador e mediador das decorrentes dificuldades, além de reforçar a importância da Residência no âmbito institucional. Tendo em vista o seu pioneirismo, entende-se que, apesar de todas as dificuldades detectadas e sumariadas anteriormente, a Residência Multiprofissional no HULW conseguiu imprimir uma nova concepção de trabalho em saúde.
- 315. | 315 | Ademais,é importante ter ciência de que a Residência Multiprofissional foi idealizada e desenvolvida para atuar a partir de fragilidades existentes nos processos de trabalho em saúde, deste modo não há como concebê- la imune a obstáculos. Entretanto acredita-se que a realização de oficinas avaliativas, no intuito de identificar falhas e apontar possíveis soluções, poderia amenizar tais obstáculos e consequentemente potencializar suas propostas. Além disso, é importante atentar para a importância de se desenvolver estratégias que objetivem maior interação entre profissionais e residentes, implicando em processos mais participativos, com vistas à superação da segmentação existente nos processos de trabalho em saúde e a redução das lacunas entre educação e trabalho, impedindo deste modo que as ações realizadas pelas equipes partícipes da Residência sejam reduzidas a ações “descoladas” da rotina e dinâmica institucional, sem produzir os “abalos” almejados. Apesar dos aspectos negativos (característicos de processos em construção) sem dúvida se constata que essa modalidade formativa vem trazendo um ganho qualitativo para a prestação dos serviços de saúde e ampliando a instrumentalidade dos profissionais de saúde e sua capacidade de leitura das múltiplas mediações que perpassam a prática interdisciplinar. Principalmente por se tratar de uma área em que o saber clínico se afirmou como saber dominante e muitas vezes se impõem como dificuldade para efetivação dos outros projetos profissionais. A possibilidade de interação entre várias práticas interdisciplinares viabilizadas pelas residências multiprofissionais emerge como reconstituidora dos saberes e conhecimentos parcelados e fragmentados.
- 316. | 316 | Referências ALVES,V. S. A. Um Modelo de Educação em Saúde para o Programa Saúde da Família: pela Integralidade da Atenção e reorientação do Modelo Assistencial. Interface – Comunicação, Saúde, Educação. V. 9, n. 16, p. 39-52, set. 2004/ fev. 2005. BRASIL. Residência Multiprofissional em saúde: experiências avanços e desafios. Brasília: Ministério da Saúde; 2006. BRASIL. Residência multiprofissional. Brasília: MEC; 2009. CECCIM, R.B. Residência e Educação Permanente em Saúde no cenário do Sistema Único de Saúde, Brasil. In: CONGRESSO INTERNACIONAL DE SAÚDE MENTAL E Direitos HUMANOS, 5.; FÓRUM SOCIAL DE SAÚDE COLETIVA, 1., 2006, Buenos Aires. Buenos Aires, 2006. GIL, A. C. Métodos e técnicas de pesquisa social. 10. ed. São Paulo: Atlas, 2008. Hospital Universitário Lauro Wanderley. Residência Integrada Multiprofissional em Saúde Hospitalar – RIMUSH. Processo seletivo público edital 01/2010. João Pessoa; 2010. MACEDO, P. C. M. Desafios atuais no trabalho multiprofissional em saúde. Revista da Sociedade Brasileira de Psicologia Hospitalar (SBPH), Rio de Janeiro, v. 10, n. 2, p. 33-41, dez. 2007. Disponível em: <http://pepsic.bvsalud.org/scielo.php?script=sci_ pdf&pid=S151608582007000200005&lng=pt&nrm=iso&tlng=pt>. Acesso em: 14 jan. 2014. MAMEDE, A. A. do C. A Influência da Cultura Organizacional nos Processos de Mudança. Sebrae Biblioteca on line. 2004. NT00090F7A. Disponível em: <www.biblioteca.sebrae. com.br/bds/bds.nsf/.../NT00090F7A.pdf>. Acesso em: 14 fev. 2014. MENDES, Vera Lúcia Peixoto Santos. Inovação Gerencial em serviços públicos de saúde e cidadania. Brasília: Ministério da Saúde; Secretaria de Assistência à Saúde, 2002. MIOTO, Regina & ROSA, Fernanda. Processo de construção do espaço profissional do assistente social em contexto multiprofissional: um estudo sobre o Serviço Social na estratégia saúde da família. Relatório de Pesquisa, UFSC, Florianópolis, 2007.
- 317. | 317 | MIRANDA,Ana Paula Rocha de Sales. Inserção do Serviço Social nos processos de trabalho em serviços públicos de saúde – concepções e práticas: estudo de caso em um Hospital Universitário – João Pessoa-PB [tese]. São Paulo – SP: Programa de Estudos Pós-Graduados em Serviço Social, Pontifícia Universidade Católica de São Paulo; 2011 MIRANDA, Ana Paula Rocha de Sales; LUCENA, Carla Mousinho Ferreira; SANTOS, Saionara Ferreira Araújo dos. RESIDÊNCIA INTEGRADA MULTIPROFISSIONAL EM SAÚDE HOSPITALAR (Rimush): análise de experiência em um Hospital Universitário. Anais do XIII Encontro Nacional de Pesquisadores em Serviço Social (Enpess). Juiz de Fora – MG MORIN, Edgar. A cabeça bem-feita: Repensar e reformar o pensamento. Rio de Janeiro: Bertrand Brasil, 2000. SILVA, Q. T. A. da; CABALERRO, R. M. da S. A micropolítica da formação profissional na produção do cuidado: devir-residência. In: FAJARDO, A. P.; ROCHA, C. M. F.; PASINE, V. L. Residências em Saúde: Fazeres e Saberes na Formação em Saúde. 2010, 61-74p.
- 318. | 318 | INDÍCIOSTEÓRICO-METODOLÓGICOS PARA UMA AVALIAÇÃO INSTITUCIONAL Dayane Gomes1 Lincoln Moraes2 Resumo A ideia de avaliação, grosso modo, implica em atribuir valor a algo. Ao avaliarmos um programa, um projeto, ou uma instituição, estamos fazendo umjulgamento.Aquestãoécomoessejulgamentofoielaborado.Aatividade de avaliação é relativamente recente no Brasil, mas a avaliação institucional é algo ainda mais atual de modo que a maioria de sua literatura está voltada ao campo educacional. É por isso que pensar a avaliação institucional constitui-se como um verdadeiro desafio. Este artigo tem por objetivo traçar um panorama sobre o tema, voltando-se especialmente a delinear indícios teórico-metodológicos que possibilitem o desenvolvimento de uma avaliação instituicional. Palavras-Chave: Avaliação; Instituições; Metodologia avaliativa. Introdução A atividade de avaliação de algo público é relativamente recente. No Brasil, durante a década de 1990, em meio ao propalado contexto de crise financeira e de aumento das pressões populares por melhoria na prestação 1 Universidade Federal do Rio Grande do Norte/GIAPP. <ddayanegomes@gmail.com> 2 Universidade Federal do Rio Grande do Norte/GIAPP. <lincolnmoraes@ufrnet.br> T0119
- 319. | 319 | dosserviços públicos, a necessidade de avaliar políticas públicas passou a ser enfatizada. Costa e Castanhar (2003) destacam que “A avaliação sistemática, contínua e eficaz surge como ferramenta gerencial poderosa, fornecendo aos formuladores de políticas públicas e aos gestores de programas condições para aumentar a eficiência e efetividade dos recursos aplicados em programas sociais” (COSTA & CASTANHAR, 2003, p. 969) Até então, não havia no país uma cultura de avaliação. As atenções estavam sempre mais voltadas à formulação, o que começa a mudar já com a crise econômica dos anos 1980, acentuando-se com as tentativas de reforma do aparelho do Estado dos anos 90. Passou-se a ver a avaliação das políticas, programas e/ ou projetos públicos como algo fundamental para sua eficiência, como um instrumento para obtenção de melhores resultados. Com a transferência de parte de seus serviços a iniciativa privada, o setor público viu-se compelido a desenvolver mecanismos avaliativos como meio para tornar-se competitivo e revelar a sociedade seu desempenho. Entretanto, a avaliação de instituições públicas desenvolveu uma trajetória peculiar. Data desse mesmo período seu florescer, mas isso não acontece de modo generalizado, isto é, criou-se certo hábito em avaliar instituições, mas apenas as de cunho educacionais, sobretudo as universidades. Em relação às demais organizações, praticamente inexistem na academia avaliações, ou estudos mais profundados sobre a temática. A definição usual do conceito instituição diz respeito a um “[...] complexo integrado por ideias, padrões de comportamento, relações inter- humanas e, muitas vezes, um equipamento material, organizados em torno de um interesse socialmente reconhecido”3 . Abstraindo-se um pouco de sua definição meramente conceitual, pode-se dizer que as instituições são o lugar onde as políticas públicas acontecem, constituindo-se como sua dimensão espacial. Assim, para compreender a dinâmica de uma política é 3 Definição presente em dicionário Michaelis online. Ver: http://michaelis.uol.com.br/moderno/portugues/ index.php?lingua=portuguesportugues&palavra=institui%E7%E3o . Acesso em 22 de julho de 2013.
- 320. | 320 | imprescindívelconhecer o contexto institucional no qual ela acontece, pois como bem lembra Sechi (2003) “As políticas públicas se desenvolvem em um cenário político e o conjunto das instituições é esse cenário” (SECCHI, 2003, p. 81). Para a escola institucionalista clássica, as instituições são regras formais que de algum modo condicionam o comportamento dos indivíduos. Ao ditarem as regras do jogo, são variáveis que condicionam todo o jogo político e as estratégias de seus atores. Para os neo institucionalistas, o comportamento dos atores não é totalmente modelado pelas instituições, porque isso depende do grau de consolidação do aparato institucional. Também consideram a importância das regras não formais no processo político, tais como os hábitos, os valores, as crenças. De qualquer modo, não há como minimizar a importância das instituições formais no processo de formulação e implementação das políticas públicas, o que garante a importância de avaliá-las. Tendotudoissoemvistaelevandoemconsideraçãoapoucabibliografia sobre a temática, esse texto propõe-se a discutir, ainda que de modo preliminar, a questão da avaliação institucional, tentando indicar indícios metodológicos que a tornem possível, a partir da síntese da ideia de estudos referenciais. Assim, foram feitas leituras atentas de diversos textos que se propunham a discutir genericamente o tema, ou mesmo que realizaram avaliação de alguma instituição. Deles foram extraídos e sintetizados os elementos metodológicos, isto é, os passos seguidos durante a avaliação, ou mesmo as indicações teórico-metodológicas feitas. O objetivo é que esse artigo sirva como pontapé inicial para o desenvolvimento futuro de uma metodologia consistente para avaliação da Escola Nacional de Administração Pública, a ENAP. Este artigo está dividido em quatro seções, além dessa introdução. A primeirapartecontacomumarápidahistorizaçãodaavaliaçãoinstitucional, discutindo como o tema entrou em pauta no Brasil, apontando-se para o
- 321. | 321 | seudesenvolvimento no campo educacional. O segundo momento retrata categorias importantes da avaliação institucional bem como suas funções essenciais. A terceira seção do texto expõe passos metodológicos trilhados por alguns autores da literatura especializada em avaliação institucional, especialmente os escritos de Dias Sobrinho, referência obrigatória na área; e as ponderações feitas por Bielschowski, a partir da avaliação realizada na UFRJ. Por fim, foram tecidas algumas considerações finais sobre o texto. Breve histórico da avaliação institucional Da mesma forma que a avaliação de programas públicos, a avaliação das instituições é algo recente, mas com um agravante: nas ciências sociais praticamente inexiste literatura especializada sobre essa temática. Os estudos nessa área que se propõe, embora nem sempre o façam, a avaliar algo, geralmente o fazem em relação a alguma política programa ou projeto e não em relação a uma instituição propriamente dita. Entretanto, também é a partir dos anos 1990 que começa a ser produzida toda uma literatura sobre avaliação institucional, mas no campo de estudo da Educação, voltada aos processos de avaliação das instituições do ensino superior. Conforme assinala Sobrinho (2008), isso aconteceu porque aumentou o número de organizações interessadas em aperfeiçoar-se, fato para o qual a avaliação é fundamental. Desde a década de 1990, tem aumentado consistentemente o número de pessoas e entidades que se interessam pela quantidade e qualidade dos insumos, processos, produção e resultados das atividades de ensino, pesquisa e serviços das instituições e cursos de educação superior. A qualidade e a garantia da qualidade se tornaram palavras centrais nas transformações que ocorrem na educação superior e nas políticas públicas setoriais. (SOBRINHO, 2008, p. 1).
- 322. | 322 | Nessesentido, Stein (2003) afirma que A avaliação, ora centrada nas pessoas, ora nos processos institucionais, tornou-se um recurso adotado pelos administradores, principalmente, na segunda metade da década de 90, momento histórico marcado pela globalização da economia e por um projeto de governo ancorado nas bases do neoliberalismo a partir do governo Collor [...]. (STEIN, 2003, p. 32) Como dito anteriormente, foi na área educacional que a avaliação institucional adquiriu maior notoriedade, chegando inclusive a confundir- se com a avaliação educacional. A maioria expressiva das teorias existentes sobre esse tema são aplicações de conhecimentos produzidos a partir da avaliação educacional, seja de aprendizagem, de desempenho escolar ou de currículo, mas “A avaliação institucional possui sua especificidade que é a aprendizagem e currículos. A avaliação institucional tem por objetivo de estudo a instituição, sistemas, projetos ou políticas públicas”. (STEIN, 2003, p. 35) O marco central da difusão das práticas avaliativas nas instituições educacionais deu-se em 1993, com a criação do Programa de Avaliação Institucional das Universidades Brasileiras- PAIUB, elaborado a partir das discussões realizadas pela Associação Nacional dos Dirigentes das Instituições Federais de Ensino Superior, a ANDIFES, que inicialmente manteve caráter de adesão opcional. De acordo com POLIDORI et al. (2006), a proposta do PAIUB era melhorar permanentemente os índices de qualidade da educação superior e, para isso, foi dividido em quatro etapas: a)diagnóstico: através dos dados quantitativos sobre o curso em análise; b) avaliação interna: auto avaliação realizada pela comunidade acadêmica do curso; c) avaliação externa: realizada pela comunidade acadêmica de outras instituições de ensino superior, sejam profissionais de áreas,
- 323. | 323 | representantesde entidades científicas, ou outros; d) reavaliação interna: feita internamente a partir dos resultados produzidos pela avaliação. O PAIUB recebeu apoio financeiro até 1994, quando as políticas do Ministério da Educação passaram a apontar para outros mecanismos de avaliação da qualidade ensino superior, algo consolidado com o Exame Nacional de Cursos, o Provão, iniciado em 1996. Com caráter obrigatório, tratava-se de uma avaliação anual das instituições a partir dos formandos doscursosdegraduação,comointuitodemedirascompetênciasadquiridas por esses alunos. Como resultado, era elaborada uma escala hierárquica das instituições (com conceitos que iam da letra “A” a “E”), classificadas a partir dos resultados da nota obtida pelos seus discentes. Após serem apontadas diversas falhas desse processo avaliativo4 , instituiu-se em 2004 o SINAES – Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior. O SINAES surgiu baseado em três pontos: a autoavaliação e a avaliação externa;aavaliaçãodoscursosdegraduação;eodesempenhodosestudantes do ensino superior, através do Exame Nacional de Desempenho dos Estudantes–ENAD,queconstadeumaprovaparamedirosconhecimentos adquiridos pelos alunos e de um questionário socioeconômico. Ele “Busca o desenvolvimento de vários processos avaliativos, diferenciados em cada IES do país. Há, portanto, a valorização e a aceitabilidade da diversidade do ensino superior, fato este existente e sabido, mas nunca considerado”. (POLIDORI; FONSECA; LARROSA, 2007, p. 336). Categorização e funções da avaliação institucional Em relação a quem realiza a avaliação institucional, ela vem sendo categorizada especialmente em avaliação interna (autoavaliação) ou externa, embora Sobrinho (1998) lembre que isso serve mais para fins 4 Para mais informações, ver: POLIDORI, Marlis Morosini; MARINHO-ARAUJO, Claisy M. ; BARREYRO, Gladys Beatriz. SINAES: perspectivas e desafios na avaliação da educação superior brasileira. Ensaio: avaliação de políticas públicas em Educação [on line], vol.14, n.53, 2006, pp. 425-436.
- 324. | 324 | expositivos,já que na prática comumente esses enfoques se interpenetram. Mesmo assim, tem-se de um lado [...] avaliações produzidas em fontes exógenas, impostas de cima e de fora, sem que a comunidade universitária possa em nenhum momento e de nenhuma forma participar como sujeito. Por outro lado, os esforços nem sempre bem organizados da comunidade acadêmica e científica arvorando-se o direito e o dever de protagonizar os processos de avaliação, isto é, tentando assegurar a titularidade na definição dos princípios, usos e objetivos desse processo. (SOBRINHO, 1997, p. 2) A avaliação institucional interna, ou autoavaliação, é aquela realizada pela própria instituição. Pode ter sido suscitada a partir dos resultados de uma avaliação externa, ou não. Geralmente são feitas comissões internas que ficam responsáveis por todo o processo avaliativo. Gaspareto (1999) adverte que a autoavaliação é um processo importante, mas é preciso que ela seja encarada como um mecanismo de auto-superação e não meramente de controle institucional. Nisso reside o segredo e a força da autoavaliação, se essa conseguir ultrapassar a fase ou condição de mais um fazer imposto por uma autoridade exterior, ainda que essa seja internalizada em cada nível hierárquico de uma instituição. Se os atores-sujeitos do processo sentirem e interpretarem a autoavaliação como um poder de controle e não como subsídio e estímulo para a auto-superação ou ainda como um fazer de conta burocrático, a autoavaliação não passará de mais uma avaliação externa sobre os sujeitos do fazer universitário, ainda que realizada pela própria Instituição. (GASPARETO, 1999, p. 8) A autoavaliação tem função de diagnóstico, devendo apontar a situação atual da instituição, propondo melhorias para a mesma. Deve
- 325. | 325 | servircomo uma base para tomada de decisões, como um “momento de reflexão para todos os sujeitos envolvidos com a instituição, e deverá ser considerada fundamental para a continuidade, bem como, para o seu desenvolvimento[...]” ( BERTELLI; EYNG,2004, p. 11) Nessa modalidade avaliativa, cabe à instituição avaliar seu quadro de pessoal, realização de seus objetivos, os serviços que oferece, da gestão, etc. Mas é preciso estar atento porque como lembram Bertelli e Eyng (2004) os “interesses tendem a acobertar problemas de ordem pedagógica, estruturais e administrativos. A proximidade do avaliador pode ser um fator limitador na identificação de possíveis limites institucionais.” ( BERTELLI; EYNG,2004, p. 9) A avaliação externa, como o próprio nome já diz, é aquela realizada por terceiros. Uma das modalidades da avaliação externa é a avaliação por pares, que é extremamente comum em relação à avaliação de universidades, quando membros de outras instituições examinam uma determinada organização, fazendo um diagnóstico da situação atual, apontando os fatores de entrave ao seu desenvolvimento. No entanto, embora de cunho externo, esse modalidade avaliativa também se aproxima da autoavaliação, porque os resultados alcançados com a pesquisa não tem função de controle externo nem de regulação imediata, cabendo à própria instituição refletir sobre o parecer dado, decidindo como agir frente a ele. De forma que “[...] trata-se de uma análise crítica, tendo como pano de fundo o propósito de contribuir para a melhora da qualidade [...] Nisso reside a sua grandeza e mérito, bem como o seu risco, representado pela possibilidade de capitulação dos pares[...]” ( GASPARETO, 1999, p. 7) Segundo Gaspareto (1999) as demais formas de avaliação externa são geralmentevoltadasaocontroleeregulação,tendemaserbrevescomumente acabam sendo pouco aprofundadas, dado o pouco tempo de convivência com a instituição avaliada, gerando um conhecimento limitado sobre esta. Em sua maioria são desenvolvidas por órgãos e agências governamentais à serviço do Estado, ou por pesquisadores ligados a universidades.
- 326. | 326 | Nessesentido, [...] não raro, julgamentos de avaliadores externos fixam seu olhar no presente, no imediato, no visível, no quantificável, perdendo de foco a perspectiva histórica, estando esse olhar, em consequência, prejudicado pela frágil contextualização, pelo acúmulo de atribuições e pela escassez de tempo que esses têm para produzir relatórios ou pareceres. (GASPARETO, 1999, p. 8) Todavia, não se pode dizer que esse tipo de avaliação quando bem feita, apresentando dados contextualizados e bem interpretados, não podem ser úteis a autoavaliação institucional, até porque um avaliador externo, dada a sua posição em relação à instituição, pode enxergar nela, coisas que internamente não seriam notadas. Mas usualmente, o objetivo da avaliação externa é servir como instrumento de controle, numa perspectiva de busca por eficiência e produtividade, utilizando-se do rótulo da qualidade e da excelência na prestação dos serviços públicos. A ordem é aumentar os rendimentos institucionais, reduzindo os seus custos. Dizem- se extremamente técnicas, mas na verdade tem cunho político à medida que servem para hierarquizar a instituições, definindo, muitas vezes, até redistribuições de recursos financeiros entre elas, com base nos critérios de eficiência e rentabilidade. (SOBRINHO, 1996; 1998) As avaliações externas, em grande parte, estão assentadas na ideia de assessment, que é uma tradição anglo-saxônica de fazer avaliação baseada na classificação das instituições via hierarquização. São medidos os rendimentos produzidos e comparados com padrões específicos. Esse modelo de avaliação, que vem sendo preferida pelos governos, foca nos resultados e não nos processos. Compara os objetivos traçados com a capacidade da instituição em cumpri-los, sendo [...] impossível considerar tudo o que é complexo e não matematizável. Assim sendo, essa avaliação não abrange a totalidade. Antes, opera uma simplificação e uma homogeneização da realidade, para que esta possa ser
- 327. | 327 | medida,quantificada, comparada e caiba nos gabaritos de aferição. (SOBRINHO, 1998, p. 4) É importante ter em mente que com isso, não se quer dizer que as instituiçõesnãodevamsereficientes,ounãoseremcontroladaspeloEstado, mas é que e preciso questionar quais os critérios de eficiência que têm sido levados em consideração por esses tipos de avaliações. Mesmo porque para a avaliação tenha uma visão complexa da realidade institucional examinada é preciso se valer dos recursos geralmente levantados por uma avaliação externa de cunho assessment. Sobrinho (1998), referindo-se a avaliação institucional de universidades, salienta que [...] não há nenhuma dúvida quanto à necessidade de combinaçãodeavaliaçõesexternascomasavaliaçõesinternas. Em outras palavras, não estou propondo a exclusividade da auto-avaliação, da mesma forma que condeno o absolutismo das avaliações técnico-burocráticas externas. O que é importante esclarecer desde logo é que todos esses processos devem submeter-se a um critério de“verdade social”, ou seja, passar pelo crivo do debate público e da ressignificação pela comunidade acadêmica. Aqui se instaura um outro conceito de universidade, distinto da lógica da eficiência e da produtividade, e um outro conceito de avaliação, diferente da mediação e comprovação dos resultados. (SOBRINHO, 1998, p. 5) Stein (2003) sintetiza algumas funções da avaliação institucional. São elas: a) Função somativa: quando se produz um ranking das instituições. É de cunho quantitativo, desconsidera processos, condições e contextos. No campo educacional, o Provão é um de seus exemplos; b) Função formativa: possui abordagem qualitativa e perfil intervencionista. Analisa os processos visando à qualidade dos
- 328. | 328 | mesmos,projetando o que é preciso para melhorar a instituição avaliada; c) Função de diagnóstico: quando se objetiva realizar uma leitura da realidade da instituição. Trata-se de uma vasta coleta de dados que pode ser feita internamente ou externamente. São abordados os objetivos, missão, estrutura, funcionários, etc. Geralmente consiste na primeira etapa da avaliação institucional. d) Função social: vai além dos benefícios para a própria instituição, trata-se de uma democratização dos resultados da organização. A partir de sua função social, a avaliação deve ser comprometida com a qualidade de vida dos sujeitos. e) Função de pesquisa: a prática investigativa deve estar presente em todo o processo da avaliação institucional f) Função formadora: por essa função, cabe à avaliação institucional gerar transformações pessoais, organizacionais e sociais. Ponderações metodológicas para uma avaliação institucional Uma importante gama de trabalhos a serem considerados por oferecer bons caminhos metodológicos para o desenvolvimento de uma avaliação institucional, são os escritos de José Dias Sobrinho. Embora o autor escreva voltado à avaliação de instituições educacionais, especialmente os centros de ensino superior, ele aponta para questões essenciais a avaliação de qualquer aparato institucional. No texto “Avaliação Institucional: marcos teóricos e políticos”, de 1996, José Sobrinho enfatiza que as principais dificuldades da avaliação não são técnicas, mas políticas, pois estão no campo das vontades, das ideias, das sensibilidades. Uma metodologia baseada em questões políticas, além
- 329. | 329 | deverificar o funcionamento da organização, investe em melhorá-lo, alterando as relações entre os indivíduos e os grupos. Tenta-se passar a ideia de possibilidade e necessidade de uma avaliação despolitizada, mas as avaliações sempre acontecem em meio a valores, pois desde o momento em que consideramos investigar algo é porque o temos como um valor a ser afirmado ou denegado. As avaliações se produzem em determinadas situações concretas a partir de condições objetivas, num quadro de valores relativamente estruturados que lhe dão justificativas e os esquemas conceituais de coerência. Reciprocamente, as avaliações operam como instrumentos quase científicos quase técnicos, sempre sociais e éticos de consolidação e de denegação de valores. (SOBRINHO, 1996, p. 16) Sobrinho (1996), alerta que devem ser observadas cuidadosamente pelo avaliador as múltiplas dimensões de uma instituição, os interesses geralmente conflitantes de seus grupos internos, sua história, suas condições estruturais e circunstanciais, algo que tende a escapar as avaliações meramente quantitativistas, que se mostram de caráter técnico, neutro e despolitizado, mas que atuam politicamente como criadores de escalas hierarquizantes entre as organizações, não as ajudando a melhorar e sendo, portanto, insuficientes. Como procedimento metodológico, o primeiro e fundamental passo é fazer uma descrição objetiva minuciosa da instituição. Essa fase “quantificadora” é extremamente importante, embora não deva ser considerada como passo único, mesmo porque até as informações que consideramos objetivas são um processo de escolha, seleção e interpretação. Não basta, portanto, apenas conhecer a estrutura aparente e enumerar os produtos de uma instituição. Expressões numéricas de volumes, grandezas, quantidade só concernem a qualidades quando estiver bem explícito seu sistema de
- 330. | 330 | referências,em que normas, critérios, objetivos, metodologia e usos sejam noções produzidas pública e socialmente em processos da comunidade acadêmica. (SOBRINHO, 1996, p. 17) Sobrinho (1996; 1998) enumera alguns postulados conceituais e metodológicos para realização de uma avaliação institucional: a) É preciso considerar a instituição como um todo, avaliando-a em toda sua complexidade, e não toma-la a partir de seus componentes isoladamente. Uma instituição se realiza institucionalmente pela prática concreta de seus agentes enquanto organização; b) É necessário avaliar a globalidade, embora se deva olhar os aspectos parciais, eles só servem enquanto significação do todo, captando a multidimensionalidade da realidade. A avaliação deve procurar compreender toda a instituição “[...] em sua multidimensionalidade, evitando sempre que possível as visões pontuais e fragmentadas.” (SOBRINHO, 1998, p. 2) c) Emboraaavaliaçãoinstitucionalsejafeitaemetapas,suaforçamaior está no conjunto articulado dessas etapas. De modo que, embora seja cabível começar a avaliação por um levantamento de dados objetivos detalhados, a avaliação quantitativa deve ser revertida em qualitativa ao longo da pesquisa, o que é mais adequado às instituições sociais. d) A avaliação é um processo pedagógico permanente que não pode acabar quando se findam os relatórios avaliativos. É um processo formativo que deve visar conhecer a instituição para melhorá-la. Sobrinho (1996) aponta ainda para alguns riscos a serem evitados numa avaliação institucional. O primeiro deles é o fato das instituições estudadas deixarem escapar a titularidade da avaliação, ou seja, não se apropriarem do modelo de avaliação que lhe foi posta, pois é comum
- 331. | 331 | agênciasexternas imporem seu modelo seguindo critérios completamente estranhos à instituição. O segundo risco consiste na possibilidade de cair numa “avaliação laudatória”, onde se faz muitos elogios à instituição e se omite suas características negativas. O terceiro, faz menção ao fato da pesquisa desmerecer aspectos importantes, mas supervalorizar os secundários, atribuindo valores diferentes a uma mesma realidade. O quarto risco vislumbrado é o de o pesquisador comparar realidades institucionais diferentes, pois para o autor cada instituição é única e só pode ser comparada consigo mesma. A dica é que se utilize de uma comparação temporal, que repense a historia da organização observada. Por fim, o quinto e último risco é o conselho de que a avaliação não deve servir apenas à administração. A partir de Bielschowski (1996), que realizou uma avaliação da Universidade Federal do Rio de Janeiro, também é possível extrair alguns direcionamentos metodológicos para uma avaliação institucional. Ele afirma que ao mesmo tempo em que é preciso que se avaliem valores, é igualmente imprescindível que seja feita uma coleta sistemática de informações, inclusive estatísticas, se for necessário para formulação do julgamento da instituição pelo avaliador. Para o autor, são vários os enfoques que podem ser assumidos numa avaliação e, buscando esta responder às indagações feitas por três grupos de interessados–osqueinternamentetêmpoderdedecisãosobreainstituição; os que estão fora, mas influem diretamente ou não na formulação de políticas relacionadas a ela; e os que fazem parte do cotidiano da instituição –, cada pesquisa avaliativa priorizará aquela abordagem capaz de oferecer as melhores respostas às preocupações dos interessados. Cada grupo de interessados formula perguntas específicas para as quais é necessária uma metodologia adequada para gerar as formações almejadas. O maior objetivo da avaliação seria responder a todos esses interesses. Como chama a atenção Bielschowski (1996) “Conhecida como abordagem responsiva
- 332. | 332 | elaleva em consideração toda e qualquer indagação que se apresente ao longo do processo avaliativo, detectando ou criando, para cada uma, os procedimentos metodológicos mais pertinentes” (BIELSCHOWSKI, 1996, p. 31). Bielschowski (1996) defende a realização de uma meta-avaliação institucional, que possua uma visão permanentemente crítica do próprio processo avaliativo. Isso porque, segundo ele, temos instituições cada vez mais dinâmicas, mas métodos de avaliação ainda retrógrados, o que se deve não a produção de conhecimento na área, mas devido à prática avaliativa não caminhar junto das proposições teórico-metodológicas sobre a temática. Sendo assim, muitas avaliações terminam sendo pseudo- avaliações, dada a fragilidade e superficialidade, ou são quase-avaliações, pesquisas nem sempre úteis aos propósitos avaliativos. A existência de uma verdadeira avaliação estaria condicionada a um julgamento adequado de questões de diversos tipos, unindo as dimensões políticas, filosóficas, sociais, técnico-científicas, dentre outras, e considerando suas variadas implicações. Mas quais os critérios que devem nortear uma verdadeira avaliação? De acordo com a visão de uma comissão interdisciplinar, de 1981 ( a Joint Commitee on Standards for Educational Evaluation), Bielschowski (1996) agrupou quatro grande categorias: a utilidade, a viabilidade, a exatidão e a ética. Uma avaliação deve ser útil a todos os envolvidos; sua execução deve ser viável em relação ao tempo, espaço condições políticas, administrativas, acadêmicas, etc; deve possuir exatidão em relação aos instrumentos metodológicos utilizados, as informações obtidas; e, por fim, uma avaliação deve ser ética, justa e justificada com transparência e respeito para os que dela participam. Ao analisar a UFRJ, Bielschowski (1996) seguiu alguns passos metodológicos. Inicialmente, ele afirma que é preciso selecionar os temas que preocupam os avaliadores. Depois, a partir desses temas, devem ser
- 333. | 333 | levantadasas questões a serem respondidas. Num terceiro momento, é preciso que sejam selecionados os indicadores capazes de responder aos questionamentoslevantados.Aquartaetapaseriaadecoletadeinformações, buscando encontrar as evidências apontadas pelos indicadores. A próxima fase consistiria na sistematização das informações obtidas. Na sexta etapa, seriam interpretados os resultados encontrados, formulando-se os juízos de valor sobre a instituição e sugerindo os pontos que merecem correção. Por último, é necessário que sejam divulgados os resultados da avaliação, ou seja, as respostas aos questionamentos feitos no início do processo. Considerações finais Esse artigo teve como finalidade central discutir a temática da avaliação institucional, numa busca por levantar caminhos metodológicos a serem seguidos por um pesquisador que se propunha a avaliar uma instituição, seja ela de cunho educacional ou não. Não se teve, com isso, o propósito de esgotar tal questão, mas apenas de propiciar reflexões sobre o tema, tendo em vista o pouco material produzido na área das Ciências Sociais. A partir das perspectivas de avaliação institucional discutidas ao longo do texto, pode-se ressaltar que a descrição minuciosa da instituição avaliada é um passo essencial. Essa descrição pode e deve ser exercida de maneira “qualitativa” e “quantitativa”. As ferramentas estatísticas tendem a ser extremamente úteis no processo avaliativo. Todavia, é preciso que o avaliador dê um passo frente, que não fique restrito apenas a essa fase, e que mesmo em relação aos dados numéricos obtidos, desenvolva todo um exame qualitativo da situação, percebendo características subjetivas que permeiam toda e qualquer instituição. É preciso, por exemplo, que se esteja atento aos valores institucionais, ao corpo de funcionários e as relações entre eles. A coleta de informações sobre a instituição avaliada deve receber atenção especial para que haja um casamento perfeito entre
- 334. | 334 | osquestionamentos suscitados pela avaliação, a seleção das informações e a construção dos indicadores que servirão como respostas as questões da avaliação. Da mesma forma, fica-se evidente a necessidade do avaliador ter em mente que uma avaliação institucional jamais será algo meramente técnico, ainda que se propusesse a tal. Toda avaliação é inerentemente política. Avaliar implica em atribuir um juízo de valor, mas a questão é como esse julgamento vai ser tecido e quais os critérios que vão norteá-lo. É isso que delineará a diferença entre uma pesquisa avaliativa e uma opinião sem fundamentos teórico-metodológicos. Foi comum entre autores analisados, com maior ou menor ênfase, a ideia de que uma avaliação institucional precisa estar ligada a mudança política, social e, especialmente, institucional. Para tanto é necessário que os resultados da pesquisa avaliativa sejam discutidos e expostos, apontando sempre os aspectos de entrave ao desenvolvimento organizacional e, ainda, propondomudanças.Umaverdadeiraavaliaçãoinstitucionalémarcadapor uma análise consistente e por uma perspectiva totalizante da organização, percebendo seus mais variados aspectos como faces de um mesmo corpo. O estudo das partes deve servir como elemento de compreensão da instituição como um todo. Referências BERTELLI,EliseuMiguel;EYNG,AnaMaria.Avaliaçãoinstitucional:arelaçãodialógica dos dados da avaliação interna e externa na melhoria educacional. In: IV Colóquio Internacional sobre Gestão Universitária na América do Sul, 2004, Florianópolis. Gestão Universitária na América do Sul “Alianças Estratégicas, Integração e gestão Universitária. Florianópolis: Universidade Federal de Santa Catarina, 2004. v. 01. p. 01-15 BIELSCHOWSKI. Carlos Eduardo. Avaliação na Universidade Federal do Rio de Janeiro: a metodologia. Avaliação: revista de avaliação da educação superior, Campinas, v.1, n. 1, 1996.
- 335. | 335 | COSTA,Frederico Lustosa da; CASTANHAR, José Cezar. Avaliação de programas públicos: desafios conceituais e metodológicos. RAP- Revista de Administração Pública. Rio de Janeiro, v. 37, n. 5, set/out 2003, pp. 969-992. GASPARETTO, Agenor. Avaliação institucional: processo doloroso de mudança; a experiência da UESC, Ilhéus, Bahia. Avaliação: revista de avaliação da educação superior, v. 4, n.4, 1999. GRISA, Catia. Diferentes olhares na análise de políticas públicas: considerações sobre o papel do Estado, das instituições, das ideias e dos atores sociais. Revista sociedade e desenvolvimento rural, v.4, n. 1, Jun- 2010, pp. 96-116. POLIDORI, Marlis Morosini; FONSECA, Denise Grosso da; LARROSA, Sara Fernanda Tarter. Avaliação Institucional Participativa. Avaliação – Revista de Avaliação da Educação Superior, v. 12, n. 2, jun-2007, pp. 333-348. POLIDORI, Marlis Morosini; MARINHO-ARAUJO, Claisy M. ; BARREYRO, Gladys Beatriz. SINAES: perspectivas e desafios na avaliação da educação superior brasileira. Ensaio: avaliação de políticas públicas em Educação [on line], vol.14, n.53, 2006, pp. 425- 436. SECCHI, Leonardo. Políticas Públicas: conceitos, esquemas de análise, casos práticos. São Paulo: Cengage Learning, v. 1, 2013. SOBRINHO, José Dias. Acreditação da educação superior. II Seminário Internacional de Avaliação da Educação Superior – Conaes, 2008. Disponível em: http://portal.mec. gov.br/index.php?option=com_content&view=article&id=15305&Itemid=1075 Acesso em: 10 de julho de 2013. SOBRINHO, José Dias. Avaliação institucional da educação superior: fontes externas e fontes internas. Avaliação: Revista da Avaliação da Educação Superior, Campinas, v.3, nº 34, 1998. SOBRINHO, José Dias. Avaliação institucional: marcos teóricos e políticos. Avaliação: Revista da Avaliação da Educação Superior. Campinas, v. 1, n. 1, jul- 1996, pp. 15-24. STEIN, Maria das Graças Dias Ferreira. O referencial teórico e histórico da avaliação institucional no Brasil pós-constituição de 1988. Avaliação- Revista da Rede de Avaliação Institucional da Educação Superior. Campinas, v. 8, n. 4, dez. 2003, pp. 31-51. WEISS, Carol H. Investigación evaluativa: métodos para determinar la eficiência de los programas de acción. México: Trilhas, 1978.
- 336. | 336 | PESQUISAAVALIATIVA E CONSTRUÇÃO DA ESFERA PÚBLICA NO BRASIL Joselya Claudino de A. Vieira1 Ana Cristina Brito Arcoverde2 Resumo Este artigo discute sobre a dimensão política da avaliação de políticas públicas em sua relação com o aprofundamento do processo democrático, com a ampliação da esfera pública e com o fortalecimento das políticas sociais enquanto meio para concretização dos direitos sociais. A análise aqui desenvolvida se deteve à realidade brasileira, priorizando assim as particularidades da formação socioeconômica do país, no que tange às relações entre público/privado, participação popular e acesso aos bens sociais. Acresce-se, ainda, uma breve discussão acerca da construção da esfera pública no âmbito da política de educação superior nas universidades federais,maisespecificamenterelacionadaàgestãodapolíticadeassistência ao estudante universitário. Palavras-Chave: Pesquisa avaliativa; Esfera pública; Assistência ao estudante. 1 Universidade Federal de Pernambuco. <joly_araujo@yahoo.com.br> 2 Universidade Federal de Pernambuco. <ana.arcoverde@gmail.com> T0120
- 337. | 337 | Introdução Otermo “avaliação”, em sentido amplo, significa determinar o valor, merecimento ou estima de algo. Toda avaliação emite um juízo de valor que parte de parâmetro estabelecido por quem avalia, por isso não pode ser considerada um ato neutro. As avaliações realizadas na vida cotidiana para julgar as mais diversas situações, embora sejam feitas a partir de algum critério, não têm rigor metodológico. São, portanto, ações assistemáticas, espontâneas e informais. No âmbito das políticas públicas3 , a avaliação diz respeito aos “métodos e técnicas da pesquisa social que darão sentido à busca de subsídios para afirmar da contribuição ou não das mesmas para a melhoria das condições de vida da população em geral e para a intervenção do Estado na realização da “res” pública” (Arcoverde, 2009, p. 3). Neste caso, avaliar consiste em realizar pesquisa avaliativa, uma modalidade de pesquisa social. É, portanto, uma construção sistemática e complexa a respeito da ação do Estado, no que tange à eficácia, à eficiência e à efetividade4 no atendimento às demandas sociais, bem como em relação aos seus fundamentos políticos, ou seja, valores, princípios, diretrizes etc. a norteiam. Pesquisa avaliativa: formas e tendências A literatura mostra que há uma diversidade ampla de formas e tendências em avaliação. Interessa aqui realizar uma breve caracterização 3 Política pública é entendida enquanto ação do Estado, ou seja, refere-se às políticas realizadas por instituições públicas, cuja razão de ser consiste em “responder às demandas sociais enquanto bem público, com qualidade, eficiência, eficácia e efetividade no sentido da democracia e da reversão das desigualdades sociais” (Arcoverde, 2012, p. 18), tendo como requisito básico a prevalência do interesse público. 4 Silva (2008) entende por eficiência a relação entre os custos e os resultados do programa, a eficácia relaciona ao alcance das metas e dos objetivos pretendidos com a ação, e a efetividade está ligada à relação entre resultados e objetivos. Arcoverde (2011) relaciona a avaliação da eficácia e da eficiência ao próprio processo da política ou programa e a avaliação da efetividade à preocupação com os impactos produzidos pela ação pública.
- 338. | 338 | dosprincipais aspectos de cada uma, seguida da discussão a respeito das principais perspectivas teórico-metodológicas que as fundamentam, os métodos funcionalista clássico, histórico-dialético e fenomenológico. A pesquisa avaliativa é classificada considerando-se os seguintes aspectos: 1. Com relação ao momento em que se realiza: “ex-ante” (feita no momento inicial da ação, com vistas a fornecer informações preliminares à tomada de decisão); “de gestão contínua ou concomitante” (aquela que se faz durante a execução da ação, com o fim de verificar o seu cumprimento e/ou subsidiar possíveis mudanças); “ex-post” (feita após a execução, para avaliar a continuidade ou não da ação, e a manutenção ou alteração no seu formato); 2. Conforme as suas funções: formativa (sua finalidade é corrigir os erros de percurso e redirecionar as ações. Neste caso, são realizadas durante a execução da ação mesma); somativa (destina-se a subsidiar as decisões quanto à continuidade da ação ou os estudos comparativos com outras alternativas desenvolvidas. Realizada após a finalização das ações); 3. De acordo com quem a realiza: externa (feita por agentes externos à instituição que responde pela ação que está sendo avaliada); interna (os responsáveis são os agentes da própria instituição); mista (uma combinação entre avaliação interna e externa); participativa (quando são envolvidos no processo avaliativo os formuladores, gestores, executores e beneficiários da ação); 4. Quanto ao objeto a ser avaliado, é classificada em: Monitoramento: É Considerado um dos principais instrumentos da gestão social, corresponde à atividade contínua pela qual se gerencia internamente a execução dos programas. “Nesse sentido,
- 339. | 339 | éum exame contínuo efetuado em todos os níveis hierárquicos pela administração do programa, para verificar como estão sendo executadas as atividades” (Silva, 2000, p. 73). Avaliaçãopolítica:Preocupa-seemavaliarosvaloresefundamentos que estão na base da política, programa etc. Pode fazer referência aos determinantes econômicos, políticos ou socioculturais que influenciam as tomadas de decisão e as escolhas de certas políticas, em detrimento de outras. “Por avaliação política entendemos a análise e elucidação do critério ou critérios que fundamentam determinada política: as razões que a tomam preferível a qualquer outra” (Figueiredo e Figueiredo, 1986, p. 108). Pode também se debruçarsobreaengenhariautilizadaparaconcretizaraação,ouseja, a adequação dos mecanismos institucionais em face dos objetivos a que se propõe. “A avaliação política consiste, portanto, em atribuir valor às políticas, às suas consequências, ao aparato institucional em que elas se dão e aos próprios atos que pretendem modificar o conteúdo dessas políticas” (Barry, 1975, apud Figueiredo e Figueiredo, 1986, p. 108). Avaliação de processos: Tem como eixo central o funcionamento da ação, ou seja, se a implementação atende às diretrizes previstas. Em geral, utiliza o critério da eficácia para avaliar as metas atingidas e os meios empregados na ação. O critério da eficiência é usado para avaliar a relação custo-benefício e custo-resultado. Sobre a avaliação de processos Figueiredo e Figueiredo (1986, p. 9) afirmam que “visa aferir a eficácia, verificando se o programa está ou não se desenvolvendo conforme as diretrizes preestabelecidas, permitindo, portanto desenvolver um controle antecipado do tamanho e da qualidade do efeito desejado”.
- 340. | 340 | Avaliaçãode impactos: Tendo como critério a efetividade, se propõe a aferir, em termos qualitativos e quantitativos, os efeitos e os impactos produzidos pela ação estatal sobre as condições de vida de uma população. Entende-se por efeito “todo comportamento ou acontecimentoquesofreuinfluênciadealgumaspectodoprograma” (Silva, 2000, pp. 74-75) e o impacto é o resultado direto dos efeitos da ação, que pode ser tanto físico quanto subjetivo. “O impacto é justamente o resultado dos efeitos observados em um programa, projeto ou política” (Arcoverde, 2011, p. 36). Meta-avaliação: Consiste na avaliação do próprio processo avaliativo e tem como finalidade “o refinamento da pesquisa avaliativa em termos de sua validade, credibilidade e relevância” (Lima, 2011, p. 57). Os autores Figueiredo e Figueiredo afirmam que no campo de avaliação das políticas públicas é predominante a preocupação com o cumprimento de metas, com a sua eficácia, em detrimento de avaliações políticas, que coloquem em debate os princípios e fundamentos das ações estatais, bem como o seu conteúdo em si. Contudo concluem que, A escolha do método a ser utilizado decorre mais do objetivo da política ou programa sob observação e de seu escopo social do que da preferência intelectual do analista. O mais importante nessa discussão é o estabelecimento das conexões lógicas entre os objetivos da avaliação, os critérios de avaliação e os modelos analíticos capazes de dar conta da pergunta básica de toda pesquisa de avaliação: a política ou programa social sob observação foi um sucesso ou um fracasso? A noção de sucesso ou fracasso de uma política depende obviamente dos propósitos dessa política e das razões que levaram o analista a avaliar tal política (Figueiredo e Figueiredo, 1986. p. 109).
- 341. | 341 | Silva(2000) ressalta que a distinção entre as diferentes formas de avaliação não é estanque, segmentada tal qual se apresenta, mas que na prática elas se articulam entre si, dadas as potencialidades de cada uma, podendo o pesquisador construir seu esquema de avaliação a partir dos critérios, do objeto e dos objetivos a que se propõe. Neste caso, quando há uma articulação entre todos os enfoques dos tipos apresentados para dar conta de determinada política ou programa fala-se então do tipo de avaliação compreensiva. Neste mesmo sentido Arcoverde (2011, p. 36) afirma “que os modelos de avaliação de processo e de impactos podem, na prática da pesquisa avaliativa, ser utilizados de modo articulado, combinando análise de processo e de impactos em decorrência da realização de um determinado programa”. Os métodos e técnicas a serem utilizados devem ser adequados ao tipo de política ou programa que se pretende avaliar. Devem estar alinhados também aos objetivos da pesquisa, às condições operacionais e, sobretudo, aos princípios em que se baseia o pesquisador e a sua perspectiva teórico- metodológica. Nenhuma avaliação é isenta de interesses, nem deve desconsiderar o contexto em que se desenvolvem as políticas públicas. Daí o seu caráter eminentemente político e histórico. Segundo Lima (2011, p. 58), [...] a avaliação de políticas públicas não se constitui em um exercício neutro e desinteressado, posto que o próprio avaliador se fundamenta em um determinado princípio de justiça, em um conjunto de valores e em uma concepção teórico-metodológica sobre o problema da intervenção. Com relação às perspectivas teórico-metodológicas que fundamentam as pesquisas avaliativas, a autora cita três principais vertentes: o método funcionalista clássico, o método fenomenológico e o método histórico- dialético.
- 342. | 342 | Aprimeira vertente citada é de matriz positivista e se caracteriza pela focalização da análise em momentos isolados das políticas públicas, por não consideração do conjunto de variáveis contextuais presentes nas políticas, pela priorização da mensuração de resultados, pelo uso exclusivo de métodos quantitativos e pela defesa da suposta neutralidade do processo de produção de conhecimento. O método fenomenológico tem uma abordagem qualitativa e privilegia os aspectos relacionados aos sentidos e significados atribuídos pelos sujeitos envolvidos nas políticas públicas (gestores, executores, usuários, etc.). Ou seja, é dada prioridade à subjetividade do sujeito em detrimento das variáveis contextuais que são determinantes sobre o objeto da pesquisa. O método histórico-dialético é de matriz marxista. Considera a historicidade como categoria imprescindível para a avaliação de políticas públicas,poislevaemcontaocontextoemqueaspolíticassãodesenvolvidas. Emumaperspectivadetotalidade,consideranaanáliseaarticulaçãoentreos momentos constituintes das políticas públicas (concepção, implementação, resultados), a diversidade de sujeitos e interesses nelas envolvidos, bem como os conflitos e contradições dessas relações. Os métodos quantitativos e qualitativos não são considerados excludentes entre si, pelo contrário, se busca fazer um uso combinado entre eles e não se defende a neutralidade científica na produção de conhecimento. A autora afirma, ainda, que desde os anos 1990 há uma tendência de que o viés positivista, que foi hegemônico na pesquisa avaliativa até os anos 1980, seja ultrapassado pelo método histórico-dialético. Tal tendência reflete o reconhecimento, no âmbito da avaliação, de que as políticas públicas se constituem em um campo de lutas, além de serem historicamente determinadas. Assim sendo, os seus resultados são a síntese de múltiplas determinações, as quais devem ser apreendidas pela pesquisa
- 343. | 343 | avaliativa,não sendo, contudo, passíveis de controle mediante o uso de modelos experimentais (Ibid., p. 58). As avaliações realizadas pelo método funcionalista são consideradas por Carvalho (1998) como carentes de rigor metodológico, presas ao método quantitativo, à busca da neutralidade e à visão linear de avaliar a política ou programa em si mesmo, sem articulação com os determinantes contextuais e com resultados que não correspondem às demandas da política e dos sujeitos sociais. Ela afirma que estas “avaliações tradicionais” [...] não conseguem apreender na sua totalidade os fluxos e nexos entre a tomada de decisões, sua implementação, execução, resultados, e impactos produzidos. E, em consequência, não ofertam informações substantivas para influir em formatações político-institucionais geradoras de ineficiência e ineficácia crônicas no desempenho das políticas e programas sociais (Carvalho, 1998, p. 88). Alinhada à perspectiva histórico-dialética, a autora aponta para uma “concepção totalizante da avaliação” que considera conjuntamente todos os momentos que constituem a ação pública. “Não é uma avaliação apenas de resultados, mas também de processos. Não é uma avaliação que apenas mensura quantitativamente os benefícios ou malefícios de uma política ou programa, mas que qualifica decisões, processos, resultados, impactos” (Ibid.). Com estas considerações, se pretende afirmar que o campo da avaliação de políticas públicas é permeado pelos interesses distintos entre as classes sociais, que se caracterizam nas diferentes perspectivas metodológicas citadas. Os fundamentos e o “modus operandi” dos processos avaliativos, seja nos monitoramentos, nas avaliações de processo ou de impactos/ resultados, etc., trazem em sua natureza elementos reforçadores ou questionadores da organização social.
- 344. | 344 | Comoentendimentodeque“aavaliaçãonãoéumfimemsi,etampouco sepode pensar que seja o meio idôneo para superar todos os problemas que surgem na prestação de serviços sociais” (Cohen e Franco, 2011, p. 278) segue-se à discussão mais específica da dimensão política da avaliação e sua relação com o processo de publicização e democratização no país. Dimensão política da pesquisa avaliativa A avaliação não apenas mensura o mérito das políticas públicas, como elemento externo a elas. Ela lhes é intrínseca, é parte constituinte do seu processo (Silva, 2009). Articula-se, portanto, às estratégias de incorporação de um problema na agenda governamental, aos diagnósticos para escolha entre as alternativas de política a ser adotada, à definição da política, propriamente dita, e sua implementação, por meio dos programas sociais. “Cada movimento do processo das políticas públicas, entre estes, a avaliação, deve ser considerado como uma totalidade em articulação dialética entre si, o que os torna interdependentes num contínuo processo de reprodução e renovação” (Ibid. p. 4). Vale então salientar que as políticas públicas são mecanismos governamentais de intervenção na realidade de natureza complexa e contraditória. “Trata-se de um processo que articula diferentes sujeitos, que apresentam interesses e expectativas diversas” (Silva, 2008, p. 90). Pelo caráter conflituoso, diverso e contraditório em que está inserida a avaliação de políticas públicas, não há como entendê-la sob uma perspectiva de investigação crítica sem que se considere a articulação entre as suas dimensões técnica e política. [...] a avaliação de políticas e programas sociais deva ser percebida na relação dialética de duas dimensões a ela inerentes: a dimensão técnica e a dimensão política. Nesse sentido, a avaliação de políticas e programas sociais é
- 345. | 345 | orientadapor intencionalidades, sua dimensão política, e por um conjunto de procedimentos científicos que a qualifica como geradora de conhecimento (Ibid., p. 89). A relação dialética entre as dimensões técnico-metodológica e política caracteriza a pesquisa avaliativa como uma construção sistemática, de rigor científico, que analisa com teor crítico as políticas públicas, servindo de base para tomada de decisões sobre o desenvolvimento das políticas e programas. Além de que, se constitui como possível mecanismo a ser utilizado pelos segmentos sociais organizados a fim de instrumentalizar e fortalecer a luta por direitos sociais e ampliação dos espaços públicos, tendo em vista o acesso às informações e ao conhecimento que pode ser produzido na área. A Pesquisa Avaliativa assim percebida valoriza a análise crítica da política ou programa avaliado; busca os princípios e fundamentos teórico-conceituais da Política ou Programa; considera os sujeitos e interesses envolvidos no processo; fundamenta-se em valores e concepções sobre a realidade social partilhados pelos sujeitos da avaliação: demandantes, avaliadores, beneficiários e informantes e contrapõe-se a idéia de neutralidade, não percorrendo um caminho único (Silva, 2009, p. 12). A autora aponta ainda que a pesquisa avaliativa cumpre três funções básicas: a técnica, a política e a acadêmica. Em sua função técnica subsidia o processo de implementação de políticas e programas sistematizando informações quanto aos desvios, alcance de objetivos, resultados obtidos, bem como quanto à continuidade ou adequações necessárias para o seu desenvolvimento. A função política diz respeito a sua potencialidade para instrumentalizar os sujeitos nas lutas sociais para um maior controle social das políticas públicas. Na sua função acadêmica cumpre com a produção
- 346. | 346 | doconhecimento científico a respeito das políticas públicas, investigando seus significados mais profundos. O caráter político da pesquisa avaliativa é expresso também na análise feita por Carvalho (1998) ao discorrer sobre o modelo de avaliação participativa5 . Ela afirma que, no contexto contemporâneo de aprofundamento da questão social no mundo, e no Brasil especificamente, a avaliação de políticas públicas é, sobretudo, um “imperativo ético”, pois “a avaliação sistemática e contínua deve ser instrumento estratégico na oferta de informações substantivas que possibilitem o exercício do controle social” (Ibid. p. 89). A autora compreende que além de ser fundamental a avaliação de processos e de impactos para a realimentação das ações, para avaliar as opções políticas e reorientar novas decisões, o papel da avaliação é também, e principalmente, de publicizar informações e ampliar os espaços de participação dos sujeitos no processo das políticas públicas. “A cultura da avaliação terá de se introduzir no campo social democratizando informações, decisões e facilitando a participação cidadã na formulação, implementação e desenvolvimento de políticas e projetos” (Ibid. p. 93). Uma compreensão diferente é apresentada por Cano (2006), ao trazer uma preocupação quanto à imparcialidade do avaliador e ao papel da avaliação. Ele alerta para os perigos da adoção de uma visão de mundo pelo avaliador e do uso da avaliação em defesa de grupos específicos. Isto, segundo ele, incorre em uma relativização dos resultados, onde os critérios últimos são os interesses de grupos específicos. Assim, todas as conclusões que não correspondam àqueles interesses são eliminadas. 5 A autora entende a avaliação participativa como um modelo baseado na “concepção totalizante da avaliação”, muito utilizado na avaliação institucional e de programas sociais. “Tem como eixo metodológico fundante o envolvimento e participação dos formuladores, gestores, implementadores e beneficiários no próprio processo avaliativo de um dado programa ou instituição prestadora de serviços sociais” (Carvalho, 1998. p. 90).
- 347. | 347 | Há,portanto, para este autor, uma ameaça à credibilidade no campo da avaliação quando esta se vincula à defesa de setores específicos. O autor afirma que, neste caso, se abandona o propósito da realização de avaliações objetivas e neutras, as quais são transformadas numa “militância em prol de uma visão de mundo”, e o avaliador se confunde com um “militante de uma ideologia”. Se já se podia tomar como sinal de parcialidade o fato de o avaliador se integrar na formulação do programa, o que não dizer do avaliador que defende um determinado setor interessado. Nesse caso, seria impossível os outros setores aceitarem a validade do resultado da avaliação. A credibilidade de uma avaliação é inversamente proporcional ao seu ativismo (Ibid., p. 108). Ele esclarece que o avaliador tem seus valores e enquanto cidadão deve defendê-los. Mas entende que seu papel de cidadão é distinto do papel de avaliador. “Obviamente, todos podem e devem defender seus ideais, inclusive o avaliador. Só que essa luta política deve ser realizada enquanto cidadão, não enquanto avaliador. Misturar ambos os papéis só pode resultar na perda do emprego para sempre”(Ibid.). Neste impasse, sob influência do pensamento weberiano, o autor afirma que, Uma coisa é advertir dos problemas da objetividade e da neutralidade na avaliação e exigir que as perspectivas e as bases dos juízos do avaliador sejam claramente explicitadas. Outra coisa muito diferente é renunciar propositadamente à tentativa de avaliar os programas da forma mais objetiva e neutra possível, convertendo a avaliação numa militância em prol de uma visão de mundo (Ibid.). Dessa disparidade de concepções quanto à função da avaliação se compreende que nada é mais parcial que a defesa intransigente da imparcialidade no âmbito da ciência social e da própria avaliação,
- 348. | 348 | hajavista a natureza/dimensão política, que lhes são inerentes. Não existe ciência social neutra, nem tampouco avaliação neutra. A defesa deste posicionamento imparcial do avaliador é própria do pensamento conservador, que em nome da “neutralidade” rechaça a dimensão política da avaliação e escamoteia processos e condições da realidade social que são eminentemente políticos. Seguem algumas considerações sobre a relação entre avaliação de políticas públicas e ampliação da esfera pública no Brasil, com a aproximação desta discussão ao âmbito da política de educação superior nas universidades federais, mais especificamente relacionada à gestão da política de assistência ao estudante universitário. Avaliação, esfera pública e políticas sociais no Brasil Nos anos de 1980 a luta no Brasil pela democratização do Estado e da sociedade, bem como pela ampliação dos direitos sociais culminou com a promulgação da Constituição Federal de 1988, chamada de “Constituição Cidadã”. Neste contexto se intensificou a discussão a respeito das políticas públicas,sobretudoassociais.Oqueestavanocentrododebateeraomodelo fragmentado, seletivo e excludente característico das políticas sociais no país. Discutia-se também a centralização dos processos decisórios nas instâncias governamentais, sem participação da sociedade civil. Uma das principais bandeiras reivindicatórias era a participação da sociedade nos espaços decisórios, de definição de prioridades e de modelos de gestão das políticas sociais. O resultado dessa luta foi a inclusão no texto constitucional de vários dispositivos de democracia direta para viabilizar a ampliação da participação popular nas decisões políticas, tais como: plebiscito, referendo, projetos de lei de iniciativa popular. No âmbito direto das políticas sociais foram instituídos os conselhos de gestão setorial,
- 349. | 349 | consideradosum avanço democrático para a construção da esfera pública na área das políticas sociais. O que se pretendia era a redefinição das relações entre sociedade civil e Estado para superação dos seus traços históricos de clientelismo, patrimonialismo e autoritarismo. Neste contexto o conceito de “publicização” foi central para o entendimento que se construiu em termos de políticas públicas a partir dos anos 1980. Este conceito, segundo Raichelis (2000, p. 63) [...] funda-se numa visão ampliada de democracia, tanto do Estado quanto da sociedade civil, e na implementação de novos mecanismos e formas de atuação, dentro e fora do Estado, que dinamizem a participação social para que ela seja cada vez mais representativa da sociedade, especialmente das classes dominadas. Para se consolidar, a publicização depende da construção da esfera pública, “entendida como parte integrante do processo de democratização, por meio do fortalecimento do Estado e da sociedade civil, expressa pela inscrição dos interesses das maiorias nos processos de decisão política” (Ibid.). A autora elenca o conjunto de elementos que considera constitutivos da esferapública,quaissejam:visibilidadesocial;controlesocial;representação de interesses coletivos; democratização e cultura política. Ao analisar o significado de cada um destes elementos percebe-se a centralidade dos seguintes termos: sujeitos sociais, participação, decisões políticas, interesses e relação entre público e privado. Donde se conclui que esfera pública diz respeito ao espaço onde as decisões políticas são realizadas, as ações são acompanhadas e avaliadas, mediante a participação dos sujeitos sociais na disputa pelos mais diversos interesses sociais. O processo histórico brasileiro revela que as relações entre Estado e sociedade civil foram marcadamente caracterizadas pela ausência de
- 350. | 350 | publicização,visto que a noção de esfera pública é sufocada pelas relações autoritárias e clientelistas presentes na formação sócio histórica do país. Conservando as marcas da sociedade colonial escravista, ou aquilo que alguns estudiosos designam como “cultura senhorial”, a sociedade brasileira é marcada pela estrutura hierárquica do espaço social que determina a que forma de uma sociedade fortemente verticalizada em todos os seus aspectos: nela, as relações sociais e intersubjetivas são sempre realizadas como relação entre um superior, que manda, e um inferior, que obedece. As diferenças e assimetrias são sempre transformadas em desigualdade que reforçam a relação mando-obediência. O outro jamais é reconhecido como sujeito nem como sujeito de direitos, jamais é reconhecido como subjetividade nem como alteridade. As relações entre os que iguais são de parentesco”, isto é, de cumplicidade ou de compadrio; e entre os que são vistos como desiguais o relacionamento assume a forma do favor, da clientela, da tutela, da cooptação (Chauí, 2007, p. 89-90). As políticas públicas, então, visto que seu desenvolvimento é organicamente atrelado às relações estabelecidas entre Estado e sociedade civil, sofrem as determinações advindas destas relações, em um modelo de produção excludente e explorador. A participação popular no âmbito do processo das políticas sociais ainda carece avançar muito para alcançar patamares mais efetivos de democratização, embora legalmente estejam expressos os princípios da descentralização e participação na gestão das políticas públicas. A política social brasileira é formatada a partir de um contexto autoritário no interior de um modelo de crescimento econômico concentrador de renda e socialmente excludente. Tem sido questionada por uma série de traços que a caracteriza como paternalista, clientelista, que exclui a participação da população nos processos de tomada de
- 351. | 351 | decisão,evidenciando a privatização do Estado por setores das classes dominantes, restringindo, na prática, os direitos de cidadania (Gomes, 2001, p. 21). As lutas políticas e sociais em prol da democratização da sociedade e universalização dos direitos sociais, por meio da organização e mobilização social, obtiveram como resultado uma ampliação das condições para construção da esfera pública, com a incorporação no texto constitucional de reivindicações históricas da sociedade brasileira, dentre elas a participação popular na gestão pública. Assim, através da luta política, são formalmente assegurados e universalizados os direitos de cidadania, colocando-se ainda como exigência a participação da população como forma de gestão da coisa pública. Com efeito, o princípio participativo foi consagrado na nossa Carta Constitucional como elemento fundamental na formulação de políticas. Nesse momento, as questões relativas à gestão e ao controle democrático de decisões governamentais adquirem uma centralidade jamais verificada em nossa história (Ibid. p. 24). O novo conceito de política social que é consolidado na Constituição Federal de 1988, ancorado no princípio participativo e democrático da gestão pública, confere à avaliação um enfoque diferenciado para o desenvolvimento das políticas sociais e, sobretudo, permite entendê-la como estratégia fundamental para a construção da esfera pública. Neste contexto o paradigma de avaliação de políticas públicas baseado no modelo técnico-econômico/quantitativista, até então predominante, tende a ser superado pelo paradigma crítico, que aponta para a dimensão política da avaliação. A ampliação da esfera pública significa o fortalecimento dos espaços democráticos no interior dos processos de gestão das políticas públicas. As avaliações, então, comprometidas com o alargamento da esfera pública,
- 352. | 352 | devemse preocupar em investigar, dentre outros aspectos das políticas sociais, como o princípio participativo se materializa no desenvolver das políticas sociais. Ou seja, discutir os espaços de participação popular que têm sido construídos, em que medida os sujeitos envolvidos no processo têm condições de colocar-se na defesa dos seus interesses, como suas demandas são incorporadas na agenda da política, do programa ou da instituição. A preocupação com questões desta natureza certamente contribui para a consolidação dos espaços públicos, uma vez que o conhecimento produzido pelas pesquisas avaliativas, além de tornar públicas informações relevantes da ação do Estado, podem servir para instrumentalizar os sujeitos e fortalecer a luta social e política pela democratização da sociedade. Como afirma Silva (2009, p. 3), O importante nessa prática é ter como principal destinatário do conhecimento produzido sobre políticas e programas sociais os setores subalternizados da sociedade que poderão instrumentalizar suas lutas e demandas a partir de informações que historicamente lhes tem sido negadas ou omitidas, buscando a democratização e o controle social das políticas públicas. A partir destas reflexões, pensar na materialização do princípio participativonapolíticapúblicadeeducaçãosuperior,maisespecificamente no tocante à assistência ao estudante das universidades federais, sugere questionamentos a respeito de quais espaços democráticos vêm sendo construídos no interior das universidades. Qual o compromisso destas instituições com a construção de “espaços de liberdade que assegurem a reflexão” (Luckesi et al. 2003, p. 41)? Esta questão se relaciona com o próprio sentido de ser e com o “fazer” da universidade. Luckesi ao discutir sobre a “universidade que não queremos” e a “universidade que queremos” aponta o papel da universidade
- 353. | 353 | paraa consolidação do processo de democratização, assim como em se fazer “consciência crítica da sociedade, ou seja, um corpo responsável por indagar, questionar, investigar, debater, discernir, propor caminhos de soluções, avaliar, na medida em que exercita as funções, criação, conservação e transmissão da cultura” (Ibid., p. 42-43). Com relação à gestão da assistência ao estudante, o desempenho desta função traz em si a prerrogativa de que sejam criados nas universidades federais instâncias de participação dos estudantes e técnicos- administrativos. A incorporação do princípio participativo é fundamental para a formulação de políticas, sobretudo porque possibilita visibilidade às demandas dos estudantes, sua participação nos processos decisórios e avaliativos e o controle democrático destas decisões. Nestes termos, considerar as suas próprias ações, no âmbito da gestão universitária, em um ambiente efetivamente aberto à participação, é também elemento estratégico para ampliação da esfera pública no interior do espaço universitário e essencial para se faça “uma universidade democrática e voltada para inteiramente para as lutas democráticas” (Ibid. p. 44). O aprofundamento da esfera pública no âmbito das instituições universitárias federais prediz mecanismos de gestão democrática e de controle social no desenvolvimento da assistência ao estudante, para os quais a avaliação é instrumento indispensável, visto que guarda relação direta com os processos de publicização e democratização da relação entre Estado e sociedade civil. Neste sentido, a realização de pesquisas avaliativas que desvendem as determinações mais profundas e contextualizadas na área da assistência ao estudante pode possibilitar a produção de conhecimentos que potencializem as lutas em defesa da concretização do direito à educação e pelo alargamento da esfera pública nas instituições universitárias.
- 354. | 354 | Oprincípio da esfera pública é a igualdade, condição também para a cidadania. [...] os indivíduos não nascem iguais, a igualdade é construída na mesma medida em que se constrói a cidadania. A construção dessa igualdade e dessa cidadania se faz de diferentes formas, inclusive através da ação que pode ser informada pela publicização dos resultados da avaliação (Gomes, 2001, p. 33). Considerações finais A pesquisa avaliativa, entendida na perspectiva histórico-dialética, deve articular o rigor técnico-metodológico e o compromisso político de produzir conhecimentos e fornecer informações que subsidiem as lutas sociais e políticas travadas pela consolidação dos direitos sociais e ampliação dos espaços democráticos. Nesta perspectiva, a afirmação e defesa da dimensão política da pesquisa avaliativa parte da compreensão de que quando realizada com uma abordagem totalizante, a avaliação possibilita a construção de um todo complexo de informações que considera as variáveis contextuais da política. Assim como constrói as mediações necessárias pelas quais se apreendem os momentos constitutivos da política ou programa na sua totalidade, ou seja, articulados entre si e inseridos em uma dinâmica contextualizada no âmbito das relações sociais. Conclui-se, ainda, que a socialização e publicização dos resultados das pesquisas avaliativas é um momento essencial para que se cumpra a sua função política. A contribuição deste processo para a abertura de espaços de participação, de acesso às informações relativas à gestão da “coisa pública” e de instrumentalização dos sujeitos nas lutas sociais faz da pesquisa avaliativa um processo fundamental para a consolidação democrática e para o fortalecimento das políticas públicas.
- 355. | 355 | Referências ARCOVERDE,A. C. B. Avaliação de políticas públicas: elemento estratégico de gestão da coisa pública. Artigo apresentado na IV Jornada Internacional de Políticas Públicas (JOINPP) em São Luís, Maranhão, 2009 ______. Avaliação dos impactos sociais e econômicos dos empreendimentos solidários em Pernambuco. In: ARCOVERDE. A. C. B. (org.) Avaliação de políticas, programas e projetos sociais: Modelos, metodologias e experiências de avaliação. Ed. Universitária da UFPE, Recife, 2011 ______. Uma visão institucional para avaliação de políticas públicas. In: Nelson Machado; Victor Branco de Holanda; José Francisco Ribeiro Filho; Jorge lopes; Marcleide Pedeneiras. (Org.). GBRSP – Gestão Baseada em Resultado no Setor Público: uma abordagem didática para implementação em prefeituras, câmaras municipais, autarquias, fundações e unidades organizacionais. São Paulo, Atlas, v. 01, p. 18-33, 2012 CANO, I. Introdução à avaliação de programas sociais. 3ª ed., Editora FGV, Rio de Janeiro, 2006. CARVALHO, M. C. B. “Avaliação participativa: uma escolha metodológica”. In: RICO, E. M. Avaliação de políticas sociais: uma questão em debate. Editora Cortez, São Paulo, 1998 CHAUÍ, Marilena. Brasil – mito fundador e sociedade autoritária. Editora Perseu Abramo. São Paulo. 2007 COHEN, E. e FRANCO, R. Avaliação de projetos sociais. 9ª ed., Editora Vozes, Rio de Janeiro, 2011 FIGUEIREDO, M. e FIGUEIREDO, A. M. B. Avaliação política e avaliação de políticas: um quadro de referências teóricas. Cadernos IDESP, nº 15, São Paulo, IDESP, 1986 GOMES. Maria de Fátima Cabral Marques. Avaliação de políticas sociais e cidadania: pela ultrapassagem do modelo funcionalista clássico. In: SILVA, M. O. da S. e S. (Org.) Avaliação de políticas e programas sociais: Teoria e prática. Editora Veras, São Paulo, 2001 LIMA, V. F. S. A. Tendências da avaliação no âmbito das políticas públicas: desafios e perspectivas. In: ARCOVERDE. A. C. B. (org.) Avaliação de políticas, programas e projetos sociais: Modelos, metodologias e experiências de avaliação. Editora Universitária-UFPE, Recife, 2011
- 356. | 356 | LUCKESI,C.; BARRETO, J. C.; BAPTISTA, N. Fazer universidade: uma proposta metodológica. 15 ed. Editora Cortez, São Paulo, 2007 RAICHELIS, R. Desafios da gestão democrática das políticas sociais, In: Capacitação em Serviço Social e Política Social. Programa de Capacitação Continuada para Assistentes Sociais. Módulo 03, Brasília, CFESS, ABEPSS, CEAD/NED-UNB, 2000 SILVA, M. O. da S. e. Execução e avaliação de políticas e programas sociais. In: Capacitação em Serviço Social e Política Social. Programa de Capacitação Continuada para Assistentes Sociais. Módulo 04, Brasília, CFESS, ABEPSS, CEAD/NED-UNB, 2000 ______. SILVA, M. O. da S. e. Avaliação de políticas e programas sociais: uma reflexão sobre o conteúdo teórico e metodológico da pesquisa avaliativa. In: SILVA, M. O. da S. e. (Coord.). Pesquisa avaliativa: aspectos teórico-metodológicos. São Paulo: Veras Editora; São Luís, MA: GAEPP (Grupo de Avaliação e Estudo da Pobreza e de Políticas Direcionadas à Pobreza), 2008 ______. Construindo uma abordagem participativa para avaliação de políticas e programas sociais. Texto apresentado no 2009 Congress of the Latin American Studies Association, Rio de Janeiro, Brasil, junho, 11 a 14, 2009
- 357. | 357 | BASESTEÓRICO-CONCEITUAIS E METODOLÓGICAS PARA A AVALIAÇÃO DA EDUCAÇÃO PROFISSIONAL E TECNOLÓGICA Ana Cristina Brito Arcoverde1 Joselya Claudino de A. Vieira2 Resumo Este artigo trata sobre a política de Educação Profissional e Tecnológica no Brasil e as bases teórico- conceituais e metodológicas para sua avaliação. A discussão está pautada pelas relações entre educação, trabalho e tecnologia no Brasil, e sua inserção subalternizada na divisão internacional do trabalho, nos marcos do capitalismo periférico. A partir de uma breve apresentação da trajetória histórica desta política no país, desde as primeiras iniciativas até o reordenamento institucional de 2008, em que foi criada a Rede Federal de Educação Profissional, Científica e Tecnológica, seguem-se considerações sobre o lugar da avaliação no âmbito das políticas públicas, e sobre as principais perspectivas teórico metodológicas para fundamentação de processos avaliativos, os métodos funcionalista clássico, histórico-dialético e fenomenológico. São abordados elementos fundamentais à avaliação: definição de critérios, construção de indicadores consistentes, dimensões e temas a serem considerados, e suas especificidades em relação à política em questão. Palavras-Chave: Políticas públicas; Educação profissional; Avaliação. 1 Universidade Federal de Pernambuco. <ana.arcoverde@gmail.com> 2 Universidade Federal de Pernambuco. <joly_araujo@yahoo.com.br> T0121
- 358. | 358 | Introdução Aeducação profissional e tecnológica está situada no âmbito das relações entre educação, trabalho e tecnologia nos marcos das sociedades capitalistas. Nestes termos, é determinada pelas contradições inerentes à relação capital/trabalho/ciência e se constitui em campo de disputa na correlação de forças entre as classes sociais. A inserção tardia e subalterna do Brasil na divisão internacional do trabalho é determinante para o que tem sido construído no país em termos de educação profissional e tecnológica. “Na divisão internacional do trabalho os países centrais são os donos das “excelências do conhecimento” cabendo aos subalternos, como o Brasil, a sua aplicação” (ANDES-SN, 2005). Tem-se, portanto, a histórica dicotomia da educação brasileira em formar profissionais para pensar e profissionais para fazer. A opção de não se produzir ciência e tecnologia reproduz a dependência do Brasil em relação aos países detentores dessa produção no mundo, e a condição subalterna que ocupa nas relações internacionais. No que se refere ao sistema de educação profissional e tecnológica do país, compreende-se que A ênfase passa a ser dada ao conhecimento aplicado de forma utilitária e, em decorrência, é favorecido o ensino aligeirado, a formação de curta duração, o conhecimento prático, a informação massificada, a reprodução do sucedâneo de preferência com o término da sociabilidade e o máximo de competitividade e disputa, favorecendo um desculturamento próprio das sociedades submetidas ao império do mercado, mais precisamente ao domínio do capital (Ibid.). A trajetória da educação profissional e tecnológica no Brasil foi iniciada em 1909 com a criação pelo Estado brasileiro de 19 “Escolas de Aprendizes e Artífices”. Estas eram destinadas às “classes desprovidas”, um instrumento
- 359. | 359 | deformação para o trabalho que era também útil para conter as chamadas “desordens sociais”. Além de servir ao controle social das massas subalternizadas, a criação destas escolas profissionalizantes atendeu à demanda por qualificação de mão de obra advinda com o processo tardio de industrialização brasileira. A partir de 1942 estas escolas foram transformadas em Escolas Industriais e Técnicas, com isso passam a oferecer a formação profissional em nível equivalente ao secundário, o que demarcou definitivamente a vinculação do ensino industrial ao sistema de ensino no país. Na expansão da Educação Profissional e Tecnológica no Brasil se evidencia a priorização da formação de profissionais orientada em função do padrão de produção que é desenvolvido no país, haja vista, por exemplo, a obrigatoriedade da profissionalização instituída pelo Estado brasileiro atravésdaLeinº5.692/71.Aolongodopercursohistóricoocorreamudança de denominação das Escolas Industriais e Técnicas em Escolas Técnicas Federais e, mais tarde, em Centros Federais de Educação Tecnológica (CEFET), que conferiu àquelas instituições a atribuição de atuar em níveis mais elevados da formação profissional. Nos anos de 1980 e 1990 o Brasil vive um completo reordenamento das relações entre Estado e sociedade (redemocratização política, abertura da economia à concorrência internacional, priorização do controle da economia através de políticas de valorização da moeda nacional e controle da inflação, Reforma do Estado). A submissão às exigências dos organismos financeiros internacionais como Banco Mundial e Fundo Monetário Internacional (FMI) se torna, desde então, a condição característica do desenvolvimento das políticas públicas, sobretudo as sociais. Com relação aos rumos da Educação Profissional e Tecnológica surge a proposição de reforma curricular e de criação de uma nova pedagogia institucional. O discurso que se constrói é pelo alinhamento das políticas
- 360. | 360 | eações das instituições ao território no qual estão inseridas, com destaque para a demarcação das demandas sociais locais e regionais. Asinstituiçõesfederaisdeformaçãoprofissionaletecnológica revelam um movimento até então inédito, ou seja, incluir em seus debates as necessidades e aspirações do território em que estavam inseridas e o delineamento de princípios que pudessem nortear iniciativas comuns, potencializando o surgimento de uma rede, qual seja, a rede federal de educação profissional e tecnológica (MEC, 2010, p. 12). Em 2004 as instituições públicas federais de educação profissional e tecnológicaseconfiguravamem:CentrosFederaisdeEducaçãoTecnológica, Escolas Agrotécnicas Federais, Escola Técnica Federal de Palmas/TO e Escolas Técnicas Vinculadas às Universidades Federais. Estas instituições, com autonomia para criação e implantação de cursos em todos os níveis da educação profissional e tecnológica, adotam uma nova tônica de pedagogia institucional, qual seja: a promoção do desenvolvimento local e regional, entendido enquanto melhorias na qualidade de vida das populações que residem geograficamente nos locais nos quais estão situadas as instituições. No discurso governamental este sentido atribuído às instituições federais de educação profissional e tecnológica visa à superação da tradicional vinculação destas instituições ao atendimento das demandas econômicas do mundo da produção. Voltando-se então ao atendimento de demandas sociais das populações locais e regionais, ou seja, ao chamado desenvolvimento territorial sustentável, o governo federal se propõe a fazer da educação profissional e tecnológica a formação integral de “cidadãos- trabalhadores emancipados”. Neste sentido, desde 2006 ocorre no país uma expansão do número de instituiçõescomaimplantaçãodeescolasfederaisdeformaçãoprofissionale tecnológicaemEstados,periferiasdemetrópolesemunicípiosinterioranos, em que ainda não havia essas instituições. O objetivo era a implantação
- 361. | 361 | “Umaescola técnica em cada cidade-polo do país” e a instalação de uma rede federal para 500 mil matrículas até 2010. Para o Governo Federal na gestão do Presidente Lula, a expansão quantitativa do número de escolas federais, a intenção de superar o viés da formação profissional voltado às demandas da indústria e a nova proposta político-pedagógica conferiram à educação profissional e tecnológica um novo estatuto e um novo papel no contexto social brasileiro. Daí emergiu a necessidade de uma nova institucionalidade, a qual se concretizou por meio da criação dos Institutos Federais de Educação, Ciência e Tecnologia. Contudo, de acordo com o ANDES-SN a reforma da Educação Profissional e Tecnológica empreendida pelo Governo Lula por meio de decretos, portarias e propostas de projetos de lei, tão somente reforçou a histórica política dualista em que se tem uma educação para a elite e outra para o trabalhador. No ano de 2008 foi realizado um reordenamento institucional que extinguiu 31 centros federais de educação tecnológica (CEFETS), 75 unidades descentralizadas de ensino (Uneds), 39 escolas agrotécnicas, 07 escolas técnicas federais e 08 escolas vinculadas a universidades, os quais passaram a formar os Institutos Federais de Educação, Ciência e Tecnologia. Foi instituída naquele ano através da Lei nº 11.892 a Rede Federal de Educação Profissional, Científica e Tecnológica formada por 38 institutos federais presentes em todos os Estados, oferecendo ensino médio integrado, cursos superiores de tecnologia e licenciaturas. Também integram os institutos as novas escolas que estão sendo entregues dentro do plano de expansão da rede federal. Essa rede ainda é formada por instituições que não aderiram aos institutos federais, mas também oferecem educação profissional em todos os níveis. São 02 CEFETS (do Rio de Janeiro – CEFET-RJ e de Minas Gerais – CEFET-MG), 25 escolas vinculadas a universidades e 01 universidade tecnológica (Universidade Tecnológica Federal do Paraná – UTFPR).
- 362. | 362 | Cabeà Secretaria de Educação Profissional e Tecnológica (SETEC), vinculada ao Ministério da Educação: planejar, orientar, coordenar e supervisionar o processo de formulação e implementação da política da educação profissional e tecnológica; promover ações de fomento ao fortalecimento, à expansão e à melhoria da qualidade da educação profissional e tecnológica e zelar pelo cumprimento da legislação educacional no âmbito da educação profissional e tecnológica. No Brasil, além da rede federal, a educação profissional e tecnológica é ofertada por escolas estaduais, municipais, privadas, por instituições empresariais, sindicais, comunitárias, filantrópicas e pelo chamado Sistema S (SENAI – Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial; SENAC – Serviço Nacional de Aprendizagem Comercial; SENAR – Serviço Nacional de Aprendizagem Rural; SENAT - Serviço Nacional de Aprendizagem em Transportes e SEBRAE – Serviço de Apoio à Pequena e Microempresa), formadoporinstituiçõesprivadasqueatendemàsdemandasdequalificação dos setores produtivos. Alguns elementos para pensar a avaliação da educação profissional e tecnológica OGovernoFederalatribuiaosInstitutosFederaisdeEducação,Ciênciae Tecnologiaopapeldeinstitucionalizaraeducaçãoprofissionaletecnológica como política pública e parte da compreensão de que esta modalidade de educação é um fator estratégico tanto para o desenvolvimento nacional, quanto para “fortalecer o processo de inserção cidadã para milhões de brasileiros” (MEC, 2010, p. 18). Enquanto política pública, os Institutos Federais assumem o papel de agentes colaboradores na estruturação das políticas públicas para a região que polarizam, estabelecendo uma interação mais direta junto ao poder público e às
- 363. | 363 | comunidadeslocais. Nesse sentido, cada Instituto Federal deverá dispor de um observatório de políticas públicas como espaço fundamental para o desenvolvimento do seu trabalho (Ibid. p. 19). A partir do entendimento de que política pública se refere a “um conjunto de medidas formatadas no âmbito da esfera governamental para responder a demandas da sociedade, e que se materializam em programas de ação” (Nunes, 2013, p. 42) compreende-se que a avaliação é parte constituinte do processo das políticas públicas, portanto, não apenas lhes mensura o mérito, como elementos externos a elas (Silva, 2009). A avaliação articula-se, assim, às estratégias de incorporação de um problema na agenda governamental, aos diagnósticos para escolha entre as alternativas de política a ser adotada, à definição da política, propriamente dita, e sua implementação, por meio dos programas sociais. “Cada movimento do processo das políticas públicas, entre estes, a avaliação, deve ser considerado como uma totalidade em articulação dialética entre si, o que os torna interdependentes num contínuo processo de reprodução e renovação” (Ibid. p. 4). No âmbito das políticas públicas, a avaliação diz respeito aos “métodos e técnicas da pesquisa social que darão sentido à busca de subsídios para afirmar da contribuição ou não das mesmas para a melhoria das condições de vida da população em geral e para a intervenção do Estado na realização da “res” pública” (Arcoverde, 2009, p. 3). A avaliação de políticas e programas sociais se constitui, portanto, em um instrumento eficaz de controle social dos impactos, visíveis e mensuráveis das políticas públicas, enquanto indicadores de mudanças das condições de vida de seus beneficiários (Arcoverde, 2012). Importa destacar que toda avaliação tem como pressuposto um arcabouço teórico-metodológico, requer rigor metodológico e clareza na definição de critérios e indicadores para que se realize. Cabe, portanto,
- 364. | 364 | fazermenção a estes aspectos essenciais ao processo avaliativo de políticas e programas sociais, enquanto campo de estudo da pesquisa social. Avaliação de políticas públicas: aspectos teórico-conceituais e metodológicos O termo “avaliação”, em sentido amplo, significa determinar o valor, merecimento ou estima de algo. Toda avaliação emite um juízo de valor que parte de parâmetro estabelecido por quem avalia, por isso não pode ser considerada um ato neutro. Portanto, nenhuma avaliação é isenta de interesses, nem deve desconsiderar o contexto em que se desenvolvem as políticas públicas. Daí o seu caráter eminentemente político e histórico. Segundo Lima (2011, p. 58), [...] a avaliação de políticas públicas não se constitui em um exercício neutro e desinteressado, posto que o próprio avaliador se fundamenta em um determinado princípio de justiça, em um conjunto de valores e em uma concepção teórico-metodológica sobre o problema da intervenção. Os processos avaliativos são dotados de uma diversidade de aspectos ideológicos, métodos, técnicas e abordagens que se fundamentam em diferentes perspectivas teórico-metodológicas, no intuito de explicar como se dá a formulação e execução das políticas públicas, bem como analisar os resultados obtidos. Neste sentido, concorda-se com Boschetti ao afirmar que [...] não é possível discutir metodologias de avaliação apenas do ponto de vista dos modelos, tipos, formas, técnicas e procedimentos avaliativos. Estes devem ser inseridos e compreendidos a partir das teorias e abordagens que explicitam a histórica e contraditória relação entre Estado e sociedade civil no capitalismo” (2006, p. 2).
- 365. | 365 | Comrelação às perspectivas teórico-metodológicas que fundamentam as pesquisas avaliativas, Lima (2011) cita o método funcionalista clássico e o método histórico-dialético, e acrescentamos o método fenomenológico. A primeira vertente é de matriz positivista e se caracteriza pela focalização da análise em momentos isolados das políticas públicas, pela priorização da mensuração de resultados, pelo uso exclusivo de métodos quantitativos e pela defesa da suposta neutralidade do processo de produção de conhecimento, e sobretudo por não consideração do conjunto de variáveis contextuais presentes nas políticas. A matriz fenomenológica e seu método comparece também no campo da avaliação de políticas públicas, sobretudo nos estudos na área da saúde. Esta perspectiva tem uma abordagem qualitativa e privilegia os aspectos relacionados aos sentidos e significados atribuídos pelos sujeitos envolvidos nas políticas públicas (formuladores, gestores, executores, usuários, dentre outros.). Ou seja, atribui prioridade à subjetividade do sujeito em detrimento das variáveis contextuais que são determinantes sobre o objeto da pesquisa. O método histórico-diáletico é de matriz marxista. Considera a historicidade como categoria imprescindível para a avaliação de políticas públicas,poislevaemcontaocontextoemqueaspolíticassãodesenvolvidas. Emumaperspectivadetotalidade,consideranaanáliseaarticulaçãoentreos momentos constituintes das políticas públicas (concepção, implementação, resultados), a diversidade de sujeitos e interesses nelas envolvidos, bem como os conflitos e contradições dessas relações. Os métodos quantitativos e qualitativos não são considerados excludentes entre si, pelo contrário, se busca fazer um uso combinado entre eles e não se defende a neutralidade científica na produção de conhecimento. Alinhada à perspectiva histórico-dialética, Carvalho aponta para uma “concepção totalizante da avaliação” que considera conjuntamente todos
- 366. | 366 | osmomentos que constituem a ação pública. “Não é uma avaliação apenas de resultados, mas também de processos. Não é uma avaliação que apenas mensura quantitativamente os benefícios ou malefícios de uma política ou programa, mas que qualifica decisões, processos, resultados, impactos” (1998, p. 88). Fundamentados em uma perspectiva teórico-metodológica, os processos avaliativos de políticas e programas sociais, segundo Silva (2001), caracterizam-se por: examinar e analisar a elaboração, o processo, os impactos e resultados; situam-se antes, durante ou depois da sua execução; analisam relações entre processo/resultados/impactos; podem ser descritivas, interpretativas ou experimentais; podem subsidiar revisão de ações, recursos e metas. Aavaliaçãodepolíticaseprogramassociaisé,portanto,umaconstrução sistemática e complexa a respeito da ação do Estado, no que tange à eficácia, à eficiência e à efetividade no atendimento às demandas sociais. Em termos gerais, Silva (2008) entende por eficiência a relação entre os custos e os resultados do programa, a eficácia relaciona ao alcance das metas e dos objetivos pretendidos com a ação, e a efetividade está ligada à relação entre resultados e objetivos. Arcoverde (2011) relaciona a avaliação da eficácia e da eficiência ao próprio processo da política ou programa e a avaliação da efetividade à preocupação com os impactos produzidos pela ação pública. O processo avaliativo requer que seja dado significado concreto ao que se referem os termos eficácia, eficiência e efetividade com relação à determinada política ou programa que se pretende avaliar. Para tanto, é fundamental a escolha dos indicadores sociais próprios à temática da política ou programa avaliado. Segundo Jannuzzi (2002, p. 55), Um indicador social é uma medida em geral quantitativa, dotada de significado social substantivo, usado para substituir, quantificar ou operacionalizar um conceito social
- 367. | 367 | abstrato,de interesse teórico (para pesquisa acadêmica) ou programático (para a formulação de políticas). É um recurso metodológico, empiricamente referido, que informa algo sobre um aspecto da realidade social ou sobre mudanças que estão ocorrendo na mesma. Todo indicador social expressa um conceito determinado em relação à realidade estudada e traz em si uma concepção de mundo. A construção de um indicador coerente e útil para dar conta da realidade a ser avaliada depende essencialmente da consistência teórica com que se trabalham os conceitos abordados. “Um indicador consistente deve estar referido a um modelo teórico ou a um modelo de intervenção social mais geral, em que estejam explicitados as variáveis e categorias analíticas relevantes e o encadeamento causal ou lógico que as relacionam (Ibid., p. 56). Não existe manual ou teoria que oriente com objetividade precisa uma escolha acertada de indicadores para a avaliação de políticas públicas. Daí tratar-se, segundo Jannuzzi, de uma “tarefa delicada” que depende fundamentalmente da existência de “uma relação recíproca entre indicando (conceito) e os indicadores propostos” (Ibid., p. 57). Além da relevância para discussão da agenda da política social, de sua validade em representar o conceito indicado e da confiabilidade dos dados usados na sua construção, o autor elenca como critérios para escolha de um indicador, que este: a) tenha grau de cobertura populacional adequado aos propósitos a que se presta; b) seja sensível a políticas públicas implementadas; c) seja específico a efeitos de programas setoriais; d) seja inteligível para os agentes e públicos-alvo das políticas; e) seja atualizável periodicamente, a custos razoáveis; f) seja amplamente desagregável em termos geográficos, sociodemográficos e socioeconômicos; g) goze de certa historicidade para possibilitar comparações no tempo. (WHO, 1996, Jannuzzi, 2001, apud JANNUZZI, 2002).
- 368. | 368 | Osindicadores são classificados de acordo com as diversas aplicações a que se destinam. Há os indicadores por área temática da realidade social a que se referem (indicadores de saúde, educacionais, habitacionais, mercado de trabalho, etc.). Assim como os indicadores sociais quanto à natureza do ente indicado: se recurso (indicador-insumo, ex.: número de leitos hospitalares por mil habitantes, gasto monetário per capita nas diversas áreas de política social, etc.), se realidade empírica (indicador-produto, ex.: nível de pobreza, esperança de vida ao nascer, etc.) ou processo (indicador- processo, ex.: número de consultas pediátricas por mês, merendas escolares distribuídas por aluno, etc.). Paraaavaliaçãodepolíticaseprogramassociaisinteressaespecialmente os indicadores específicos para os três aspectos relevantes ou fases do processo das políticas (formulação, implementação e resultados), quais sejam: indicadores de eficiência, para avaliar a implementação da ação, e indicadores de eficácia e de efetividade, para avaliar os resultados da ação. Neste sentido são citados por Jannuzzi (NEPP/UNICAMP, 1999; Cardoso, 1999 apud Jannuzzi, 2002, p. 60): Indicadores para avaliação da eficiência dos meios e recursos empregados, indicadores para avaliação da eficácia no cumprimento das metas e indicadores para avaliação da efetividade social do programa, isto é, indicadores para avaliação dos efeitos do programa em termos de justiça social, de contribuição para aumento da sociabilidade e engajamento político, enfim, dos efeitos do programa em termos mais abrangentes de bem-estar para a sociedade. Estas considerações são fundamentais para pensar a avaliação da educação profissional e tecnológica nos seguintes termos: Sob qual perspectiva teórico-metodológica se pretende avaliar? O que se pretende avaliar, a política em suas concepções e princípios, os processos de sua implementação, os efeitos e impactos obtidos, ou todos estes momentos que
- 369. | 369 | constituema ação pública, articulados entre si? O que significa eficiência, eficácia e efetividade no âmbito da educação profissional e tecnológica e quais os indicadores consistentes para medir estes critérios de avaliação? Estes questionamentos fazem direcionar o pensamento para a própria política de educação profissional e tecnológica e evidenciam o conceito de avaliação aqui considerado, que se orienta pela ideia de que, [...] avaliar é apreciar o próprio mérito da política, tal como concebida, formulada e executada. Refere-se a diferentes dimensões que englobam desde o significado sociopolítico da ação estatal (seus princípios norteadores e o próprio conteúdo das mudanças pretendidas), sua coerência interna, os processos sócio-institucionais e políticos que interferem na sua operacionalização, a sua execução, bem como os efeitos produzidos na vida das pessoas atingidas pela política. (Arcangeli, et al. 2001, p. 148) Proposições para uma metodologia de avaliação da educação profissional e tecnológica A avaliação da Educação Profissional e Tecnológica, implementada pelas instituições que constituem a Rede Federal de Educação Profissional, Científica e Tecnológica, remete pelo menos a três dimensões essenciais: • Dimensão conceitual: consiste em uma “avaliação política”, relacionada às concepções e aos princípios orientadores da ação pública. Esta análise pode ser desenvolvida mediante revisão bibliográfica e documental para identificar os marcos conceituais da educação profissional e tecnológica. • Dimensão operacional: se refere à “avaliação da política”, propriamente dita, pela qual se faz reflexão crítica quanto aos processos socioinstitucionais e políticos de tomada de decisão, de implementaçãodasaçõesedosseusefeitoseimpactos.Asinformações
- 370. | 370 | podemser obtidas mediante entrevistas com os responsáveis pela formulação e implementação das ações nas respectivas instituições, bem como através de visitas e observação, realização de grupos focais com os sujeitos envolvidos como gestores, técnicos, usuários, etc. • Dimensão pedagógica: avaliar os parâmetros curriculares, considerando aspectos como: integração entre educação básica (o pensar) e a formação profissional (o agir/o fazer), ou seja, articulação entre a formação geral e a formação profissional; duração e carga horária dos cursos; natureza do conjunto de disciplinas definidas e sua priorização/secundarização (disciplinas de cunho humanístico e de conhecimentos básicos ou geral / disciplinas técnicas aplicadas); tipos de habilidades e competências priorizadas; papel acadêmico- científico da educação profissional, ou seja, lugar que ocupa na produção de conhecimentos; tipos de cursos ofertados (cursos de qualificação/treinamento; cursos de nível secundário, superior ou de pós-graduação / cursos médio-técnicos ou cursos técnicos concomitantes aos cursos de nível médio). A construção de indicadores que deem conta da eficácia, eficiência e efetividade social das ações da educação profissional e tecnológica, que ofereçam informações seguras sobre o impacto dessa política na melhoria das condições de vida do público alvo, por exemplo, exige precisão conceitual dos termos e dos próprios indicadores utilizados. No estudo realizado por Dorneles (2011) a respeito dos indicadores educacionais específicos para avaliação da educação profissional, a autora aborda a diversidade de concepções sobre o que é educação profissional. Ela apresenta as contradições inerentes à educação profissional nos marcos da sociedade capitalista, onde “ocorre a separação entre educação e trabalho refletida na escola como um espaço separado da produção e, portanto, na separação do trabalho manual e trabalho intelectual” (Dorneles, 2011, p.
- 371. | 371 | 61).Contrapõe esta concepção àquela de “escola unitária”, de Gramsci, que segundo a autora, “[...] teria o trabalho como princípio educativo, que seria, fazendo-se referência à nossa educação atual, uma escola de educação básica que no ensino fundamental estabelece uma relação indireta com o trabalho e no ensino médio exerce o papel de recuperar a relação entre o conhecimento e a prática do trabalho” (Ibid., p. 62). A partir da dimensão legal, das diretrizes políticas e das expectativas dos atores sociais (reitores, diretores, docentes e egressos) a autora faz uma análise da educação profissional e tecnológica, especificamente no âmbito da rede pública federal, a partir de pesquisa realizada no Instituto Federal de Goiás, no instituto Federal Goiano, e em 05 campi localizados em Roraima, Tocantins, Rio Grande do Norte, São Paulo e Rio Grande do Sul. Sua questão central foi “Em sua opinião, quais os temas da educação profissional que são fundamentais para integrar um sistema de indicadores de avaliação?”. A autora coletou dados a fim de construir um painel de indicadores da educação profissional. Utilizou também como referência os painéis de indicadores da educação básica e da educação superior. Nos resultados desta pesquisa os temas fundamentais para avaliação da educaçãoprofissionaletecnológicaforam:1)oensino,apesquisaeaextensão – que referem-se ao como essas atividades se estabelecem nos Institutos Federais; 2) o desenvolvimento local – que inclui o desenvolvimento da educação profissional e tecnológica institucionalmente; 3) a formação docente – que diz respeito às especificidades da docência para a educação profissional; 4) o tema “tecnologias” – que reflete a visão dos entrevistados sobre esse aspecto; 5) os resultados da educação profissional e tecnológica – que se refere aos efeitos produzidos pela política ou às expectativas dos entrevistados em relação aos resultados esperados por eles.
- 372. | 372 | Segueo painel de indicadores da educação profissional e tecnológica elaborado pela autora com base nos resultados da pesquisa e tendo como referência Bertolin (2007) e Rezende, e Jannuzzi (2008). Entradas ou Insumos Investimento em educação 1. Porcentagem de investimento no ensino técnico de nível médio em relação ao PIB; 2. porcentagem de investimento estatal em educação profissional e tecnológica em relação ao total investido em educação; 3. Investimento em educação profissional e tecnológica por discente. Investimento em pesquisa 4. Investimento total em pesquisa aplicada. Qualidade e formação docente 5. Razão entre discentes e docentes com alta titulação em cursos técnicos; 6. Razão entre discentes e todos os docentes. Processo Número de horas de ensino 7. Número da carga horária média dos cursos técnicos; 8. Número da carga horária média dos cursos de extensão e de FIC (Formação Inicial e Continuada); 9. Porcentagem de tempo dos docentes dedicados à pesquisa. Acesso e utilização das TIC 10. Porcentagem de tempo de ensino em que os cursos técnicos utilizam TIC (Tecnologias da informação e comunicação). Número de horas, salário e dedicação dos docentes 11. Taxa média de dedicação de tempo dos docentes para (Educação Tecnológica e Educação Superior); 12. Média salarial dos docentes da Educação Básica, educação profissional e tecnológica e educação superior. Qualidade docente 13. Número de docentes do ensino técnico capacitados em relação ao total de alunos. Resultados Nível de êxito dos alunos em exames 14. Porcentagem dos discentes com bom aproveitamento nos exames ENEM e ENADE; 15. Porcentagem de cursos com boa avaliação externa: cursos técnicos e superiores, presencial e a distância. Proporção de matriculados e taxas de escolarização 16. Número de discentes para cada grupo de 100.000 habitantes: técnico de nível médio e superior; 17. Porcentagem de discentes que trabalham; 18. Porcentagem de discentes que são docentes da educação básica da rede pública; 19. Porcentagem de discentes por faixas etárias: educação básica, educação tecnológica e educação superior; 20. Taxa de evasão no Ensino Técnico (ET) e na Educação Superior (ES).
- 373. | 373 | Comrelação à definição dos critérios de eficiência, eficácia e efetividade social no âmbito da polícia de educação profissional e tecnológica Isaura Belloni (et, al, 2003) apud Dorneles (2011, p. 30) afirma que [...] a eficácia, portanto, refere-se basicamente à qualidade dos processos educacionais; a eficiência, à qualidade somada à otimização de recursos, abrangendo inclusive a articulação entre as políticas; e sobre a efetividade a autora estende o conceito à efetividade social, que no caso da educação profissional relaciona-se aos resultados provocados na vida do trabalhador. Por fim, considera-se que a tônica do processo avaliativo da educação profissional e tecnológica deve ter como viés a discussão trazida pela pertinente indagação que segue: Devemos perguntar em que bases o projeto de desenvolvimento econômico e social do Brasil de hoje supera ou se acomoda à lógica da divisão internacional do trabalho Resultados Impactos no desenvolvimento econômico e social 21. Taxa de empregabilidade de técnicos de nível médio e graduados até dois anos; 22. Porcentagem de diplomados em educação superior no conjunto da força de trabalho; 23. Porcentagem de trabalhadores certificados nos cursos de extensão e de FIC; 24. Porcentagem de discentes envolvidos em pesquisa aplicada; 25. Número de publicações científicas por eixo tecnológico. Equidade social e regional 26. Relação do percentual da raça dos estudantes do ET e da ES e o percentual da raça da população; 27. Relação do percentual dos estudantes do ET e da ES de classes sociais baixas e o percentual da população de classes sociais baixas; 28. Relação do percentual dos estudantes do ET e da ES das regiões e o percentual da população dessas regiões; 29. Porcentagem de cursos com bom aproveitamento nos exames ENEM e ENADE por regiões do país; 30. Porcentagem de alunos ingressantes no ensino superior, técnico de nível médio regular integrado, concomitante e subsequente e Proeja.
- 374. | 374 | que,historicamente, reduz os trabalhadores a fatores de produção e, em razão disso, torna sua formação um investimento em “capital humano”, psicofísica e socialmente adequado à reprodução ampliada do capital. (Ciavatta et. al, 2005) Considerações finais A despeito da diversidade de métodos, técnicas e indicadores de avaliação, sua utilização deve ser adequada ao tipo de política ou programa que se pretende avaliar, como se procurou demonstrar com relação à educação profissional e tecnológica. Devem estar alinhados também aos objetivosdapesquisa,àscondiçõesoperacionaise,sobretudo,aosprincípios em que se baseia o pesquisador e a sua perspectiva teórico-metodológica. Por fim, vale ressaltar que toda avaliação é desenvolvida num contexto de sujeitos e interesses; nunca é consensual ou definitiva; é uma versão, um julgamento sobre o real onde cada sujeito constrói concepções e procedimentos em consonância com sua visão de sociedade e com os interesses que ostenta (Silva, 2008). Neste sentido, espera-se que a avaliação da educação profissional e tecnológica sirva para o fortalecimento do sistema nacional de educação e das instituições educacionais públicas, para a reversão da lógica que submete a educação às práticas do mundo dos negócios e para fazer da educação profissional e tecnológica um processo formativo integral. Referências ANDES-SN/GRUPO DE TRABALHO DE POLÍTICA EDUCAÇÃO-GTPE. As políticas para a educação profissional e tecnológica. Fotoarte gráfica e Editora. Brasília, 2005.
- 375. | 375 | ARCANGELI,A. GUILHON, M. V. M. et al. A Política de Educação Profissional no Maranhão: resultados de uma avaliação. In: SILVA, M. O. da S. e S. (Org.) Avaliação de políticas e programas sociais: Teoria e prática. Editora Veras, São Paulo, 2001. ARCOVERDE, A. C. B. “Avaliação de políticas públicas: elemento estratégico de gestão da coisa pública”. Artigo apresentado na IV Jornada Internacional de Políticas Públicas (JOINPP) em São Luís, Maranhão, 2009. ______.“Avaliaçãodosimpactossociaiseeconômicosdosempreendimentossolidários em Pernambuco. In: ARCOVERDE. A. C. B. (org.) Avaliação de políticas, programas e projetos sociais: Modelos, metodologias e experiências de avaliação. Ed. Universitária da UFPE, Recife, 2011. ______. Uma Visão institucional para avaliação de políticas públicas. In: MACHADO, Nelson et al. (Orgs.) Gestão baseada em resultados no setor público. Atlas, São Paulo, 2012. BELLONI, I. MAGALHÃES, H. et al. Metodologia de avaliação em políticas públicas: uma experiência em educação profissional. 3ª ed. Cortez, Coleção Questões da Nossa Época, v. 75, São Paulo, 2003. BOSCHETTI, I. Questões correntes no debate sobre metodologias de avaliação de políticas públicas. Texto preparado como material didático para a disciplina Análise de Política Social. Programa de Pós Graduação em Política Social. SER/UnB, 2006. CARVALHO, M. C. B. Avaliação Participativa – uma escolha metodológica. In: RICO, E. M. (org.) Avaliação de Políticas Sociais: uma questão em debate. Cortez, São Paulo, 1998. CIAVATTA, M. FRIGOTTO, G. RAMOS, M. A política de educação profissional no Governo Lula: um percurso histórico controvertido. Revista Educação e Sociedade, Campinas, vol. 26, n. 92, p. 1087-1113, Especial – Out/2005. Disponível em <http://www. cedes.unicamp.br> DORNELES, R. P. Avaliação da Educação Profissional: um estudo sobre indicadores educacionais específicos. Dissertação de Mestrado, UNB, Brasília, 2011. JANNUZZI, P. M. Considerações sobre o uso, mau uso e abuso dos indicadores sociais na formulação e avaliação de políticas públicas municipais. Rio de Janeiro, 2002.
- 376. | 376 | LIMA,V. F. S. A. “Tendências da avaliação no âmbito das políticas públicas: desafios e perspectivas”. In: ARCOVERDE. A. C. B. (org.) Avaliação de políticas, programas e projetos sociais: Modelos, metodologias e experiências de avaliação. Editora Universitária- UFPE, Recife, 2011. MEC/SETEC. Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia – Um novo modelo em educação profissional e tecnológica. Brasília, 2010. NUNES, M. C. M. Acesso com (in)sucesso? O Programa de Incentivo Acadêmico na Universidade Federal de Pernambuco – BIA/UFPE. Dissertação de Mestrado, UFPE, Recife, 2013. SILVA, M. O. da S. e. (org.) Avaliação de políticas e programas sociais: teoria e prática. Editora Veras, São Paulo, 2001. ______. Avaliação de políticas e programas sociais: uma reflexão sobre o conteúdo teórico e metodológico da pesquisa avaliativa. In: SILVA, M. O. da S. e. (Coord.). Pesquisa avaliativa: aspectos teórico-metodológicos. São Paulo: Veras Editora; São Luís, MA: GAEPP (Grupo de Avaliação e Estudo da Pobreza e de Políticas Direcionadas à Pobreza), 2008. ______. Construindo uma abordagem participativa para avaliação de políticas e programas sociais. Texto apresentado no 2009 Congress of the Latin American Studies Association, Rio de Janeiro, Brasil, junho, 11 a 14, 2009.
- 377. | 377 | ASEXUALIDADE DE CRIANÇAS E ADOLESCENTES VIVENDO COM HIV: MATRIZES HISTÓRICAS E FILOSÓFICAS DE POLÍTICAS PÚBLICAS DE EDUCAÇÃO E SAÚDE Michele Alexandra Fachini1 César Apareciddo Nunes2 Resumo Nesse estudo buscamos compreender a sexualidade de crianças e adolescentes que convivem com vírus HIV (Vírus da Imunodeficiência Adquirida) causador da doença AIDS, delineamos as políticas públicas nos Campos da Saúde e da Educação e questionamos as matrizes históricas e filosóficas de sustentação. Procuramos nos manuais, referenciais de apoio didático produzidos pelo Ministério da Saúde, na miúda produção acadêmica entre dissertações e teses na área da saúde, nos Parâmetros Curriculares Nacionais (1997), e em livros paradidáticos conferidos pelo Ministério da Educação e Cultura. Para realizar essa tarefa nos apropriaremos como base teórica dos conceitos imbricados na produção do conhecimento sobre sexualidade no Grupo de Pesquisa Paideia (UNICAMP) na Educação Sexual Emancipatória e da Saúde Coletiva. Reconhecemos nessa investigação crítica os sentidos e significados para a sexualidade de crianças e adolescentes que convivem com o vírus HIV inspirada numa resolução fundamentalmente pessoal e subjetiva. Palavras-Chaves: Sexualidade; HIV/Aids; Políticas públicas. 1 Universidade Estadual de Campinas. <m_fachini@hotmail.com> 2 Universidade Estadual de Campinas. <cnunes@unicamp.br> T0122
- 378. | 378 | Introdução Atualmenteredimensionada, a sexualidade assumiu a fundamental importância na sociedade capitalista, a partir da constituição das forças produtivas atuais, que consubstanciam os processos de alienação que tem comoregrabásicaaprodutividade,priorizandoodever-fazeremdetrimento do conhecimento e do prazer. Desta forma, para ampliar o enfoque ao longo da história dos padrões corporais e para falar de sexualidade, implica retomar alguns recursos metodológicos plurais: os estudos históricos, a antropologia,amoral,asmudançassociais,aeconomia,apolítica,paraficar em alguns. Não se fala de sexualidade de maneira fragmentada, dividida, estanque. A sexualidade é um universo que precisa ser entendido como um conjunto de atividades, posturas, opções, modo de vida, de articulação entre subjetividade e alteridade, resultantes das relações sociais, construída historicamente sobre determinadas estruturas, modelos e valores que dizem respeito a determinados interesses de épocas diferentes (NUNES, 1987). A abordagem educacional da sexualidade sob a perspectiva emancipatória é produto dos estudos pioneiros do pesquisador Dr. César Nunes desde 1984 se constitui na premissa que nos embasa, que significa afirmar que a Educação Sexual é a construção subjetiva e relacional do erotismo, isto é, a capacidade de relacionar-se com o mundo da natureza e com os demais seres humanos de maneira singular e subjetiva. A educação sexual emancipatória tem em sua proposição a intenção de formar sujeitos autônomos e responsáveis, que forneça elementos suficientes para um bom relacionamento humano vinculado ao respeito mútuo e ao prazer (NUNES, 1987, 2000). Encontramo-nos com jovens e crianças ansiosos por saber de si, de seu mundo, perguntam sobre sexo ou sobre sexualidade, mas tinham por suporte uma pergunta muito maior, que é aquela que perscruta sobre o
- 379. | 379 | mundoe o sentido que podemos dar a ele, e a nós mesmos no mundo. Esta intervenção é mais fundante do que quaisquer outras que um adolescente pode perceber, a de resgatar a capacidade de ser sujeito e a de amar. “Esta noção de amor, que une capacidade afetiva e cidadania é o suporte de uma educação sexual emancipatória” (NUNES, 2004). Procuramos uma significação para a sexualidade de crianças e adolescentes que convivem com o vírus HIV inspirada numa resolução fundamentalmente pessoal e subjetiva e, para tanto, colocamos a tônica neste ponto “a capacidade de ser sujeito e de amar” e procuramos articular à problematização e reflexão ao perfil que se desenha da AIDS, denominada por Síndrome da Imunodeficiência Adquirida, tomada como uma doença causada pelo vírus da imunodeficiência humana, conhecido como HIV. Perguntamo-nos que sentidos, significados, formas e vivências, curiosidades e contradições, medos e desejos, de crianças e adolescentes, portadores do vírus HIV/AIDS, sobre Sexualidade, Afetividade, Corpo, Reprodução, Desejos? É essa a questão basilar que nos acompanha nesse estudo. Na metodologia procuramos os manuais com o tema sexualidade e AIDS, as políticas de públicas dos campos da Saúde e Educação como fontes bibliográficas e a partir das palavras chaves procuramos por artigos dissertações e teses na web. Entendemos que a Sexualidade e o Amor são dimensões próprias da condição humana, e que as recentes mudanças culturais, jurídicas e educacionais, incorporaram definitivamente a consideração da Sexualidade como um direito humano inalienável. Esse é o escopo de nossa articulação. Por isso, buscamos na Filosofia, num conceito de formação plena e integral da pessoa, o conceito de Paideia, essa tarefa investigativa e dissertativa. Apresentamos as matrizes teórico- metodológicas articuladas aos dados referenciais do universo da pesquisa a partir da produção intelectual do tema da Sexualidade e Educação Sexual, fruto do grupo de Pesquisa Paideia, referenciados principalmente pelas
- 380. | 380 | pesquisase produções de César Nunes que teoriza a identidade de uma Educação Sexual Emancipatória, delineando assim os marcos históricos e políticos de uma revolucionária abordagem de educação sexual e sexualidade. Apropriamos desta perspectiva emancipatória também para analisar e refletiraproduçãoacadêmicadodiscursomédiconocampodasaúdedentre dissertações, teses e artigos sobre sexualidade de crianças, adolescentes e jovens portadores do vírus HIV/Aids no Brasil. Perfil da AIDS OprimeirocasodeAidsnoBrasilfoiclassificadoem1982,diagnosticado em São Paulo. Em crianças somente em 1983 e em 1985 houve a primeira notificação de caso de transmissão vertical (mãe grávida para o bebê). Foram notificados por transmissão vertical 12.463, perante esse contexto o Ministério da Saúde em 2007 lançou o Plano de Redução da Transmissão Vertical do HIV e Sífilis devido à taxa de incidência de Aids em menores de cinco anos de idade. Entre 1996 a junho de 2009, foram identificados 10.739 casos de AIDS em menores de cinco anos de idade no Brasil, na região sudeste 5.466 e em São Paulo 3.101 casos (MS, 2010). Nos dois últimos boletins epidemiológicos de 2010 e 2011 apresenta-se ligeira diminuição quanto à incidência de casos de crianças por transmissão vertical, mas houve aumento na incidência entre adolescentes e jovens homoafetivos. Embora a sobrevida aumente devido ao tratamento com terapia anti-retrovirais (TARV), o fato é que temos em nosso país 10.739 de crianças e adolescentes vivendo com HIV/Aids, e, como qualquer criança e adolescente, suas indagações frequentes sobre as coisas, sobre a condição humana, sobre si mesmos, principalmente sobre curiosidades sexuais, visto que desde que nasce a criança convive e manifesta a sexualidade (NUNES, 1987),
- 381. | 381 | sãoas mesmas perguntas que todos nos fazemos. Como compreendê-las, como escutá-las, como encaminhá-las? Essas questões reverberaram em nossa formação e em nossa prática docente, até assumirem a forma de um problema de pesquisa. Neste nódulo central, a contaminação do vírus tem se espalhado, o mais recente boletim decenal da AIDS levantado pelo Ministério da Saúde de 2011, este apontou o avanço na contaminação do vírus da AIDS entre jovens (15 a 24 anos), o que soa neste momento como um alarme, que nos remete a refletir na educação sexual legada pelo sistema educacional do Ministério da Educação, bem como às questões subjetivas e afetivas dos usuários do SUS que convivem com o vírus HIV/Aids, da forma como são tratadas essas pessoas perante as políticas de saúde consolidadas pelo Ministério da Saúde. Políticas públicas em educação Umapolíticapúblicaexpressaoconjuntodasdiretrizesedosreferenciais ético-legais adotados pelo Estado para fazer frente a um problema e/ou a uma demanda que a sociedade lhe apresenta. Cabe ao Estado definir seu caráter, suas responsabilidades, seu plano de ação e seus programas, a fim de buscar o equacionamento dessa demanda. No entanto, o conceito de Política Pública carrega também contradições como controle ao bem estar social. O Sistema de Educação do Brasil, conferido pela Lei de Diretrizes e Bases (9394/1996), notadamente no volume 10, que trata do Tema Transversal “Orientação Sexual” dos Parâmetros Curriculares Nacionais (1997-2002). Debateremos ainda a Conferência Nacional Educação (CONAE) de 2010, o Plano Nacional de Educação (2011-2020) na temática da sexualidade e buscaremos chegar aos desdobramentos a partir da AIDS. Em sequência apontaremos as políticas que incluem os direitos das
- 382. | 382 | crianças,adolescentes, jovens e adultos, todos que convivem com o vírus HIV, e analisaremos como tais sujeitos têm sido assistidos em seus direitos previdenciário, jurídico, fiscal, trabalhista, social, e dentre as políticas de saúde, como tem se dado a consideração de um direito afetivo e subjetivo ao acesso e apropriação da sexualidade humana, como direito humano, sexual e reprodutivo do homem portador de HIV/Aids. O Brasil não tem uma Lei especifica de Educação Sexual no meio escolar, o que temos, a partir de 1996, no Sistema de Ensino Brasileiro, são os Parâmetros Curriculares Nacionais, que são referências gerais voltadas para o Ensino Fundamental e Médio, indicadas para todas as regiões e cidades do país, divididas por disciplinas, estas obrigatórias, postas na grade curricular e dispostas em temas transversais como: “Saúde”, “Estudo Econômicos”“Meio Ambiente”“Pluralidade Cultural” e “Orientação Sexual”. SegundoosParâmetrosCurricularesNacionais,aaberturadeumespaço no âmbito escolar permite às crianças esclarecer suas dúvidas e formular novas questões aliviando suas ansiedades que muitas vezes interferem em seu aprendizado. O tratamento da sexualidade nas séries iniciais, através da adoção de um trabalho pedagógico, proporcionaria ao aluno encontrar na escola um espaço de informação e de formação respeitando o momento de seu desenvolvimento, transversalizando o saber com diferentes disciplinas, essa projeção justificaria explorar as questões sobre sexualidade a partir da puberdade, uma vez que os alunos da 1ª a 4ª série (1º ao 5º ano) aguardam apenas informações e esclarecimentos e, tantas vezes, a curiosidade gira em torno das transformações do corpo. Os Parâmetros Curriculares Nacionais, no v.10 propõem que a partir da 5ª série o trabalho se torne sistemático e seja tratado em um lugar específico. “Esse espaço pode ocorrer na forma de uma hora-aula semanal para os alunos (dentro ou fora da grade horária existente, a depender das condições da escola)”. (BRASIL, 1997, p. 129). A presença dos conteúdos
- 383. | 383 | específicosde Sexualidade Humana e Educação Sexual na escola e educação do Brasil pode ser considerada como uma medida avançada e necessária. Com a Conferência Nacional da Educação aconteceu em Brasília-DF em dezembro de 2010 teve como tema central “Construindo o Sistema NacionalArticuladodeEducação:OPlanoNacionaldeEducação,Diretrizes e Estratégias de Ação”. A CONAE teve como precedentes as conferências municipais e estaduais, que resultou nessas discussões propostas de melhoria na qualidade da educação com a participação da sociedade civil, de agentes públicos, de entidades de classe, estudantes, profissionais da educação e pais/mães (ou responsáveis) de estudantes que se reuniram em torno da discussão pela melhoria da qualidade da educação, exigindo que, diante da demanda, que se construa uma Política de Estado, na área de educação, para o Brasil. Referente a temática da sexualidade na escola, que consolida o PNE (2010-2020) descrevemos a resolução 25 – Inclusão no conteúdo dos livros didáticos do país os temas da diversidade sexual e da homossexualidade. Com o governo Lula (2003-2010) no campo da Educação observamos um avanço em políticas públicas postula sua visão sistêmica no âmbito do financiamento, como exemplo temos a substituição do Fundef pelo FUNDEB, esperamos mais. Dentre as políticas públicas no âmbito da Educação, estabelecida pelo Ministério da Educação e Cultura (MEC) destacamos o enlace possível de ações entre Educação e Saúde acerca das questões sobre a sexualidade e principalmente sobre a atenção, proteção e prevenção as DST/AIDS e, sobretudo, a atenção aos que convivem com HIV/AIDS, como podemos ver pela edição do Decreto nº 6.286, de dezembro de 2007 – Programa Saúde Na Escola – PSE – Art.1 - Fica instituído, no âmbito do Ministério da Educação e Saúde, com finalidade para a formação integral dos estudantes da rede pública de educação básica por meio de ações de prevenção, promoção e atenção à saúde.
- 384. | 384 | Oart.3º do Programa Saúde na Escola (PSE) constitui estratégia para interação e articulação permanente entre políticas e ações de educação e de saúde, com a participação da comunidade escolar, envolvendo as equipes de saúde da família e da educação básica. E Art. 4º Em ações de saúde previstas no âmbito do PSE considerarão a atenção, promoção, prevenção e assistência, e serão desenvolvidas articuladamente com a rede de educação pública básica e em conformidade com os princípios e diretrizes do SUS, podendo compreender as seguintes ações, entre outras: – Promoção da Saúde Sexual e da Saúde Reprodutiva. Políticas públicas na saúde As primeiras iniciativas governamentais que se propuseram a enfrentar a epidemia da AIDS nasceram como resposta à pressão social de ativistas de São Paulo. Essa característica de formulação e definição de estratégias de prevenção e assistência em parceria com a sociedade civil e a comunidade científica faz parte da história da AIDS no Brasil desde 1985. Os principais desafios são a redução da incidência da AIDS nos diferentes segmentos populacionais em situação de risco e vulnerabilidade; a garantia dos direitos de cidadania e de uma melhor qualidade de vida para as pessoas que vivem com o HIV e AIDS; e a priorização das ações voltadas para as DST no país, viabilizados pelo SUS, são os objetivos do Departamento de DST/AIDS do Ministério da Saúde (MS, BRASIL, 1995). Até o momento, observamos as portarias e leis que abarcam a AIDS, a primeira de 1985 que se encontra em anexo até a Política de Distribuição do Preservativo Masculino na Prevenção ao HIV/Aids e DST no Brasil, oficialmente publicações em 2002, de acordo com as publicações do site www.aids.gov.br. Notificamos que apesar ainda não constar como política, temos a distribuição nacional do preservativo masculino no
- 385. | 385 | tamanhonominal 49 mm para todo Programa de DST/aids deste país, o que podemos constatar nas informações acessadas a relevância na ação do Governo reparar na subjetividade do sujeito à questão da sexualidade, e a adequação do SUS no fornecimento de Preservativo “TEEN” atrelados a princípios humanizadores, singulares aos sujeitos. Desde2004considerandoosefeitosindesejáveisdousodeantiretrovirais as alterações funcionais músculo-esqueléticas, cervicalgias e formação de escaras (úlceras de pressão), acarretando sérios distúrbios emocionais, e psiquiátricos, com perda da auto-estima, desagregação familiar, exclusão social, abandono do tratamento e agravamento da doença, a PORTARIA Nº 2.582/GM Em 2 de dezembro de 2004: “Inclui cirurgias reparadoras para pacientes portadores de Aids e usuários de antiretrovirais na Tabela do Sistema de Informações Hospitalares do SUS – SIH/SUS”. Encontramos, por fim, a Portaria 4, de 20 de janeiro de 2009. Altera o valor dos procedimentos e favorece aos pacientes de HIV/ Aids: prótese glútea de silicone (par), preenchimento facial com polimetilmetacrilato em paciente com lipoatrofia facial causados pela redução dos coxis gordurosos das regiões malar, temporal e pré-auricular, reconstrução glútea e/ou perianal em paciente com lipodistrofia glútea decorrente do uso antirretroviral. A epidemia de AIDS, nos últimos anos, vem apresentando mudanças no perfil epidemiológico, tanto em âmbito mundial como nacional. A tendência atual no Brasil é caracterizada pela feminilização, pauperização, heterossexualização e interiorização. A determinação política e o reconhecimento da extensão e da magnitude da epidemia impõem desafios no sentido de ampliar as ações de prevenção, de assistência e de fortalecimento institucional, exigindo um esforço maior no envolvimento dos diversos setores governamentais e não-governamentais (BRASIL, 1995).
- 386. | 386 | Sexualidadee educação sexual em tempos de Aids no Brasil a partir das produções do Grupo Paideia Ao longo da história dos padrões corporais na busca de desvendar a sexualidade, implica retomarmos alguns recursos metodológicos, consultar os movimentos históricos, a antropologia, a moral e a ética, a própria educação, para compreender suas contradições. Estudos históricos e filosóficos da sexualidade acerca das concepções e práticas docentes do processo de ensino-aprendizagem da sexualidade humana na escola básica a partir da Educação Sexual foram discutidos na tese de Tuckmantel (UNICAMP, 2009) que analisou a mutabilidade da realidade perante as significações da sexualidade humana, produzida pela ação do ser humano na dinâmica das mudanças produzidas pelas ações da sociedade, por uma educação sexual sobre diretrizes para formação de professores na perspectiva de um projeto educativo emancipatório. Concluiu que as redes de ensino (públicas e privadas), ainda tropeçam na resolução do Conselho Nacional de Educação, uma vez que os professores, mormente os da escola básica, têm revelado certo “desconforto” para tratar a questão, em face da discrepância existente entre as cobranças oficiais que lhes são feitas, especialmente após a implantação dos PCNs e a formação que recebem (se recebem) para enfrentar tais demandas. Encontramos diversas considerações dessa linha investigativa denominada Educação, Ética e Sexualidade, nas produções do grupo de Pesquisa Paideia, além da tese Educação Sexual: mas qual? - a autora afirma que não se faz pela via da política imposta pelo MEC balizada nos PCN, Tuckmantel, (2009) que apontou diretrizes para uma Educação Sexual Emancipatória no campo da formação de professores. A pesquisa que acabou fazendo a constatação do despreparo dos professores de Ciências no Ensino de Educação Sexual, realizada pela Dra. Cláudia BONFIM (2009), hoje amplamente divulgada em nosso país. Por outro lado à tese da
- 387. | 387 | DraGisele GAGLIOTTO (2010) estudou a condição da criança e a base da concepção que se tem da sexualidade da Criança nos RCNEI (Referenciais Curriculares Nacionais de Educação Infantil), promulgados a partir de 2000 na educação brasileira. São estudos que demonstraram a solidez temática dessa área do conhecimento e sua pertinente atualidade. Observamos que essas obras não estão presentes nas edições de materiais de formação de agentes de saúde e de educação dos Ministérios da Educação ou da Saúde. A simples apropriação desses estudos avançaria, e muito, a formação de agentes de educação e saúde qualificados para abordar a sexualidade e educação sexual das crianças e adolescentes em geral, notadamente com enfoque singular para aquelas que convivem com HIV/AIDS. Nos manuais como fontes bibliográficas, dentre ela a publicação do livro “Daniel e Leticia falando sobre AIDS” disposto como referencial didático,exibeuma abordagemquesupervalorizaaestéticadocorpo,‘corpo ideal’ relata o ‘perfil’ do portador do vírus e partem do pressuposto dos conceitos estabelecido no contexto do início da doença, utilizam o conceito de solidariedade como forma de superar o preconceito. Inquietamos com algumas passagens do texto: ‘Um comentário geral: – Como é ele? – Ele deve ser cheio de manchas? – E deve ser bem magrinho! – Se ele tem aids, ele vai morrer! – Eu não vou passar nem perto! Embora os autores respondam essas questões levantadas pela turma da sala de aula, como na sequência ‘– Nada disso, Daniel é como qualquer um de nós!’, notamos ainda os autores apreciam o preconceito, que se potencializa na página 07 neste trecho:
- 388. | 388 | “Ascrianças ficaram cochichando: – Ué, mas ele não é magrinho! – Olhando assim nem dá pra ver que ele tem AIDS! – Ele não tem nenhuma mancha!... Ponderamos nesta publicação que nas páginas inicias os autores pretendem trabalhar as questões sobre o preconceito e a solidariedade, tal como salientam na fala da personagem de Daniel: – Com a AIDS eu aprendi duas coisas: o que é preconceito e o que é solidariedade. – Ás vezes eu fico pensando... O que eu tenho de diferente das crianças que não tem AIDS?’ O que podemos observar é o mais cabal contracenso, já que o trecho acima nos aproxima da ‘diferença’, do ‘preconceito’ que se intensifica, se ampliaqueéatravésdafaladeDaniel.Contudo,adefiniçãodesolidariedade apresentada na página 17, ‘– Com solidariedade... quer dizer compreensão, estar junto do outro, entendendo seu problema, enfim, sendo amigo... – falou a professora comovida!’, assim tal pressuposto que orienta nossa análise, tanto o preconceito, quanto a solidariedade da forma que o texto desenvolve o diálogo, levou-nos a crer que este livro como instrumento paradidático, mediador de diálogo de uma temática de relevância imensurável, consideramos insuficiente para atender essa especificidade, no nosso estudo que são as crianças e adolescentes vivendo com HIV/AIDS. Entendemos e apontamos que o texto carece de definições mais sólidas, principalmente porque o sentido da construção da solidariedade tem que ser socialmente bem definido. Trata-se de uma abordagem bem intencionada de superação dos preconceitos estruturais, mas, por falta de fundamentação histórica, ética e política, o texto não convence, não se
- 389. | 389 | afirma,tornando-se uma abordagem idealista e insuficiente para abalar as raízes do preconceito e da discriminação. IdentificamosnoCampodaSaúde(noManualderotinasparaassistência a Adolescentes Vivendo com HIV/AIDS. Brasília, 2006) a caracterização de adolescentes em “soropositivos” e “soronegativos”, a ainda assim os “os que convivem com HIV”subdividem-se em “adolescentes que se infectaram por transmissão vertical do HIV”(podem ter diagnóstico na infância ouna adolescência) o outro grupo de “adolescentes que adquiriram o HIV por transmissão horizontal” (são mais velhos, usualmente estão nos estágiosfinais da puberdade e foram recentemente infectados, compouca ou nenhuma exposição a ARV(antirretrovirais); ou a partir de exames anti-HIVrealizados no pré-natal, agravando a situação da maternidade/ paternidade na adolescência). Aos que tem a patologia, ou melhor, esclarecemos, os que convivem com o vírus HIV/ ou até mesmo os afetados pela AIDS, são abordados neste manual sob a perspectivado discurso da saúde, a prevalência desta concepção e abordagem é evidente, acreditam ser o espaço hospitalar o único veículo de comunicação com esta população, conforme constata no manual: Para muitos adolescentes vivendo com HIV/AIDS, o acompanhamento clinica por profissionais capacitados pode ser uma oportunidade única de obter informações importantes para sua saúde e de desenvolver ou resgatar valores pessoais (BRASIL, 2006). Somente esta questão daria uma profunda reflexão: com suas múltiplas possibilidades de definições e derivações. Uma primeira seria a incongruência da concepção de adolescência, presente no texto. Há hoje necessidade de compreender que a síndrome da adolescência não é unitária, uniforme e universal, trata-se de mais apropriado falar em diversas adolescências, de diferentes naturezas sociais, culturais e psicossociais.
- 390. | 390 | Outradimensão deriva da necessidade de superação do discurso da saúde. Essa necessidade decorre da compreensão omnilateral da condição humana, sua ontologia social e subjetiva, de modo a contemplar as mais intrínsecas escolhas e diversidades da pessoa. E, por último, a superação da concepção hospitalar de cuidados e assistências, a des-hospitalização da vida e do atendimento médico, tal como se processa hoje em diversos movimentos de agentes de saúde e de usuários dos serviços de saúde. O texto não consegue considerar essas dimensões, hoje vivas e presentes no debate sobre saúde, cuidados, humanização e atendimento em saúde. Reconhecemos que crianças e adolescentes, independente de sua patologia, questionam-se sobre suas vivências da sexualidade, sobre a dimensão da condição humana dentre suas inquietações, sensações, prazeres e expressões subjetivas, uma vez que o núcleo inspirador desta reflexão se dá sob a perspectiva da educação sexual emancipatória, “uma abordagem serena, crítica, positiva e propositiva diante dos adolescentes e do mundo que os rodeia, que é a maior credencial para o debate franco, transparente e criativo” (NUNES, 2001, p. 6). Considerações finais Como especificamente no grupo de Pesquisa Paideia não havia produçãosobresexualidadeeAIDS,tomamosporreferênciaumestudoque aproximou a Medicina e a Pedagogia na dissertação da Edna SILVA (1998) que realizou um estudo crítico da Formação do Médico, além de livros e artigos de César NUNES (2000). Tais leituras e reflexões me tomaram um longo tempo de maturação, apropriação conceitual e manejo de categorias. Seguidas das diversas considerações sobre educação Sexual, Sexualidade, buscamos nos fundamentar nas proposições da tese da Dra Edna SILVA (2001) que analisou a questão da Filosofia e da Educação Sexual a partir dos clássicos estudos de Freud, Reich, Marcuse e Foucault, para retomar os
- 391. | 391 | principais.Concluímos que essas obras não estão presentes nas edições de materiais de formação de agentes de saúde e de educação dos Ministérios da Educação ou da Saúde. A simples apropriação desses estudos avançaria, e muito, a formação de agentes de educação e saúde qualificados para abordar a sexualidade e educação sexual das crianças e adolescentes em geral, notadamente com enfoque singular para aquelas que convivem com HIV/AIDS. Decodificamos e reconhecemos os avanços entre as políticas sociais, as políticas educacionais, as políticas públicas de saúde voltadas as crianças e adolescentes da nossa República Federativa do Brasil. Citamos como principal referência o ECA (Estatuto da Criança e do Adolescente) que acaba de completar em julho, 22 anos, além dos Parâmetros Curriculares Nacionais, temos um Plano Nacional de Educação (2011-2020) em curso de aprovação. Foram os horizontes amplos de nossas reflexões e das bases de nossas esperanças. Propomos o alcance para uma Educação Sexual Emancipatória em tempos de AIDS, atenda não somente a demanda da população com da prevenção, mas sim, com atenção; é exatamente esta atenção que almejamos para CADA ALUNO, que este seja visto por olhares expandidos de subjetividade, consideração, compreensão, discernimento, por olhares afetuosos, já que fazer a diferença como agentes sociais, educadores, cidadãos, podemos contribuir para uma vida mais humanizada é contemplar a todos, sem distinção, sem marcas negativas, sem rótulos discriminatórios, despidos de preconceito e de estigmas, uma vez que muitas das crianças e adolescentes escondem o diagnóstico do HIV, aceitável claro nessa sociedade que vivemos, pois essas 10.739 crianças, hoje por volta de 10, 11, 12 anos de idades estão na escola, uma delas pode estar bem na sua frente. Como lidar com esta especificidade? De que forma nós educadores, profissionais da saúde, o cuidadores, os colegas de sala de aula podemos
- 392. | 392 | contribuirpara a superação do preconceito e alicerçar os conceitos de uma humanização e atendimentos omnilaterais? Quais são as condições institucionais e pessoais necessárias para gerarmos uma nova qualidade no acolhimento e esclarecimento dessas crianças e suas necessidades sobre afeto e sexualidade? Respostas plenas ainda não as encontramos; nesse percurso investigativo procuramos refletir, analisar, organizar nessas consequentes páginas, elementos basilares destinadas a compor Projetos de Educação Sexual em tempos de AIDS, proporcionamos a assimilação das matrizes históricas e filosóficas das políticas de inclusão tanto constituídas pelo Ministério da Educação e Cultura, quanto pelo Ministério da Saúde, como conteúdos auxiliares para a busca da compreensão da sexualidade e, escolhemos abordar crianças e adolescentes que vivem com HIV/AIDS e ampliar essa discussão, porque reconhecemos que é que esta realidade não pode passar desapercebida. Defendemos que a Educação Sexual Emancipatória como concepção sólida para a abordagem da sexualidade e a propomos como possibilidade metodológica e didática ao PSE – Programa Saúde e Prevenção nas Escolas, mas esta é uma questão futura. Ao retomarmos as vivências sexuais abertas e considerar a proposta de uma possível antropologia do prazer, confiante e transparente, bem como a definição de uma expressão possível do desejo comedido e profundo que açambarca a sexualidade teremos que pensar na superação dessas morais históricas, superpostas e consequentes, combinadas entre si para produzir submissão e controle, na lógica do capital. Será preciso conceber a vivência da sexualidade sem os receios e sem as máscaras da cotidianidade massacrante, de violência simbólica inibidora, do simulacro da impessoalidade e da mercadorização do corpo. É nessa direção que o homem (Nunes, 1987), ao retomar fundamentos éticos e constituintes políticos de condutas emancipatórias para a sexualidade, realizar-se-á como ser que produz o sentido de sua vida, de suas ações e de sua história.
- 393. | 393 | Referências BRASIL.Ministério da Saúde. VIII Conferência Nacional da Saúde, 1986. BRASIL. Ministério da Saúde. Livro paradidático Daniel falando sobre Aids. Coordenação DST/Aids- MS- Editora Ave Maria, 2001. BRASIL. Ministério da Saúde. Boletim AIDS. Brasília, 2010 E 2011. BRASIL. Ministério da Saúde. Política Nacional de Atenção Integral à Saúde da Mulher: princípios e diretrizes. 1ª ed. Brasília: 2004. BRASIL. Lei nº. 8080, de 19 de setembro de 1990. Lei orgânica da saúde. Diário Oficial da União 1990. BRASIL. Decreto nº 6.286, de 5 de dezembro de 2007. Programa Saúde Na Escola – PSE 2007. BRASIL. Ministério da Saúde. Política de Distribuição do Preservativo Masculino na Prevenção ao /Aids e DST no Brasil. Brasília, 2002. BRASIL. Ministério da Saúde. Manual A estética da sexualidade, 1995. BRASIL, Ministério da Educação. Lei no 9.394/96, de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDBEN), 1996. BRASIL. Ministério da Educação. Conferência Nacional Educação (CONAE) de 2010, o Plano Nacional de Educação (2011-2020) disponível em: http://proifes.org.br/divulgado- relatorio-preliminar-da-conae-%E2%80%93-2010/ acesso em: 12/01/2012. BRASIL, Secretaria de Educação Fundamental. Parâmetros Curriculares Nacionais: Pluralidade Cultural, Orientação Sexual / Vol.10 – Brasília: MEC/SEF, 1997. BRASIL. Constituição Federal Brasileira. Senado Federal. Brasília, 1998. BONFIM, Cláudia Ramos de Souza. Educação sexual e formação de professores de Ciências Biológicas: contradições, limites e possibilidades. Campinas, SP. Universidade Estadual de Campinas. Faculdade de Educação Nível: Tese (doutorado) UNICAMP, 2009. ECA – Estatuto da criança e do adolescente. Disponível em: www.planalto.gov.br/ccivil/ LEIS/L8069.htm. Acesso em: 20/04/201.
- 394. | 394 | GAGLIOTTO,Giseli Monteiro. A educação sexual na escola e a pedagogia da infância: matrizes institucionais, disposições culturais, potencialidades e perspectivas emancipatórias. Campinas, SP. Universidade Estadual de Campinas. Faculdade de Educação Nível: Tese (doutorado) UNICAMP, 2009. NUNES, César. Apareciddo. Desvendando a Sexualidade. Campinas, SP: Papirus, 1987. (7ª ed. 2005). ______; SILVA, E. A Educação Sexual da Criança. Campinas, São Paulo: Autores Associados, 2000. OMS. Organização Mundial de Saúde. (1975). WHO. 1986. SILVA, Edna Aparecida da. Medicina e Sexualidade Humana: Estudo Crítico do Currículo Atual dos Cursos de Medicina e suas implicações na Formação do Médico-Dissertação Mestrado em Educação – Pontifícia Católica de Campinas- PUC- CAMPINAS- 1997. ______. Filosofia, Educação e Educação Sexual: matrizes filosóficas e determinações pedagógicas do pensamento de Freud, Reich e Foucault para a abordagem educacional da Sexualidade Humana. Tese de doutorado. Faculdade de Educação – UNICAMP, 2001. TUCKMANTEL, Maísa Maganha. Educação sexual: mas, qual? Diretrizes para a formação de professores na perspectiva Emancipatória. Tese doutorado. Faculdade Educação Universidade Estadual de Campinas. UNICAMP. 2009.
- 395. | 395 | CONFIGURAÇÃODOS PROGRAMAS DE TRANSFERÊNCIAS CONDICIONADA DE RENDA NA AMÉRICA LATINA: BONO DE DESAROLLO HUMANO 1 Karolinne Krízia da Silva Ferreira2 Maria Adriana da Silva Torres3 Resumo Considerando as transformações societárias ocorridas na América Latina em decorrência da atua configuração do modo de produção capitalista, este artigo discuti em que lógica os programas sociais foram implementados e qual sua funcionalidade na dinâmica contraditória do capitalismo, mediante o estudo do programa Bono de Desarollo Humano do Equador. Através da perspectiva histórico crítica realizou-se uma revisão dos aportes teóricos que proporcionaram identificar quais os reais impactos e os limites da ação focalizada desenvolvida pelos programas sociais de transferência de renda. Assim, o estudo percorre o contexto econômico, político e social latino-americano como vista para tecer crítica a essa forma de assistência social condicionada, que perpassa os programas latino-americanos. 1 Artigo desenvolvido a partir dos primeiros resultado do Programa Institucional de Bolsas de Iniciação Cientifica (PIBIC) que tem como linha de pesquisa: os Programas de Transferência Condicionada dirigidos à erradicação do trabalho infantil na América Latina, sob a orientação da Profa. Dra. Maria Adriana da Silva Torres. 2 Graduanda em Serviço Social, pela Universidade Federal de Alagoas (UFAL), Unidade Palmeira dos Índios. <karolinnek@hotmail.com> 3 Professora do curso de Serviço Social, Campus Arapiraca. <mariaadrianatorres@hotmail.com> T0123
- 396. | 396 | PalavrasChaves: Bono desarollo humano; Conjuntura latino-americana; Condicionalidades. Introdução A configuração socioeconômica da América Latina provoca intrigantes debates, pois, representa um vasto campo de conflitos, onde de um lado vivencia-se o contexto de globalização e do outro o aumento da pobreza em detrimento da produção de lucro para o capitalismo. É evidente que tal cenário somente se concede a partir de muitas transformações históricas, a qual resultou na reforma estrutural adotada pelo modo de produção capitalista como meio de superar as crises e manter sua reprodução. É na busca por estratégias de sustentar o capitalismo que surgem os Programas de Transferência Condicionada de Renda (PTCR). Estes por sua vez são elaborados para corresponder aos interesses do capital, através do repasse de um valor monetário a parcelas populacionais consideradas na extrema pobreza dos países em que o aplicam. Nesse sentido, o presente estudo percorre o contexto histórico: como a reestruturação produtiva, a financeirização, o neoliberalismo bem como o neodesenvolvimentismo no continente latino-americano como maneira de entender como, para que e para quem foram implementados os programas sociais. E de forma especifica a aplicabilidade de um PTCR – Bono de Desarollo Humano – no Equador. A relevância do estudo consiste em ampliar o conhecimento da realidade para além dos fatos cotidianos e avaliar criticamente a ação focalizada em que esses programas sociais são direcionados. Desse modo, construir estratégias e possibilidades, as quais tornem possível a superação desse modo de produção que tem a contradição e desigualdade como inerentes ao seu funcionamento.
- 397. | 397 | Problemade pesquisa e objetivo Em decorrência das transformações ocorridas no continente latino- americano, foram implementados com maior efervescência a partir de meados da década de 1990 os PTCR, os quais em sua essência representam uma estratégia do modo de produção. Diante disso, busca-se compreender essa “nova” forma de política social a partir das seguintes indagações: os programas sociais respondem à condição de miserabilidade da população quetevesuapobrezaaceleradanesseperíodoequaldefatoéafuncionalidade desses programas sociais? Portanto o estudo em questão tem como objetivo analisar os PTCR, para entender quais os limites presentes nestas estratégias do governo, diante das especificidades dos programas sociais, através de uma análise histórica da conjuntura dos anos de 1990 do continente latino-americano. E assim, detectar qual a direção que os programas têm sido orientados dentro da lógica neoliberal e quais os verdadeiros impactos para a parcela populacional inserida nos PTCR, tendo em vista que foram formulados para corresponder aos interesses da dinâmica contraditória e desigual do capitalismo em uma modalidade de ação focalizada. O intuito consiste também em identificar quais os possíveis avanços e retrocessos com relação aos direitos humanos. Revisão teórica A revisão da literatura realizou-se por meio dos livros: Desenvolvimento e construção de hegemonia: crescimento econômico e reprodução da desigualdade (2012), organizado por Mota; e Trabalho e seguridade social: percursos e dilemas (2008), de Behring e Almeida. Esse embasamento foi fundamental para analisar toda a dinâmica da ordem vigente e seus reflexos na contemporaneidade. Mediante a tal compreensão, perceber de modo
- 398. | 398 | minuciosocomo o projeto neoliberal proposto pelo modo de produção capitalista condiciona qualquer medida que seja desenvolvida para a esfera social e, de forma particular, na conjuntura do Equador. Através das leituras dos relatórios da Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (CEPAL), da Organização Internacional do Trabalho (OIT) e do Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (UNDP) foi possível assimilar a implementação dos PTCR na América Latina, levando em consideração a particularidades de cada país que o adota. E para conhecer os índices específicos do Equador foi necessário realizar uma busca na base de dados online e conhecer os documentos elaborados pela coordenação de desenvolvimento social desse país. Assim, a pesquisa de caráter documental constitui-se pela análise dos relatórios, como: o Trabajo Infantil y los programas de transferencias en efectivo condicionadas en América Latina (OIT, 2007), que discute o cenário do continente latino-americano e os distintos programas que foram implantados principalmente a partir da década de 1990, vale ressaltar que a leitura desse relatório foi essencial para entender o que difere e o que há em comum entre os demais PTCR e programa Bono de Desarollo Humano. Os relatórios: Base de Dados de Programas de Proteção Social não contributiva da América Latina e Caribe (CEPAL, 2011); Panorama Laboral, (OIT, 2011); Panorama Social da América Latina (CEPAL, 2009); Programas de Transferência de Renda na América Latina e Caribe (UNDP, 2007), também foram analisados. Por fim, para analisar criticamente o que representam os programas e quais seus limites, foram utilizados como subsidio o artigo, Notas sobre programas de transferência de renda na América Latina (2010) produzido por Lauro Mattei e a obra de Behring e Almeida como supracitado. Essa leitura tornou-se imprescindível tendo vista que o estudo busca conhecer para além daquela situação posta pela ideologia governamental e pelos
- 399. | 399 | relatóriosinternacionais, sendo possível dessa forma desvelar a realidade do PTCR nas suas dimensões constitutivas. Metodologia da pesquisa Para a realização desta pesquisa foi imprescindível efetuar uma revisão dos aportes teóricos que pudessem apontar elementos pertinentes à crítica. Assim sendo, a construção deste trabalho é baseada na perspectiva histórico-crítica, sob critérios da pesquisa bibliográfica em que nos coloca em contato direto com fontes que abordam o assunto, propiciando ao pesquisador estudar com base nas contribuições dos diferentes autores as transformações ocorridas no continente latino-americano, que mesclam velhas e novas estratégias adotadas pelo capitalismo. O estudo se desenvolveu através dos instrumentos de leitura que consistem em: relatórios internacionais que mesclam velhas e novas estratégias do capital e específicos do Equador, livros e artigos publicados a partir de 1990. Todo esse acervo foi fundamental para possibilitar a apreensão da realidade em sua totalidade, ou seja, para além das relações imediatas. De forma que por meio da análise qualitativa das fontes pesquisadas, Os dados não são coisas isoladas, acontecimentos fixos, captados em um instante de observação. Eles se dão em um contexto fluente de relações: são “fenômenos” que não se restringem às percepções sensíveis e aparentes, mas se manifestam em uma complexidade de oposições, de revelações e de ocultamentos. É preciso ultrapassar sua aparência para descobrir sua essência (CHIZZOTI, 2005, p. 84). Em suma, os aportes teóricos utilizados neste estudo tem como propósito o aprofundamento do estudo em questão, de modo que seja possível compreender o movimento dialético das relações sociais bem
- 400. | 400 | comodesvendar as dimensões constitutivas desta problemática: os PTC de renda na América latina, especificamente na particularidade ecuatoriana. Análise dos resultados O capitalismo contemporâneo tem representado um processo de poucos avanços e retrocessos permeado pela contradição da dinâmica do mododeproduçãocapitalista.Nestascondiçõesospaíseslatino-americanos têm vivenciado um vigoroso conjunto de modificações que configuram a atual fase do capitalismo financeiro. Cabe assinalar, que o cenário político e econômico desses países atingiram tal configuração a partir da década de 1970 quando se esgotou o período considerado anos dourados” do capitalismo europeu4 . Esse período deflagrou-se a crise estrutural de 1970, a qual resultou em grandes transformações societárias com base no processo de globalização e mundialização do capital. Neste momento de retomada e superação da crise, o capitalismo elaborou diversas estratégias, isto é assaídasadotadaspeloscapitaisinternacionaispararestaurar/ aumentar os níveis de acumulação e valorização em todos os países da economia capitalista vão desde o desenvolvimento de novas tecnologias, restrição de direitos trabalhista e outras conquistas sociais até uma forte ofensiva, junto aos países periféricos, no sentido de estes contribuíram, de modo mais direto, na transferência de excedentes do valor (MOTA; AMARAL; PERUZZO, 2012, p. 154). Em outras palavras, as medidas adotadas como maneira de enfrentar a crise de 1970 marcou uma nova etapa de desenvolvimento capitalista, a 4 Período de altos lucros. Denominado “anos dourados” por representar esse “equilíbrio” entre capital e trabalho no capitalismo, mas também de avanços e reconhecimento da intervenção dos direitos sociais para a classe trabalhadora (Cf. NETTO; BRAZ, 2011).
- 401. | 401 | qualna América Latina assume características particularidades, de acordo as especificidades de cada país. A construção desse novo cenário de desenvolvimento tem como base o crescimento tanto econômico quanto social, “oferecendo novas promessas de superação do atraso econômico e de resolução da dívida social acumulada nos países periféricos” (MARANHÃO, 2012, p. 79). Neste sentido, os organismos multilaterais como o Fundo Monetário Internacional (FMI) e Banco Internacional para Reconstrução e Desenvolvimento (BIRD) desenvolvem papel de grande relevância para o capital, uma vez que são através desses organismos que são elaboradas formas de inserir nos países periféricos, no atual contexto de globalização da economia, para desse modo adaptá-los ao desenvolvimento econômico. Diante das transformações ocorridas, as implicações para a classe trabalhadora são de imediato visíveis, ou melhor, a intensificação do trabalho atinge seu auge. Disso decorre a terceirização, o desemprego e a precarização – regressão dos direitos sociais –, elementos que provocam o aumento significativo da população pobre de um país. Pensando nisso, é que esta nova tendência de desenvolvimento parte da premissa que o “capital necessita, cada vez mais, de respostas que não só garantam a normalidade das taxas de lucro, mas também amenizem a condição de derrotados e estabeleçam um consenso mínimo em torno das transformações ocorridas” (MARANHÃO, 2012, p. 85). Estas propostas de equilibrar o crescimento econômico e social têm como um dos seus principais fundadores, Amartya Sen, um dos membros da presidência do Banco Mundial. Conforme Maranhão (2012) a teoria defendida por Sem tem como meta articular mercado e equidade, por meio do desenvolvimento das capacidades individuais através da direção de reabilitar as ideias liberais. Uma das estratégias adotadas para atingir esse fim é a implementação de políticas focalizadas e centralizadas no indivíduo, para que assim este possa ter acesso ao mercado como sinônimo
- 402. | 402 | decondições de vida melhor. Dessa forma “tratou-se de desencadear políticas voltadas às vítimas mais visíveis do ajuste fiscal neoliberal, para os mais pobres, dentre os mais pobres, os mais” vulneráveis”, ou “excluídos” (BEHRING, 2008, p. 162). Através dessas tendências de desenvolvimento e do projeto neoliberal, os PTC de renda ganham destaque por ser um instrumento de ação focalizada, que o qual corresponde aos interesses do modo de produção capitalista por meio de uma cobertura aos indivíduos que se encontram na parcela mais vulnerável da população de cada países onde esse programas sãoimplementadosemumpaís.OsPTCRtêma“capacidadedeadministrar de forma tecnicamente competente os elementos que geram a pobreza e miséria, expressões mais agudas da Questão Social, inerente ao capitalismo, e em geral dramática na periferia do capital” (BEHRING, 2008, p. 164). O equívoco desse tipo de controle da pobreza consiste na direção de os programas têm sido orientados, por vias regressivas e destrutivas para o engrandecimento do mercado neoliberal, ou seja, o desenvolvimento econômico e social são orientadas pelas reformasestruturaisnaeconomia,especialmentepelapolítica de privatização de serviços públicos, reforma do Estado e focalização de programas sociais para segmentos mais vulneráveis da sociedade (MOTA; AMARAL; PERUZZO, 2012, p. 156). Portanto, os PTCR desenvolvidos para atender as expectativas das novas tendências de desenvolvimento e do projeto neoliberal, repassam um valor monetário a indivíduos ou famílias pobres, para que possam adquirir condições mínimas de sobrevivência, porém os beneficiários devem cumprir condicionalidades tanto para sua inserção quanto para permanência no programa. Vale ressaltar, que tal fato ocorre de maneira diferenciada em cada país de acordo as suas particularidades.
- 403. | 403 | Aexemplo da aplicabilidade dos PTCR, podemos elencar o do Equador que segundo os dados da Comissão Econômica América Latina e Caribe (Cepal), de 2011, é um país que se destaca nos relatórios internacionais, pois cobre a maior porcentagem de população atendida pelos PTCR, isto equivale a 44%. No Equador o Bono de Desarollo Humano, foi implementado a partir do ano de 2003. Consiste em um programa que sucedeu o Bono Solidário5 que vigorou de 1998 até 2003, este primeiramente foi criado com o intuído de repassar um custo monetário a fim de eliminar ou amenizar os preços para usodomésticodegás,gasolinaeeletricidadeesemimporcondicionalidades aos beneficiários. No entanto, frente à crise político-econômica que o país enfrentou entre 1999 a 20006 o Bono Solidário se aplicou apenas como forma de conter os gatos sociais e amenizar as necessidades da população que diretamente foi atingida pela crise de modo mais perverso – famílias pobres do Equador. Todavia, o cenário socioeconômico do país se modifica em decorrência das influências das transformações societárias ocorridas, como anteriormente mencionadas, logo se agravou as condições das famílias ecuatorianas equatorianas. Assim, tornou-se necessário a ampliação dos serviços oferecidos pelo programa Bono Solidário, sendo em abril de 2003, através da Ordem Executiva nº 347-A, que se exigiu exigido a mudança desse programa para seu sucessor, o Bono de Desarollo Humano que constitui um programa na área da assistência à família, uma vez que foi vinculado ao sistema de proteção social (política de assistência social) e direcionado a redução da pobreza. CombasenorelatóriodaOrganizaçãointernacionaldoTrabalho(OIT), de 2007, inicialmente o Bono de Desarollo Humano teve sua transferência 5 O Bono Solidário permaneceu durante algum tempo como um PTR proporcionado pelo Estado com a finalidade de repassar o custo monetário a famílias: mães, pessoas idosas e deficientes físicos. 6 Crise financeira que terminou com a dolarização oficial da economia.
- 404. | 404 | equivalentea $15,10 por mês para cada mãe beneficiária e $7,60 para cada beneficiário idoso ou idosa. Porém, os efeitos mais visíveis da crise de 1999 foi o aumento no preço de mercado, onde levando em cosideração os valores do benéficio tornava-se inviavél o poder de consumo das famílias em geral. A partir de então foi elaborado uma nova base legal que resultou no atual Decreto Executivo nº 1838/2009, o qual legitimasse um valor modificado do benéficio para permitir tal acesso ao mercado. Logo, Bono de Desarollo Humano prevê a transferência de um determinado recurso econômico que indiretamente representa um investimento na área da saúde e educação para as famílias mais pobres do Equador. Dessa forma, sua população-alvo é composta pelas famílias em situação de extrema pobreza com base nos dados reconhecidos pelo Sistema de Identificação e Seleção dos Beneficiários (SELBEN) dos programas sociais. De modo particular, direcionado a mulheres que são chefes de casa com crianças sem estabelecer número ou sexo, bem como há transferências para pessoas com deficiências físicas e pensão para idosos. Estas condicionalidades são o que difere do programa anterior. A partir do marco legal que legitima o Bono de Desarollo Humano são estabelicidos alguns critérios de elegibilidade de acordo ao seu receptor. Se for a mãe, nenhum critério especifico é exigido desde que pertença ao contigente populacional pobre do país; no caso do idoso esse deve possuir mais de 65 anos e desprovido de previdência social. Já para as pessoas com deficiência deve constar 40% ou mais de limitações físicas. Vale ressaltar que se a família for impedida ou não qualificada deverá esperar uma nova análise realizada SELBEN. Com a consolidação do Bono de Desarollo Humano para ambos os recpetores, sua base de financiamento segundo Cepal (2011) está contida BIRD e no governo nacional sobre a responsabilidade dos órgãos Ministério da Economia e Inclusão Social (MIES) e do Ministerio de Coordinacón de Desarollo Social (MCDS). Obtendo em setembro de 2007 de acordo ao
- 405. | 405 | documentoproduzido através do MCDS (2012), 1.237.073 beneficiários dos quais, 1.003.380 são mães, 219.582 são pessoas idosas e 14.111 pessoas com deficiências fisícas. O orçamento neste mesmo ano de 2007 foi de 384.000 mil dólares, respodendo por 13,8% dos gastos sociais e de 0,86% do produto interno bruto (PIB). Em 2012 os avanços do programa em relação ao número de pessoas atendidas já são notórios, pois o Equador atendente mensalmente 1.912.240 pessoas. Desse total, 1.220.730 são mulheres, que servem como chefes de famílias em suas casas. Inclui 600.000 idosos e 115.000 pessoas com deficiência, dados coletados através da pesquisa do MIES (2012). Atualmente o metódo de entrega é por meio da retirada de dinheiro com o cartão magnético de débido. Onde esse processo se repete uma vez no mês, ou seja, a frequência da transferência de renda é mensal. No que se refere ao valor há uma significativa diferença, para as chefes de domícilio o valor corresponde a, $15 por mês já os demais beneficiários recebem $11,50 por mês conforme o levantamento realizado pelo MCDS (2012) do Equador. Cabe ainda acrescentar, as condicionalidades que permeiam o Bono de Desarollo Humano, como a educação das crianças que fazem parte da família beneficiária, as quais entre 5 a 18 anos devem está matriculadas na escola e com a frequência regular de 75%; já na saúde as crianças menores de 1 ano, há cada dois meses devem comparecer aos serviços de saúde oferecido à população e a partir da de 1 a 5 anos de idade, a frequência aos serviços deve ser de seis meses, para dessa maneira, manter o controle de crescimento e vacinação das crianças das famílias beneficiárias. (Id., 2012). Outro dado relevante de se observar é o número de beneficiárias mães, a qual disperta uma discussão em torno da figura da mulher em meio à execução do programa. Pois, sendo está vista apenas como mãe acarreta na sua invisibilidade enquanto mulher possuidora de direitos. Por outro lado,
- 406. | 406 | permitea mulher certa autonomia em casa, uma vez que ela é a recpetora da renda mensal fornecida pelo programa. Dito de outra forma, esse tipo de ação implica uma visão maternalista que considera as mães corresponsáveis junto com o Estado determinados objetivos sociais, como a superação da pobreza. Os programas também podem representar uma visão da mulher só como mãe e não como indivíduo com direitos sociais próprios (CEPAL, 20137 ). De forma geral, o Bono de Desarollo Humano tem como objetivo evitar a pobreza extrema no Equador já que o índice de pobreza conforme Cepal (2009) atingi em 2008, 39,0% e o índice de indigência 14,2%. Sendo assim, utiliza-se da transferência de renda às famílias na condição de carente e vulnerável e, de modo indireto, o investimento na educação e saúde. De maneira particular na área da saúde busca-se constatemente diminuir os números de desnutrição crônica e doença imunopreveníveis preferencialmente em crianças de 5 anos como também proteger os idosos e pessoas com deficiência. No âmbito da educação a meta é proporcionar a frequência regular nas escolas combatendo a evasão ou desistência das crianças. O MCDS (2012) constatou que a taxa de inscrição nas escolas para crianças de idade 6 a 10 anos de idade é de 94,4% e na idade de 11 a 17 é de 56,3%. Busca-se também diminuir através do programa o índice de trabalho infantil, o qual se verificou que “a probabilidade de que uma criança de uma casa que está recebendo o BDH de trabalho é de 6% menor de que a probabilidade de uma criança em uma situação da mesma forma que não recebe o bônus” (MINISTERIO DE COORDINACÓN DE DESAROLLO SOCIAL, 2012, p. 17). 7 Disponível em: http://www.onu.org.br/programas-de-transferencia-condicionada-podem-perpetuar- mulher-como-trabalhadora-domestica-alerta-cepal/. Acesso em: 20. Dez.2013.
- 407. | 407 | Contudo,o Bono de Desarollo Humano se depara com alguns impasses que foram visualizados na avaliação do programa realizado MCDS (2012), a exemplo, problemas de funcinamento na equipe do programa o que dificulta o desenvolvimento do mesmo. Outro elemento a ser reparado é em relação às áreas rurais, o qual obtém um número maior de famílias pobres, no entanto a insistência da populaçlão em migrar para o espaço urbano a procura de melhores condições de vida acaba impedindo o governo de realizar um controle e uma ação com maior ênfase no espaço rural. Por fim, dada a crescente necessidade é preciso também investir na educação pública de modo mais qualitativo para as crianças das famílias beneficiárias. O Equador ainda disponibiliza de um banco de dados onde é possivel realizar cadastros referentes ao programa ou mesmo consultar se foi realizado o registro da família beneficiária. DeacordocomosrelatóriosdaOIT(2007)edaCepal(2011)osimpactos mais visivéis do programa estão no aumento substâncial do consumo, onde as famílias podem gastar 25% a mais nos alimentos, também alguns estudiosos apontam que a participação das crianças na escola aumentou, segundo eles esses indicadores são positivos, pois levam as crianças a participar da escola, mesmo que de forma imposta diminuindo o tempo que permanece submetidas à exploração do trabalho infantil. O Bono de Desarollo Humano preenche os requisitos básicos de um PTCR, onde o recurso monetário é direcionado a famílias em situação de pobreza. Este é caracterizado como regular, mas teve ser melhorado para ter um alcance ainda maior do seu público alvo, conforme os estudos elaborados pelo MCDS (2012). Em suma, sob a ótica do governo equatoriano o país tem avançado muito com sua atual gestão de Rafael Correia e mais ainda com sua parceira com os organismos multilaterais, isto é, com o capital internacional. Por meio dessas parcerias o governo euquatoriano acredita no financiameto
- 408. | 408 | deobras de grande importância para o país, como exemplo um dos seus projetos que por ventura está em andamento em relação ao fortalecimento da saúde pública, sendo esta uma política que o programa de Bono de Desarollo Humano perpassa. Na verdade Bono de Desarollo Humano como os demais PTCR tem como finalidade última proporcionar um determinado valor monetário para a população mais vunelrável do país. Para que dessa forma os objetivos do país em questão, possam ser alcançados, tais objetivos que em sua essência tem como foco elevar a condição econômica das famílias abaixo da linha da pobreza para que a economia esteja em permanente processo de movimento e produção de lucro. Essas estratégias de promoção focalizada aos setores em situação de vunelnerabilidade social, adotadas pelo capitalismo, somente fragilizam a luta coletiva em busca da ampliação dos direitos sociais e de outra forma de sociabilidade. Embora representem uma medida elaborada como forma e conter e enfrentar a mobilização da classe trabalhadora. Seu eixo principal está na função econômica, ou seja, os PTCR proporcionam somente os mínimos socias, os quais estão direcionados a aumentar o poder de consumo das famílias. O equívoco consiste exatamente nesse pensamento que desde o surgimento os programas de transferência de renda, na América Latina como um todo, estão pautados na ideia de focalização. Esses programas, geralmente, não são vistas como um direito social de cidadania, mas como uma ajuda generosa dos governantes. Assim, em linhas gerais, apresentam-se a partir de condicionalidades e critérios de seleção que contemplam os mais pobres entre todos os pobres (MAGRO; REIS, 2011. p. 15). Portanto, os PTCR não resolvem a pobreza, até mesmo porque sua lógica de implementação não é essa. Todavia, os progamas sociais
- 409. | 409 | correspondemdiretamente às necessidades do Estado neoliberal, dessa forma os governos elaboram estratégias, as quais tornam a população do país dependende desse recurso, utilizando da ideologia do favor, da ajuda, do desenvolvimento econômico para forçar o equilibrio do social. Ou seja, aparentemente os PTCR estão sendo aplicado para eliminar a pobreza extrema nos países onde foi implementado como Brasil e Equador país, quando na realidade estão negando e restrigindo a população beneficiária da universalidade dos direitos sociais. No que toca as condições objetivas dessa população os programas de transferência de renda têm sido direcionados a amenizar a sua situação de vunelrabilidade dos que estão em condição de pobreza extrema, não existindo dessa maneira, mudanças na raiz do problema, isto é, a superação da pobreza. Logo se constituem como medidas paliativas que em algum momento transforma essa parcela da classe trabalhadora no pauperismo absoluto, pois os objetivos maiores dos programas de transferência de renda estão ligados a uma estratégia de contenção do capitalismo sobre a organização política da sociedade. Em outras palavras, a condição do trabalhador deve piorar à medida que o capital se acumula; de tal sorte que, acumulação de riqueza por um lado significa acumulação igual de pobreza, de sofrimento, de ignorância, de embrutecimento, de degradação física e moral, e de escravidão por outro, ou seja, do lado da classe que o produz o próprio capital (MARX, 2008, p. 208). A problemática é que as desigualdades sociais são inerentes a esse modo de produção e que de forma alguma serão combatidas nesta dinâmica contraditório do capitalismo, entretanto a partir do momento em que se identifica que esses programas estão do lado da concessão, do interesse do Estado neoliberal é possivel analisar críticamente e desenvolver possibilidades de superear os limites, tendo em vista que é fundamental ter
- 410. | 410 | comoponto de partida a elaboração de vias de fortalecimento por uma nova forma de sociabilidade. Considerações finais O capitalismo contemporâneo tem assumido formas perversas de intensificar a exploração da força de trabalhando tornando majoritariamente a população em pobres, mas em contrapartida adota os programas sociais como meio de sustentar essa população fortemente atingida, proporcionando a ela um determinado valor monetário para consumo no mercado. Portanto, verifica-se que estes PTC de renda, são insuficientes para remediar os impactos sofridos pela população latino- americana, diante da dinâmica contraditória do capitalismo. Esses programas sociais estão inseridos na lógica neoliberal e isto significa que suas ações são com base no sistema de focalização na familiar, ou seja, programas destinados a atender apenas uma parcela da população como uma restrita proteção social mediante o cumprimento de condicionalidades. Assim, os PTCR visam garantir apenas o mínimo social a população usuária, sem alterar sua condição de vida. Constata-se que a criação desses programas sociais tem como finalidade manter a estabilidade do governo e de modo particular no Equador tem sido utilizado para promover a manutenção do presidente como serviço prestado no seu mandato. Vale ressaltar que esses programas servem para fragmentar e não erradicar a pobreza. Por isso, conhecer os processos históricos que desencadearam a criação de tais medidas é de extrema relevância no fortalecimento da luta coletiva por um novo modelo societário que tenha como base a emancipação humana.
- 411. | 411 | Referências ANTONIO,C.Pesquisa em Ciências humanas e sociais. 7. ed. São Paulo: Cortez,2005. BEHRING, E. ALMEIDA, M. Trabalho e seguridade social: percusos e dilemas. São Paulo: Cortez, 2008. COMISSÃO ECONÔMICA PARA AMÉRICA LATINA E O CARIBE (CEPAL). Base de Dados de Programas de Proteção Social não contributiva da América Latina e Caribe, 2011. Disponível em: < http://www.cepal.org>. Acesso em: 09. dez. 2013. ______. Programas de transferência condicionada podem perpetuar mulher como trabalhadora doméstica, 2013. Disponível em < http://www.cepal.org>. Acesso em: 20. dez. 2013. ______. Panorama Social da América Latina, 2009. Disponível em < http://www.cepal. org>. Acesso em: 20. dez. 2013. ______. Programas de Transferencias condicionadas: Balance de la Experiencia Reciente en América Latina y el Caribe, 2011. Disponível em: <http://www.cepal.org>. Acesso em: 07. Dez. 2013. Ministerio de Coordinacón de Desarollo Social. Impcto del Bono de Desarollo Humano en el Trabajo Infantil, 2012. Disponível em: < http://www.desarrollosocial.gob.ec/ > Acesso em: 07. Dez.2013. MARX, K. O Capital. 3. ed. São Paulo: EDIPRO,2008 MAGRO, A. REIS, C. Os Programas de Transferência de Renda na América Latina: panoramadeexperiênciaemdesevolvimento.RioGrandedoSul:EnciclopediayBiblioteca Virtual de las Ciencias Sociales, Económicas y Jurídicas, 2011 - ISSN: 1988-2483. MENDOÇA, L. Políticas sociais e luta de classes: uma crítica a Amartya Sen. Porto Alegre: Textos e Contextos, 2012. MINISTÉRIO DE INCLUSÃO ECONÔMICA E SOCIAL (MIES). Disponível em: <http:// www.inclusion.gob.ec/>. Acesso em: 13. Jan.2014. MARANHÃO. Desenvolvimento Social Como Liberdade de mercado: Amartya Sem e a renovação das promessas liberais. Pernambuco: UFPE, 2010. MOTA, A. (org.). Desenvolvimento e construção de hegemonia: crescimento econômico e reprodução da desigualdade. São Paulo: Cortez, 2012. p. 78 – 174.
- 412. | 412 | ORGANIZAÇÃOINTERNACIONAL DO TRABALHO (OIT). Trabajo Infantil y los programas de transferências en efectivo condicionadas en América Latina, 2007. Disponível em: < www.oit.or.cr >. Acesso em: 27. Nov.2013. INSTITUTO DE ESTUDOS LATINO-AMERICANOS (IELA). Notas sobre programas de transferência de renda na América Latina, 2010. Disponível em: <http://www.iela.ufsc.br>. Acesso em: 20. Dez.2013 Programas das Nações Unidas pra o Desenvolvimento (UNDP). Programas de Transferência de Renda na América Latina e no Caribe, 2007 Disponível em: < http:// www.ipc-undp.org>. Acesso em: 25. Out. 2013.
- 413. | 413 | EXPERIÊNCIASMETODOLÓGICAS DE AVALIAÇÃO: USOS DA NOÇÃO DE TRAJETÓRIA EM POLÍTICAS PÚBLICAS Raul da Fonseca Silva Thé1 Janainna Edwiges de Oliveira Pereira2 Alcides Fernando Gussi3 Resumo Este trabalho objetiva apresentar uma discussão metodológica acerca dos usos da noção de trajetória na avaliação de políticas públicas. Sob uma perspectiva etnográfica, propomos que uma avaliação deva percorrer a trajetória de uma política ou programa. Para tanto, inspirados na noção de trajetória, desenvolvida por Bourdieu, a discussão parte da ideia de que uma política não tem um sentido único e está circunscrita a re-significações, segundo distintos posicionamentos nos vários espaços que percorre, ou seja, constrói trajetórias a partir dos deslocamentos institucionais ou na comunidade destinatária desta política ou programa. Para tanto, apresentamos experiências, expondo resultados alcançados com uso da metodologia das trajetórias partindo de uma pesquisa avaliativa, que vimos desenvolvendo, de programas de microcrédito (Crediamigo), economia solidária (PAPPS) e da instituição que às gestou, gerência e 1 Pesquisador PIBIC/CNPq – Universidade Federal do Ceará. <raulsilvathe@gmail.com> 2 Pesquisador PIBIC/UFC – Universidade Federal do Ceará. <janainnapereira@gmail.com> 3 Professor do Mestrado em Avaliação de Políticas Públicas – Universidade Federal do Ceará. <agussi@uol. com.br> T0124
- 414. | 414 | operacionaliza,o Banco do Nordeste. Com isso, pretendemos mostrar limites e possibilidades dos usos das trajetórias para aprofundamentos em avaliação de políticas públicas. Palavras-Chave: Avaliação; Políticas públicas; Metodologia; Trajetória. Introdução O presente trabalho resulta de uma construção empírico-metodológica desenvolvida ao longo dos últimos quatro anos no contexto de uma pesquisa avaliativa acerca de programas de microcrédito (Crediamigo), Economia Solidária (Programa de Apoio a Projetos Produtivos Solidários – PAPPS) e da instituição que às gestou, gerência e operacionaliza, o Banco do Nordeste4 . Comobjetivodeproporumadiscussãosobremetodologiasempregadas na avaliação de políticas públicas, pretendemos ensejar a apreciação sobre os usos da noção de trajetória para aprofundamentos em avaliação de políticas públicas, que vimos desenvolvendo ao longo da nossa pesquisa avaliativa. Para tanto, o trabalho está dividido em três partes, em que: na primeira, nos debruçamos sobre o escopo teórico-metodológico referente à noção de trajetória e à perspectiva etnográfica; em seguida, a partir apresentamos o método em movimento, ou seja, os usos empíricos de aplicação da metodologia na pesquisa avaliativa realizada; e, por último, nos focamos nas possibilidades metodológicas e avaliativas da noção de trajetória. 4 Atualmente, o Banco do Nordeste do Brasil S.A. identifica-se pelo nome completo, Banco do Nordeste do Brasil, ou pelo nome comercial, Banco do Nordeste. A sigla é usada, somente, para citações de publicações. Assim, optou-se por usar os termos “Banco” ou “Banco do Nordeste” para referir-se à citada entidade.
- 415. | 415 | Aperspectiva teórico-metodológica Como escopo teórico e metodológico inicial, tomamos a formulação de Rodrigues (2008) sobre avaliação em profundidade, que orienta, paradigmaticamente, a nossa perspectiva avaliativa. Nessa avaliação, Rodrigues (2008) privilegia a abordagem interpretativa, em especial pelo esforço de tratar dados de diferentes tipos levantados no contexto do campo da política em avaliação, como, por exemplo: entrevistas em profundidade, aliadas à observação, análise de conteúdo de material institucional e apreensão e compreensão dos sentidos e significados atribuídos no decorrer do processo descrito pela política ou programa. Portanto, alia-se a uma perspectiva teórico-metodológica que considera tanto a avaliação quanto a política ou programa de forma multidimensional em uma leitura extensiva, detalhada e densa. Sobre a praticidade deste esforço, a autora ainda apresenta a perspectiva etnográfica, sob o horizonte disciplinar da antropologia, como expertise metodológica privilegiada para análise e avaliação de políticas públicas. Dessa forma, as discussões e divergências antropológicas acerca dos marcos, abrangência e usos da etnografia devem ser observados como forma de refletir sobre conceitos, técnicas e paradigmas tanto no campo antropológico quanto no campo da avaliação. Na busca de construir os marcos de uma “descrição densa”, na compreensão de Geertz (1978), de políticas, programas e projetos, a avaliação em profundidade de Rodrigues (2008) aponta para quatro dimensões consideradas essenciais para uma avaliação, a saber: a análise de conteúdo, o contexto da formulação, a extensão temporal e territorial e a construção de trajetórias institucionais. Diante deste propósito metodológico, os desenvolvimentos e usos de cada uma das quatro dimensões se fazem não só interessantes, mas primordiais para os encaminhamentos do campo compreensivo em
- 416. | 416 | avaliaçãodepolíticaspúblicas.Nesteintento,Gussi(2008),especificamente, passaatrataranoçãodetrajetóriacomoaportefundamentalparaampliação verticalda perspectiva avaliativa. Tal noção, que tem como a sociologia reflexiva de Bourdieu (1989), que encontra no devir – no contexto da pesquisa de campo – a partir das representações dos sujeitos envolvidos na política, o campo compreensivo para o desenvolvimento e problematização da pesquisa avaliativa. Em sua proposta, Gussi (2008), busca realizar um estudo sobre a dimensão da trajetória coletiva-institucional das políticas e programas, entendendo-acomodevirsubmetidoaincessantestransformaçõesadvindas de forças e intencionalidades internas e externas, além de compreender que esta construção tem como base os aspectos culturais das instituições, que circunscrevem os resultados das políticas, programas e projetos. A construção das trajetórias, aqui apresentadas, toma as noções de trajetória construídas por Bourdieu (1996) e Kofes (1994; 2001) como estratégicas. Se encaminhando, portanto, por entre estas duas noções de trajetória. A primeira se referindo à proposta articulada por Bourdieu, que a compreende como “uma série de posições sucessivamente ocupadas por um mesmo agente (ou um mesmo grupo), em um espaço ele próprio em devir e submetido a transformações incessantes” (Bourdieu, 1996, p. 81). Desta maneira, não se busca interpretar a vida como um conjunto coerente e orientado, que se desenrola seguindo uma ordem lógica, mas sim como algo que se desloca no espaço social e não está vinculada apenas a um sujeito, mas a sujeitos sociais (ou não a uma instituição, mas a instituições). Sob outro prisma, consideramos também a noção de trajetória de Kofes, que a entende como “o processo de configuração de uma experiência social singular” (Kofes, 2001, p. 27). Assim, consideramos tanto os distintos posicionamentos dos sujeitos (e da instituição) no contexto social e histórico, como as interpretações destes acerca de tais posicionamentos, construindo suas trajetórias a partir
- 417. | 417 | desuas próprias representações. Assim, as narrativas individuais nos abrem cortinas para observação do processo revelado no contexto social, fazendo- nos recordar Becker (1994) quando nos diz que a história de vida, “mais do que qualquer outra técnica, exceto, talvez a observação participante, pode dar um sentido à super explorada noção de processo” (p. 109). Assim, as trajetórias são entendidas, aqui, como instrumento metodológico estratégico para compreensão da processualidade e para construção do diálogo entre as temporalidades, discursos e compreensão histórica coletiva e social com a vivência singular e individual. Nesse sentido, por meio das narrativas e relatos de vida é possível formular a compreensão do contexto social em que os sujeitos se inserem, assim como das representações de tais sujeitos a partir das evocações realizadas por estes, por exemplo, as entrevistas. Similarmente ao que propõe Bourdieu (1991), Kofes (2001) e Becker (1994) para pensar a trajetória de uma vida, como um processo, a proposta metodológica aqui apresentada transpõe noção trajetória para considerar uma política pública ou de um programa. A ideia é a de que a política/ programa não tem um sentido único e estão circunscritas a re-significações, segundo seus distintos posicionamentos nos vários espaços institucionais (ou fora deles) que percorre, ou seja, de acordo com seus deslocamentos na instituição ou na comunidade destinatária desta política ou programa. Nesse sentido, se compreendemos que uma avaliação em profundidade de uma política, programa ou projeto deve conhecer os diferentes atores institucionais e destinatários desta, e, em um processo de imersão, no campo, no sentido etnográfico de construir uma “descrição densa”, propomos, metodologicamente, que uma avaliação deva (re)construir as trajetórias das políticas, compreendendo seus diversos sentidos. Essas trajetórias circunscrevem os resultados das políticas, portanto, constituem dimensões fundamentais para aprofundamentos da avaliação
- 418. | 418 | depolíticas públicas. A seguir, apresentamos experiências avaliativas em que utilizamos, metodologicamente, a noção de trajetória aqui exposta. Experiência avaliativas com os usos da noção de trajetória A investigação e a construção metodológicas, aqui expostas, se fizeram a partir do percurso de uma pesquisa avaliativa, vinculada ao Núcleo Interdisciplinar de Pesquisa do Mestrado em Avaliação de Políticas Públicas – NUMAPP da Universidade Federal do Ceará – UFC5 . Nesta,sobaabordagemacimacitada,apesquisaavaliativaacompanhou a trajetória de dois programas de microcrédito do Banco do Nordeste, diferentemente tipificados no campo do microcrédito: o Crediamigo, do tipo microcrédito produtivo orientado; e o Programa de Apoio a Projetos Produtivos Solidário – PAPPS, inserido no campo das microfinanças solidárias. Em seguida, as investigações destes programas motivou a aplicação desta formulação metodológica no Banco, tomando as trajetórias dos funcionários, de diferentes níveis hierárquicos, como lugares de fala privilegiados para construir a avaliação. Dessa forma, foram objetivos da avaliação pretendida que encaminharam as formulações metodológicas desenvolvidas. Inicialmente, com o Crediamigo e depois com o PAPPS, a pesquisa se preocupou em analisaraimplementaçãodosprogramas.Nestemote,primeiro,empenhou- se em compreender em que medida o conteúdo do programa Crediamigo alcançou o que se propunha como inclusão social, avaliando, assim, a geração de emprego e renda em políticas públicas de desenvolvimento do Banco do Nordeste. Tal esforço, foi realizado por meio de investigação 5 Para maior conhecimento dos resultados dessa avaliação, remetemos a: Silva (2010); Almeida (2012); Gussi, Santos Filho e Almeida (2012); Thé e Pereira (2012); Thé (2013).
- 419. | 419 | sistemáticajunto a todos atores sociais envolvidos no programa, tais como clientes, operacionalizadores e gestores do Banco. Em um segundo momento e a partir da busca por comparar o programa Crediamigo ao PAPPS6 , se passou a investigar esse último visando a compreensão da dinâmica engendrada na articulação do Banco com a economia solidária nesse Programa. A principal atenção dada a este se vinculou na análise do diferencial deste programa dentro de um recorte de gênero, cruzando-o às dimensões político, social, econômico e ambiental. Ao longo das pesquisas avaliativas, foram observadas, nas trajetórias, múltiplas representações acerca da ideia de desenvolvimento relacionada aos programas avaliados. À vista disso, a análise e a avaliação da política pública institucional que gestou, gerência e operacionaliza os programas, o Banco do Nordeste, foi justificada, na medida em que foi compreendido que oBancodefine-se,institucionalmente,comoumbancodedesenvolvimento. Finalmente, a pesquisa se pautou por compreender, prioritariamente, os diferentes sentidos e significados acerca da ideia de desenvolvimento associada aos programas. Pretendemos apresentar não só os resultados, mas, também, como construímos nosso percurso metodológico a partir da noção de trajetória no transcorrer da pesquisa avaliativa realizada. Para tanto, expomos as trajetórias construídas, seguindo o caminho da investigação avaliativa do Crediamigo, PAPPS e o Banco do Nordeste. Trajetórias do Crediamigo Na busca por construir a trajetória do programa de microcrédito do Banco do Nordeste, o Crediamigo, foram desenvolvidas a construção das trajetórias de dois agentes importantes para a efetivação do programa: I) a OSCIP (Organização da Sociedade Civil de Interesse Público) que 6 Ver Gussi, Almeida e Thé (2012).
- 420. | 420 | operacionalizao programa, o Instituto Nordeste Cidadania (INEC); e II) os clientes do programa. Além de observar as representações dos sujeitos institucionais, seja do INEC, seja do Banco do Nordeste, acerca deste programa, apresentamos os corolários destas trajetórias de forma resumida e combinada. Como fruto deste diálogo entre os resultados da construção das trajetórias a cima citadas, vinculadas ao Crediamigo, se apresenta um quadro com um programa impactante na renda dos clientes, ampliador do crédito nas classes mais baixas, assim como galvanizador da ampliação e mudança do perfil laboral e de renda. Apesar desse quadro, a condição de vida desses clientes permaneceu estável, se alterando a condição de consumo das famílias envolvidas, não havendo mudança significativa em outros aspectos da vida, tais como escolaridade, capacitação profissional, moradia, saúde e lazer. A apreensão dessas necessidades surge nos clientes no momento em que se afirma a cidadania a partir da inclusão pelo consumo, mas de outro lado busca-se apontar para o aprofundamento da política, por meio, de capacitação para o trabalho, qualidade de informação e conhecimento para as atividades e a melhoria das condições de vida em geral, para além do consumo. Os resultados da pesquisa inferem, dessa forma, a ideia de desenvolvimento, dentro da qual o Crediamigo está inscrito no Banco do Nordeste. Qual seja: o Crediamigo orienta-se, primeiramente, para o aspecto econômico, com foco no aumento da renda e do consumo dos clientes, implicando em um desenvolvimento vinculado a inclusão laboral, ao consumo individual e no efeito indireto no próprio mercado. De outro lado, se observam, nas representações dos sujeitos institucionais, nas quais se encontram interpretações vigentes e em conflito dentro da instituição do acerca do microcrédito, do Crediamigo e próprio banco. Particularmente, nessas interpretações, é possível referenciar a
- 421. | 421 | importância,tanto para a pesquisa quanto para os próprios sujeitos, da ideia de desenvolvimento, no entendimento de que a instituição é uma instituição de fomento do desenvolvimento. Nesse caminho, os sujeitos advogam o Crediamigo como a grande imagem do Banco, por ser o programa com mais clientes, mais reconhecido; em especial, por ter sido a base para o programa nacional de microcrédito Crescer, se tornando, assim, a estratégia de desenvolvimento para um grande setor da economia nacional e regional, o setor informal. No momento atual, torna-se estratégico do Governo Federal, o que dá ao Crediamigo a importância institucional para além de sua própria trajetória no Banco. OutropontoimportantedoCrediamigoedasmicrofinançascreditícias, dentro da ótica dos sujeitos institucionais no Banco do Nordeste, é o seu significado como inflexão para uma mudança institucional, composta por dois matizes: um deles vinculado à entrada e a mudança de vida do cliente no programa, com um viés mercadológico de sucesso, envolvendo bancarização, aumento de renda e faturamento, e crescimento; e, o segundo que entende a mudança como progressão nos perfis de clientes, em que pese o crescimento do empreendimento, tendendo a passar de Crediamigo Comunidade, para Crediamigo Giro Solidário e desse para o Crediamigo Individual, até que o faturamento do empreendimento supere R$60.000/ ano e o cliente esteja apto a subir na pirâmide dos programas do Banco para Micro e Pequena Empresa (MPE). Na verdade, este segundo matiz apresenta-se de forma geral entre os programas do Banco do Nordeste, na visão institucional, como forma de angariar clientes em uma faixa de renda e promover seu crescimento de faturamento e, portanto, de renda, a partir de serviços bancários que antes não poderiam obter, havendo um processo de desenvolvimento econômico dentro de uma lógica de mercado, enquanto que desenvolvimento social é
- 422. | 422 | postoem segundo plano, pois é entendido como decorrência do primeiro - o que a pesquisa com os clientes, realizadas no âmbito desta avaliação, não ratifica. Ou seja, para as interpretações dos sujeitos institucionais, a bancarização é o primeiro passo do cliente para a sua entrada no mercado e para o progressivo crescimento e desenvolvimento do ponto de vista do mercado, em que mesmo a lógica solidária, como será visto a seguir, contida no PAPPS, é instrumentalizada para a lógica de mercado. Quanto aos clientes, suas narrativas relataram como entraram para o Crediamigo, as mudanças que ocorreram em suas vidas após sua inserção no Programa e o que eles veem de positivo e negativo, ou seja, os clientes expressaram o que eles acreditam que o Crediamigo lhes oferece, não somente para o seu próprio trabalho, mas para os clientes em geral, além de indicarem o que poderia melhorar. Tais aspectos se mostram importantes, pois por meio deles os clientes manifestaram suas representações, visões e perspectivas sobre o Programa, em relação às suas próprias histórias de vida, o que nos possibilita refletir tanto sobre o impacto deste como sobre seus limites e possibilidades. Asnarrativaselucidamaoportunidadequeoprogramademicrocrédito oferece a seus clientes, a de conseguirem um empréstimo com baixas taxas de juros, algo que os bancos não lhes possibilitam, facilitando para que possam montar um negócio próprio e dar continuidade a ele e podendo assim ter uma fonte de renda que se revela como alternativa para aqueles que não estão inseridos no mercado formal de trabalho. Por outro lado, por meio de algumas críticas referidas a determinados pontos do Programa, ou até mesmo do silêncio gerado após perguntas sobre os aspectos negativos deste, percebemos que os clientes consideram que o Crediamigo tem limites e que não satisfaz completamente suas necessidades.
- 423. | 423 | Trajetóriasdo PAPPS O PAPPS, nos seus próprios termos, foi definido como uma estratégia do Banco do Nordeste, diferenciada e autossustentável, para beneficiar diretamente as comunidades rurais e urbanas, ajudando-as a emanciparem- se social e economicamente, a partir da solidariedade que deve existir entre seus membros. Tendo como um dos pontos principais a solidariedade, é interessante que os Fundos, ao fornecerem financiamento, consideram a possibilidade de que o dinheiro aplicado nas atividades produzidas possa produzir efeito e ser devolvido a fim de beneficiar outros participantes (Banco do Nordeste, 2013). Entre os projetos apoiados pelo PAPPS, destaca-se a destinação de recursos para a formação do FRS da Rede Bodega, no ano de 2008. Integrante da Rede, a Associação das Mulheres em Ação (AMA/ Budeg’AMA), recebeu parte desses recursos, para ser utilizada na criação do FRS destinado a produção e comercialização, cujos impactos foram objeto de nossa pesquisa avaliativa, tomado como estudo de caso para o estudo do PAPPS no Banco do Nordeste neste artigo. Para tal estudo, foram observadas as representações dos sujeitos institucionais gestores do Programa e a construção da trajetória de vida de mulheres participantes da AMA. Com base nos sujeitos desse programa, apresentaremos os resultados obtidos através das trajetórias construídas. No intuito de conhecer a opinião das associadas sobre modificações ocorridas em suas vidas e na AMA/Budeg’AMA, a partir do recebimento dos recursos do PAPPS, procurou-se analisar a compreensão de cada uma delas acerca desse aporte e o que ele representa. Desta forma, analisamos as visões das associadas a partir das seguintes dimensões: social, econômica, política e ambiental. Na dimensão social, elucida-se através das narrativas das associadas, que os impactos se acentuam nas relações entre elas, que sendo baseadas na
- 424. | 424 | solidariedade,motivam a inclusão e o crescimento coletivo. Outro ponto importante é que, se antes viviam exclusivamente para a família, com a adesão à AMA puderam se sentir úteis e galgar um novo patamar de vida e de respeito na própria família, a partir de uma renda extra, gerada pelo trabalho realizado. Do ponto de vista pessoal, a emancipação foi um dos maiores ganhos. Do profissional, o fato de ter uma ocupação garantiu mais respeito perante a família, que antes negava seu apoio. O recurso promoveu maior sociabilidade e fortaleceu os laços solidários entre as associadas, possibilitando, além disso, motivar para a ocupação de um espaço físico destinado à sede da AMA, embora ainda que alugado. Também ficou claro, nos resultados obtidos, que as associadas encontram no trabalho coletivo motivações para levar adiante o projeto pessoal de autonomia, em que os conceitos de produção e decisão na gestão se realizam de forma participativa e se sobrepõem à competitividade do mercado capitalista. Na dimensão econômica, os pressupostos do FRS visam proporcionar a geração de renda, mediante fortalecimento dos elos da cadeia: produção, beneficiamento e comercialização dos produtos. As associadas consideram o aporte do PAPPS positivo, pois, a partir dele, foi possível a formação do FRS para aquisição de insumos para produção. Porém, há dúvida e preocupação com relação à dependência criada ao fundo. Além disso, concordam que é necessário um retorno financeiro maior, e deve ser buscado. Desta forma, embora tenha possibilitado a criação do FRS e a compra de insumos para a produção, o recurso não garante a tão sonhada autonomia econômica, já que a renda obtida com a comercialização dos produtos é menor do que as despesas mensais da associação. Na dimensão política, os pressupostos do FRS pressupõem a existência de semelhantes interesses, bem como a partilha solidária de bens e resultados, incluindo a autogestão, em que deve haver comprometimento e participação. Assim, sobre a organização, a forma de divisão dos ganhos e a gestão da associação há um reconhecimento de que a AMA amplia
- 425. | 425 | aparticipação, envolvendo todas as associadas nas decisões a serem tomadas, fortalecendo a autogestão; e há uma consciência coletiva para o exercício da transparência na apuração das sobras, capaz de fazer com que os ganhos sejam repartidos de forma equânime. O recurso contribuiu para o desenvolvimento das práticas democráticas de autogestão e para a criação de uma maior consciência política e cidadã. No que concerne à dimensão ambiental, nos FRS´s procura-se despertar a conscientização do uso dos recursos naturais, na produção e no consumo, de modo a respeitar o meio ambiente e garanti-los para as próximas gerações. As participantes foram unânimes em garantir que há o respeito e a consciência no ato da produção e que procuram utilizar, principalmente na confecção de artesanato, material reciclável. O recurso vem contribuindo para a formação de uma consciência ambiental, porém os resultados são menos relevantes. Em síntese, percebe-se que os objetivos atingidos são muito mais nas dimensões social, política e ambiental, do que propriamente na dimensão econômica. No que concerne às representações dos sujeitos institucionais, foram aplicadas entrevistas em profundidade com três representantes do Banco (um superintendente, um gerente de ambiente e um gestor de projetos) que trabalham diretamente com o PAPPS. Com relação à dimensão social, atuando de forma indireta ou direta, os representantes reconhecem a importância da solidariedade para o fortalecimento das relações entre cooperados e associados. Admitem que há mudança social e que o PAPPS desempenha papel fundamental nesse processo. Na dimensão econômica, observam que o aporte causa impacto por trazer benefícios econômicos e sociais, assim como contribui, de forma muito acentuada, para o desenvolvimento local. Sobre a avaliação que fazem dos recursos hoje destinados pelo Banco do Nordeste ao PAPPS, um representante acredita serem satisfatórios os resultados e que os recursos
- 426. | 426 | sãobem aplicados, enquanto outro entende que o aporte não é tão grande, e que isso deve despertar nas pessoas beneficiadas uma vontade de buscar recursos de outros programas do Banco, a exemplo do microcrédito. Em relação à dimensão política, nos depoimentos dos representantes coloca-se em destaque a cooperação e a cidadania que afloram a partir do FRS, sendo um dos grandes benefícios o fato da reunião e maior discussão sobre rumos. Na dimensão ambiental, percebe-se que nas obrigações inseridas para obtenção do PAPPS, é necessário que o projeto apresente suas pretensões em relação à prática produtiva e que seja demonstrado esse cuidado com as questões que se relacionam ao cunho ambiental. Como resultado da avaliação, se, do ponto de vista econômico, os resultados da pesquisa demonstram que os recursos do PAPPS aplicados na AMA não garantem a continuidade do empreendimento para que se mantenha autossustentável ao longo do tempo, pode-se considerar que o PAPPS causou, e continua a causar, impactos nas demais dimensões. Nota- se que o impulso fornecido ao empreendimento a partir da formação do FRS, aumentou a autoestima das associadas, o fortalecimento dos laços afetivos, o aumento da autonomia, o crescimento pessoal e aumentou a noção de cidadania, voltada para a consciência dos direitos, sendo fortalecida a vertente política e social da AMA mais que a econômica. Resta saber em que medida isso pode fragilizar os empreendimentos e colocar em risco a economia solidária, pois a ideia de desenvolvimento proposta pelo PAPPS, atrelada somente a impactos mais visíveis nas dimensões social, política e ambiental, pode estar comprometida se não houver o fortalecimento da gestão dos FRS´s, incluindo aí um maior volume de recursos. Trajetórias institucionais do Banco do Nordeste No processo de coleta das representações dos sujeitos institucionais do Banco do Nordeste sobre os programas apresentados anteriormente
- 427. | 427 | apresentou-sea necessidade da construção da trajetória da instituição do próprio Banco, como forma de compreender que lugar de fala os programas ocupavam e como funcionários de níveis hierárquicos e áreas diferentes expressavam o conhecimento acerca dos programas e da instituição. Neste ensejo, podemos ver, por meio das trajetórias pessoais dos funcionários os seus percursos na instituição que, ao mesmo tempo, constroem as trajetórias institucionais do Banco. Exemplarmente, na trajetória de uma das funcionárias, pode-se observar como ocorreu, desde a década de 1990 até hoje, uma sobreposição entre a sua trajetória individual e a do Banco. Em que pese que o Banco fora especializado em crédito de longo prazo, em especial para a área rural, e durante os a década de 1990 a instituição passou, segundo Teixeira (2008), por um processo de afirmação e de institucionalização de um modelo de downscaling7 , resultando exatamente nos programas examinados anteriormente. A trajetória da funcionária modificou-se na mesma medida em que o Banco, incorporando o processo pelo qual passou o Banco, ou seja, ela trabalhou com o grande crédito rural - este com aportes financeiros elevados para um número estrito de clientes – e, durante os anos de 1990, viu na experiência de microcrédito do Banco, nos primeiros anos de operacionalização do Crediamigo, uma forma de mudar o foco dentro da instituição, transferindo-se, então, para o Setor de Gestão de Desenvolvimento, que elabora os programas de microcrédito do Banco do Nordeste (Crediamigo e Agroamigo) e, hoje, atua como gerente de microfinanças em uma agência no interior do estado do Ceará. Se o Banco encaminhou-se por uma redução de escala (downscaling) na ideia de contratação de crédito, a trajetória construída pela funcionária percorreu o mesmo caminho, relacionando-se, hoje, fundamentalmente, 7 Modelo de instituições financeiras que criam uma unidade de negócios especializados em atender microempreendedores, a partir da experiência adquirida passam a atender clientes cada vez menores.
- 428. | 428 | coma gerência da operacionalização do microcrédito e não mais com as formulações de diretrizes ou mesmo com o crédito de longo prazo. Por conta deste modelo afirmado de downscaling, as trajetórias apresentaram a forma com que o Banco escalona os programas, em que a ideiadedesenvolvimentoaipresenteéantesexpostademaneiraaengendrar um “evolucionismo social”, constituído de etapas a serem alcançadas, do que, antes, resultar, a maneira de Celso Furtado (1997; 2007), a autonomia dos sujeitos impactados e da região Nordeste. A relação entre desenvolvimento e crédito também é presente. Os sentidos e significados relacionados a esses dois conceitos medulares ao funcionamento do Banco são apresentados sobre prismas entre o social e o econômico. Ainda que alguns defendem um desenvolvimento como crescimento econômico em que o crédito é uma peça social e, de outro lado, outros ventilam a ideia de que seja necessário pensar o desenvolvimento a partir da concepção social e para isso o crédito seria aditivo econômico fundamental. Tais aspectos da trajetória do Banco do Nordeste o exibem como uma instituição com foco mercadológico e que relaciona desempenho econômico da região Nordeste e os seus próprios lucros com uma ideia apregoada de desenvolvimento. À guisa da conclusão: possibilidades metodológicas sobre os usos da noção de trajetória para a avaliação de políticas públicas Retomemos a noção de trajetória em suas possibilidades metodológicas de seus usos na avaliação de políticas públicas a partir das experiências descritas. As trajetórias dos programas avaliados permitiram verificar em que medida diferentes significados dos programas transitam na esfera do Banco
- 429. | 429 | eentre os clientes dos Programas, imersos em seus lugares institucionais, e essessignificadoscircunscrevemosresultadoseosimpactosdosProgramas, associados à ideia de crédito e desenvolvimento. Essa conclusão somente foi possível alcançar na medida em que noção de trajetórias permite a construção de uma avaliação como um processo multidimensional, que envolve os vários sujeitos das políticas públicas, entendida como uma avaliação interpretativa que se distancia dos modelos técnico-formais tradicionais de avaliação, de cunho gerencial. Essa perspectiva teórico-metodológica que propomos, baseada na noção de trajetórias, permite a construção de indicadores de avaliação em diálogo direto e em profundidade com os sujeitos e instituições avaliadas, relativizando resultados e impactos das políticas públicas. Referências ALMEIDA,G.F.B.AvaliaçãodosimpactosdoProgramadeApoioaProjetosProdutivos Solidários (PAPPS) na Experiência de Economia Solidária da AMA/Budeg´AMA. 2012. Dissertação (Mestrado em Avaliação de Políticas Públicas) – Universidade Federal do Ceará, Fortaleza, 2012. BANCO DO NORDESTE. Institucional. Disponível em: www.bnb.gov.br. Acesso em: 21 de setembro de 2013. BECKER, Howard. A história de vida e o mosaico científico. In: ______. Métodos de pesquisa em ciências sociais. São Paulo: Hucitec, 1994. BOURDIEU, Pierre. Introdução à sociologia reflexiva. In: ______. O poder simbólico. Lisboa: DIFEL; Rio de Janeiro: Bertrand Brasil, 1989. ______.Ailusãobiográfica.In.:______.Razõespráticas:sobreateoriadaação.Campinas: Papirus, 1996. FURTADO, Celso. Obra autobiografica de Celso Furtado. Tomo II. São Paulo: Paz e Terra, 1997. ______. Formação econômica do Brasil. São Paulo: Companhia das Letras, 2007.
- 430. | 430 | GEERTZ,Clifford. A Interpretação das Culturas. Rio de Janeiro: Zahar, 1978. GUSSI, Alcides Fernando. Apontamentos teórico-metodológicos para a avaliação de programas de microcrédito. AVAL – Revista Avaliação de Políticas Públicas, Fortaleza, v. 1, n.1, p. 29-37, jan-jun, 2008. GUSSI, A. F.; SANTOS FILHO; C.S.; ALMEIDA, G.F. A experiência de fomento a fundos rotativos solidários no Nordeste: o caso da Rede Bodega. Mercado de Trabalho: Conjuntura a Análise. Ministério do Trabalho e Emprego – MTE. IPEA, ano 17, fevereiro de 2012, p. 77 a 86. GUSSI, A.F. ; ALMEIDA, G. F. B. ; THÉ, R. F. S. Avaliação de Programas de Desenvolvimento do Banco do Nordeste: Estudo sobre o Crediamigo e o Programa de Apoio a Projetos Produtivos Solidários - PAPPS. In: II Seminário Internacional e IV Seminário de Modelos e Experiências da Avaliação de Políticas, Programas e Projetos - IV SEMEAP, 2012, Recife. Recife: Arcus, 2012, p. 345-354. KOFES, Suely. Experiências sociais, interpretações individuais: histórias de vida, suas possibilidades e limites. Pagu, Campinas, n.3, p. 117 – 141, 1994. ______. Uma trajetória, em narrativas. Campinas: Mercados de letras, 2001. RODRIGUES, Lea Carvalho. Proposta para uma avaliação em profundidade de políticas sociais. AVAL – Revista Avaliação de Políticas Públicas, Fortaleza, v. 1, n.1, p. 7-15, jan- jun, 2008. SILVA, R. J. F. Avaliação dos impactos do programa Crediamigo em população de baixa renda de Fortaleza. 2010. Dissertação (Mestrado em Avaliação de Políticas Públicas) – Universidade Federal do Ceará, Fortaleza, 2010. TEIXEIRA, Marcelo Azevedo. Microcrédito: condicionantes para saída da condição de pobreza: estudo aplicado ao programa Crediamigo do BNB. Dissertação (Mestrado em economia) – Curso de Pós-Graduação em Economia – CAEN, Universidade Federal do Ceará, Fortaleza. 2008. THÉ, R. F. S.; PEREIRA, J. E. O. . Interpretando narrativas sobre microcrédito: histórias de vida de clientes do Crediamigo em Fortaleza. CAOS. Revista Eletrônica de Ciências Sociais, João Pessoa, v. 21, nov. 2012, p. 13-24. THÉ, R. F. S. Microcrédito, Dádiva e Narrativas: Esboços interpretativos sobre o Programa Crediamigo por meio de histórias de vida. Sociais e Humanas, Santa Maria, v. 26, n. 2, mai/ago 2013, p. 402-414.
- 431. | 431 | POLÍTICADE DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL RURAL E OS LIMITES DO PROGRAMA TERRITÓRIOS DA CIDADANIA E HABITAÇÃO RURAL NA DA MATA SUL DE PERNAMBUCO Rosiglay Cavalcante de Vasconcelos1 Tarcísio Augusto Alves da Silva2 Resumo A forma de desenvolvimento assumida pelo Brasil nos últimos anos (2003-2014) orienta-se pela lógica neodesenvlvimentista em que o Estado procura, via políticas públicas, atenuar os impactos do crescimento econômico promovendo a transferência de renda e políticas sociais para classes sociais mais pobres. O programa Território da Cidadania, e dentro dele o programa de Habitação rural, corresponde a uma das estratégias da política de desenvolvimento de cunho territorial que busca acelerar a superação da pobreza e da desigualdade no meio rural. O presente texto tem por objetivo analisar os limites postos a esta política, que se pauta sob a égide de uma gestão democrática, a partir de uma análise realizada por meio de um estudo piloto no assentamento Minguito, localizado no município de Rio Formoso, Zona da Mata Sul de Pernambuco. Palavras-Chave: Política pública; Meio rural; Território; Cidadania. 1 Doutoranda do Programa de Pós-Graduação em Serviço Social pela Universidade Federal de Pernambuco – UFPE. <rosi_glay@hotmail.com> 2 Sociólogo, professor departamento de Ciências sociais e do Programa de Pós-graduação em Administração e Desenvolvimento Rural da Universidade Federal Rural de Pernambuco – UFRPE. <deescada@yahoo.com.br> T0125
- 432. | 432 | Introdução Apolíticadedesenvolvimentoterritorialnocapitalismocontemporâneo emergeda crise de reestruturação produtiva do capital que atua sobre a reorganização do Estado enquanto instituição que executa as políticas públicas. Neste cenário, a globalização é um outro processo que promove a capacidade de expansão do sistema capitalista pela necessidade de ampliação do lucro, pela exploração dos recursos naturais, da mão de obra produtiva e constituição de novas regras mercadológicas (promovendo a adequação da legislação ambiental a produção, mais flexibilidade do ponto de vista das relações de trabalho, menos fronteiras em relação as barreiras comerciais). Na conjuntura atual, a política de desenvolvimento territorial ocorre mediante a sobreposição da política financeira do capital sobre a atuação da política do Estado. O território tem a dimensão não mais das características físicas e geográficas, mas de formação de áreas que tenham recursos e possibilidades que garantam a reprodução do capital. A gestão territorial se estabelece como uma gestão que prioriza o “espirito empreendedor e criativo” nas relações de produção social. Por outro lado, o neodesenvolvimento que orienta a ação do Estado por meio de programas e projetos de governo na área rural atua com objetivos de promover o combate à pobreza rural e minimizar as desigualdades sociais originadas no próprio percurso de desenvolvimento. A política de desenvolvimento econômico com “justiça social” é direcionada na política de desenvolvimento territorial, mediante atuação do Estado no governo do Partido dos Trabalhadores (PT) – 2003-2014, “embora o faça sem romper com os limites dados pelo modelo econômico neoliberal ainda vigente no país” (BOITO JR, 2012:05). O presente texto objetiva, portanto, discutir os limites postos a política de desenvolvimento territorial pautada sob a égide de uma gestão
- 433. | 433 | democráticaa partir da análise do programa Território da Cidadania e Habitação Rural executado na zona da Mata Sul de Pernambuco, a partir de uma pesquisa piloto realizada com 46 famílias do assentamento Minguito (Rio Formoso) por meio de entrevistas no período de dezembro/2013 a janeiro/2014. Para atingir tal intento apresentaremos como, no capitalismo contemporâneo, se estrutura o desenvolvimento territorial, a lógica da gestão democrática na especificidade do Estado capitalista e por fim, a análise da materialidade da política de desenvolvimento territorial a partir do programa Territórios da Cidadania e habitação rural na zona da Mata Sul de Pernambuco. O capitalismo na contemporaneidade e o desenvolvimento territorial No contexto da internacionalização do capital financeiro a política de desenvolvimento territorial adotada pelos Estados está relacionada à reorganização produtiva de novas áreas que atendam as necessidades de lucro e garantam a produtividade do trabalho para o capital. Esse processo configura-se como uma das estratégias de enfrentamento da crise de acumulação capitalista que emergiu a partir de 1970. Essanovafasedosistemacapitalistacaracteriza-sepelabuscaseletivade um conjunto de regiões do mundo onde há recursos e mercados. Para isso, as relações comerciais entre os países deixaram de ser predominantemente relações de exportação, e passaram a ocorrer na produção e venda no exterior, nos suprimentos externos com investimentos estrangeiros e, principalmente, nas alianças internacionais entre países e regiões (CHESNAIS, 1996). A lógica dessas relações a partir de áreas que interessam ao capital, na concepção de Chesnais (1996), ocorre sob dois aspectos: devido à longa fase de acumulação do capital desde o período da primeira guerra mundial; e a
- 434. | 434 | partirdas políticas de liberalização, de privatização, de desregulamentação e de desmantelamento de conquistas sociais e democráticas. Nesse contexto, a reestruturação do capital representa ao mesmo tempo um período histórico do capitalismo que pode ser denominado de globalização, quando se instala em toda parte e a tudo influencia, direta ou indiretamente; e ao mesmo tempo um momento de crise, em que as mesmas variáveis do sistema (lucro, trabalhadores, produtividade) estão continuamente chocando-se e exigindo novas definições políticas (SANTOS, 2009). Para Santos (2009) essa é uma questão problemática que pode ser visualizada com a globalização, uma vez que o aprofundamento das desigualdades sociais e o retrocesso quanto à noção de bem público e de solidariedade, do qual é emblemático o encolhimento das funções sociais e políticas do Estado com a ampliação da pobreza e os crescentes agravos à soberania nacional, amplia-se em decorrência do papel político das empresas na regulação da vida social. As contradições da política da globalização são identificadas nas relações entre os países centrais e os países periféricos, no momento em que a integração é condição para a expansão e reafirmação do sistema capitalista pelos países centrais com a colaboração por parte dos países dependentes. Ao mesmo tempo, essa integração gera a exclusão desses países quando subordinados ao sentido da competição com as nações desenvolvidas. A política da globalização passa a ser condição fundamental para a institucionalização da “democracia de mercado”, através do mercado universal e dos governos mundiais (SANTOS, 2009). É o que se pode chamar de modelo de desenvolvimento que atua sobre áreas caracterizadas como território a partir do fragmento do espaço e da necessidade de dominação, isto é, de integração à mundialização do capital financeiro. Sendo assim, o sentido do território na política de desenvolvimento está ligado à ideia de domínio ou de gestão de uma determinada
- 435. | 435 | área,quer seja através do poder público quer seja através do poder das grandes empresas que estendem os seus sustentáculos por grandes áreas territoriais, ignorando as fronteiras políticas (ANDRADE, 1998). É a busca da lucratividade na competição entre os países e a extensão do poder do capital sobre o lugar, através do território. ParaBecker(2007)arevalorizaçãoestratégicaeeconômicadoterritório se refere a todas as escalas, inclusive à escala global e local, onde ocorre um verdadeiro zoneamento distinguindo-se centros de inovação tecnológica, sob o comando dos agentes econômicos e financeiros. Esses zoneamentos introduzem fortes diferenciações nos territórios nacionais afetando o poder dos Estados que perdem o controle do conjunto do processo produtivo. A política de desenvolvimento territorial, assim, é uma estratégia do capitalismo financeiro, no contexto da globalização, para garantir a continuidade hegemônica dos países centrais sobre os países periféricos na busca por lugares que disponibilizam recursos, mão de obra e mercado para os investimentos lucrativos. Nesse processo, a fragmentação do espaço decorreu da prioridade dos investimentos do capital em áreas que garantam os componentes da produtividade. As atividades produtivas, desta forma, tendem a se deslocar em função do poder de atração dos lugares, dado pela agregação de recursos e favorecimento do Estado e das administrações locais em termos de infraestrutura, e não mais nas tradicionais áreas de planejamento regional (CRUZ, 2003). A mudança na natureza do Estado emerge de uma nova forma de produção e as demandas por autonomia que requerem uma organização social e política flexível que favoreça a competição. É a estratégia de modernização dos aparatos institucionais da ideologia neoliberal que inclui como componentes centrais a desburocratização, a privatização e a descentralização (BECKER, 2007).
- 436. | 436 | Aforma de atuação do Estado na política de desenvolvimento representa a emergência de uma nova relação entre público-privado, em que as grandes corporações e os bancos tomam as decisões e as executam, assumindo funções de governo, e tornando-se, componente do Estado Contemporâneo. A atuação do capital financeiro na globalização, conduzida pelos grandes bancos e corporações transnacionais, retira do Estado o controle sobre o conjunto do processo produtivo e afeta a integridade do território nacional e sua autonomia. A soberania nacional é afetada tanto em face externa, questionada pelo poder econômico e financeiro, através da integração e cooperação; quanto em sua face interna, mediante a reorganização dos territórios e os investimentos de áreas específicas para a articulação ao espaço transnacional (SANTOS, 2009). É nesse processo que o desenvolvimento aborda o território como condição necessária e fundamental para a reestruturação do capital financeiro na dinâmica da política neoliberal e resolver o problema da crise de acumulação capitalista. O estado capitalista e a gestão democrática A política de desenvolvimento territorial brasileira tem como um dos princípiosadescentralizaçãonanovaformadeplanejamentogovernamental a partir da gestão do território, que se estabelece na relação de parceria dos sujeitos e na discussão sobre as responsabilidades e as competências nas ações e implementações das políticas públicas. Para Becker (2007) essa ação do Estado visa superar a crise do planejamento centralizado associado à crise do Estado, e com isso, ocorre à incorporação do princípio das relações de poder onde se constitui o fundamento da possibilidade de competir. Nesse sentido, a gestão territorial conduzida pelo Estado ocorre mediante os conflitos no território, em que
- 437. | 437 | aparticipação crescente da sociedade civil nas decisões e ações representa um novo modo de regulação, e com isso, uma nova forma de gerir o desenvolvimento no sistema capitalista. As conquistas substantivas, através de reformas na sociedade capitalista, como condição para o exercício da democracia e o acesso aos direitos sociais, segundo Coutinho (2008), dependem por um lado, da consolidação de um espaço político democrático, e também, de outro lado, de importantes alterações na dinâmica de acumulação capitalista. Isso porque um dos aspectos no plano político é a concepção instrumental da burocracia estatal na execução das políticas na ampliação dos direitos sociais no capitalismo. Para Coutinho (2008) a democracia é a construção coletiva do espaço público com a plena participação consciente de todos na gestão e no controle da esfera política. É a expressão de reabsorção dos bens sociais pelo conjunto dos cidadãos, em que a cidadania representa a capacidade de conquista por todos os indivíduos, de se apropriarem dos bens socialmente criados, de atualizarem todas as potencialidades de realização humana abertos pela via social em cada contexto histórico determinado. No contexto do capitalismo financeiro contemporâneo, as ações do Estado são questionadas na viabilização das políticas públicas e no que se caracteriza como a gestão democrática da participação da sociedade civil nas decisões sobre a execução das políticas sociais. Nesse sentido, o Estado deixa de ser executor exclusivo dos processos econômicos, políticos e sociais, e acumula, em contrapartida, funções de coordenador e regulador crescente, para fixar as regras básicas das parcerias com o capital e as instituições privadas. É a gestão territorial na lógica da “democracia do mercado” (SANTOS, 2009) que direciona as políticas sociais a partir de um novo modelo de desenvolvimento pautado pelo planejamento territorial que vislumbra um desenvolvimento com “justiça social” como estratégia de atenuação dos conflitos gerados como subproduto deste desenvolvimento.
- 438. | 438 | Nesteínterim, o que se observa é que essa participação culmina na ampliação da cidadania como um processo progressivo e permanente de construção de direitos democráticos. A conquista dos direitos sociais é o que permite ao cidadão uma participação mínima na riqueza material e espiritual criada pela coletividade, muito embora esta assertiva aponte para um paradoxo presente no Estado neoliberal no qual, fala-se de cidadania mais se flexibilizam leis e a todo tempo se ameaçam os direitos sociais. De modo mais intenso o que coloca como tarefa fundamental no que se refere aos direitos sociais não é o simples reconhecimento legal e positivo, mas a luta para torná-los efetivos. Isso porque a presença de tais direitos nas constituições, seu relacionamento legal, não garante automaticamente a efetivação materializada destes direitos, principalmente em países, como o Brasil, onde as pessoas não possuem uma cultura de participação. Este fato terminar por desqualificar as experiências e os espaços democráticos que são, por força da lei, instituídos. A política de habitação rural como parte do Programa Territórios da Cidadania: o caso do Assentamento Minguito na Zona da Mata Sul de Pernambuco O acentuado grau de concentração da propriedade fundiária que caracteriza a estrutura agrária brasileira é reflexo da natureza da economia que se instaurou no Brasil desde nos primórdios da colonização, e que se perpetuou com a ocupação progressiva territorial (CAIO PRADO JR, 2000). A partir de dessa formação econômica, o Brasil experimentou um processo de modernização capitalista conservador, através de frações de classe dominante com a exclusão forçada das forças populares e a utilização permanente dos aparelhos repressivos e de intervenção econômica do Estado.
- 439. | 439 | Constata-se,assim, que as desigualdades que presidem o processo de desenvolvimentodoPaístemsidoumadesuasparticularidadeshistóricasas marcas persistentes no moderno que se constrói pelo arcaico. Para Martins (1994) é a recriação de elementos da herança histórica e patrimonialista que ao atualizar marcas persistentes repõem-se modificadas na dinâmica dos processos contemporâneos, uma vez que o poder do atraso na sociedade brasileira tem seu núcleo sediado na propriedade territorial capitalista. A partir das contradições do sistema capitalista e da persistência da dominação da propriedade territorial com o aumento acentuado da miséria no meio rural, a política de combate à pobreza emerge no cenário nacional contemporâneo como uma política de Estado pautada pelo desenvolvimento territorial rural sustentável. Para Pereira (2012) a condução política da “esquerda brasileira” com o Partido dos Trabalhadores (PT), a partir de 2003, marca uma nova estratégia de ações governamentais que conduzem o país ao modelo de desenvolvimento que prioriza o econômico, mas que também está associado à elevação das condições de vida dos segmentos mais vulneráveis da sociedade, através de políticas focalizadas e assistencialistas. Essa estratégia da política territorial, que pode ser constatada no governo Lula com a parceria com o Banco Mundial, através de novas formas de colaboração efetivadas entre o Ministério de Desenvolvimento Social e CombateàFome(MDS)ocorrecomasaçõesdoProgramadeAceleraçãodo Crescimento (PAC), além do financiamento de projetos “empreendedores” em áreas como a de reforma agrária e de saúde (SIMIONNATO, 2010). É o que se pode denominar de estratégias de ações para a viabilização da economia nacional à esfera mundial com a institucionalização de planos e programas para as políticas públicas no âmbito do território. Nessa perspectiva, a política para o meio rural é institucionalizada com o Programa Desenvolvimento Sustentável de Territórios Rurais - PRONAT – no ano de 2003, pelo Ministério de Desenvolvimento Agrário – MDA – por
- 440. | 440 | meioda Secretaria de Desenvolvimento Territorial/SDT, como Política de Governo na gestão de Luís Inácio Lula da Silva. Essa Política de Governo é viabilizada com a institucionalização do II Plano Nacional de Reforma Agrária – PNRA – apresentado em 2003 com a proposta de um projeto de nação “moderna e soberana”, por meio do acesso ao crédito fundiário para aquisição da terra, e que tem como uma das linhas de crédito de financiamento o “Combate à Pobreza Rural” proveniente de empréstimos realizados com Instituições internacionais como o Banco Mundial – Bird. A abordagem do território no planejamento da política estatal representa uma política de Estado que vigora na maioria dos países de governo de centro-esquerda latino-americanos através de programas e parcerias com o setor privado. É o desempenho do Estado em inovar suas práticas ideológicas e produtivas para os padrões de acumulação e reprodução vigente (MOTA, 2012). No que se refere ao Programa Desenvolvimento Sustentável de Territórios Rurais – PRONAT – em 2008, ele é ampliado, e o Estado brasileiro lança o Programa Territórios da Cidadania, que se configura como um programa que tem o intuito de promover o desenvolvimento dos territórios de forma sustentável e garantir os direitos sociais voltados para as regiões do país mais necessitadas, com o objetivo de levar o desenvolvimento econômico e universalizar os programas básicos de cidadania. A estratégia de ação desse programa é a melhoria das condições de vida, de acesso a bens e serviços públicos e a oportunidades de inclusão social e econômica às populações que vivem no interior do País. E, por isso, tem como objetivo promover e acelerar a superação da pobreza e das desigualdades sociais no meio. A ideia de desenvolvimento dos territórios é a implantação de ações integradas no âmbito de cada território, mediante a atuação específica de
- 441. | 441 | váriosministérios em parceria com a sociedade civil, que pactuam planos e ações a serem desenvolvidos (BEZERRA, 2009). A implantação da política de desenvolvimento territorial tem o interesse de formar áreas de atuação numa escala maior que a do município e menor que ado Estado, a fim de facilitar o planejamento e a execução das ações do Governo Federal. O que define, portanto a lógica territorial do programa é a ideia que elementos comuns recortam a especificidade dos municípios que o compõe, seja do ponto de vista histórico, cultural e econômico. O Território da Cidadania da Mata Sul – PE, corresponde a área ocupada por 19 municípios: Barreiros, Bonito, Jaqueira, Rio Formoso, São José da Coroa Grande, Tamandaré, Água Preta, Amaraji, Belém de Maria, Catende, Cortês, Gameleira, Joaquim Nabuco, Maraial, Palmares, Primavera, Ribeirão, São Benedito do Sul e Xexéu. Na realidade da Mata Sul de Pernambuco, o Programa Territórios da Cidadania construiu um Plano de Desenvolvimento Territorial Rural Sustentável da Mata Sul – PDTRS, instrumento de ação da sociedade civil na gestão social em relação ao planejamento para orientar às práticas e os elementos do desenvolvimento. É considerado o instrumento que subsidia a instância do colegiado territorial para a construção de um novo modelo de desenvolvimento. No PDTRS os projetos e programas que são implantados pela política de desenvolvimento territorial do Programa Territórios da Cidadania tem na gestão social a participação ativa dos membros da sociedade civil o controle social o desenvolvimento territorial, através das diretrizes e estratégias que norteiam o processo de desenvolvimento entre governo e sociedade civil na Mata Sul de Pernambuco. Um aspecto importante para o funcionamento do território é colegiado territorial (é o espaço de discussão, planejamento e execução das ações), que corresponde à instância local de organização do programa Territórios da Cidadania. Sua origem está relacionada aos Territórios Rurais e sua
- 442. | 442 | composiçãoé feita, paritariamente, entre setores governamentais e da sociedade civil organizada em cada território, expressando assim a lógica da gestão democrática impressa neste tipo de política pública. O colegiado territorial é assim uma composição das forças políticas e econômicas presentes no território com a finalidade de “formular os planos de desenvolvimento dos territórios, identificar as necessidades, pactuar o agendamento das ações, promover a integração de esforços, propor alternativas e exercer controle do andamento do programa” (CARVALHO, 2012). Diante disto se faz necessário analisar na política de desenvolvimento territorial, na realidade da Mata Sul de Pernambuco, a participação ativa da sociedade civil nas representações das instituições sociais que compõem o Colegiado Territorial em relação às decisões e execuções das políticas públicas para os agricultores familiares no acesso aos bens e serviços sociais, como é o caso do acesso a habitação rural no território da Mata Sul de Pernambuco que mobiliza nos assentamentos rurais os agricultores, as lideranças e as instituições sociais na viabilização do financiamento de recursosparaaaquisiçãodaconstruçãooureformadacasanoassentamento. O Programa Nacional de Habitação Rural – PNHR, passou a integrar o Programa Minha Casa, Minha Vida – MCMV junto à Caixa Econômica Federal e o Ministério das Cidades, e está regulamentado pela Lei n.º 11.977/2009, com a finalidade de materializar a garantia prevista no artigo 6º da Constituição de 1988, que considera a habitação como um direito do cidadão, interpretando o direito à moradia como um direito social que deve ser exercido em âmbito individual e coletivo. Como um dos dezenove municípios que compõe o território da Mata Sul de Pernambuco, Rio Formoso, está localizado na região litorânea e tem atualmente cerca de oito assentamentos rurais. Dentre estes há o assentamento Minguito, que foi fundado em 1997, após sete meses de acampamento na área pelos trabalhadores rurais e desempregados urbanos,
- 443. | 443 | quandoo Estado negociou a posse da terra com os antigos proprietários. O conflito ocorreu depois que a Usina Barreiros decretou falência e negociou com o Banco do Brasil o pagamento das dívidas através da venda das terras. No período o INCRA estava negociando para que fossem assentamento as famílias que estavam na lista dos Sem Terra (MST), mas o presidente do Sindicato Rural junto com o prefeito do município (Rio Formoso) interveio e chamou algumas famílias da área urbana que estavam desempregadas para acampar no local e exigir do INCRA a garantia da terra. Após a resolução do conflito, os assentados participaram da política pública de habitação rural, e por isso, na assembleia da associação a maior parte dos moradores, após orientação dos funcionários do Estado, decidiu pela construção da habitação na forma de agrovila (eles teriam que decidir sobre a construção das casas em cada parcela ou na formação de uma vila na área). A orientação foi direcionada para facilitar a implantação de serviços sociais essenciais como escolas, posto de saúde e praça pública, já que na condição de agrovila, as famílias estariam aglomeradas em um mesmo local. Após tal decisão, os produtores familiares passaram a ter dificuldades de produzir nas suas parcelas, devido à separação/fragmentação entre o local de produção e o de moradia, agravado pelos problemas na infraestrutura como ausência de energia elétrica na parcela para uso do kit de irrigação (a energia ficou concentrada na agrovila) e a distância do local dificultando o cuidado com o plantio e pela ausência do transporte. Devido às dificuldades na área de energia elétrica, alguns agricultores passaram a atuar com a agricultura de sequeira (só planta em período de chuva); já outros, por terem a parcela localizada em área de várzea não tinham problemas. A distância da parcela do local de moradia também tem ocasionado outros problemas como os furtos das culturas plantadas e dos animais (gados), além da dificuldade de alguns agricultores em se deslocar quase 1 km em decorrência da idade bastante avançada.
- 444. | 444 | Sobrea relação trabalho/renda um dos maiores problemas dos agricultores é a dificuldade de viver da renda da parcela (falta de estrutura, ausência de energia, distância da parcela, dificuldades financeiras). Tal condição faz com que muitos agricultores voltem à condição de trabalhador rural nas usinas da localidade (usina Cucau, Trapiche e Estreliana) ou trabalhe em outras atividades nas áreas urbanas (serviços gerais, pedreiro, doméstica, vendendo). Boa parte das famílias recebe bolsa família para compor a renda, já que nas condições atuais, a parcela não pode ser considerada a base da renda familiar do agricultor, ao contrário, deve ser consideradaocomplementodarenda,porqueelesbuscamoutrasrendasem outras atividades. A importância do acesso à terra por garantir a moradia e parte do alimento da família e também da pequena comercialização (macaxeira, inhame, coco), apesar da cultura predominante ainda ser a cana, comercializada com as usinas locais é apontada pelas lideranças. O predomínio ainda da cana, mesmo com a implantação de projetos para a diversificação da produção, decorre das condições do solo e da garantia de comercializar com as usinas. Sobre alguns serviços sociais básicos na comunidade, as lideranças responderam que nunca foi construída uma escola (o ônibus da prefeitura leva as crianças para as escolas da área urbana), também não há posto de saúde, e quando necessitam deste serviço são atendidos na área urbana. Sobre a visita de agentes de saúde o último acesso a tais visitas ocorreu a cerca de dois anos, porque a gestão do atual prefeito suspendeu os serviços realizados pelos agentes de saúde, que verificavam o peso das crianças, agendavam dentista e distribuíam remédios. No que se refere às condições de habitação, as casas são predominantemente de alvenaria com banheiros dentro da casa e acesso a água encanada, porém a construção não foi concluída porque ainda falta o reboco, e atualmente, já precisa de reformas devido às estruturadas comprometidas.
- 445. | 445 | Umadas questões importantes levantadas é que no assentamento as famílias não desejam obter, pelo menos por enquanto, o título de posse da terra definitivo, já que os assentados não tem estrutura para conduzir sua produção agrícola de forma autônoma como determina o Estado. Por sua vez, a condição de assentado favorece o acesso às políticas públicas de forma vantajosa, como por exemplo, o Programa de Habitação Rural Minha Casa Minha Vida, que na condição de assentamento o Estado financia 96% do valor, e os agricultores familiares assentados assumem apenas 4% deste valor dividido em 4 parcelas anuais. No caso de não ser assentamento, o agricultor familiar teria que pagar o valor integral por um período de 20 anos. Por outro lado, viver da parcela não garante autonomia, porque não há uma infraestrutura adequada, e que por isso, eles ainda são dependentes do Estado, principalmente, porque ainda predomina o plantio da cana e a dependência da comercialização com as usinas. Na concepção do tesoureiro da associação comunitária, o agricultor familiar da Mata Sul não pode ser considerado um “empreendedor” como quer direcionar o poder público, porque não há estrutura para a plantação e a comercialização dos produtos, já que eles têm problemas de energia elétrica na parcela, e consequentemente de água; problemas de acesso a produtos como esterco/adubo para a produção. Outro agravante é que no município a relação entre poder público local com os agricultores familiares tem gerado conflitos devido à inacessibilidade por parte dos agricultores do Programa Nacional de Alimento Escolar – PNAE (a lei exige que pelo menos 30% dos alimentos da merenda escolar seja adquirido por produtores da agricultura familiar), mas na atual gestão do município de Rio Formosa essa lei não está sendo cumprida. No que tange às condições de trabalho cerca de 70% das famílias responderamqueseencontramemsituaçãoregularàpéssima,ejustificaram que a separação entre o local de trabalho e de moradia tem ocasionado comprometimento da produção e na renda da família. Sobre o acesso de
- 446. | 446 | algumapolítica pública de financiamento da produção familiar como o PRONAF, por exemplo, mais de 90% das famílias já acessaram tal política, mas as dificuldades para quitar o financiamento têm impossibilitados muitas famílias de continuarem produzindo e de acessar outras políticas. E sobre o interesse em acessar a política de habitação rural aproximadamente 90% das famílias, responderam que tem interesse em financiar a moradia rural, e destacaram que esse recurso é para a construção da casa na parcela. Aqueles que se colocaram em não ter interesse de acessar o recurso justificaram que não tem condições de pagar o financiamento ao banco, por isso, não querem contrair empréstimos. No que diz respeito à composição da renda familiar, mais de 80% das famílias obtém a renda por meio do trabalho na parcela, pela prestação de serviços em outros locais de trabalho e pelo acesso a políticas de benefício assistenciais como o Bolsa Família. Este cenário nos permite questionar a atuação do Estado com a política de desenvolvimento territorial e a gestão territorial na realidade rural da Mata Sul de Pernambuco. O desconhecimento por parte das lideranças comunitárias sobre o Programa Territórios da Cidadania, e consequentemente a não participação das reuniões do Colegiado Territorial. Os representantes dos agricultores familiares participam das reuniões mensais do Conselho Municipal de Desenvolvimento Territorial Sustentável de Rio Formoso com as lideranças de outros assentamentos, e relacionam o acesso a algum serviço social ou alguma máquina (trator, caminhão) apenas ao Poder Municipal. No caso do desinteresse pelo título de posse das parcelas em definitivo e a continuidade na condição de assentados, sob a tutela do Estado, está relacionado às dificuldades que os agricultores familiares enfrentam na produção agrícola e na comercialização dos produtos no atual contexto do capitalismo financeiro. Abre-se mão da condição de autonomia para
- 447. | 447 | garantiro básico dos serviços sociais para poder ter acesso ao local de moradia e de alimentação na sociedade capitalista. Considerações A política de desenvolvimento territorial faz parte de uma estratégia do sistema capitalista em decorrência da crise de acumulação do capital. É desta forma que a abordagem territorial ganha destaque e dimensão no caminho encontrado pelo sistema para garantir sua reprodução. A formação de novas áreas não mais pelas características geográficas, mas pelo acesso a recursos naturais, mão de obra produtiva e infraestrutura para reestruturação do capital faz com que esse modelo de desenvolvimento tenha uma mudança na relação entre Estado e mercado. A reformulação do Estado enquanto instituição do sistema capitalista na condição de executor e também de coordenador na política de financeirização do capital direciona a política pública na área rural para a lógica do empreendedorismo com o investimento de recursos no sistema redes das cadeias produtivas. Nesse processo, constata-se que a mudança da atuação do Estado repercute na condução da política social quando a gestão democrática se transformar em gestão territorial. A gestão territorial como instrumento da política do Estado assume as características de uma “gestão democrática”, quando a condução da política públicaocorrepormeiodeumespaçoemquesediscutemosinvestimentos, mediante a participação social e o controle no acompanhamento das conquistas sociais, mas acrescenta o sentido da competição com a valorização de desenvolvimento do empreendedorismo pelos produtores familiares. Verifica-se com isso, que a gestão a partir da área territorial representa um instrumento de condução de política do Estado e da sociedade civil diante de novas relações comerciais que se desenvolve pela parceira
- 448. | 448 | entreo público-privado, pela criação do sistema de consórcios e pelos investimentos financeiros em áreas que garantam a expansão do capital. A política de desenvolvimento territorial é conduzida em áreas de produção agrícola familiar com o investimento de recurso pelo Estado e parceriasdiantedoprocessodeeficiência,eficáciaeefetividadedomercado, e não pelas possibilidades de acesso aos bens e serviços sociais por parte dos agricultores familiares. Nesse sentido, a Política de Habitação Rural, como parte do Programa Territórios da Cidadania, apresenta dificuldades de se efetivar por está relacionada à ineficiência da política de desenvolvimento direcionada pela financeirização do capital diante das precárias condições de trabalho e de renda do agricultor familiar do Assentamento Minguito. A escolha pela continuidade da subordinação dos assentados à “tutela do Estado” em relação à conquista da autonomia evidencia a fragilidade da luta política no contexto da mundialização do capital. A lógica que permeia a democracia e a cidadania é direcionada para o gerenciamento da efetividade do mercado na atuação e subordinação do Estado aos ajustes do neoliberalismo. É nesse contexto que o Programa Territórios da Cidadania apresenta as contradições do sistema capitalista que ao fragmentar o espaço para a sua intervenção, e depois reorganiza em novas áreas no processo de integração, estabelece a dependência dos Estados Nacionais às instituições internacionais e ao mercado mundial. O Programa Territórios da Cidadania na realidade da Mata Sul de Pernambuco tem sua peculiaridade marcada pelos conflitos de classes a respeito da questão agrária em que prevalece a dominância da grande propriedade e da cultura de exportação sobre a pequena produção. A participação dos agricultores nas discussões das políticas públicas para a produção agrícola familiar não se concretiza pela socialização política, uma vez que as relações políticas clientelistas e assistencialistas e de apropriação do bem coletivo pelo particular se reestruturam pela nova lógica da gestão
- 449. | 449 | territorialatravés de áreas “empreendedoras”. Isto é, áreas de estreita relação entre as esferas federal, estadual e municipal no acesso aos investimentos do poder público para a entrada do capital financeiro. Referências ANDRADE, Manuel Correia. Territorialidades, desterritorialidades, novas territorialidades: os limites do poder nacional e do poder local. In: SANTOS, Milton; SOUZA, Maria Adélia A. de; SILVEIRA, Maria Laura. Território: Globalização e Fragmentação. 4 ed. São Paulo: EDITORA HUCITEC, 1998. BECKER, Bertha K. A geopolítica na virada do milênio: logística e desenvolvimento sustentável. In.: CASTRO, Iná Elias de; GOMES, Paulo Cesar da Costa; CORRÊA, Roberto Lobato. Geografia: conceitos e temas. 10 ed. Rio de Janeiro: Bertrand Brasil, 2007. BEZERRA, Anselmo César Vasconcelos. Interface com as políticas territoriais recentes no Brasil e os conceitos de territórios e escala. In.: BITOUN, Jean. Desenvolvimento e Cidades no Brasil: Contribuição para o Debate sobre as Políticas Territoriais. Recife: FASE: Observatório das Metrópoles, 2009. BOITO JR, Armando. As bases políticas do neodesenvolvimentismo. Disponível em:http://eesp.fgv.br/sites/eesp.fgv.br/files/file/Painel%203%20%20Novo%20Desenv%20 BR%20-%20Boito%20-%20Bases%20Pol%20Neodesenv%20-%20PAPER.pdf. Acesso em 12 mai 2013. CARVALHO, Ananda. Possibilidades e limites do Programa Territórios da Cidadania a partir da sua realização no território Região Central e no município de Santa Maria/ RS. Dissertação de Mestrado. Santa Maria (RS): Universidade Federal de Santa Maria, Programa de Pós-graduação em Geografia e Geociências, 2012. CHESNAIS, François. A mundialização do capital. São Paulo: Xamã, 1996 COUTINHO, Carlos Nelson. Contra a corrente: ensaios sobre democracia e socialismo. 2 ed. São Paulo: Cortez, 2008; CRUZ, José Luiz Vianna da. Projetos nacionais, Elites locais e Regionalismo: desenvolvimento e dinâmica territorial no Norte Fluminense. 338 f. Tese (Planejamento Urbano e Regional) – UFRJ – Universidade Federal do Rio de Janeiro, 2003.
- 450. | 450 | MARTINS,José de Souza. O poder do atraso: Ensaios de Sociologia da História Lenta. São Paulo: EDITORA HUCITEC, 1994. MOTA, Ana Elizabete. Desenvolvimento e construção de hegemonia: crescimento econômico e reprodução da desigualdade. São Paulo: Cortez, 2012. PRADO JÚNIOR, Caio. A questão agrária no Brasil. 5 ed. São Paulo: Brasiliense, 2000. PEREIRA, Potyara Amazoneida P. Utopias desenvolvimentistas e política social no Brasil. Serviço Social e Sociedade. São Paulo, n. 112, p. 729-753, out./dez. 2012. SANTOS, Milton. Por uma outra globalização: do pensamento único à consciência universal. 18 ed. Rio de Janeiro: Record, 2009.
- 451. | 451 | AREFORMA DO ESTADO E OS PRINCÍPIOS PRIVATIZANTES NAS POLÍTICAS DE EXPANSÃO DA EDUCAÇÃO PROFISSIONAL BRASILEIRA Ticiane Gonçalves Sousa de Melo1 Dante Henrique Moura2 Resumo O presente artigo tem como temática principal a Reforma do Estado brasileiro e suas medidas privatizantes que repercutiram na expansão da educação profissional brasileira no âmbito da esfera privada. Por essa razão, este artigo tem como objetivo analisar os elementos da Reforma do Estado, a partir dos anos 1990, que contribuíram para a efetivação dos princípios privatizantes nas políticas para a educação profissional. Para realização da pesquisa foi necessária uma investigação bibliográfica e documental. Assim, para fundamentar este trabalho, recorremos a autores que discutem a atuação do Estado na estrutura neoliberal e os enfrentamentos da educação profissional nesse contexto, como Ciavatta (2011), Draibe (1993), Frigotto (2011), Harvey (2008), Ianni (1999) e Ramos (2006). A partir desse estudo foi possível observar a estreita relação entre a Reforma do Estado e incentivos à esfera privada no âmbito da educação profissional, o que dificulta o avanço de uma educação politécnica. Palavras-Chave: Reforma; Estado; Educação profissional. 1 Mestranda pelo Programa de Pós-Graduação em Educação Profissional no Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia do Rio Grande do Norte. <tici.hp@gmail.com> 2 Professor Dr. Dante Henrique Moura do Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia do Rio Grande do Norte. <dante.moura@ifrn.edu.br> T0126
- 452. | 452 | Introdução Épreciso compreender que a atuação estatal é mutável e situada historicamente. Nos anos de 1970, em âmbito mundial, com a crise do modelo de produção taylorista-fordista deflagrou-se um novo cenário para as ações do Estado. Nos países de capitalismo avançado, esse cenário repercutiu na efetivação dos princípios neoliberais, através de uma série de medidas de privatização do Estado. No Brasil, esses efeitos são sentidos mais enfaticamente na década de 1990, com estratégias que minimizam a participação do Estado nos investimentos sociais. No decorrer do texto tentaremos desvelar a relação entre o contexto construído na década de 1990 e a expansão da educação profissional brasileira. Tentaremos também desvelar, por que várias das ações que fomentaram a expansão da educação profissional voltaram-se para a esfera privada. O artigo encontra-se estruturado da seguinte maneira: inicialmente nos deteremos na Reforma do Estado brasileiro, evidenciando alguns elementos e estratégias que exigiam um Estado mínimo; após isso, o foco será dado nas implicações da Reforma do Estado sob as questões privatizantes na educação profissional; finalmente serão tecidas algumas reflexões conclusivas a respeito da temática abordada. A reforma do estado brasileiro, a partir dos anos 1990 Existem duas questões iniciais fundamentais para introduzir o debate: o que é, e de onde surge o Estado? Bem, a compreensão de Estado não é consensual, pois várias correntes explicam o Estado de formas distintas. Entretanto, neste trabalho, concordamos com Ribeiro, ao afirmar que: [...] o Estado surge em dois passos: a) o estabelecimento da diferença entre governantes e governados; b) a
- 453. | 453 | institucionalizaçãodessa diferença. Onde quer que existam essas condições, existirá um Estado, quer ele tenha presidente, rei ou chefe, leis escritas ou não, três Poderes ou não. E o funcionamento desse Estado, das suas instituições e das que lhe são acessórias ou paralelas, pode ser sempre compreendido à luz da história dessa sociedade, de sua estrutura social e econômica, pois o Estado é sempre lógico, ou seja, é a decorrência lógica de uma situação social concreta. (RIBEIRO, 1998, p. 25-26). Pode-se afirmar também que o Estado constitui-se de uma organização política e jurídica. (RIBEIRO, 1998). Essa organização política e jurídica está em constante processo de transformação. Assim, [...] quando se fala em Estado é preciso especificá-lo, isto é, qualificá-lo, porque, como fato histórico, ele existe sob diferentes modalidades e configurações. Um mesmo país pode, em determinado momento, viver sob o domínio de um Estado totalitário, mas, em outro momento, conviver com um Estado democrático. (PEREIRA, 2011. p.144) O conceito de Estado, além de ser complexo, é histórico e relacional, ou seja, contém em si uma articulação entre passado, presente e futuro. (PEREIRA, 2011). Isso quer dizer que decisões tomadas no passado vão trazer consequências para o futuro, não necessariamente de forma óbvia e linear. Um Estado totalitário, por exemplo, pode deixar fortes ranços conservadores nas decisões políticas. Nessa perspectiva, na busca de uma síntese, [...] o Estado será aqui genericamente entendido como a organização política que, a partir de um determinado momento histórico, conquista, afirma e mantém a soberania sobre um determinado território, aí exercendo, entre outras, as funções de regulação, coerção e controlo social – funções essas também mutáveis e com configurações específicas,
- 454. | 454 | etornando-se, já na transição para a modernidade, gradualmente indispensáveis ao funcionamento, expansão e consolidação do sistema econômico capitalista (AFONSO, 2001, p. 17). As estratégias de atuação estatal são mutáveis. Visto isso, com as crises do modelo de regime de acumulação taylorista-fordista e da social democracia no início dos anos de 1970, os capitalistas buscam formas de retomar as taxas de lucro conseguidas no auge desse modelo. Lembrando que a produção taylorista-fordista, mostrou-se hegemônico durante a primeira metade do século XX, sendo muito eficiente para a produção em massa de produtos, devido os princípios da gerência científica, em que o trabalhador era expropriado do conhecimento acerca do seu trabalho, pois não tinha de pensar sobre o que fazia. Entretanto, essa forma de organizar a produção resultou em uma superprodução atrelada a taxas de consumo não equivalentes, ou seja, gerou uma espécie de estoque forçado de mercadorias. Assim, na década de 1970 o modelo de produção taylorismo-fordismo evidencia seus limites, principalmente pela queda significativa das taxas de lucro e pela crise do Estado de bem-estar social, através da intensificação das privatizações, das desregulamentações e da flexibilazação da produção (ANTUNES 2009). Esses elementos culminam na reestruturação produtiva do modelo fordista para o modelo da acumulação flexível, sendo caracterizada pela racionalização da produção, pela intensificação do controle do trabalho, pelos avanços tecnológicos, pela busca de novos mercados e pela elevação de indicies de desemprego estrutural (HARVEY, 1993). Assim, sob as bases do pensamento neoliberal foram elaboradas inúmeras estratégias vislumbrando o aumento das taxas de consumo subsidiando o modelo de produção da acumulação flexível. É principalmente sob esse modelo e sob a racionalidade do mercado, que o avanço científico-tecnológico é intensificado. Com isso, as relações sociais e de produção tornam-se mais
- 455. | 455 | complexas.A título de exemplo, várias atividades humanas são eliminadas dando lugar a outras. Isso ocorre de forma associada ao processo mundial de desindustrialização, visto que há uma crescente financeirização da economia. Comisso,sãoelaboradasestratégiasquevisamminimizaraparticipação do Estado nos gastos sociais. Esse movimento traz consequências nocivas para a classe trabalhadora e, principalmente, para a classe que está à margem do trabalho. Nesse contexto, engendram-se as políticas de cunho neoliberal. O neoliberalismo “É antes um discurso e um conjunto de regras práticas de ação (ou de recomendações), particularmente referidas a governos e a reformas do Estado e das suas políticas.” (DRAIBE, 1993, p. 88). O conjunto dessas regras resulta na Reforma do Estado, efetivando a tese do Estado mínimo, em que “O Mercado construindo o melhor e mais eficiente mecanismo de alocação de recursos, a redução do Estado [...] é o mote e o móvel dessa ideologia [...].” (DRAIBE, 1993, p. 89). Vale ressaltar que o Estado por um lado tende a ser mínimo para o social, e por outro lado máximo para o capital. Há também uma forte retomada da lógica conservadora da teoria econômica liberal, entretanto as estratégias de atuação do Estado se diferenciam. A eficiência e eficácia são princípios da Reforma. Embora que, esses princípios ocorrem de maneira que o Estado vem [...] reduzindo a universalidade e os graus de cobertura de muitos programas sociais, ‘assistencializando’ – isto é, retirando do campo dos direitos sociais – muitos dos benefícios, quando puderam, privatizando a produção, a distribuição ou ambas as formas públicas de provisão dos serviços sociais” (DRAIBE, 1993, p. 92.). Isso reafirma a ideia de que o Estado torna-se amplo para o capital, e mínimo para o social. Segundo Harvey (2008, p. 172)
- 456. | 456 | OEstado com seu monopólio da violência e definições de legalidade, desempenha um papel vital tanto no apoio como na promoção desses processos. A relação de mecanismo, podemos adicionar agora um pletora de técnicas como a extração de renda ou eliminação de várias formas de direitos de propriedade comum (como benefícios de seguridade social, férias remuneradas e acesso à educação e à atenção médica) conquistada durante uma geração ou mais lutas de classes. A proposta de privatização de todos os benefícios de seguridade social [...] é, por exemplo, um dos objetivos preferidos dos republicanos nos Estados Unidos. Nos países como o Brasil, que aplicou prescrições e orientações neoliberais, é feita a reforma dos sistemas de proteção social, cujos princípios são: privatização, descentralização, focalização de programas sociais. (DRAIBE, 1993). Ressalta-se que esse processo não ocorre de forma linear, pois existem especificidades entre os diversos países, dependendo também das relações internas nos distintos países entre si e os organismos internacionais. A pressão interna e internacional é intensa, e nesse cenário [...]oFundoMonetárioInternacional(FMI),oBancoMundial (BIRD) e a Organização Mundial do Comércio (OMC), bem como as corporações transnacionais pressionam estados nacionais a promoverem reformas políticas, econômicas e sócio-culturais, envolvendo amplamente instituições jurídico-políticas, destinadas a favorecer a dinâmica das forças produtivas e relações capitalistas de produção. Esse o clima em que a reforma do Estado se torna a palavra de ordem predominante em todo o mundo. (IANNI, 1999, p. 129). A partir da efetivação da reforma estatal são tomadas medidas como a desestatização e desregulação econômica; privatização de empresas produtivas estatais e dos sistemas de saúde, educação e previdência; redução ou eliminação de muitas direitos sociais conquistados; disseminação da
- 457. | 457 | lógicacompetitiva produtivista; e dissociação entre o Estado e a Sociedade Civil, em que o Estado compromete-se com a esfera transnacional, diminuindo seu compromisso com as reivindicações internas na sociedade civil, fator que suprime a capacidade de negociação da classe trabalhadora (IANNI, 1999). Na realidade toda essa lógica, tem como intuito fragmentar a luta por direitos, introduzir nas práticas cotidianas, os princípios de eficácia e eficiência, injetar a todo custo o pensamento de repúdio às esferas públicas, com a defesa de que apenas os serviços privados funcionam. A lógica do mercado é nociva principalmente aos que se veem sem as mínimas condições para “comprar” sua sobrevivência diária, e aos que necessitam vender sua força de trabalho. Essa mesma lógica é irradiada ceifando a noção de conquista de direitos pela compra dos mesmos. Anos 1990: a efetivação dos princípios privatizantes na expansão da educação profissional As decisões e orientações estatais tomadas na década de 1990 afetam todos os setores nacionais brasileiros, como saúde, trabalho, e educação. Por isso [...] é na década de 1990, sob a base da mundialização do capital, das reformas que consubstanciam o desmanche do Estado na garantia de direitos coletivos e universais e do avassalador processo de privatizações, que a ideologia do capital humano se redefine, mediante as noções de sociedade do conhecimento, qualidade total, pedagogia das competências, empregabilidade e empreendedorismo. Trata- se de noções que hipertrofiam a dimensão individualista e da competição e induzem à formação aligeirada de jovens e adultos trabalhadores em cursos pragmáticos, tecnicistas e fragmentados ou a treinamentos breves de preparação para o trabalho simples, forma dominante a que somos condenados
- 458. | 458 | nadivisão internacional do trabalho. E, de acordo com as necessidades do mercado, prepara-se uma minoria para o trabalho complexo.( CIAVATTA, FRIGOTTO. 2011, p. 623). A mundialização do capital e a reforma do Estado desvelam-se no âmbito educacional. Essas “necessidades” do mercado consequentemente são introduzidas nas políticas educacionais. A Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional de nº 9.394, datada de 22 de dezembro de 1996, constitui um elemento da reforma educativa iniciada nos anos 1990. No Brasil, os governantes têm incentivado a articulação de empresas com a instituições educacionais, fator que fomenta de políticas de educação com caráter eminentemente privatizante, em detrimento da educação pública, ampliando a dualidade estrutural da educação. (SILVA; AZEVEDO, 2012). Por essas razões, é evidente a necessidade de uma avaliação política das políticas públicas educacionais adotadas nessa conjuntura socio-histórica. Como perspectiva referencial, compreendemos que A avaliação política consiste, portanto, em atribuir valor às políticas, às suas consequências, ao aparato institucional em que elas se dão e aos próprios atos que pretendem modificar o conteúdo dessas políticas [...] . Para tanto, é necessário estabelecer critérios de avaliação que nos permitam dizer se e porque uma política é preferível à outra. (FIGUEIREDO, FIGUEIREDO 1986, p. 108). Para além dessa atribuição de valor, com uma avaliação política, é imprescindível desvelar os elementos implícitos que ultrapassam os objetivos declarados das políticas e programas voltados para a educação profissional, especificamente neste artigo. Partindo da concepção explicitada do parágrafo anterior, é importante salientar que na década de 1990, no âmbito da educação profissional, foi instituído pelo governo Fernando Henrique Cardoso, em 1997, o Programa de Expansão da Educação Profissional (PROEP), cujo objetivo
- 459. | 459 | eraa ampliação da oferta de vagas nessa esfera educacional. O PROEP constituiu um dos programas baseados nas orientações de organizações mundiais e voltava-se para, dentre outras fragmentações, materializar a separação entre a educação profissional técnica de nível médio e o ensino médio cuja base legal estava no Decreto nº 2.208/1997. Segundo Moura (2007, p. 10) “[...] importa saber que a reforma da EP e o PROEP foram coerentes com a lógica neoliberal que os patrocinou.”. Nesse contexto, o Decreto n. 2.208/97 [...] e outros instrumentos legais (como a Portaria n. 646/97) vêm não somente proibir a pretendida formação integrada, mas regulamentar formas fragmentadas e aligeiradas de educação profissional, em função das alegadas necessidades do mercado, o que ocorreu também por iniciativa do Ministério do Trabalho e Emprego, por meio de sua política de formação profissional. (CIAVATTA, FRIGOTTTO, RAMOS, 2006 p. 32). Assim, na década de 1990, são colocados, de fato, os princípios neoliberais. Já nos anos 2000, há uma relativa continuidade da década anterior, pois o governo Lula opta “[...] por conciliar uma minoria prepotente a uma maioria desvalida [...] dentro da ordem de uma sociedade capitalista onde sua classe dominante é das mais violentas e despóticas do mundo.” (FRIGOTTO, 2011, p. 238). Entretanto, no ano de 2004 é revogado o Decreto n. 2.208/1997, através do Decreto de nº 5.154/2004, retomando assim a possibilidade de integração entre o Ensino Médio e a educação profissional, mas mesmo assim são mantidos os cursos técnicos concomitantes e subsequentes. Logo “[...] não é fácil desconstruir todo o aparato ideológico que fez parte das reformas educacionais dos anos 1990.” (MOURA, 2013, p. 4). Um exemplo dessas contradições, corresponde à própria divisão da Secretaria de Educação Média e Tecnológica (SEMTEC) entre a Secretaria da Educação Básica (SEB) e a Secretaria de Educação
- 460. | 460 | Profissionale Tecnológica (SETEC). Ou seja, contraditoriamente, no momento em que a base legal sinaliza para a possibilidade da integração, são reafirmados elementos que acentuam a separação entre a educação profissional e a educação básica. Por outro lado, é preciso compreender que a revogação do Decreto n. 2.208/1997 representa um avanço na possibilidade de construção da formação humana integral. Em um contexto mais recente, a expansão da rede federal de educação profissional e a transformação dos Centros Federais de Educação Tecnológica (CEFET) em Institutos Federais de Educação, Ciência e Tecnologia (IFs), apresenta-se como uma proposta de menor coerência à lógica neoliberal. De acordo com a lei n.º 11.892 de 2008, esses institutos [...] são instituições de educação superior, básica e profissional, pluricurriculares e multicampi, especializados na oferta de educação profissional e tecnológica nas diferentes modalidades de ensino, com base na conjugação de conhecimentos técnicos e tecnológicos com as suas práticas pedagógicas, nos termos desta Lei. A partir da criação dos Institutos Federias, houve uma significativa ampliação da oferta de vagas na esfera pública, mas também está havendo a ampliação da oferta privada de Educação Profissional. Nessa direção, existem indicativos que apontam para uma efetiva ampliação na esfera privada, e “Certamente, a opção pela parceria do público com o privado não favorece a reversão da dualidade educacional.” (FRIGOTTO, 2011, p. 246). Observe os dados da Tabela 1. De acordo com o Censo da educação básica de 2012, elaborado pelo Inep, os números da tabela acima incluem matrículas de educação profissional integrada ao ensino médio. Os dados evidenciam que comparativamente a oferta pública e privada, de um total de matrículas de 1362.200, a esfera pública conta em 2012 cerca de 729.750 matrículas, já a esfera privada conta com 632.450 matrículas.
- 461. | 461 | Em26 de outubro de 2011, foi instituído através da Lei Nº 12.513, o Programa Nacional de Acesso ao Ensino Técnico e Emprego (Pronatec). Esse programa tem os seguintes objetivos declarados: I - expandir, interiorizar e democratizar a oferta de cursos de educação profissional técnica de nível médio presencial e a distância e de cursos e programas de formação inicial e continuada ou qualificação profissional; II-fomentareapoiaraexpansãodaredefísicadeatendimento da educação profissional e tecnológica; III - contribuir para a melhoria da qualidade do ensino médio público, por meio da articulação com a educação profissional; IV - ampliar as oportunidades educacionais dos trabalhadores, por meio do incremento da formação e qualificação profissional; V - estimular a difusão de recursos pedagógicos para apoiar a oferta de cursos de educação profissional e tecnológica. Tabela 1: Número de Matrículas da Educação Profissional por Dependência Administrativa – Brasil (2007-2012). Matrículas na educação profissional por dependência administrativa Ano Total Federal Estadual Municipal Privada 2007 780.162 109.777 253.194 30.037 387.154 2008 927.978 124.718 318.404 36.092 448.764 2009 1.036.945 147.947 355.688 34.016 499.294 2010 1.140.388 165.355 398.238 32.225 544.570 2011 1.250.900 189.988 447.463 32.310 581.139 2012 1.362.200 210.785 488.543 30.422 632.450 Fonte: MEC/Inep/Deed (2013).
- 462. | 462 | VI- estimular a articulação entre a política de educação profissional e tecnológica e as políticas de geração de trabalho, emprego e renda. Ao ler esses objetivos norteadores observamos que o pressuposto da expansão e a ampliação da oferta de vagas na educação profissional encontram-se na lei que institui o Pronatec. A expansão desse programa sinaliza para ações de privatização da educação profissional, a partir das portarias do MEC de nº 160 e nº 161 estabelecidas em maio de 2013. A portaria de nº 160, habilita instituições privadas de ensino superior e de educação profissional técnica de nível médio a adesão ao Programa Nacional de Acesso ao Ensino Técnico e Emprego (Pronatec). Já a portaria de número 161 possibilita o uso do Fundo de Financiamento Estudantil (Fies) na modalidade de educação profissional. Afim, de dinamizar um mercado em educação profissional, essas ações estão reafirmando a abertura financiamento público para o setor privado, abrindo precedentes para a expansão, e também dificultando a integração do Ensino Médio ao ensino técnico já que no PRONATEC o incentivo é à forma concomitante . Nesse sentido, negligencia-se o fato de que O Ensino Médio integrado é aquele possível e necessário em uma realidade conjunturalmente desfavorável – em que os filhos dos trabalhadores precisam obter uma profissão ainda no nível médio, não podendo adiar este projeto para o nível superior de ensino – mas que potencialize mudanças para, superando-se essa conjuntura, constituir-se em uma educação que contenha elementos de uma sociedade justa. (CIAVATTA, FRIGOTTTO, RAMOS, 2006, p. 42). No contexto sócio-histórico atual, é necessária essa integração para que se possa construir um Ensino Médio politécnico, pautado pela superação da dualidade da formação para pensar e para executar.
- 463. | 463 | Consideraçõesfinais A partir da elaboração deste artigo podemos compreender a relação entreaReformadoEstadobrasileiroeaaçõesvoltadasparaaprivatizaçãoda educação profissional. Convém elucidar que essa relação não se materializa de forma a-histórica e linear. Há resistências. Há pequenos conquista dos que defendem os interesses do trabalho e da classe trabalhadora, mas de uma forma geral, o metabolismo do capital faz com que as ações do Estado, ancoradas no neoliberalismo, voltem-se principalmente para legitimar e exaltar a “mercadificação” dos direitos. Nesse contexto, a educação e o trabalho, enquanto direitos sociais, anunciados pela Constituição de 1988, são cada vez mais relegados aos interesses do mercado. É preciso compreender, que o Estado Neoliberal cria estratégias, que evitam um conflito direto entre a classe explorada e a classe exploradora. Até aqui, pode se afirmar que a oferta de uma educação mitigada, constitui uma das estratégias que imobilizam historicamente a classe explorada, e que inviabilizam a construção de outro projeto societário distinto do capitalismo. A educação aligeirada, voltada para as necessidade de um mercado autodestrutivo, corrobora com a exponencial perpetuação da classe expropriada de seu labor. Finalmente, é preciso compreender que a expansão da educação profissional pautada em princípios de eficiência e eficácia acaba por descaracterizar a construção de uma educação politécnica, que visualiza e contesta os muros construídos para fragmentar e aprofundar a dualidade da educação profissional. Referências AFONSO, Almerindo Janela. Reforma do estado e políticas educacionais: entre a crise do estado-nação e a emergência da regulação supranacional. São Paulo, Educação & Sociedade, ano 22, n. 75, p. 15-32, Ago./2001.
- 464. | 464 | ANTUNES,Ricardo. Os Sentidos do Trabalho: ensaio sobre a afirmação e a e a negação do trabalho. São Paulo: BOITEMPO, 2009, p.31-61; . 247-261. BRASIL. (2011). Lei n. 12.513, de 26 de outubro de 2011. Institui o Programa Nacional de Acesso ao Ensino Técnico e Emprego (Pronatec) e dá outras providências. Congresso Nacional. Diário Oficial da União [da] República Federativa do Brasil, Poder Legislativo, Brasília, DF, 27 out. Seção 1, p.1. BRASIL. Lei nº. 11.892, de 29 de dezembro de 2008. Institui a Rede Federal de Educação Profissional, Científica e Tecnológica, cria os Institutos Federais de Educação, Ciência e Tecnologia, e dá outras providências. Diário Oficial da União, Seção 1, p. 1, 30/12/2008 DRAIBE, Sônia M. As políticas sociais e o neoliberalismo: reflexões suscitadas pelas experiências latino-americanas. Revista USP, São Paulo, n.17, p.86-101, mar./maio 1993. Disponível em: <http://www.usp.br/revistausp/17/07-sonia.pdf>. Acesso em: 27 dez. 2013. FIGUEIREDO, Marcus F.; FIGUEIREDO, Angelina. M. B. Avaliação política e avaliação de políticas: um quadro de referência teórica. Cadernos IDESP, São Paulo, n. 15, p. 107- 127, 1986. FRIGOTTO, Gaudêncio. Os circuitos da história e o balanço da educação no Brasil na primeira década do século XXI. Revista Brasileira de Educação (Impresso), v. 16, p. 235-254, 2011. FRIGOTTO, Gaudêncio; CIAVATTA, Maria. Perspectivas sociais e políticas da formação de nível médio: avanços e entraves nas suas modalidades. Educação & Sociedade, Campinas, v. 32, n. 116, p. 619-638, jul.-set. 2011. HARVEY, David. A Condição Pós-moderna. São Paulo. Loyola.1993, p. 117-162. ______. O neoliberalismo em julgamento. In: O Neoliberalismo: histórias e implicações. São Paulo: Edições Loyola, 2008 (p.165-195). IANNI, O. Globalização e crise do estado-nação. Araraquara: Revista Estudos em Sociologia, v. 4, n. 6, 1999. INEP. Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira Censo da educação básica: 2012 – resumo técnico. – Brasília : Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira, 2013. INEP. Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira Censo da educação básica: 2012 – resumo técnico. – Brasília : Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira, 2013.
- 465. | 465 | MOURA,Dante. Ensino médio e educação profissional nos anos 2000: movimentos contraditórios. In: ______ (Org.) Produção de conhecimento, políticas públicas e formação docente em educação profissional. Porto Alegre: Mercado das letras, 2013. PEREIRA, Potyara A. P. Política Social temas e questões. 3ªed. São Paulo: Cortez, 2011. RAMOS, Marise; FRIGOTTO, Gaudêncio; CIAVATTA, Maria. A gênese do decreto n. 5.154/2004: um debate no contexto controverso da democracia. Ministério da Educação. Programa Salto para o Futuro. Ensino Médio Integrado à Educação Profissional. Boletim 07. Maio/Junho, 2006. RIBEIRO, João Ubaldo. Política: quem manda, por que manda, como manda. Rio de Janeiro: Nova fronteira, 1998. SILVA, Lenina Lopes S.; AZEVEDO, Márcio Adriano de. Reforma educativa a partir dos anos 1990: implementação na América Latina, Caribe e particularidades brasileiras. Natal/RN, Holos, v. 2, ano 28, p. 250-260, maio 2012. Disponível em: <http://www2.ifrn.edu.br/ojs/index.php/HOLOS/article/view/928/548>. Acesso em: dez. 2013.
- 466. | 466 | AVALIAÇÃODO PROCESSO FORMATIVO POR INTERMÉDIO DA RESIDÊNCIA MULTIPROFISSIONAL: ESTUDO DE CASO NO HOSPITAL UNIVERSITÁRIO LAURO WANDERLEY Carla Mousinho Ferreira Lucena1 Ana Paula Rocha de Sales Miranda2 Pablo Leonid Carneiro Lucena3 Patrícia Barreto Cavalcanti4 Resumo O estudo teve por objetivo investigar de que modo se deu a formação profissional por intermédio da Residência Multiprofissional no Hospital Universitário Lauro Wanderley, a partir da concepção dos preceptores e tutores do Programa. Identificou-se que não houve número suficiente de preceptores para garantir o acompanhamento de todos os residentes, quanto a divisão de preceptores e tutores por ênfase a diferença também foi acentuada e identificou-se o não treinamento de 44,5% da amostra. Entretanto, houve o entendimento por parte de 61,10% da amostra de que, apesar de tais informações, houve uma importante contribuição no processo de formação dos residentes. Palavras-Chave: Residência multiprofissional; Trabalho em saúde; Pós- graduação em saúde. 1 Universidade Federal da Paraíba. <carlamousi@hotmail.com> 2 Universidade Federal da Paraíba. <aprmiranda2@gmail.com> 3 Universidade Federal da Paraíba. <pabloleonid@hotmail.com> 4 Universidade Federal da Paraíba. <patriciabcaval@gmail.com> T0127
- 467. | 467 | Introdução Adespeito da conquista legal da saúde como direito universal e não contributivo, em vigor a partir da Constituição Federal de 1988 (CF/1988) e da importância que a constituição do Sistema Único de Saúde (SUS) representou para o cidadão brasileiro, configurando novas diretrizes para a política setorial da saúde, coetaneamente permanecem diversos obstáculos no processo de organização e consolidação do SUS, o que envolve tanto aspectos qualitativos, quanto quantitativos. Dentre estes aspectos, pode-se mencionar a fragmentação entre o ensino e os serviços e suas práticas empreendidas, a permanência ainda marcante do desenvolvimento de estratégias pedagógicas com predominância da abordagem tradicional marcadamente reducionista e biologicista, centrada na doença e orientada para a cura a qual desconsidera as múltiplas necessidades sociais que envolvem a perspectiva da saúde enquanto conceito ampliado (ALVES, 2005). Atrelado a isto, é notória, dentre os profissionais de saúde, a dificuldade no processo de implementação de ações integradas, bem como a cooperação para o trabalho coletivo e/ou em equipe. Destarte, destaca- se que nos dias atuais vivencia-se uma crise que não se sustenta na falta de conhecimentos tecnológicos sobre os principais problemas de saúde, ou ainda na possibilidade material de se atuar diante das problemáticas apresentadas, e sim na fragmentação dos processos de trabalho e das relações entre os diferentes profissionais, bem como na organização da rede assistencial que permanece segmentada e no baixo investimento na qualificação dos trabalhadores (MERHY, 2002). Para superação deste cenário, entende-se que o trabalho em equipe multiprofissional seja uma importante estratégia para a reorganização dos processos de trabalho em saúde, dentro da abordagem integral e resolutiva,
- 468. | 468 | oque exige concomitantemente às mudanças na organização do trabalho, outras no âmbito da formação e qualificação profissional e foi com este intuito que foi criada a Residência Multiprofissional em Saúde, a partir da Portaria n° 2.117, de novembro de 2005 (BRASIL; MINISTÉRIO DA SAÚDE, 2007), a qual acena para um avanço na formação de profissionais com perfil para atuar no SUS. Problema de pesquisa e objetivo Tomando por base a relevância da estratégia e o caráter inovador que a Residência Multiprofissional possui e levando em consideração as dificuldades pontuadas por Silva e Caballero (2010) em manter-se atento a possibilidade de invenção e de resistir à atração que o instituído oferece à reprodução, à repetição de modelos já consolidados, o presente estudo teve como objetivo avaliar de que modo se deu a formação profissional por intermédio da Residência Multiprofissional no Hospital Universitário Lauro Wanderley, por intermédio da concepção dos preceptores e tutores do Programa. Revisão teórica Sofrendo as mesmas determinações do trabalho sob a lógica capitalista, o conceito de “processo de trabalho em saúde” diz respeito à dimensão microscópica do cotidiano do trabalho em saúde, ou seja, à prática dos profissionais de saúde inseridos no dia-a-dia da produção e do consumo dos serviços de saúde (PEDUZZI; SCHRAIBER, 2008). Neste sentido, Merhy e Franco (2008) pontuam que o debate em torno da temática tem se mostrado imprescindível para a compreensão da organização da assistência à saúde e, fundamental para a sua reestruturação.
- 469. | 469 | Anecessidade do debate em torno da organização das práticas em saúde se revela porque, embora desde 1948 o conceito de saúde tenha sido ampliado pela Organização Mundial da Saúde (OMS) em detrimento de sua concepção como mera ausência de doença, passando, portanto, a ser concebida como o bem-estar completo, físico, mental e social (REIS; MARAZINA; GALLO, 2004), os processos de trabalho ainda são perpassados pela lógica do modelo médico-hegemônico caracterizado pela distribuição do trabalho assistencial dimensionada para concentrar o fluxo da assistência no profissional médico a qual resulta em uma redução do usuário à patologia que apresenta. Assim é que tal distribuição vertical de tarefas implicou no aumento da capacidade de diagnóstico e de oferta de tratamento de enfermidades, preconizando as tecnologias duras em detrimento das tecnologias leves. Deste modo, a incorporação do conceito ampliado de saúde se compatibiliza às condições de vida, norteia a formulação e a implementação de estratégias que viabilizem um serviço de saúde universal, integral, eficaz, eficiente, com equidade e participação popular repercutindo em marcantes transformações no âmbito do cuidar, além de evidenciar a importância da atuação multiprofissional e a qualidade da assistência prestada (REZENDE et. al, 2009). Outrossim, essa perspectiva parte do entendimento de que, isoladamente, o núcleo de competência de cada profissional não é capaz de direcionar uma assistência que contemple todas as necessidades apresentadas pelo usuário. Todavia, ultrapassar o âmbito singular e clínico exige mudanças na maneira de atuar e na própria organização do trabalho e demanda alta complexidade de saberes onde cada profissional precisa desempenhar sua profissão em um processo de trabalho coletivo, a partir da contribuição
- 470. | 470 | específicadas diversas áreas profissionais ou de conhecimento (LOCH- NECKER et al., 2009). Isso implica em grande desafio, pois, a integralidade e o trabalho multiprofissional, não são conceitos “pacíficos”, consensuais. Sua implementação pressupõe mudanças nas relações de poder entre as profissões e nas relações de poder entre profissionais de saúde e usuários o que inevitavelmente provoca resistências e disputas diversas entre os atores envolvidos. A tais resistências aglutina-se o fato de que, por sua lógica organizacional tradicionalmente verticalizada, o hospital é um local de resistência, de reprodução da lógica hegemônica de organização do trabalho em saúde (FEUERWERKER; CECÍLIO, 2007). Parasuperaçãodestarealidade,faz-senecessáriaaelaboraçãoeaadoção de novas referências e estratégias para a gestão e para a organização do trabalho em saúde. Neste sentido, a Residência Multiprofissional em Saúde surge no cenário brasileiro como uma importante tática do Ministério da Saúde, no intuito de possibilitar mudanças no modelo técnico-assistencial, a partir da atuação multiprofissional e integrada, inserida em um processo de Educação Permanente em Saúde, de acordo com o que preconiza o SUS. Essa estratégia parte do entendimento de que, quando a integração ensino-serviço acontece de forma efetiva, unindo docentes, estudantes e profissionais de saúde com o foco central no usuário, a dicotomia entre o ensino e a produção dos cuidados em saúde se ameniza. Sendo assim, é preciso investir na formação dos sujeitos inseridos nos cenários onde se desenvolvem os cuidados e o processo de ensino-aprendizagem (ALBUQUERQUE, et.al, 2008). Com vistas a favorecer este investimento em formação a partir de novas estratégias, foram fundadas, a partir da promulgação da Lei n° 11.129 de 2005 que criou a Comissão Nacional de Residência Multiprofissional
- 471. | 471 | (CNRMS),as Residências Multiprofissionais e em Área Profissional da Saúde, orientadas pelos princípios e diretrizes do SUS. Ressalta-sequeasprimeirasexperiênciasdeformaçãomultiprofissional em saúde, sob a forma de Residência, surgiram no Brasil a partir da década de 1970, porém os residentes recebiam os certificados de um curso de especialização que, na prática, tinha uma carga horária de atividades muito menor que a atual. A criação da CNRMS permitiu o reconhecimento, o credenciamento e a avaliação desses cursos. Em 2007, os Programas de Residência passaram a seguir um modelo de regulamentação e a serem certificados a partir de diretrizes e critérios de qualidade. A Residência Multiprofissional utiliza-se das diretrizes do SUS para exercer ações específicas de acordo com o núcleo do saber e prática da área profissional, nos diferentes campos de saberes e práticas previstas e planejar as intervenções a indivíduos, família e coletividade, considerando o perfil epidemiológico da população, os princípios do SUS e a atuação em equipes multiprofissionais (GERLACK et. al, 2009). Ademais, o processo formativo precisa contemplar dois aspectos principais: o caráter ético-político de se pensar a formação como Educação Permanente em Saúde; e a dimensão da integralidade em saúde como eixo central na constituição de saberes e práticas (CECCIM; PINHEIRO, 2006). Outrossim, a Residência Multiprofissional surge como uma proposta inovadora no cenário brasileiro, com o intuito de lançar ao mercado profissionais diferenciados na propagação da interprofissionalidade para contribuir com o processo de construção de um modelo assistencial integral, humanizado e comprometido com a garantia do direito à saúde da população. Entende-se por interprofissionalidade a integração de disciplinas incorporando aspectos teóricos e práticos na atuação do grupo, havendo reciprocidade, enriquecimento mútuo, com uma tendência à
- 472. | 472 | horizontalizaçãodasrelaçõesentreosprofissionaisenvolvidos(FERREIRA; VARGA;SILVA, 2009). Residência Integrada Multiprofissional em Saúde Hospitalar (RIMUSH) no Hospital Universitário Lauro Wanderley (HULW): percurso metodológico e caracterização dos profissionais envolvidos na pesquisa Atualmente, o Hospital Universitário Lauro Wanderley (HULW), pertencenteàUniversidadeFederaldaParaíba(UFPB),autarquiavinculada ao Ministério da Educação, é o pioneiro no estado da Paraíba em oferecer a modalidade de Residência Multiprofissional. A instituição possui como missão: cuidar da saúde; promover o bem estar e desenvolver atividade de ensino, pesquisa e extensão para formação dos saberes científico. O HULW representa estrutura de saúde de referência para o estado da Paraíba no que alude à atenção ambulatorial especializada e concentra as suas ações na atenção de média e alta complexidade. Este nosocômio serve de cenário de práticas para estudantes de graduação de diversos cursos da área de saúde, além de outros cursos de áreas afins, oferecendo ainda as especializações Latu-Sensu em Residência Médica, bem como a referida Residência Multiprofissional (MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO; HOSPITAL UNIVERSITÁRIO LAURO WANDERLEY, s/d). A Residência Integrada Multiprofissional em Saúde Hospitalar (RIMUSH), vinculada ao HULW e ao Centro de Ciências da Saúde (CCS) da UFPB iniciou suas atividades em abril de 2010, tendo como objetivo geral, especializar profissionais das diferentes áreas que se relacionam com a saúde, através da formação em serviço, com a finalidade de atuar em equipe, de forma multiprofissional e interdisciplinar, articulando os diversos níveis de atenção, equipamentos e a gestão do SUS, além de fornecer subsídios para o desenvolvimento de pesquisas, aprimorando e qualificando a capacidade de análise, de enfrentamento e a proposição
- 473. | 473 | deações que visem concretizar os princípios e diretrizes do SUS, com especial destaque para a promoção da atenção integral (UNIVERSIDADE FEDERAL DA PARAÍBA; CENTRO DE CIÊNCIAS DA SAÚDE; HOSPITAL UNIVERSITÁRIO LAURO WANDERLEY, 2012). A Rimush subdivide-se em três ênfases de saber e práticas, sejam elas: Atenção ao Paciente Crítico, Atenção à Saúde Cardiovascular do Adulto e Atenção à Saúde do Idoso, concentrando seus campos de práticas nas Clínicas Cirúrgicas, Médicas e Pediátrica; no Ambulatório; na Clínica de Doenças Infectocontagiosas (DIC); nas Unidades de Terapia Intensiva (Adulto, Pediátrica e Neonatal) e na Hemodinâmica. Também se constituíram como campo de práticas o Hospital de Emergência e Trauma Senador Humberto Lucena (HETSHL), Instituições de Longa Permanência e Unidades Básicas de Saúde (UBS). Percurso metodológico O estudo desenvolvido caracterizou-se como uma pesquisa quali- quantitativa, de natureza exploratória (GIL, 2008), cujo universo amostral foi constituído por todos os preceptores e tutores que fazem ou que fizeram parte do Programa por, no mínimo, um ano, configurando, deste modo, uma amostra intencional. Assim, dos 20 (vinte) profissionais integrados ao Programa, obteve-se uma amostra de 98%, a partir da participação na pesquisa de 18 (dezoito) sujeitos. Como instrumentos para a coleta de dados secundários, foram utilizadas: a pesquisa documental, incluindo o documento oficial do Programa, bem como a pesquisa bibliográfica que orientou a elaboração do instrumento para obtenção dos dados primários os quais, por sua vez, foram obtidos mediante aplicação de um questionário, estruturado com questões objetivas e subjetivas e aplicado no mês de janeiro de 2012, após aprovação do Comitê de Ética em Pesquisa do HULW, conforme prevê a
- 474. | 474 | Resolução196/96 do Conselho Nacional de Saúde (BRASIL; MINISTÉRIO DA SAÚDE; CONSELHO NACIONAL DE SAÚDE, 1996). A interpretação dos dados se deu por intermédio da análise crítico- reflexiva dos fragmentos dos depoimentos coletados à luz do campo teórico concernente. Análise dos resultados Com relação aos entrevistados, obteve-se uma amostra composta de 78% pelo sexo feminino e 22% do sexo masculino, com faixa etária variante de 29 a 56 anos. Destes, 55% apresentaram o tempo de formação acadêmica superior a 20 (vinte) anos, tendo 27,5% apresentado entre 10 a 20 anos e 16% entre 5 a 10 anos. Além disso, 89% possuíam título de especialista enquanto 44,6% o título de mestre. A função de preceptor foi apresentada por 89% da amostra e a de tutor por 11%. De acordo com o art. 11º da Resolução da Comissão Nacional de Residência Multiprofissional em Saúde – CNRMS nº 2 de 13.04.2012, a função de tutor é caracterizada por atividade de orientação acadêmica de preceptores e residentes, estruturada preferencialmente nas modalidades de tutoria de núcleo e tutoria de campo, exercida por profissional com formação mínima de mestre e experiência profissional de, no mínimo, 03 (três) anos. Desta forma, cabe ao tutor a função de integrar os conceitos advindos do ensino e da prática profissional. Além disso, o tutor tem a função de mediar e garantir a integração entre as unidades acadêmicas e os serviços envolvidos nos programas de residência. No art. 13º da resolução, observa-se que a função de preceptor é caracterizada pela supervisão direta das atividades práticas realizadas pelos residentes nos serviços de saúde onde se desenvolve o programa, exercida por profissional vinculado à instituição formadora ou executora, com formação mínima de especialista. O parágrafo 1º ressalta que o preceptor
- 475. | 475 | deverá,necessariamente, ser da mesma área profissional do residente sob sua supervisão, estando presente no cenário de prática. A Tabela 1 trata da classificação dos entrevistados de acordo com o núcleo profissional. Os dados da tabela possibilita a observação de que houve certa discrepância em relação à quantidade de profissionais por núcleo. No processo seletivo para ingresso na Residência foram oferecidas 18 (dezoito) vagas, sendo 6 (seis) delas para profissionais da enfermagem e 3 (três) para as demais categorias profissionais. As informações contidas na Tabela 1 asseveram que não há um número suficiente de preceptores para garantir o acompanhamento de todos os residentes, o que pode implicar em um importante agravante para o processo de formação dos mesmos, tendo em vista o fato de a Residência ser um projeto pioneiro e de os profissionais das clínicas ainda não terem o real entendimento de suas propostas. Além de tal informação ir de encontro ao que é defendido na Resolução. Quando se trata da divisão de preceptores e tutores por ênfase, essa diferença proporcional também foi acentuada. Observou-se que a ênfase cardiovascular contou com 50% destes profissionais, enquanto que os Tabela 1: Distribuição dos protagonistas da pesquisa por núcleo profissional. João Pessoa – Paraíba, 2012. Núcleo profissional Número % Enfermagem 9 50 Farmácia 4 22,3 Fisioterapia 1 5,5 Nutrição 2 11,1 Serviço Social 2 11,1 TOTAL 18 100 Fonte: Dados primários.
- 476. | 476 | outros50% foram distribuídos entre as ênfases de Atenção ao paciente Crítico e Atenção a Saúde do Idoso. Tambémfoipossívelverificarque55,5%dosentrevistadosparticiparam de processo de capacitação. Esse processo se deu em dois momentos: I Curso Introdutório para Residência Multiprofissional, com carga horária de 48 horas, realizado no período de 1º de outubro a 19 de novembro de 2008; I Oficina de Formação de Preceptores da Residência Integrada Multiprofissional em saúde Hospitalar, com carga horária de 8 horas, realizada no dia 26 de março de 2010. Oconteúdoprogramáticoconsistiuem:PolíticasdeSaúde;Metodologia da Problematização; Aprendizagem baseada em Problemas; Tutoria e Seção Tutorial; Preceptoria na Residência Multiprofissional; Desafios para as Residências (subsídios para o debate em grupo); dentre outros. Essas oficinas foram direcionadas aos profissionais envolvidos no processo de construção da Rimush. Destaca-se que a participação nos cursos de capacitação foi um requisito para a inserção de profissionais nas funções de preceptor e de tutor, entretanto, com a significante evasão de profissionais envolvidos com a Residência, houve certa flexibilidade, o que explica o percentual de 44,5% de nossa amostra que não participou de nenhum processo de capacitação. Não obstante este percentual também reflete um dado positivo, pois mesmo não estando envolvidos no processo de construção, 44,5% da amostra “abraçou” as propostas do Programa, contribuindo para sua efetivação. Entretanto, mesmo havendo o reconhecimento da importância da Rimush, este dado também pode implicar em grandes dificuldades, já que o conhecimento limitado do Programa pode implicar em dificuldades na condução de suas propostas. Os módulos teóricos foram desenvolvidos sob a forma de reuniões de preceptoria, seminários integradores e sessões tutoriais. As reuniões de preceptoria foram realizadas por ênfase e consistiam em estratégias que
- 477. | 477 | rotineiramentesubsidiavam as discussões do grupo, nestes momentos eram trazidas discussões referentes às experiências vivenciadas nos campos de práticas, eram realizadas apresentações de artigos científicos, além disso, eram dados os encaminhamentos necessários ao desenvolvimento das atividades na Residência. Os seminários integradores objetivavam a integração das experiências dos participantes por meio da problematização dasatividadespráticasdosresidentesnosserviçosdesaúde,essesmomentos contavam com a integração das três ênfases. As sessões tutoriais contavam com discussões de casos hipotéticos e/ou casos experenciados pelos residentes, no intuito de instigar debates em torno do reconhecimento do problema e na elaboração de propostas de solução e intervenção. É importante ressaltar que os seminários integradores e as sessões tutoriais foram realizados apenas durante o primeiro ano. Além disso, em outros momentos o grupo contou com a exposição de aulas que abordavam temas de relevância solicitados pelas residentes, bem como com a participação de profissionais que integravam serviços de saúde da atenção média e básica a fim de propiciar o conhecimento da rede assistencial e favorecer a intersetorialidade. Entretanto, mesmo com as dificuldades enfrentadas pelos sujeitos partícipes do Programa, houve o entendimento por parte de 61,10% da amostra de que, apesar de as propostas não terem sido oferecidas em sua totalidade, houve uma importante contribuição no processo de construção de competências e habilidades, implicando em acúmulo de experiência para os residentes. Verificou-se que as dificuldades em oferecer oportunidades também foram associadas à fragilidades encontradas na estrutura organizacional do Programa. Estas dificuldades foram acentuadas na ênfase Atenção à Saúde Cardiovascular do Adulto que apresentou como agravante o declínio da cirurgia cardíaca na cidade de João Pessoa, no ano de 2010.
- 478. | 478 | Quantoà “metodologia da problematização” adotada pelo Programa, a qual consiste na interrogação dos saberes e das práticas engendradas, a partir do estranhamento do mundo, permitindo inventar outras realidades/ possibilidades (SILVA; CABALLERO, 2010), a maioria dos entrevistados (50%) a consideraram “boa”, 22,3% “ótima”, 11,10% “regular” e 5,5% “ruim” (11,1% não responderam). Contudo, apesar de ter sido atribuído à metodologia um “bom” conceito, as falas dos entrevistados expressam a insatisfação em relação ao entendimento da mesma, cuja dificuldade de compreensão é atribuída tanto aos preceptores quanto aos residentes, fato que pode ser explicado tanto pela prevalência da pedagogia tradicional nos espaços acadêmicos, como pelo considerável número de preceptores que não participaram do processo de capacitação para desempenharem suas funções. ReferenteàconcordânciadospesquisadossobreofatodaResidênciater contribuído com a formação crítica dos residentes, foi possível observar o reconhecimento de que houve uma importante contribuição da Residência no processo de formação dos residentes. Esta informação pôde ser visualizada 89% dos discursos. Em muitos depoimentos essa contribuição foiassociadaaofatode“conseguirsuperarasdificuldades”.Oquerepresenta um ponto consideravelmente positivo, haja vista a Residência ter sido desenvolvida para atuar a partir de fragilidades existentes no processo de trabalho em saúde. Considerações finais De acordo com os dados obtidos na pesquisa, foi possível perceber que a Residência Multiprofissional em Saúde Hospitalar (Rimush) empreendida no Hospital universitário Lauro Wanderley (HULW) enfrentou inúmeros obstáculos que dificultaram sobremaneira a plena efetivação de suas
- 479. | 479 | propostas.Esses obstáculos, em sua maioria, foram atribuídos a fragilidades detectadas em sua estrutura organizacional e cultura vigente. O estudo apontou ainda para o fato de que há um considerável quantitativo da amostra (44,5%) que não apresentou a participação nos cursos preparatórios para desempenho de funções na Rimush, o que implicou em grandes dificuldades para o alcance de suas propostas, já que a metodologia por intermédio de problematização ainda é pouco visualizada nos espaços acadêmicos. Entende-se que, para que as propostas da Residência possam ser implementadas de modo mais fidedigno, é de suma importância que haja o pleno conhecimento das mesmas, como também das estratégias e da metodologia adotadas para seu alcance, no intuito de viabilizá-las e de tornar mais produtivos os espaços de aprendizagem, assegurando, deste modo, o caráter construtivista que a Residência possui. Para isso faz-se necessário a realização de cursos preparatórios, bem como a elaboração de oficinas de avaliação no intuito de assegurar a potencialização de suas propostas. Tomando-se por base o seu pioneirismo, entende-se que a Residência Multiprofissional no HULW, apesar de todas as dificuldades detectadas, conseguiu imprimir, ainda que de maneira inicial/superficial, uma nova concepção de trabalho em saúde. As ações realizadas pelas equipes partícipes da Residência Multiprofissional também favoreceram a busca pela construção do trabalho na perspectiva da intersetorialidade, contribuindo para a ampliação do cuidado prestado à saúde, ainda que não se possa descurar que tais mudanças implicam em procesos demorados e complexos que exigem reavaliação e estratégias para seu fortalecimento. Um outro aspecto a se frisar, centra-se na questão da tutoria, ainda secundária, se comparada à preceptoria. Desta feita, considera-se fundamental a maior consonância entre ensino/serviço para que, de fato, haja uma contribuição qualitativa no que concerne ao desenvolvimento
- 480. | 480 | e/ouformação de um novo perfil profissional, conforme pressupõe a Proposta. Ademais, identifica-se um grande desafio para as turmas vindouras: reforçar o que foi posto sem permitir que a Residência se torne um mero mecanismo de reprodução de práticas, restringindo seu caráter promotor de mudanças e quesionador da realidade e dos serviços. Para tanto, é importante que haja o entendimento de que a Residência Multiprofissional é uma estratégia e não um modelo, para isso faz-se necessário apreender os espaços e possibilidades de invenção, levando-se em consideração as especificidades de cada serviço, preservando o caráter inventivo e interventivo diante da realidade e de seus condicionantes objetivos e subjetivos. Referências ALBUQUERQUE, V. S et al. Integração ensino-serviço no contexto dos processos de mudançanaformaçãosuperiordosprofissionaisdasaúde.RevistaBrasileiradeEducação Médica, Rio de Janeiro, v. 32, n. 3, p. 356-362, jul./set. 2008. Disponível em: <http://www. scielo.br/scielo.php?script=sci_issuetoc&pid=0100550220080003&lng=en&nrm = iso>. Acesso em: 16 jan. 2014. ALVES, V. S. Um modelo de educação em saúde para o Programa Saúde da Família: pela integralidade da atenção e reorientação do modelo assistencial. Interface – Comunicação, Saúde, Educação, Botucatu – São Paulo, v. 9, n 16, p. 39-52, set. 2004/fev. 2005. Disponível em: <www.scielo.br/pdf/icse/v9n16/v9n16a04.pdf>. Acesso em: 12 jan. 2014. BRASIL; Ministério da Saúde; Conselho Nacional de Saúde. Resolução no 196 de 10 de Out. 1996. In: CONSELHO NACIONAL DE SAÚDE. Resoluções do Conselho Nacional de Saúde sobre pesquisas envolvendo seres humanos. Brasília: Ministério da Saúde; Conselho Nacional de Saúde, 1996. Disponível em: <http://www. datasus.gov.br/conselho/comissoes/etica/Resolucoes.htm>. Acesso em: 16 nov. 2005.
- 481. | 481 | BRASIL,Ministério da Educação. Residências em Saúde: Residência Multiprofissional. s/d. Disponível em: <http://portal.mec.gov.br/index.php?option=com_ content&view=article&id=12501&Itemid=86>. Acesso em: 07 dez. 2013. CECCIM, R. B.; PINHEIRO; R. Experenciação, formação conhecimento e cuidado: articulando conceitos, percepções e sensações para efetivar o ensino em integralidade. In: CECCIM, R. B.; PINHEIRO, R.; MATTOS, R. A. de (Orgs). Ensinar saúde: a integralidade e o SUS nos cursos de graduação na área da saúde. Rio de Janeiro: IMS – UERJ – CEPESQ - Abrasco, 2006. p.13-33. FERREIRA, R. C.; VARGA, C. R. R; SILVA, R. F. da. Trabalho em equipe multiprofissional: a perspectiva dos residentes médicos em saúde da família. Ciência & Saúde Coletiva, Rio de Janeiro, v. 14, supl. 1, p. 1421-1428, set./out. 2009,. Disponível em <http://redalyc. uaemex.mx/pdf/630/63011684012.pdf>. Acesso em: 13 dez. 2013. FEUERWERKER, L. C. M; CECILIO, L. C. O. O hospital e a formação em saúde: desafios atuais. Ciência & Saúde Coletiva [online]. Rio de Janeiro, v.12, n. 4, p. 965-971, jul./ago 2007. Disponível em: <http://www.scielosp.org/pdf/csc/v12n4/15.pdf>. Acesso em: 27 jan. 2013. GERLACK, L. F; et al. Saúde do idoso: Residência Multiprofissional como instrumento transformador do cuidado. Revista Ciência e Saúde Coletiva. Porto Alegre, v. 2, n. 2, p. 104-108, jul./dez. 2009. Disponível em: http://revistaseletronicas.pucrs.br/ojs/index.php/ faenfi/article/viewFile/5598/5372>. Acesso em: 15 dez. 2013. GIL, A. C. Métodos e técnicas de pesquisa social. 10. ed. São Paulo: Atlas, 2008. LOCH-NECKEL, G. et al. Desafios para a ação interdisciplinar na atenção básica: implicações relativas à composição das equipes de saúde da família. Revista Ciência & Saúde Coletiva, Rio de Janeiro, v. 14, supl. 1, p. 1463-1472, set./out. 2009. Disponível em: <http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_pdf&pid=S1413-81232009000800019&lng= en&nrm=iso&tlng=pt>. Acesso em: 12 jan. 2014. MERHY, Emerson Elias. Saúde: A cartografia do trabalho vivo. 3. ed. São Paulo: Hucitec, 2002. MERHY, E; FRANCO, T. B. Trabalho em saúde. In: PEREIRA, I. B.; LIMA, J. C. F. (Org.). Dicionário da Educação Profissional em Saúde. 2. ed. e ampl. Rio de Janeiro: Ministério da Saúde, FIOCRUZ, Escola Politécnica de Saúde Joaquim Venâncio, Estação de Trabalho Observatório de Técnicos em Saúde, 2008. p. 427-432. Disponível em: <http://www.epsjv. fiocruz.br/dicionario/verbetes/trasau.html>. Acesso em: 11 dez. 2014.
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- 483. | 483 | AVALIAÇÃODA POLÍTICA DE PROMOÇÃO DA IGUALDADE RACIAL NAS ESCOLAS MUNICIPAIS DO RECIFE: UM CAMPO EM CONSTRUÇÃO Carmem Dolores Alves1 Marilia Teixeira Miranda Silva2 Resumo Este artigo foi formulado como resultado de nosso olhar para a Política Pública voltada à Promoção da Igualdade Racial e o racismo institucional vivenciado no espaço escolar. Seu intuito é analisar impasses e os caminhos das possibilidades na efetivação dessa política pública educacional, na perspectiva de contribuir com uma reflexão acerca da promoção de uma Educação antirracista. Nesse processo de estudo da institucionalização dessa política, problematizaremos os desafios e possibilidades desse procedimento. Nossos dados foram construídos através da adoção da Metodologia Qualitativa, com aplicação de questionários e entrevistas semiestruturadas, a análise se deu a partir do modelo de análise de conteúdo. Os resultados pontuaram a não Institucionalização dessa política e a abordagem incipiente das práticas instituídas nas escolas da rede municipal de ensino do Recife. Palavras-Chave: Política pública; Igualdade racial; Racismo institucional. 1 Universidade Federal de Pernambuco. <carmem.doloresa@gmail.com> 2 Universidade Federal de Pernambuco. <mar.256@hotmail.com> T0128
- 484. | 484 | Introdução APolítica Educacional de Promoção da Igualdade Racial e suas interfaces no espaço escolar, na última década, tornou-se cerne de múltiplas discussões representativas das controversas concepções sobre a escola pública, entre aqueles que a pontuam como um espaço democrático sem relação intrínseca com a equidade, e seus opositores, que defendem a interrelação da construção da igualdade com o processo de equidade racial, de gênero, entre outros. A ineficiência das Políticas adotadas inibe uma ascendente posição do Brasil no patamar educacional, que proporcione a diferentes segmentos sociais, especialmente à população Negra, superar o processo de exclusão a ela imposto durante décadas e que, ainda, repercute nos dias atuais, ante as dificuldades da permanência de um expressivo número de Negros no sistema educacional brasileiro e a necessidade do fortalecimento das Identidades. Esse processo vem desde os primórdios do sistema colonial escravista, marcado pela privação dos direitos civis, em especial à Educação. Julgava-se desnecessário o alfabeto nas casas grandes, sobretudo para os escravizados, a não ser os subjugados em fazendas jesuítas. Para esses eram oferecidas escolas, em nome da moral cristã e dos aprendizados do catecismo. Contudo, essa escolaridade limitava-se apenas à instrução básica, não sendo permitido o acesso à instrução média e superior. (GONÇALVES, 2000, p. 135). No decorrer da história a exclusão educacional da população negra vivenciada no pós-abolição aflorou o crescimento do racismo no Brasil. Assim, os resquícios do racismo que estavam submersos no escravismo agoraemergemfortementeinterferindonaformulaçãodemedidaspolíticas de promoção da igualdade racial. (FERNANDES, 2008, p. 31). Assim, a problemática da desqualificação da população negra ainda é observada no Brasil contemporâneo. Destacamos que entre os pobres
- 485. | 485 | brasileirosháumasignificativarepresentaçãodenegroseafrodescendentes. Segundoo CEERT (2009) 44% da população negra são de pobres, acrescentando a essa problemática o fenômeno crescente do racismo no Brasil e mundo. Neste caminhar, os pressupostos trazidos pelo estudo redefinem a lógica da exclusão e inibem a invisibilidade do negro, através do resgate de sua contribuição na construção da nação brasileira, desconstruindo sua participação apenas na perspectiva do escravismo, rompendo, assim, com o falso reconhecimento expresso nos currículos, que reproduzem sua imagem de forma caricata, pejorativa e racista. De acordo com Gomes (2004) a escola vive um dilema entre o papel que tem desempenhado na manutenção do racismo institucional e a função de protagonista na promoção de uma educação antirracista. Ao caminhar com a possível construção de uma educação para promoção da igualdade racial buscando superar as contradições, a escola precisa descortinar o mito da democracia racial. Partimos do pressuposto de que Política Pública e escola são categorias centrais de nosso estudo, bem como o Racismo Institucional, que revela- se através de instituições públicas e privadas, e relações explícitas ou não. Pode ser visto ou detectado em processos, atitudes e comportamentos que contribuem para a discriminação por meio de preconceito e estereótipos racistas que prejudicam determinados grupos em função de características físicas, culturais, religiosas entre outros. (PROGRAMA... 2005, p. 4). Problema de pesquisa e objetivo Nosso estudo perpassa pelas seguintes indagações: Se as Políticas de Promoção da Igualdade Racial, em especial a Lei 10.639/03, implicam na implementação de ações que favoreçam a visibilidade do Negro e de sua cultura, como as práticas ainda reforçam a existência do racismo no espaço
- 486. | 486 | escolareconfiguram-seemumimpassenoseuprocessodeimplementação? Seexiste um discurso instituído de práticas antirracistas, quais os limites e possibilidades do processo de institucionalização dessa Política? Tais indagações denotam a complexidade da exitosa institucionalização dessa Política que demandam um esforço coletivo dos envolvidos nesse processo. Desse modo, nossa pretendida avaliação preliminar da implementação da Política de Promoção da Igualdade Racial através da Lei 10.639/03, nas Escolas da Rede Municipal de Ensino do Recife, está centrada nas práticas e vivências experienciadas no espaço escolar, e pontua os impasses e caminhos das possibilidades para efetivação dessa política pública educacional. Nosso objetivo consiste em analisar o processo de institucionalização da Política de Promoção da Igualdade Racial através da Lei 10.639/03 nas Escolas da Rede Municipal de Ensino do Recife a partir de práticas e vivencias no espaço escolar. E, ainda, problematizar impasses e os caminhos das possibilidades para efetivação dessa política pública educacional, sendo observado neste caminhar a prática político-pedagógica, que supostamente passa pelo Estado através da ação da gestão pública, incorporada as instituições educacionais, à medida que promovem iniciativas com vistas à reparação, ao reconhecimento e à valorização da identidade negra, da história e da cultura dos negros brasileiros e dos afrodescendentes. Revisão teórica Políticas públicas em educação: a luta pela igualdade racial Há um grande debate acerca de uma precisa definição sobre o que seja Política Pública. Paras Lynn (1980); caracteriza como um bloco de ações do governo que ocasionam mudanças em áreas específicas; Dye (1984) resume a definição como escolhas do governo, opção por fazer ou não fazer; Peters
- 487. | 487 | (1986)segue o mesmo raciocínio e define como a soma das atividades dos governos; Mead (1995) é um campo de estudo dentro da política que analisa o governo através de um olhar para as questões públicas. É oportuno destacar que as políticas públicas apresentam-se como o Governo em ação. Assim para se fazer análise de uma política pública é necessário considerar os processos que conduzem à definição de uma política em um quadro mais ampliado, bem como os espaços em que se concretizam. Assistimos, hoje, a uma transformação no modo como são entendidas e postas em prática, suas formulações estão relacionadas a novas concepções e reestruturação do papel do Estado (AZEVEDO, 2001, p. 86). Nessa perspectiva, apreender a trajetória da Política Pública de Educacional é fundamental, para melhor compreender seus desdobramentos e suas expectativas. Essa área de conhecimento teve seu campo de conhecimento fortalecido nas últimas décadas. Destacamos uma gama de interesse na adoção dessas políticas, que passaram a compor a agenda de interesses de países e governantes. Assim o desenho e a execução ganharam maior visibilidade nos estudos e pesquisa. Esse debate é fundamental, no sentido de compreendermos as Políticas Educacionais e sua grande importância no contexto em que elas estão inseridas, principalmente as de reparação ou promoção da Igualdade racial. Assim, esse processo definiu os objetos, métodos e teorias, assim como a própria História também tem sofrido redefinições em suas concepções teóricas e metodológicas. O estudo de políticas públicas em educação apresenta um caráter polissêmico inserido em um contexto mundial em que se tem repensado os paradigmas modernos, no qual se questiona, inclusive, o papel da racionalidade instrumental, questionando assim a ideia de objetividade da ciência e do progresso como linear e único para todas as sociedades.
- 488. | 488 | Noestudo de implementação da política pública educacionais, destacam-se algumas etapas: o reconhecimento dos problemas que merecem a ação pública; a formulação; a efetivação; a análise e a avaliação. Como ponto de partida é fundamental salientar que uma política pública para um setor constitui-se a partir de uma questão que torna-se socialmente problematizada (AZEVEDO, 2001, p. 61). A partir desta concepção de Azevedo, nos propomos a problematizar o processo de implementação da Lei 10.639/2003 concebida em nosso estudo como uma Política de Promoção da Igualdade Racial, que representa a oportunidade de monitorar a dinâmica responsável pela produção dos efeitos esperados pela política. Assim, adotamos a dimensão que busca analisar a implementação e variáveis independentes relacionadas à dimensão organizacional. O modelo adotado pretende analisar o processo de implementação da Lei e seus conflitos na Escola. Desse modo, concebemos implementar como efetivar, pôr em prática, fazer funcionar. Esse processo apresenta conflitos e embates que envolvem o racismo institucional, a discriminação e as contradições das relações étnico-raciais que constituem as práticas vivenciadas nas instituições educacionais. Encontramos respaldo nesse tipo de procedimento, principalmente por abordar uma temática delicada como as relações étnico-raciais e o cumprimento de uma política pública. As demandas por igualdade racial oriundas dos movimentos sociais em especial o Movimento Negro, a conjuntura nacional e internacional vêm impelindo o Estado brasileiro a construir novas configurações e recortes na formulação de suas políticas públicas. Nessa perspectiva, o fortalecimento do marco legal tem espelhado práticas governamentais nas instâncias Municipal, Estadual e Federal. Destacam-se no processo de formulação dessas Políticas: a participação do Movimento Social Negro e a II Conferência de Durban em 2001, na África do Sul. Tal processo não poderia prescindir da contribuição
- 489. | 489 | históricado Movimento Social Negro e sua incessante luta por uma educação antirracista, endossada pela atuação da TEM e do Movimento Negro Unificado – MNU. Em meados do século XIX, com a Proclamação da República no ano de 1889, as mudanças do sistema não afiançaram ganhos materiais ou simbólicos para a população Negra e nessa nova fase da história brasileira, de construção de uma identidade nacional, acentuou-se sua exclusão e de seus descendentes enquanto construtores do Estado brasileiro. O que impulsionou o surgimento de múltiplos movimentos sociais, dentre eles a Imprensa Negra- IN. Essa divulgava a importância do domínio das letras e repercutia as lutas contra o preconceito racial. As implicações políticas estavam ligadas à luta e formulações de estratégias para o combate ao racismo e de conquistas institucionais. As implicações pedagógicas contemplavam a formulação de propostas pedagógicas antirracistas, que contribuíram para formulação de políticas raciais. Em meados do século XIX, com a Proclamação da República em 1889, as mudanças do sistema não afiançaram ganhos materiais ou simbólicos para a população negra. Essa nova fase da história brasileira favoreceu a construção da identidade nacional marcada pela exclusão do negro e seus descendentes enquanto construtor do Estado brasileiro. Esse processo favoreceu o surgimento de diversos movimentos, dentre eles a Imprensa Negra IN. Ela divulgava a importância do domínio das letras e informava acerca das lutas que empreendiam contra o preconceito racial. As implicações políticas estavam ligadas à luta e formulações de estratégias no combate ao racismo e em conquistas de institucionais. As implicações pedagógicas contemplavam a formulação de propostas pedagógicas antirracistas, que contribuíram para formulação de políticas raciais. A Frente Negra Brasileira – FNB fundada na transição das décadas de 20-30, foi idealizada por Arlindo Veiga dos Santos, considerada uma das
- 490. | 490 | maisimportantes entidades da primeira metade do século XX, um forte instrumento de luta por educação (PEREIRA, 2007, p. 68). Com30milfiliadosespalhadosportodoBrasil,aFrenteNegraBrasileira – FNB tinha em sua composição política militantes negros de esquerda e de direita ,o que provocou grandes embates dentro da entidade. Foi fechada em 1937, no golpe do Estado Novo instituído por Getúlio Vargas, que considerou ilegal toda atividade política. Entretanto, seu fechamento não significou o fim dos protestos e atividades do Movimento Social Negro, que reagiu à exclusão social e educacional baseada em critérios raciais. (NASCIMENTO, 2000, p. 26). O surgimento do Teatro Experimental do Negro TEN, fundado no Rio de Janeiro em 1944, tendo como precursor Abdias Nascimento, protagonizou o debate acerca da racialidade na produção cultural brasileira, posteriormente desencadeou lutas a favor da educação. Se o Brasil era, de fato, uma democracia racial, como justificava-se a falta de negros protagonizando papéis no teatro e no cinema? Ou ainda, como as peças com personagens negros eram representadas por atores brancos maquiados de preto? A dimensão da branquitude atingia fatalmente a autoestimadonegro,aimagemautênticarepresentavaumavisãocaricatural encarnada em papéis, com conotações racistas, pejorativas e debochadas. (NASCIMENTO, 2000, p. 76). Outra inegável contribuição histórica foi a II Conferência Mundial contra o Racismo, Discriminação Racial, Xenofobia e Intolerâncias Correlatas, realizada em Durban, na África do Sul, 2001, configurada como um marco internacional na luta contra a intolerância e pelo respeito aos direitos humanos. Entre seus contundentes objetivos, sublinha-se o redirecionamento do olhar mundial para os compromissos políticos de eliminação de todas as formas de desrespeito a esses direitos. Dessa Conferência de Durban foram pontuadas as seguintes reflexões que devem ser repercutidas: a representatividade da Conferência, que
- 491. | 491 | foiassinada por setenta e quatro Chefes de Estados; o reconhecimento das Nações Unidas quanto à fragilidade dos esforços da comunidade internacional, desde a Conferência de Genebra em 1983, onde os objetivos não foram alcançados, principalmente por omissão dos Chefes de Estados; rejeição contundente às teorias ou doutrinas de superioridade das raças ou à existência das chamadas raças humanas distintas, práticas ainda presentes em muitos países fortalecendo o racismo institucional; respeito à diversidade cultural e religiosa; reconhecimento da herança cultural dos africanos e afrodescendentes; o processo de discriminação é agravado pela distribuição desigual de riquezas, contribuindo para a marginalização e exclusão social. (DOCUMENTO DA CONFERÊNCIA DE DURBAN, 2001...). Os resultados pós Durban: Reconhecimento pelo Estado brasileiro, da necessidade de políticas de promoção da igualdade racial na sociedade brasileira. Entre as conclusões foi formulada uma lista de intenções firmadas pelos países participantes desta Conferência, entre as quais estão: a escravidão deve ser considerada crime contra a humanidade e as nações devem se comprometer em firmar estratégias de combate ao racismo, estimulando também o desenvolvimento político, econômico e social da população Negra, particularmente das mulheres. No documento oficial brasileiro é reconhecida a responsabilidade histórica do Estado pelo escravismo e pela marginalização econômica, social e política dos descendentes de africanos. A escola e o racismo institucional Abordaremos algumas dimensões que explicitam e configuram o racismo institucional no âmbito educacional. Inicialmente, apresentaremos a exclusão da população negra do sistema educacional brasileiro, o que nos remeteaoprocessodeeducaçãojesuíticaapartirdoséculoXVI.Defensores
- 492. | 492 | daescravidão negra e da catequese como justificativa para exploração. A educação voltada aos negros era uma exceção posto que a história aponte que a educação do período em tela configurava-se um processo de exclusão da maioria da população. Os moldes educacionais importados pelos jesuítas perduraram por muito tempo, inclusive na atualidade. Em muitas escolas públicas e particulares, observamos a prática cotidiana de orações católicas que são proferidas como rito de iniciação diária. Quem não se submete a esta rotina, ou faz parte de outra matriz religiosa sofre processos de exclusão. O processo do racismo institucional praticado pelo Estado brasileiro através da exclusão da população negra do sistema educacional foi sedimentado com a publicação do Decreto nº 1.331 de 1854, que estabelecia que nas escolas não fossem admitidos escravos e negros libertos, a instrução para os adultos negros dependia da disponibilidade de professores, deixando evidente a exclusão da população negra do processo de escolarização (SIQUEIRA, 2002, p. 78). De acordo com Souza (2006), os alunos integrantes da escola pública entre 1989 e 1932 revelavam um favorecimento de grupos sociais em detrimento de outros grupos. Esse processo indicou que o projeto de escola pública não tinha o propósito de oferecer uma educação pública para toda sociedade. A despeito do processo de universalização da educação, não se evidenciou na Constituição de 1934, esforços para inclusão do ensino básico e pela primeira vez foi confirmada a responsabilidade do Estado pela oferta obrigatória e gratuita da escola primária. Subjacente à causa educacional,umprojetomaiorjuntavaseusintegrantes:arealizaçãodeuma reforma visando erradicar a ignorância e universalizar a educação torna- se prioridade do sistema educacional brasileiro, a resolução da questão educacional passou a ser incluída no final do século XIX (AZEVEDO, 2001, p. 24).
- 493. | 493 | Oacesso da população negra ao ensino superior através de ações afirmativas reparatórias ou compensatórias denominadas políticas de cotas raciais, que teria como função ressarcir os danos causados pelo Estado brasileiro a pessoas físicas ou jurídicas. A ação fundamental é que somente os responsáveis sejam penalizados, e que as vítimas reais sejam reconhecidas individualmente e sejam total ou parcialmente ressarcidas (MENEZES, 2001, p. 38). Essa política vem sofrendo um enfrentamento de resistências por parte de setores progressistas e da classe média com argumentos que tal medida representa um privilégio e que não são ganhos reais ao bem comum, as dificuldades de aceitação dessa política vem configurando-se como a prática do racismo institucional. Outro aspecto, diz respeito à desvalorização dos valores africanos, relacionados à nossa identidade étnico-cultural, que vêm produzindo, ao longo dos séculos, políticas educacionais que procuram calcar o contínuo civilizatório africano. Podemos, então, refletir acerca do posicionamento maléfico do Estado em institucionalizar o racismo em nosso país. Por isso, há alguns anos o Movimento Social Negro vem tentando discutir e propor soluções que tentem minimizar o racismo das nossas instituições. Por sua vez, os meios de disseminação ideológica do sistema político sobre as instituições de ensino dificultam a legitimidade do patrimônio civilizatório que difunde os valores milenares da tradição e história africana e afro-brasileira. Após divulgação da Lei e das Diretrizes Curriculares, os conceitos que preconizam o ensino das civilizações de origem Europeia, continuam sendo apresentados como superiores, em detrimento de outras civilizações, exaltando as suas grandes realizações, a exemplo do “Descobrimento do Brasil”, da “libertação dos escravos” e assinatura da Lei Áurea, caracterizando o racismo institucional através do currículo escolar. É importante ressaltar a dimensão relacionada às religiões de matriz africana. A garantia em nossa Constituição, do respeito à diversidade religiosanãoéobservadanaspráticasinstitucionaisinfluenciadaspelavisão
- 494. | 494 | cristã.Uma das dificuldades está relacionada ao mundo simbólico dessas comunidades religiosas; em segundo a exotização de seus símbolos além da tentativa de relacionar a prática religiosa ao satanismo, o que provoca em seus fiéis a recusa em tornarem público a sua religião. Esse processo repercute diretamente nas instituições educacionais levando ao processo de discriminação dos estudantes praticantes, restando aos mesmos a total negação de sua religiosidade. O argumento de que o preconceito religioso deve ser tratado dentro da esfera doméstica vem sendo questionado pelo MSN, que propõe a discussão dentro da esfera pública democrática. As mudanças de paradigmas têm apresentado a palavra cultura, que começa a fazer parte do vocabulário educacional, já constituindo um dado pedagógico que merece nossa atenção. Constitui uma inflexão no pensamento, fruto das mudanças ocorridas em nossa sociedade devido às ações e demandas dos movimentos sociais, dos grupos sociais e étnicos. (GOMES, 2004, p. 51). A rejeição e racismo institucional atingem também a cultura afro- brasileira depreciada cotidianamente na escola. A ideia de incorporar elementos culturais ligados aos valores africanos está relacionada ao universo político pedagógico da escola. Embora a África seja um continente de grande diversidade, fortemente ligada à cultura brasileira, configurada como coisa de segunda classe, o qual confronta-se nos espaços com a cultura de origem europeia branca, considerada a cultura de elite, essa distinção na prática configura-se como racismo institucional à medida que as instituições dificultam a igualdade de oportunidades para acesso ao público, ou no caso da escola, na consolidação da identidade da população negra. A escola, enquanto instituição social responsável pela organização, transmissão e socialização do conhecimento e da cultura, revela-se como umdosespaçosemqueasrepresentaçõesnegativasdonegrosãodifundidas. E por isso ela também tem um importante papel, onde estas mazelas
- 495. | 495 | podemser superadas. Cabe aos (as) educadores (as) compreenderem como os diferentes povos, ao longo da história difundiram ideologias maléficas para autoestima que impedem a construção de uma escola democrática (GOMES, 2004, p. 54). A despeito da questão político-programática o racismo institucional pode ser caracterizado pela falta de produção de informações, pelas poucas possibilidades de elaboração e efetivação de mecanismos e estratégias de não discriminação. Desse modo, o Estado ainda não reconhece o racismo como um dos determinantes das desigualdades no processo de ampliação das potencialidades individuais. Nesse contexto, destacam-se dificuldades de efetivação das políticas públicas raciais, a exemplo das ações afirmativas e da Lei 10.639/2003 no espaço escolar. Pelo que foi mencionado, destacamos que as dificuldades causadas por mecanismos racistas que partam da instituição escolar, impregnados em sua cultura escolar, impedem a efetivação. Outros importantes aspectos a serem abordados são: o tímido investimento na formação dos profissionais para tratar da temática racial em sala de aula, a inexistência do recorte étnico-racial na produção de informações no campo educacional e, ainda, maior investimento na aquisição de materiais didáticos voltados para todos os níveis de ensino. Metodologia Opercursometodológicoaserpercorridoprocurouelegerinstrumentos adequados e satisfatórios para cumprir o processo da investigação. Assim, nesse estudo direcionamos nosso olhar para a Escola e o processo de implementação da Lei 10.639/2003 compreendida em nosso estudo com uma Política de Promoção da Igualdade Racial. A opção do campo está vinculada a um olhar para a escola pública e sua relação com a Política de Promoção da Igualdade Racial e o cumprimento
- 496. | 496 | daLei 10.639/2003. Para escolha do campo priorizamos as Escolas da Rede Municipal de Ensino do Recife. De acordo com CHIZZOTTI (2005), os escolhidos para pesquisa são reconhecidos como sujeitos que produzem conhecimentos e práticas que podem interferir nos problemas que reconhecem. Trata-se dos atores sobre o qual grande parte do estudo será assentado. Dentre outros aspectos, em uma pesquisa qualitativa a definição dos sujeitos não deve ser definida antecipadamente, sem dúvida o processo de escolha depende de vários fatores, dentre eles o fundamental é a qualidade das informações obtidas durante os depoimentos e observações. Análise dos resultados Nossa pesquisa apresenta resultados que não são estáticos, portanto o seu resultante é passível de revisão, em especial pela abrangência de sua abordagem sobre Políticas Públicas, escola pública e racismo institucional. Posto isso, o desafio a que nos propusemos foi o de analisar o processo de institucionalização da Lei 10.639/2003 abordada em nosso estudo como umaPolíticadePromoçãodaIgualdadeRacialnasescolasdaredemunicipal do Recife, analisando os impasses e possibilidades desse processo. Uma pesquisa qualitativa que nos leva a realizar um recorte dos resultados: A institucionalização da Política de Promoção da igualdade racial (Lei 10.639/03) nas Escolas Municipais do Recife está vinculada a embates políticos nas instituições educacionais, entre as forças favoráveis ao processo e as práticas que fortalecem o racismo institucional. Os indicadores revelam que os impasses para institucionalização da Lei são principalmente de ordem conceitual e institucional. Conceitual está relacionado à concepção preconceituosa de um número expressivo de educadores/as que não reconhecem a importância e necessidade de sua
- 497. | 497 | institucionalizaçãoargumentando a não existência do racismo no espaço escolar ante a crença da democracia racial. Os impasses de ordem institucional nos assinalam a prática do racismo institucional exercido pela escola, consolidada contra o ensino de história da África, à medida que os conceitos indicados para o ensino das civilizações de origem Europeia continuam sendo apresentados como superiores, exaltando os seus grandes feitos, configurando a prática do racismo institucional através do currículo escolar. Quanto à cultura afro-brasileira o racismo institucional se consolida através de sua depreciação no cotidiano escolar ante o enaltecer da cultura de origem europeia branca como uma cultura clássica superior. Essa depreciação dos valores africanos e afro-brasileiros é observada contra a cultura afro-pernambucana, especialmente configurada no preconceito voltado para os afoxés e maracatus. Apesar da crescente valorização da cultura pernambucana, pela mídia local, esse processo ainda, não se refletiu na escola, onde a cultura negra continua sendo entendida como coisa de xangozeiro. Portanto, a valorização dessa cultura concentra-se dentro de uma visão folclorizada e de espetaculização, ainda não vinculada à proposta pedagógica das escolas. Entendemos, ainda, que as práticas institucionais vivenciadas nas unidades de ensino pesquisadas sofrem fortes influências da visão cristã, e não denotam o devido respeito aos adeptos de outras religiões, principalmente as de matriz africana, pela não compreensão do seu mundo simbólico. O que resulta na caracterização das religiões de matriz africana como prática do mal. Outro aspecto a ser abordado, trata-se da não utilização do material didático existentes nas Bibliotecas escolares. Apesar do rico acervo literário sobreatemáticaracialencontradonasunidadesdeensino,issonãogarantiu a realização efetiva de atividades sobre essa temática. Constatamos certo
- 498. | 498 | desconhecimentodos educadores/as acerca da importância do acervo, bem como, a necessidade de formação, no sentido de garantir a utilização enquanto instrumento pedagógico de valorização da identidade negra e afro-brasileira. Reflexões finais As reflexões finais nos apontam que: Primeiro, o Estado historicamente perpetuou o racismo institucional principalmente, na educação, levando o negro e seus descendentes a serem excluídos parcialmente do processo educativo. A Lei 10.639/03 discutida no campo das políticas públicas ainda encontra-se no processo de construção de suas formulações. A escola tem responsabilidade social no processo de institucionalização das políticas públicas. Contudo, apresenta contradições ao reproduzir as desigualdades, e institucionalizar o racismo. É necessária a construção de novos conceitos e o rompimento com práticas que fortaleçam a tese da democracia racial. Os resultados da pesquisa não surpreendem, considerando o histórico de exclusão da população negra no sistema educacional brasileiro, consequentemente do racismo nas instituições educacionais. Mas são reveladores para as discussões sobre as questões étnico-raciais que o município do Recife precisará encarar a partir da necessidade emergente de implantação da Lei 10.639/2003. O desafio está colocado. Resta agora apreendermos que mais do que o cumprimento de uma Política Pública, a discussão sobre impasses e possibilidades de sua institucionalização e implementação perpassam por construção de políticas públicas, gestão e seus múltiplos desdobramentos. A escola como objeto social configura-se para atender as novas demandas educacionais e da sociedade. Desse modo, uma educação com qualidade social só será efetivada a partir do combate ao racismo
- 499. | 499 | institucionale à redução das desigualdades raciais no espaço escolar e na sociedade. Referências AZEVEDO, Janete M. Lins de. A educação como política pública. 2. ed. Campinas, SP: Autores Associados, 2001. 75 p. (Coleção Polêmicas do Nosso Tempo, v. 56). Brasília: Sumaré/Capes. 1999. ______. A educação como política pública. 2. ed. Campinas, SP: Autores Associados, 2001. 75 p. (Coleção Polêmicas do Nosso Tempo, v. 56). ______. A educação como política pública. 2. ed. Campinas, SP: Autores Associados, 2001. 75 p. (Coleção Polêmicas do Nosso Tempo, v. 56). ______. Elisa Larkim. Tirando as máscaras: ensaio sobre o racismo no Brasil. Reflexões sobre o movimento negro no Brasil, 1938-1997. São Paulo: Paz e Terra, 2000. CEERT-CentrodeEstudosdasRelaçõesdeTrabalhoeDesigualdade,PolíticadePromoção da Igualdade Racial na Educação, Exercitando a Definição de Conteúdos e Metodologias, 2009, São Paulo. CHIZZOTTI, A. (1991): Pesquisa em ciências humanas e sociais. São Paulo: Cortez, 2005. (A pesquisa e seus fundamentos filosóficos - no prelo). CONFERÊNCIA MUNDIAL DE DURBAN, 2002, CONTRA O RACISMO, DISCRIMINAÇÃO RACIAL E INTOLERÂNCIA CORRELATAS, 31 de Agosto a 8 de Setembro, de 2001 Durban. Brasília Distrito DF: MEC 2002. FERNANDES, Florestan, A integração do negro na sociedade de classes: o legado da “raça branca”. 5. ed. São Paulo: Globo, 2008. v. 1. GOMES, Joaquim Barbosa. O debate constitucional sobre as ações afirmativas. In: SANTOS, Renato Emerson dos; LOBATO, Renato (Orgs.). Ações afirmativas: políticas públicas contra as desigualdades raciais. Rio de Janeiro: DP&A, 2004. ______. O debate constitucional sobre as ações afirmativas. In: SANTOS, Renato Emerson dos; LOBATO, Renato (Orgs.). Ações afirmativas: políticas públicas contra as desigualdades raciais. Rio de Janeiro: DP&A, 2004.
- 500. | 500 | ______.O debate constitucional sobre as ações afirmativas. In: SANTOS, Renato Emerson dos; LOBATO, Renato (Orgs.). Ações afirmativas: políticas públicas contra as desigualdades raciais. Rio de Janeiro: DP&A, 2004. GONÇALVES, Petronilha Beatriz; GONÇALVES, Luiz Alberto Oliveira. Movimento negro e educação. Revista Brasileira de Educação, Rio de Janeiro, n. 15, p. 134-158, set./ dez. 2000. MELO, Marcus André. “Estado, Governo e Políticas Públicas”. In: MICELI, S. (org.). O que Ler na Ciência Social Brasileira (1970-1995): Ciência Política. São Paulo/ MENEZES, P. A Ação afirmativa (affirmative action) no direito norte-americano. São Paulo: Editora dos Tribunais, 2001. NASCIMENTO, Abdias. Elisa Larkim. Tirando as máscaras: ensaio sobre o racismo no Brasil. Reflexões sobre o movimento negro no Brasil, 1938-1997. São Paulo: Paz e Terra, 2000. PEREIRA, Edmilson de Almeida. Malungos na escola – questões sobre culturas afrodescendentes e educação. São Paulo: Paulinas, 2007. PROGRAMA DAS NAÇÕES UNIDAS PARA O DESENVOLVIMENTO. Relatório de desenvolvimento humano Brasil 2005: racismo, pobreza e violência. Brasília: [s.n.], 2005. SIQUEIRA, Maria de Lordes. Identidade e racismo: a ancestralidade africana reelaborada no Brasil, São Paulo: Petrópolis, 2002.
- 501. | 501 | AVALIAÇÃODE POLÍTICAS PÚBLICAS SOB UMA PERSPECTIVA ETNOGRÁFICA Alcides Fernando Gussi1 Resumo Este artigo apresenta uma proposta teórico-metodológica para avaliar as políticas públicas por meio de uma perspectiva etnográfica. Em oposição a modelos técnico-formais de avaliação, esta proposta filia-se a uma avaliaçãofundamentadanaanálisedepolíticas,programaseprojetosdentro do padrão de intervenção do Estado e suas contradições, considerando distintos sujeitos sociais, imersos em universos de sentidos e significados das políticas públicas nos contextos de suas culturas. Concernente a isso, sob horizonte da antropologia, a perspectiva etnográfica visa construir, nos termos de Clifford Geertz, uma descrição densa a partir de múltiplas interpretações dos sujeitos acerca das políticas públicas, a serem reveladas na pesquisa de campo. Por fim, considera-se que essa proposta remeta a uma negociação entre a interpretação do avaliador e a dos sujeitos, rumo a uma avaliação entendida como um processo participativo e como uma tentativa de compreensão da política pública e não como seu julgamento final. Palavras-Chave: Avaliação; Políticas públicas; Metodologia; Etnografia. 1 Mestrado em Avaliação de Políticas Públicas/Universidade Federal do Ceará. <agussi@uol.com.br> T0129
- 502. | 502 | Introdução Naúltimadécadadoséculopassado,sobretudo,noBrasil,nosrumosda Reformade Estado (BRESSER PEREIRA, 1998), a agenda governamental impôs a avaliação como elemento constitutivo da gestão pública, nos contornos dos critérios de eficiência administrativa propostos pela agenda neoliberal. Nesse período, também, a avaliação de políticas públicas tornou-se exigência de organismos internacionais, como o Banco Mundial, que passaram a condicionar empréstimos, notadamente na área social, a indicadores de resultados, a serem produzidos por avaliações sistemáticas de políticas e programas governamentais (Banco Mundial, 2004). Contudo, há uma década, com o crescimento quantitativo e de importância das políticas sociais, fomentadas pelo Estado brasileiro, a avaliação de políticas públicas começou a ser problematizada quanto à sua forma, seus usos e intencionalidades políticas. No contexto de emergência de sociedade civil e da necessidade de se criar mecanismos de controle social, impõem-se perguntas: para que avaliar? Como avaliar? Avaliar, para quem? Estas perguntas colocam em questão os pressupostos agenda neoliberal e seus modelos avaliativos, e, remetendo a contradições do próprio Estado, nos encaminham para outra pergunta: qual, enfim, o sentido de avaliar políticas públicas no atual contexto político brasileiro? 2 Partindo dessas perguntas, este artigo apresenta uma proposta teórico- metodológica para avaliar as políticas públicas por meio de uma abordagem antropológica. Trata-se de nos guiarmos pelas orientações analíticas e metodológicas de Rodrigues (2008, 2011), nos termos da definição de uma “avaliação em profundidade”, a buscar a construção de uma metodologia 2 Para conduzir pistas a estas perguntas, remetemos, a Dias Sobrinho (2004). Para o autor, há um sentido técnico e ético da avaliação que imputa a reconhecer os valores e as intencionalidades políticas do ato de avaliar, entre as dinâmicas regulatórias, associadas ao mercado, e emancipatórias, conduzidas por valores como a cidadania, a igualdade e a equidade.
- 503. | 503 | decunho etnográfico que, como se verá, focalize as interpretações dos distintos sujeitos envolvidos nas políticas públicas3 . Para tanto, neste artigo, realizo: (1) uma descrição dos cenários políticos e dos modelos de avaliação a esses subjacentes, delineando o que se denomina de um modelo de avaliação técnico-formal, que será aqui alvo de questionamentos; (2) a apresentação de uma proposta de avaliação em profundidade, que, distanciada do modelo técnico-formal, enuncia, de um lado, outra perspectiva analítica na compreensão das políticas públicas e, de outro lado, a construção de novos desenhos de metodologias de avaliação; (3) a apresentação de uma metodologia de avaliação, fundamentada na perspectiva etnográfica, a partir da abordagem antropológica; (4) considerações finais, pontuando as implicações políticas da proposta de avaliação apresentada. Cenários políticos e modelos de avaliação Ao situarmos o campo epistemológico da avaliação de políticas públicas4 – e, posteriormente, a proposta avaliativa que apresentaremos ao longo deste capítulo-, é necessário compreendermos o cenário político em que se insere o que denominamos de um modelo técnico-formal de avaliação. Este cenário nos leva à perspectiva avaliativa, fomentada pelos organismos internacionais, como o Banco Mundial e BID, e suas políticas de financiamento, que remetem a uma avaliação nos marcos políticos neoliberais. No Brasil, essa perspectiva tomou forma com a Reforma de 3 Trata-se da agenda coletiva de pesquisa, ainda em construção, desenvolvida pelo Núcleo Interdisciplinar de Avaliação de Políticas Públicas – NUMAPP do Mestrado em Avaliação de Políticas Públicas – MAPP da Universidade Federal do Ceará (2010). 4 O campo de avaliação de políticas públicas é uma subárea do conhecimento da ciência política. Para conhecer a constituição histórica deste campo, remete-se para Cavalcanti (2007). Ressalta-se que, na perspectiva aqui apresentada, este campo agrega aportes teórico-metodológicos de distintas disciplinas e áreas do conhecimento a constituir-se em um campo multi e interdisciplinar de pesquisa.
- 504. | 504 | Estado,nos anos 1990, quando se impôs um modelo de avaliação de gestão pública, ajustado às demandas do Banco Mundial (BRESSER PEREIRA, 1998; Banco Mundial, 2004). A essa agenda política circunscreve-se um modelo de avaliação de programas, projetos e políticas, sobretudo governamentais, baseados em critérios pré-definidos de eficiência, eficácia e efetividade dos mesmos. Quase sempre reduzidas à dimensão econômica, essas avaliações têm por intuitodemonstrarosucessooufracassodaspolíticasapartirdaconstrução de indicadores, notadamente estatísticos, que revelam a otimização da relação custo-benefício, previamente calculada, em relação ao investimento realizado na execução de programas, projetos e políticas5 . Trata-se, antes, de imputar um modelo de avaliação de cunho técnico- formal, entendido como um modelo único e universal de avaliação, que traz em si uma proposição epistemológica funcional e positiva, desconsiderando os sujeitos sociais, envolvidos nas políticas, bem como os contextos sócio-políticos e culturais nacionais, regionais e locais onde essas políticas realizam-se, e as contradições neles inerentes. Em contraponto a esse modelo técnico-formal, regido pela agenda neoliberal, a proposição teórico-metodológica a ser enunciada neste capítulo, parte do pressuposto de que tal modelo não possibilita avaliar as políticas no âmbito de seus contextos e tempos específicos. É preciso frisar que esse modelo não dá conta de tratar das contradições do Estado, considerando aqui, segundo Santos e Avritzer (2003), suas possibilidades de construir marcos emancipatórios, de cunho democrático, rumo à universalização de direitos, entre critérios e igualdade e equidade, queseimpõemapartirdosmovimentosdasociedadecivil.Équetalmodelo circunscreve uma forma de avaliar associada a um campo político de afirmação um Estado regulatório, regido dentro das regras de liberalização 5 Para conhecer esta perspectiva, remete-se a Holanda (2006).
- 505. | 505 | domercado, em que as políticas e programas de corte social devam estar circunscritas e, como decorrência disso, devam ser avaliadas. Para dar conta das contradições do Estado Contemporâneo, e suas expressões nas políticas públicas, entendemos que há a necessidade de construção de outro parâmetro de avaliação que vá além de definições operacionais conduzidas por modelos avaliativos pré-concebidos e que se distancie da agenda política e do modelo técnico-formal de avaliação. Faz-se necessário ampliar o horizonte político, analítico e metodológico da avaliação de políticas públicas, o que proporemos a seguir. Uma ruptura: a avaliação em profundidade Como é possível construir outra forma de avaliação de políticas públicas que contemple as contradições do Estado e se afaste de modelos operacionais, numa perspectiva epistemológica e metodológica ampla? Enfim, como buscar, um (outro) sentido de avaliar políticas públicas? Inicialmente, é preciso considerar que avaliar políticas públicas se trata de um processo de natureza sócio-político e cultural. Nos termos de “uma avaliação em profundidade” (RODRIGUES, 2008, 2011), compreendemos que a avaliação constitui um processo multidimensional e interdisciplinar na medida em que se pretende contemplar várias dimensões (sociais, culturais, políticas, econômicas, territoriais) envolvidas nas políticas públicas e realizar interfaces analíticas e metodológicas advindas de distintos campos disciplinares, sobretudo o das ciências sociais aplicadas. Essa perspectiva de avaliação de políticas públicas implica em uma dupla dimensão: primeira, analítica, refere-se à compreensão das políticas públicas, no esteio das configurações contemporâneas do Estado; e a segunda dimensão, metodológica, implica na construção de metodologias
- 506. | 506 | quese filiem à perspectiva processual, multidimensional e analítica de avaliação6 . Primeiramente, a dimensão analítica da avaliação de políticas públicas deve considerar os seguintes aspectos, propostos por Carvalho e Gussi (2011): • As novas configurações dos padrões contemporâneos de intervenção do Estado; • O jogo de interesses sociais, no âmbito das relações de poder; • O universo cultural, onde os diferentes sujeitos envolvidos nesta política se movimentam e se constituem; • As agendas públicas e ações políticas dos distintos sujeitos. Trata-se, pois, da compreensão epistemológica que, de uma avaliação, ampla e abrangente, vise a analisar políticas, programas e projetos dentro do padrão de intervenção do Estado e suas contradições, considerando suas relações com distintos sujeitos sociais, envolvidos nas políticas, imersos em universos de sentidos e significados, nos contextos de suas culturas. Coadunada a esta dimensão analítica, associa-se a construção de desenhos metodológicos que permitam efetivar este processo avaliativo em profundidade, com aportes operativos que deem conta das exigências analíticas ao tratar a complexidade do objeto avaliativo. A metodologia de avaliação em profundidade de políticas públicas, aqui proposta, não obedece a modelos a priori, mas sim constitui uma construção processual do avaliador-pesquisador, que faz suas escolhas metodológicas ao longo do processo avaliativo. Isso implica um exercício de reflexão constante do avaliador quanto ao lugar sócio-político, exigindo uma vigilância permanente para não cair nas armadilhas da subjetividade, 6 Essas duas dimensões articulam-se na construção da perspectiva aqui apontada. Nesse sentido, Silva e Silva (2008), em suas elaborações sobre avaliação de políticas e programas sociais, aponta para esta articulação, ao enfatizar a relação dialética da dimensão técnica e da dimensão política nos processos avaliativos.
- 507. | 507 | dosseus próprios interesses e da sua vinculação institucional com a política pública, o que pode implicar em vieses avaliativos (CARVALHO E GUSSI, 2011). Trataremos de explicitar a proposta metodológica de avaliação a seguir. Uma metodologia de avaliação sob a perspectiva etnográfica A proposta metodológica de avaliação, que vimos desenvolvendo, remete-nos a um diálogo com o campo disciplinar da antropologia, sobretudo o que Cardoso de Oliveira (1996) denomina de “o horizonte antropológico”. Duas perspectivas orientam esse campo: a postura relativista e a observação participante. No que tange à postura relativista, o avaliador deve tentar compreender como os diferentes sujeitos, envolvidos nas políticas, concebem as políticas e entendem os seus resultados e impactos a partir de referenciais próprios da cultura desses sujeitos. Nessa postura, a avaliação tende a ser multirreferenciada, pois contempla vários destinatários das políticas e os significados que dão a elas, sem que se atribua a esses significados uma hierarquia de valores que tende a julgar sob o prisma de um único agente envolvido na política. Mas essa postura não se constitui a priori: ela é uma construção do avaliador que deve fazer sua imersão no cotidiano da política, em que ela se realiza. Trata-se de, metodologicamente, ir a campo e construir, por meio da observação participante e as técnicas de pesquisa a ela concernentes, uma “etnografia da experiência” das políticas públicas, que constituirá a base de dados para a sua avaliação. Posto o horizonte antropológico, que define nossa perspectiva metodológica, para avaliar, é necessário construir, nos dizeres de Geertz (1978), uma “descrição densa”, na qual se busca interpretar os diferentes
- 508. | 508 | significadosacionados publicamente pelos atores no contexto das ações que envolvem os programas e as políticas. Desta perspectiva etnográfica, metodologicamente, o avaliador deve percorrer a trajetória institucional de uma política ou programa7 . Para tanto, é necessário aqui debruçarmo-nos, como inspiração, na noção de trajetória desenvolvida de Bourdieu (1986). Em seu ensaio “A ilusão biográfica”, este autor abandona o pressuposto de que uma vida é “como um conjunto coerente e orientado que pode ser apreendido como expressão unitária de uma intenção subjetiva e objetiva, de um projeto” (1986: 184). Entendendo que uma vida não é um fim em si mesmo e, portanto, não tem um sentido único, Bourdieu faz uma analogia entre a vida e o nome próprio. Diz o autor que este último é o que carregamos ao longo da vida, o que lhe dá sentido, para, logo em seguida, rejeitar a ideia de que uma vida possa ser explicada apenas pela associação ao nome, considerando-a “tão absurda quanto tentar explicar a razão de um trajeto no metrô sem levar em conta a estrutura da rede, isto é, a matriz das relações objetivas entre as diferentes estações” (1986: 179-80). Assim, Bourdieu constrói sua noção de trajetória “como uma série de posições sucessivamente ocupadas por um mesmo agente (ou um mesmo grupo) num espaço ele próprio um devir submetido a incessantes transformações” (p. 189). As trajetórias definem-se como colocações e deslocamentos no espaço social, mais precisamente “nos estados sucessivos da estrutura da distribuição das diferentes espécies de capital que estão colocados em jogo no campo considerado” (p. 190). Essa noção de trajetória faz com que se abandone a ideia de que uma vida possa ser compreendida como uma cadeia de acontecimentos, “sem outros vínculos que não a associação a um sujeito” (1986: 189). 7 Para um maior aprofundamento quanto às bases metodológicas da construção da trajetória institucional do programa e políticas, ver Gussi (2008).
- 509. | 509 | Similarmenteao que propõe Bourdieu para pensar a trajetória de uma vida, a proposta metodológica aqui apresentada transpõe essa noção para considerar uma política pública ou de um programa. A ideia é a de que a política/programa não tem um sentido único e estão circunscritas a re- significações, segundo seus distintos posicionamentos nos vários espaços institucionais (ou fora deles) que percorre, ou seja, de acordo com seus deslocamentos na instituição ou na comunidade destinatária desta política ou programa. Exemplarmente, segundo a perspectiva etnográfica posta – a construir uma descrição densa da trajetória do programa/política – aquele que pretende avaliar uma política ou projeto deve conhecer os diferentes atores institucionais e destinatários dessa política ou programa, e, em um processo de imersão, no campo. Posteriormente, deve definir estratégicas metodológicas participativas, buscando os vários entendimentos, por exemplo, acerca da política ou programa, seus objetivos, ações e resultados, compreendidos por diferentes sujeitos (agentes institucionais, beneficiários), ao que pode associar aspectos a serem verificados in loco, relacionados com a política ou programa. A proposição é a de construir metodologicamente – no campo – a experiência de uma política/programa, por exemplo, – sua trajetória – no contexto de uma comunidade local específica, como representado na Figura 1. Trata-se de uma proposição alinhada à perspectiva de Lejano (2010) para a análise de políticas, baseada na problematização da noção de experiência da política. Para este autor, a política deve a ser compreendia em seu cotidiano, na prática dos atores sociais envolvidos com ela, em seus contextos específicos. A que se atentar, na Figura 1, para o lugar do avaliador, nesta proposta, sua concepção sobre a política/programa é (re)construída a partir de sua imersão no campo, em que – numa postura relativista – deverá contrapor suas próprias concepções sobre a políticas com as de outros atores. Assim, na medida em que compreende o que os outros dizem, é possível avaliar
- 510. | 510 | essapolítica, de forma a não estabelecer – de uma vez por todas – uma verdade sobre ela, mas um uma compreensão, em uma atitude eticamente ponderada, acerca da política ou programa avaliado. Masumesforçoanalíticoadicionaldeveserempreendidopeloavaliador a partir de sua descrição densa sobre a política/programa. Sua descrição deverá enfrentar, analiticamente, a dinâmica do programa/política relacionando-a à agenda do Estado e circunscrevendo relações de poder, consubstanciadas, dialeticamente, em disputas políticas dos diferentes atores sociais, entre perspectivas regulatórias e/ou emancipatórias, como nos fala Santos e Avritzer (2003). Dessa forma, a compreensão avaliativa deve ser posta em relação às configurações do Estado contemporâneo e suas contraditoriedades, conforme a Figura 2. Isso posto, avaliar – em profundidade – sob uma perspectiva antropológica, ao mesmo tempo em que implica, metodologicamente, na construção de uma “descrição densa”, tal esforço etnográfico, deve levar à compreensão dos padrões de intervenção do Estado e à proposição de mudanças das políticas a partir da compreensão das mesmas, sob diferentes pontos-de-vista. Figura 1: Proposta avaliação de uma política/programa.
- 511. | 511 | Consideraçõesfinais A proposta teórico-metodológica apresentada, sob a perspectiva antropológica, implica no afastamento dos modelos formais universais de avaliação. E implica também em um afastamento político quanto a aplicações destes modelos, quase sempre afinados à perspectiva regulatória do Estado e às dinâmicas do mercado. Consideramos, apenas à guisa de apontamento, dois aspectos a sublinhar, como desdobramento, acerca da perspectiva de avaliação aqui enunciada: • O primeiro, que a avaliação constitui o resultado de um ato dialógico entre a interpretação do avaliador e a dos sujeitos avaliados8 ; • O segundo, como decorrência do anterior, que a avaliação constitui um processo participativo, resultante de uma compreensão hermenêutica da política e não no seu julgamento final. Em suma, entendemos que essa perspectiva, como horizonte político, possa revelar o potencial democrático da avaliação de programas e políticas públicas, a constituir em uma forma efetiva do exercício do controle social e da afirmação da cidadania. 8 Tal ato dialógico trata-se da “fusão de horizontes”: “o que significa que [na relação dialógica] o outro é igualmente estimulado a nos compreender. Isso ocorre graças à ampliação do próprio horizonte da pesquisa, incorporando, em alguma escala, o horizonte do outro.” (Cardoso de Oliveira, 1998: 68). Figura 2: Proposta avaliação de políticas públicas.
- 512. | 512 | Referências BANCOMUNDIAL. 2004. Monitoramento & Avaliação. Algumas ferramentas, métodos e abordagens. Washington, D.C. BOURDIEU, Pierre. 1996.A ilusão biográfica. In AMADO, Janaína; FERREIRA, Marieta de Moares (org.). Usos e abusos da história oral. Rio de Janeiro: Fundação Getúlio Vargas, pp. 183-191. BRESSER-PEREIRA, Luís Carlos. 1998.Da administração pública burocrática à gerencial. In: BRESSER-PEREIRA, Luís Carlos; SPINK, Peter. (Org). Reforma do Estado e administração pública gerencial. Rio de Janeiro: Fundação Getulio Vargas,. CARDOSO DE OLIVEIRA, Roberto. 1996.O trabalho do antropólogo: olhar, ouvir, escrever. In: Revista de Antropologia. São Paulo: USP, v. 39 n. 1. ______. O trabalho do antropólogo. São Paulo: UNESP, 1998. CARVALHO, Alba Maria Pinho; GUSSI, Alcides Fernando. 2011. Perspectivas contemporâneas em Avaliação de Políticas Públicas. In: Seminário Avaliação de Políticas Públicas em Tempos Contemporâneos. Mestrado em Avaliação de Políticas Públicas, UFC (inédito). CAVALCANTI, Paula Arcoverde. 2007. Sistematizando e comparando os enfoques de avaliação e de análise de políticas públicas: uma contribuição para a área educacional. Tese de Doutorado em Educação. UNICAMP. Campinas. DIAS SOBRINHO, José. 2004. Avaliação ética e política em função da educação como direito público ou como mercadoria? In: Educação e Sociedade. Campinas, vol. 25, n. 88, p. 703-725, Especial - Out. GEERTZ, Cliford. 2008. A interpretação das culturas. Rio de Janeiro: Guanabara, 1989. GUSSI, Alcides Fernando Apontamentos teórico-metodológicos para avaliação de programas de microcrédito. In: Aval – Revista de Avaliação de Políticas Públicas. UFC, número 1, pp. 29-37. GUSSI, Alcides Fernando; RODRIGUES, Lea Carvalho. 2010. A experiência do Núcleo Multidisciplinar de Políticas Públicas – NUMAPP do Mestrado em Avaliação de Políticas Públicas. MORENO, Isidoro; PALENZUELA, Pablo; RODRIGUES, Lea Carvalho; RUBEN, Guilhermo Raúl (Orgs.). Trabalho, Políticas Públicas e Estratégias Empresariais. Fortaleza: MAPP/Expressão Gráfica, pp. 23-32.
- 513. | 513 | HOLANDA,Nílson. 2006. Avaliação de programas: conceitos básicos sobre a avaliação “ex-post” de programas e projetos. Fortaleza: ABC Editora. LEJANO, Raul P.2011. Parâmetros para análise de políticas públicas: a fusão de texto e contexto. Campinas: Editora Arte Escrita. RODRIGUES, Lea Carvalho. Propostas para uma avaliação em profundidade de políticas públicas sociais. In: Aval – Revista de Avaliação de Políticas Públicas. UFC, número 1, 2008, p. 7-15. ______. 2011. Avaliação de Políticas Públicas no Brasil: antecedentes, cenário atual e perspectivas. In: PRADO, Edna Cristina e DIÓGENES, Elione Maria Nogueira (org.) Avaliação de Políticas Públicas: entre Educação & Gestão Escolar. Maceió/AL, EDFAL. SANTOS, Boaventura de Sousa e AVRITZER, Leonardo. 2003. Introdução: para ampliar o cânone democrático. In: SANTOS, Boaventura (org). Democratizar a Democracia: os caminhos da democracia participativa. Porto: Edições Afrontamento, pp.39 a 69. SILVA, Maria Ozanira da Silva. 2008. Avaliação de políticas e programas sociais: uma reflexão sobre o conteúdo teórico e metodológico da pesquisa avaliativa. SILVA, Maria Ozanira (org). Pesquisa avaliativa: aspectos teórico-metodológicos. São Paulo: Veras Editora: São Luis: GAEPP, pp. 89-177.
- 514. | 514 | AATUAÇÃO DO ASSISTENTE SOCIAL JUNTO A UMA EQUIPE MULTIPROFISSIONAL DE SAÚDE Raísa Gomes Cardoso1 Gessyana Alencar Bezerra2 Wanda Griep Hirai3 (orientadora)4 Resumo O assistente social ao atuar no âmbito da saúde, na maioria das vezes trabalha junto a uma equipe multiprofissional e busca, através deste trabalho, oferecer um atendimento qualificado para os pacientes. O presente artigo apresenta uma reflexão acerca da atuação do profissional de Serviço Social na saúde, com o objetivo de destacar a importância de uma equipe multiprofissional, visando conhecer as reais funções do assistente social. O processo metodológico utilizado foi a pesquisa bibliográfica, com o auxílio de documentos oficiais que permitiram identificar alguns desafios encontrados pelo assistente social para a efetivação do seu projeto ético- político em conjunto com a referida equipe de saúde. Palavras-Chave: Equipe multiprofissional; Serviço Social; Saúde. 1 Universidade Federal de Alagoas. <raisa-gomes@hotmail.com> 2 Universidade Federal de Alagoas. <gessyanaalencar@hotmail.com> 3 Universidade Federal de Alagoas. <wanda.hirai@gmail.com> 4 Este artigo tem como base de elaboração o Trabalho de Conclusão de Curso – TCC das assistentes sociais Raísa Gomes Cardoso e Gessyana Alencar Bezerra, intitulado “A atuação do assistente social junto a uma equipe multiprofissional de saúde”. Foi defendido no dia 31 de janeiro de 2014, na Faculdade de Serviço Social da Universidade Federal de Alagoas, sob orientação da Prof.ª Dr.ª Wanda Griep Hirai, docente da mesma Instituição. T0130
- 515. | 515 | Introdução Oassistente social atua em diversos setores da sociedade. O presente estudo busca promover o conhecimento sobre a atuação do assistente social em uma equipe multiprofissional de saúde, compreender a importância desta atuação e os desafios enfrentados pelos profissionais para a efetivação do seu Projeto Ético-Político, bem como efetuar uma leitura de reflexão acerca dessa atuação. Como base para o estudo, foram utilizados documentos oficiais da profissão elaborados pelo Conselho Federal de Serviço Social (CFESS), a exemplo do Código de Ética Profissional, do documento Parâmetros para Atuação de Assistentes Sociais na Política de saúde e das Resoluções n. 489/2006 e n. 557/2009. Esses documentos norteiam a atuação do assistente social, especialmente no âmbito da saúde. Autores como COHN (2010), MARTINS (2002), IAMAMOTO (2000), MARTINELLI (2003) e BRAVO E MATOS (2006) foram referências importantes para a construção deste trabalho. Em tempos de desconstrução de muitas das conquistas alcançadas através da universalização do acesso à saúde, torna-se de vital importância o entendimento do trabalho do assistente social numa equipe multiprofissional de saúde e das suas reais atribuições. Só assim se poderá avaliar se esta atuação está sendo efetivada de acordo com o estabelecido pelo Código de Ética da Profissão e dialogar com toda a equipe, respeitando as especificidades de cada área, sem privilegiar nenhuma delas. Busca-se, com tal interlocução, qualificar os serviços destinados aos usuários do Sistema Único de Saúde – SUS e, assim, cumprir com o compromisso ético-político assumido pela profissão.
- 516. | 516 | Atribuiçõesdo assistente social em uma instituição de saúde na conjuntura atual A profissão do Serviço Social tem o seu exercício profissional regido pelo Código de Ética Profissional dos Assistentes Sociais, Resolução do Conselho Federal de Serviço Social (CFESS). É a profissão que atua no campo das Políticas Sociais com o compromisso de defesa e garantia dos direitos sociais da população, visando ao fortalecimento da democracia. O Código de Ética de 1993 disponibiliza ferramentas imprescindíveis para o trabalho dos assistentes sociais em todas as áreas de atuação, inclusive na área da saúde, em todas as suas dimensões: na prestação de serviços diretos à população, no planejamento, na assessoria, na gestão, na mobilização e na participação social. Nesses termos, vale destacar alguns artigos do Código de Ética Profissional, cujo conhecimento julga-se necessário para tratar da atuação do profissional diretamente na saúde, já que este documento rege a atuação do assistente social em todos os âmbitos. Nos Princípios Fundamentais do Código de Ética estão estabelecidas as principais condutas que devem ser adotadas pelos profissionais de Serviço Social, a partir das quais deve ser norteada toda e qualquer atuação. São elas: reconhecer a liberdade como valor ético e central, de modo a buscar a autonomia dos indivíduos e a sua emancipação; defender os direitos humanos e recusar o autoritarismo; buscar a ampliação e a consolidação da cidadania; defender a democracia visando à participação política e à riqueza produzida socialmente; estar sempre em defesa da equidade e justiça social e se empenhar na eliminação de qualquer injustiça social; garantir o pluralismo; comprometer-se com a qualidade dos serviços
- 517. | 517 | queforem prestados à população; entre outros (CFESS, 1993). De forma especial, interessa o art. 2°, que se refere aos direitos do assistente social, entre os quais se destacam: O livre exercício das atividades inerentes à profissão; A participação na elaboração e gerenciamento das políticas sociais e na formulação e implementação de programas sociais; O pronunciamento em matéria de sua especialidade, sobretudo quando se tratar de assuntos de interesse da população; Ampla autonomia no exercício da profissão, não sendo obrigado a prestar serviços profissionais incompatíveis com as suas atribuições, cargos ou funções (CFESS, 1993, p. 26). O art. 3° trata dos deveres do assistente social: Desempenhar suas atividades profissionais, com eficiência e responsabilidade, observando a legislação em vigor; Utilizar seu número de registro no Conselho Regional no exercício da Profissão; Abster-se, no exercício da profissão, de práticas que caracterizem a censura, o cerceamento da liberdade, o policiamento dos comportamentos, denunciando sua ocorrência aos órgãos competentes; Participar de programas de socorro à população em situação de calamidade pública, no atendimento e defesa de seus interesses e necessidades (CFESS, 1993, p. 27). Esses direitos e deveres são gerais e obrigatórios. Por isso, conhecer o Código de Ética é de suma importância para a atuação do profissional de Serviço Social. Ainda no Código de Ética, o art. 5º trata dos deveres do assistente social, com foco nas suas relações com os usuários, enfatizando a contribuição que os profissionais devem ter para efetivar a participação dos usuários nas
- 518. | 518 | decisõesinstitucionais, o que se chama de participação popular ou controle social; garantir que os usuários tenham plenas informações sobre os programas institucionais aos quais têm direito (isso já se acha estabelecido nas diretrizes do SUS, quando trata de instituições de saúde) e fornecer a população informações do trabalho desenvolvido pelo Serviço Social, quando isso não comprometer o sigilo profissional (CFESS, 1993). Reside nesses deveres a chave para a efetivação do compromisso ético-profissional com a classe trabalhadora. Este mesmo documento trata ainda dos direitos do assistente social nas relações do profissional com as instituições empregadoras, expressos no art. 7°. São direitos do assistente social: a sua autonomia na instituição através do acesso às informações institucionais que interessem ao seu trabalho, como também condições dignas de trabalho e livre acesso à população usuária (CFESS, 1993). Das relações com os assistentes sociais e outros profissionais, conforme visto no art. 8º, é dever deste profissional “incentivar, sempre que possível, a prática profissional interdisciplinar” (CFESS, 1993, p. 33). Antes de abordar as atribuições do assistente social na saúde, destaca- se o art. 15, que estabelece como direito do assistente social manter sigilo profissional, e o art. 18, que estabelece que o sigilo profissional só pode ser quebrado quando as situações tratadas prejudicarem os interesses dos usuários, de terceiros e da coletividade (CFESS, 1993). Para atuar de forma crítica, o assistente social deve guiar-se pelo que está estabelecido no Código de Ética Profissional, como já mencionado. Para isso, o CFESS criou o documento chamado “Os parâmetros para a Atuação de Assistentes Sociais na Política de Saúde”. De acordo com este documento, os assistentes sociais na área da saúde atuam a partir de quatro grandes eixos, que devem ser articulados numa concepção de totalidade e integração. São eles:
- 519. | 519 | • Atendimentodireto aos usuários; • Mobilização, participação e controle social; • Investigação, planejamento e gestão; • Assessoria, qualificação e formação profissional (CFESS, 2010). A partir daí são expostas as principais ações desenvolvidas pelos assistentes sociais nesses eixos. O primeiro eixo é o atendimento direto aos usuárioseocorreemdiversasáreasdocampodasaúde,independentemente da instância a que se vincula: federal, estadual ou municipal. São predominantes nesse atendimento as ações socioassistenciais, as ações de articulação interdisciplinar e as ações socioeducativas. Tais ações estão articuladas ao processo coletivo do trabalho em saúde e são indissociáveis. Nesse caso, na maioria das vezes, o assistente social é o profissional que faz o primeiro contato/atendimento com os pacientes encaminhados para as diversas unidades de saúde especializadas. Seus principais objetivos para com os usuários são: socializar informações, construir o perfil socioeconômico, facilitar e possibilitar o acesso aos serviços, fortalecer os vínculos familiares para colaborar no sucesso do tratamento etc. Para tanto, as atividades do assistente social articulam-se com as de outros profissionais da equipe, assunto que será tratado posteriormente (CFESS, 2010). Esse contato direto com os usuários deve auxiliar na busca de alternativas para assegurar um atendimento eficaz e incentivar o processo de promoção, proteção, prevenção, recuperação e reabilitação da saúde. Faz parte desse atendimento a coleta de informações, anotadas na ficha individual que integra o prontuário do usuário, ressaltando que essas informações são sigilosas e devem ser registradas em material de uso exclusivo do Serviço Social. Além dos prontuários, os assistentes sociais elaboram os questionários e entrevistas para identificar os aspectos socioeconômicos dos usuários.
- 520. | 520 | Essaavaliação tem por objetivo viabilizar a mobilização dos usuários para a garantia de direitos e de acesso aos serviços sociais e de saúde. Ao construir o perfil socioeconômico deles, devem-se evidenciar as condições determinantes e condicionantes de saúde, possibilitando a formulação de estratégias de intervenção por meio da análise da situação habitacional, trabalhista, familiar e previdenciária desses usuários. Outra ferramenta importante do profissional de Serviço Social é a visita domiciliar, pois favorece uma melhor compreensão acerca das condições de vida dos usuários, que envolvem a situação de moradia e as relações familiares, procurando não invadir a privacidade deles. Possibilita ao assistente social mais elementos para buscar a ampliação dos direitos sociais que podem ser acessados pelos usuários. Abordadas as ações socioassistenciais, passa-se a tratar das ações socioeducativas. Em todos os tipos e fases do atendimento e do acompanhamento (individual ou coletivo), e em todas as unidades de saúde, o assistente social realiza ações voltadas para a “educação”, a informação e a comunicação em saúde, por meio de orientações, encaminhamentos, realização de eventos e criação de espaços de discussão. De acordo com CFESS (2010), são as seguintes as atividades socioeducativas promovidas pelos assistentes sociais na saúde: sensibilização dos usuários acerca dos direitos sociais, princípios e diretrizes do SUS, rotinas institucionais, promoção da saúde e prevenção de doenças; democratização das informações de atendimento e direitos sociais por meio de ações de mobilização na comunidade; realização de atividades socioeducativas nas campanhas preventivas; socialização de informações e potencialização das ações socioeducativas, desenvolvendo atividades nas salas de espera; mobilização dos usuários e suas famílias para uma participação social no controle dos serviços prestados; realização de atividades em grupos, abordando temas de seu interesse.
- 521. | 521 | Osegundo eixo é o de mobilização, participação e controle social. Este envolve um conjunto de ações voltadas para a mobilização e participação social de usuários, familiares, trabalhadores de saúde e movimentos sociais em espaços democráticos de controle social (conselhos, conferências, fóruns de saúde e de outras políticas públicas) e nas lutas em defesa da garantia do direito à saúde. As atividades realizadas têm por objetivo contribuir na organização da população e dos usuários enquanto sujeitos políticos, para que possam inscrever suas reivindicações na agenda pública da saúde (CFESS, 2010, p. 57). Sabe-se que essas ações são de suma importância para a ampliação dos espaços de discussão. Dessa forma, foi criado um espaço para estabelecer a comunicação entre os usuários e a instituição: a Ouvidoria. Este é um canal de articulação entre a gestão pública de saúde e o cidadão, com o objetivo de melhorar os serviços prestados. Este canal de comunicação recebe solicitações, reclamações, denúncias e algumas sugestões, sendo o assistente social o profissional responsável por esse canal de comunicação, através do qual se deve buscar concretizar os dados e coletivizá-los. O terceiro eixo é o de investigação, planejamento e gestão. O objetivo das investigações realizadas é alimentar o processo de formulação, efetivação e monitoramento do planejamento do Serviço Social, da política institucional, bem como da política de saúde em geral. Outra demanda que vem sendo colocada aos assistentes sociais é a sua inserção nos processos de auditoria de gestão, a partir do monitoramento, da investigação, da regulação e da avaliação dos serviços prestados, com o objetivo da melhoria da qualidade dos serviços, buscando superar os impasses decorrentes da política de saúde. O quarto e último eixo é o da assessoria, qualificação e formação profissional. O aprimoramento profissional é um fator muito importante
- 522. | 522 | naatuação do assistente social em qualquer área de atuação, e as atividades de qualificação e formação profissional visam a esse aprimoramento, com o objetivo de melhorar a qualidade dos serviços prestados aos usuários. Fazem parte deste eixo as ações relacionadas com todos os profissionais de saúde. Podem ser realizadas atividades para cada área profissional, como programações que visem à qualificação da equipe de saúde, na perspectiva deumtrabalhointerdisciplinar.DeacordocomoCFESS(2010),aassessoria é uma ação desenvolvida por um profissional com conhecimento da área que toma a realidade como objeto de estudo e possui intenção de alterá-la. É considerada como um instrumento da categoria profissional, um novo espaço de intervenção do Serviço Social, e pode ser prestada ao profissional, à gestão para formulação de políticas sociais e aos movimentos sociais. A assessoria pode ser uma atribuição privativa do assistente social ou uma competência do profissional. Como atribuição privativa, o assistente social desenvolve assessoria na matéria “Serviço Social”, e só pode ser prestada por um profissional graduado na área (CFESS, 2010, p. 64). Como se pode perceber, esses quatro eixos da atuação do assistente social na saúde envolvem diversas ações profissionais que devem ser realizadas por este profissional. É nesse contexto que o assistente social se integra como um profissional com formação generalista para atuar nas diversas formas de expressão da questão social. O conjunto de atribuições que foram apresentadas deve ser realizado pelo profissional de Serviço Social de forma crítica, consciente e ética, contribuindo para a defesa das políticas públicas de saúde, para a garantia dos direitos sociais e para o fortalecimento da participação social, das reivindicações e das lutas dos usuários.
- 523. | 523 | Aimportância da atuação do assistente social em uma equipe multiprofissional de saúde O ponto Ações de Articulação com a equipe de saúde, do eixo Atendimento aos usuários, será usado como base para compreender a atuação do profissional de Serviço Social numa equipe multiprofissional. O assistente social numa equipe de saúde busca a garantia da saúde do paciente/usuário, como os demais profissionais. O que o difere na sua atuação é a visão ampla de saúde, pois sua formação generalista o capacita a compreender os aspectos determinantes que levaram o usuário a buscar o serviço de saúde, tais como as suas condições de vida, a sua situação social etc. O assistente social deve buscar sempre uma atuação interdisciplinar. Esta “consiste num trabalho em comum, na qual se consideram a interação das disciplinas científicas de seus conceitos, diretrizes, de sua metodologia e de seus procedimentos” (SAMPAIO et al., 2002, p. 82). Em outras palavras, uma atuação em que todos os profissionais interagem de forma integral, buscando um entendimento entre seus métodos e atuações de modo a chegar a um só parecer, e assim, um só tratamento completo. Com isso, deve-se entender que A interdisciplinaridade é uma questão de atitude e o que se pretende não é anular a contribuição de cada ciência em particular, mas uma atitude que impeça o estabelecimento da supremacia de certa ciência em detrimento de outra (SAMPAIO et al., p. 83). O assistente social está capacitado a exercer um trabalho complexo, pois estabelece com o objeto de seu trabalho – as múltiplas expressões da questão social, tal como se expressam e se manifestam na vida dos usuários dos serviços de saúde e numa equipe − e é capaz de estabelecer
- 524. | 524 | [...]umarelaçãodereciprocidade,demutualidade,umregime deco-propriedade, possibilitando o diálogo, onde as diversas disciplinas levam a uma interação, a uma intersubjetividade, condição para a efetivação do trabalho interdisciplinar (SAMPAIO et al., 2002, p. 83). Tratando-se de uma equipe de saúde, esta deve dialogar e trabalhar conjuntamenteparaumentendimentocomumatodos,emboranessemodo de interação a ação interdisciplinar não seja algo simples de ser alcançado. Há muitos obstáculos que precisam ser superados, tanto institucionais, pois não é fácil conseguir que as “instituições abandonem seus hábitos cristalizados e partam em busca de novos objetivos” (FAZENDA apud SAMPAIO et al., 2002, p. 84), como também as barreiras entre as pessoas, devido aos aspectos psicossociais, culturais e materiais (SAMPAIO et al., 2002). Isso não impede a busca permanente de tal objetivo. Nesta perspectiva, o CEFSS criou a resolução n. 557/2009, que dispõe sobre a emissão de pareceres, laudos, opiniões técnicas compartilhadas pelo assistente social com outros profissionais, formalizando a atuação desse profissional em conjunto com outros profissionais. Segundo o documento citado: [...] considerando que as leis que prevêem a atuação multidisciplinar não especificam os limites de cada área profissional no desenvolvimento e na elaboração dos trabalhos técnicos conjuntos, cabe, no caso das profissões regulamentadas, serem disciplinados por seus Conselhos Profissionais respectivos (CFESS, Resolução n. 557/2009, p. 1). Assim, o profissional fica resguardado legalmente quanto as suas atribuições. A resolução n. 557/2009 reforça as atribuições privativas do assistente social constantes na Lei de Regulamentação n. 8662/93 e no Código de Ética da profissão, sendo vedado que qualquer outro profissional
- 525. | 525 | elaboreum parecer técnico na área do Serviço Social, mesmo que se trate de uma equipe multiprofissional. Deve também manter a sua autonomia ao emitir sua manifestação técnica, respeitando as normas legais, não devendo prestar serviços que não sejam compatíveis com a sua função (CFESS, Resolução n. 557/2009). Ao abordar a interdisciplinaridade, a Resolução acima citada também estabelece que “O assistente social deve, sempre que possível, integrar equipes multiprofissionais, bem como incentivar e estimular o trabalho interdisciplinar” (CFESS, Resolução n. 557/2009, art. 3°) e que “o assistente social deverá garantir a especificidade de sua área de atuação” (CFESS, Resolução n. 557/2009, art. 4°). Ainda na Resolução n. 557/2009 fica estabelecido que o assistente social em atendimento multiprofissional, no que se refere à avaliação e à discussão da situação, deverá fazê-las de maneira conjunta, porém respeitando a conclusão manifestada por escrito pelo profissional, que tem as suas atribuições em âmbito privativo (CFESS, Resolução n. 557/2009, art. 3°). A participação do assistente social na saúde, como já assinalado, é de acompanhamento não só dos usuários, como também da família. Como exemplo, o caso da alta médica, que independe da participação direta do assistente social, embora ele tenha neste procedimento a participação garantida. O que vai decidir se o paciente já pode receber alta médica é o parecer que o assistente social faz durante o acompanhamento deste e de sua família. Será negada a alta caso o profissional entenda que o paciente ainda não apresenta totais condições para ser liberado. Se o paciente receber a alta médica, a equipe deverá ser notificada (CFESS, 2010). Sobre a alta a pedido, na maioria das vezes em que o paciente a solicita, o faz devido as suas condições sociais ou religiosas. Deve o assistente social prestar orientação ao paciente e, juntos, fazerem uma reflexão com a equipe (CFESS, 2010), buscando entender os motivos do pedido e a melhor
- 526. | 526 | soluçãopara a questão. Desse modo, o assistente social é um interlocutor entre os usuários e a equipe de saúde. Noâmbitodasaúdeénecessárioqueseleveemconsideraçãoadimensão da diversidade para que haja entendimento da individualidade, já que os indivíduos possuem características diferentes em relação a gênero, etnia, orientação sexual, religião (CFESS, 2010). Ignorar essas características e diferenças levaria a um tratamento inadequado e parcial; exatamente para combater isso o CFESS criou a resolução n. 489/2006, que estabelece normas para os assistentes sociais, vedando quaisquer preconceitos ou discriminações por orientação ou expressão sexual. Observa-se que o assistente social tem papel importante no tocante à busca pela liberdade instituída na Declaração de Direitos Humanos. A resolução deixa isso bastante claro: O assistente social, deverá contribuir, inclusive, no âmbito de seu espaço de trabalho, para a reflexão ética sobre o sentido da liberdade e da necessidade do respeito dos indivíduos decidirem sobre a sua sexualidade e afetividade (CFESS, Resolução n. 489/2006, art. 2°), cabendo ao assistente social, em relação à equipe, [...] contribuir para eliminar, no seu espaço de trabalho, práticas discriminatórias e preconceituosas, toda vez que presenciar um ato de tal natureza ou tiver conhecimento comprovado de violação do princípio inscrito na Constituição Federal, no seu Código de Ética, quanto a atos de discriminação por orientação sexual entre pessoas do mesmo sexo (CFESS, Resolução n. 489/2006, art. 3°). Outra demanda da equipe de saúde refere-se à violência contra crianças, idosos, homossexuais, transexuais, pessoas com deficiências ou outros. Nesses casos, deve haver a notificação as autoridades competentes, cabendo essa atribuição a toda a equipe, não sendo um dever privativo
- 527. | 527 | doassistente social. Este deve fazer o encaminhamento com a família, apontando os recursos existentes e os encaminhamentos necessários (CFESS, 2010). A humanização é outra questão pertinente no âmbito da saúde, devendo ser abordada pela equipe multiprofissional. Para tanto, existe a Política Nacional da Humanização, a ser praticada nas unidades de saúde, e o assistente social é o profissional capacitado para viabilizar a atuação desta política, juntamente com a equipe. Portanto, a atuação do assistente social numa equipe multiprofissional é de grande importância para fazer valer os direitos sociais dos usuários, bem como na busca pela efetivação da política de saúde e da política da humanização. É ele quem faz toda a articulação entre a equipe de saúde e o paciente/família; só dessa forma é possível realizar uma atuação interdisciplinar, com atendimento completo e humano, ainda que de difícil realização. Desafios enfrentados pelo profissional de Serviço Social para a efetivação do seu projeto ético-político em conjunto com uma equipe multiprofissional Após analisada a atuação do assistente social em uma equipe multiprofissional de saúde, abordam-se os principais desafios encontrados por este profissional no seu trabalho com essa equipe. Como visto anteriormente, a equipe multiprofissional deve construir uma relação entre profissionais, na qual o paciente é visto como um todo, disponibilizando um atendimento humanizado. Nessa perspectiva, o trabalho em equipe merece ser refletido e as atribuições do profissional de Serviço Social precisam ser bem especificadas e divulgadas para os diversos profissionais que trabalham nesse contexto.
- 528. | 528 | Comoponto de partida, ressaltam-se algumas atribuições que não competem ao assistente social, mas que, por falta de informações ou de conhecimento por parte de alguns profissionais de saúde, são a ele atribuídas, a saber: marcação de consultas e exames, solicitação de ambulância para remoção e alta, procurar vagas em outras unidades de saúde para a transferência de algum paciente, pesagem e medição de crianças e gestantes, convocação do responsável a fim de informar sobre alta e óbito, emissão de declaração de comparecimento na unidade quando o atendimento for realizado por quaisquer outros profissionais que não o assistente social, preenchimento de formulários para a viabilização de Tratamento Fora de Domicílio (TFD), entrega de medicamentos, entre outras (CFESS, 2010). Tais atribuições constituem um dos principais desafios enfrentados pelo assistente social nas instituições de saúde atualmente. Em decorrência disso, o assistente social tem encontrado, muitas vezes, dificuldades de compreensão, por parte da equipe de saúde, das suas atribuições e competências em face da dinâmica de trabalho imposta nas unidades de saúde, determinadas pelas pressões com relação à demanda e à fragmentação do trabalho ainda existente. Entretanto, essas dificuldades devem impulsionar a realizaçãodereuniõesedebatesentreosdiversosprofissionais para o esclarecimento de suas ações e o estabelecimento de rotinas e planos de trabalho (CEFESS, 2010, p. 47). Dessa forma, o assistente social deve ter como princípios de ação na equipe de saúde esclarecer as suas atribuições e competências, elaborando conjuntamente com a equipe propostas de trabalho que delimitem as ações dos diversos profissionais mediante a realização de seminários, debates e reuniões. Tal situação, somada à precarização que a política de saúde vem enfrentando, requer dos profissionais de Serviço Social uma maior
- 529. | 529 | competênciapara enfrentar as dificuldades e intervir de modo que seja possível assegurar os interesses dos usuários dos serviços institucionais. Porém, vários outros desafios estão postos no que se refere às ações ligadas à equipe multiprofissional; entre esses, as tensões entre as áreas profissionais diante de suas especificidades da formação. Devido a isso, cada profissional, na sua individualidade e identidade, revela algum grau de dificuldade para interagir com os outros profissionais. Com base nos estudos realizados, percebe-se que a interação da equipe de saúde é imprescindível para que o atendimento seja realizado com eficácia. O trabalho em equipe mostra-se fundamental para o atendimento hospitalar, fazendo-senecessárioquemédicos,enfermeiros,psicólogos,nutricionistas, assistentes sociais, técnicos de enfermagem, fisioterapeutas e os demais profissionais envolvidos nesse atendimento estabeleçam uma integração, apropriando-se de novos conhecimentos e práticas, a partir do diálogo entre saberes comuns e específicos. Em face da complexidade das demandas do assistente social, a interação com outras áreas é primordial. As ações desse profissional estão pautadas pelas ações compartilhadas visando à compreensão de cada área profissional e à identificação das potencialidades da equipe. Ocorrem por meio de atendimentos conjuntos, aproximação com a família, grupos socioeducativos com pacientes e familiares, integração com a equipe dos serviços etc. Essa especificidade o coloca na equipe como o profissional capacitado (pela formação) para considerar os usuários desse serviço de maneira diferenciada, atento às demandas, com ações na perspectiva da articulação intersetorial de forma muito mais efetiva, viabilizando o diálogo e o intercâmbio das diferentes políticas. O trabalho em equipe exige dos profissionais o domínio de sua área específica de tal forma que na relação de trabalho com as demais áreas possibilitenãosóatençãointegralàsdemandas,comotambémaconstrução de processos profissionais de aprendizado contínuo. Os conhecimentos
- 530. | 530 | baseadosnas especificidades abrem possibilidades para a propagação de práticas compartilhadas entre diferentes áreas. A inserção do assistente social em uma equipe multiprofissional torna possível uma formação capaz de colocar o saber específico na direção de um saber compartilhado, não abrindo mão de suas peculiaridades, e que possa, portanto, conferir um enfoque interdisciplinar na sua atuação profissional. Para o profissional de Serviço Social, a apropriação do conhecimento das políticas públicas, um dos nortes da sua formação, contribui muito na articulação do trabalho com outros profissionais, resultando na efetividade do trabalho em equipe. Destaca-se esse ponto na direção ético-política do Projeto Profissional, pois há condições para uma leitura crítica da realidade social e a construção de estratégias visando às demandas direcionadas à equipe multiprofissional. Ações ligadas à reflexão crítica do processo saúde-doença, compartilhamento de responsabilidades e a relação entre Teoria e Prática dinamizam o trabalho profissional. Isto implica uma discussão compartilhada e o desafio coletivo de construir uma prática comprometida com a concepção de saúde proposta pelo SUS. Esse processo exige uma aceitação da partilha de informações e da problematização de fronteiras disciplinares, e principalmente da integralidade como uma meta a ser alcançada. Porém, implica estratégias para superar a lógica de trabalho determinada pela produtividade e respostas imediatas às demandas impostas pela realidade. Conclusão Apesar dos desafios e das dificuldades identificados no exercício profissional, percebe-se que os assistentes sociais vêm procurando atender, de forma consciente e ética, às demandas que lhes são postas. Buscam, na medida do possível, desenvolver um trabalho de qualidade, com
- 531. | 531 | dinamicidade,responsabilidade e competência, mantendo-se integrados numa equipe multiprofissional, para realizar uma atuação eficaz, com base nos princípios do Código de Ética Profissional. O conjunto de atribuições apresentado mostra que a sua atuação é extremamente necessária para a defesa das políticas publicas de saúde com qualidade, bem como para a garantia dos direitos sociais. Numa sociedade em que o acesso à saúde de forma integral está claramente ameaçado, torna-se fundamental o entendimento da atuação do assistente social numa equipe multiprofissional de saúde. É que este profissional conta em sua formação com elementos cruciais para esclarecer a população quanto aos seus direitos, atuando sempre norteado pelos princípios do Código de Ética Profissional. Referências BRASIL. Lei 8.080, de 19 de setembro de 1990. Dispõe sobre as condições de promoção e recuperação da saúde, a organização e o financiamento dos serviços correspondentes e dá outras providências. ______. MINISTÉRIO DA SAÚDE. Política Nacional de Promoção a Saúde. 3. ed. Brasília, DF: Ministério da Saúde, 2010. BRAVO, Maria de Inês Souza; MATOS, Maurílio Castro de. Projeto Ético-Político do Serviço Social e sua relação com a reforma sanitária: elementos para debate. In: MOTA, Ana Elizabete et al. (orgs.). Serviço Social e Saúde: Formação e Trabalho Profissional. São Paulo: Cortez, 2006. COHN, Amelia et al. A saúde como direito e como serviço. 6. ed. São Paulo: Cortez, 2010. CONSELHO FEDERAL DE SERVIÇO SOCIAL. Código de Ética Profissional dos Assistentes Sociais. Lei de Regulamentação da Profissão de Assistente Social n. 8.662/1993. Com as alterações introduzidas pelas Resoluções CFESS n. 290/1994, n. 293/1994, n. 333/1996 e 594/2011. Dispõe sobre a profissão de Assistente Social e dá outras providências. Brasília: CFESS, 1993.
- 532. | 532 | ______.Resolução CFESS n. 489, de 3 de junho de 2006. Estabelece normas vedando condutas discriminatórias ou preconceituosas, por orientação e expressão sexual por pessoas do mesmo sexo, no exercício profissional do assistente social, regulamentando princípio inscrito no Código de Ética Profissional. Brasília: s/ed., 2006. ______. Resolução CFESS n. 557, de 15 de setembro de 2009. Dispõe sobre a emissão de pareceres, laudos, opiniões técnicas conjuntos entre o assistente social e outros profissionais. Brasília: s/ed., 2009. ______. Parâmetros para atuação de Assistentes Sociais na Política de Saúde (versão preliminar). Brasília: s/ed., 2009. ______. Parâmetros para atuação de Assistentes Sociais na Política de Saúde. Brasília: s/ed., 2010. IAMAMOTO, Maria Vilela. O Serviço Social na Contemporaneidade: trabalho e formação profissional. 3. ed. São Paulo: Cortez, 2000. MARTINELLI, Maria Lúcia. Serviço Social: Identidade e Alienação. 8. ed. São Paulo: Cortez, 2003. SAMPAIO, Cláudia Cullen et al. Interdisciplinaridade em questão: Análise de uma política de saúde voltada à mulher. In: SÁ, Jeanete L. Martins (org.). Serviço Social e Interdisciplinaridade. 4. ed. São Paulo: Cortez, 2002.
- 533. | 533 | AABORDAGEM DO CICLO DE POLÍTICAS EM QUESTÃO Cibele Maria Lima Rodrigues1 Lara Rodrigues Viana2 Marcela Natália Lima de Figueirêdo3 Resumo O presente trabalho tem como objetivo apontar elementos que justificamousodaanálisedociclodepolíticasdeBalleBoweparaaavaliação de políticas educacionais. A implementação da política educacional envolve necessidade da articulação de diversas instituições burocráticas e diferentes agentes executores. Os estudos no campo educacional tendem a enfatizar aspectos macroestruturais ou micro. Assim, os autores propõem a articulação dessas duas dimensões utilizando a noção de ciclo políticas, considerando as contribuições da literatura de avaliação de políticas, presentes em autores como Arretche, Melo e Silva. Entretanto, propõe um momento da análise crítica do contexto político em que as políticas são concebidas, diferenciando-se de alguns modelos de avaliação que tem foco nos programas e políticas em si mesmos. Acrescentam ainda concepções da análise de discurso (Foucault), apresentado a política como um “texto” passível de diferentes interpretações na prática. Palavras-Chave: Ciclo de políticas; Política educacional; Avaliação de políticas. 1 Fundação Joaquim Nabuco. <cibele.rodrigues@fundaj.gov.br> 2 Universidade Federal de Pernambuco. Fundação Joaquim Nabuco/PIBIC. <lararodriguesviana@gmail.com> 3 Universidade Federal de Pernambuco. Fundação Joaquim Nabuco/PIBIC. <marcelanlf@gmail.com> T0131
- 534. | 534 | Introdução Esteartigo tem como objetivo fazer uma análise da abordagem do Ciclo de Políticas proposta por Stephen Ball e Richard Bowe, enquanto uma perspectiva teórica e metodológica para avaliação de políticas educacionais. Para análise da política educacional, eles pressupõem que a política seja analisada como processo multifacetado em que a cada conjuntura política se estabelece um ciclo de políticas, em que discursos são produzidos e interpretados e circulam entre os diversos atores que estão envolvidos na formulação e execução. Nesse sentido, propõem uma espécie de junção entre a abordagem do ciclo de políticas com alguns elementos da análise de discurso, na perspectiva de Foucault (2010). Ball (2006) aponta que os estudos do campo educacional devem ser ancorados no compromisso com a justiça social, mas também devem se preocupar com a eficiência e certa confiabilidade dos dados. Por essa razão, o modelo proposto pelos autores incorpora o legado da literatura de avaliação de políticas e, sobretudo a ideia de ciclo de políticas, para além da preocupação com “eficácia, efetividade e eficiência” (ARRETCHE, 1998). As abordagens tradicionais tentam dimensionar os resultados obtidos na implementação, quanto mais próximo dos resultados esperados do texto oficial, mais eficiente é a implementação. Entretanto, estudos recentes já apontam para análises mais multifacetadas que consideram a complexa trama de agentes envolvidos na definição e execução das políticas (MELLO e SILVA, 1991). No caso das políticas educacionais, os trabalhos de Azevedo e Aguiar (2001) alertam para a complexidade destas, uma vez que dependem diretamente da burocracia e de diversos atores locais (responsáveis pela execução). Há que se considerar que os interesses locais (municípios e escolas) podem contrastar com o caráter abrangente e racional-burocrático da política nacional. O terreno da execução das políticas seja ela social ou
- 535. | 535 | educacional,é um campo marcado por disputas entre as diferentes forças sociais em relações de hegemonia (RODRIGUES, 2009). Ball (2006) avalia que muitos dos estudos dão ênfase aos aspectos macroestruturais enquanto outros avaliam apenas as práticas de implementação (numa perspectiva micro). Esse debate na teoria social tem um amplo espectro que vai desde o neofuncionalismo de Alexander (1987) até os estudos as perspectivas pós-estruturalistas (de Foucault e Derrida), ou chamados estudos culturais (JONHSON,ESCOSTEGUY,SCHULMAN, 2006; HALL, 2003) e pós- marxistas (LACLAU, 1990). Desse modo, a contribuição teórico-metodológica de Ball e Bowe permite “a análise crítica da trajetória de programas e políticas educacionais desde sua formulação inicial até sua implementação no contexto da prática e seus efeitos” (MAINARDES, 2006, p. 48). Avaliação de políticas públicas em questão A questão central nos estudos de avaliação é se a política ou programa está “acontecendo” como fora planejado (SILVA et. al., 1999). Nesse debate, há uma distinção tênue entre análise e avaliação de políticas em que a análise se restringiria à compreensão da arquitetura institucional dos programas e a avaliação, por sua vez, envolve a análise dos pressupostos e fundamentos políticos de uma ação pública e um julgamento a partir de uma concepção de justiça (explicita ou implícita) (ARRETCHE, 1998). O julgamento é feito com base em instrumentos que possam estabelecer certa objetividade. Em certa medida, nos modelos de avaliação se tenta estabelecer parâmetros para compreender e explicar porque ocorrem “desvios” ou “distorções”. Para Schneider (2010, p. 318), o desempenho pode ser avaliado de acordo com os conceitos indicados nominalmente na legislação ou
- 536. | 536 | diretrizes,mas também em relação às expectativas dos beneficiários ou ainda pela identificação de consequências (positivas ou negativas). Nesse tipo de análise, pressupõe-se que o formulador dispõe de todas as informações, tempo, recursos e diagnóstico necessários. Seu foco é medir a eficácia (alcance de resultados) e a eficiência (relação custo beneficio) do programa (DRAIBE, 2001). Nesse modelo top down, não se percebe a avaliação de política como um processo e não se procura analisar os impactos que a mesma dispõe na população alvo. Por outro lado, a avaliação pode ser uma fase de desenvolvimento de um programa que propicia uma base para seu refinamento. Essa perspectiva supõe um ciclo de políticas composto por etapas que se retroalimentam: planejamento, execução e avaliação. Nesse modelo, a “avaliação envolve a análise de programas ou políticas, em termos de seu nível de desempenho” (SCHNEIDER, 2010, p. 318). Apesar das divergências, os modelos de avaliação de políticas, em sua grande maioria, são caracterizados por duas dimensões: objetivo e metodologia/estratégia. Objetivo diz respeito à finalidade do Programa, enquanto metodologia é a forma como será atingindo o objetivo. Estas duas dimensões por sua vez, correspondem ao que Arretche (2001, p. 47) cita como “outra fase da vida de um programa, na qual são desenvolvidas as atividades pelas quais se pretende que os objetivos, tido como desejáveis, sejam alcançados”, a implementação. Dessa maneira, um programa passa a ser uma combinação entre as ações de diversos fatores e por isso as dificuldades comumente surgem na implementação de um programa. Uma vez que os sujeitos implementadores de um determinado programa têm concepções ideológicas e interesses que não são em sua totalidade semelhantes. E assim, segundo Arretche (2001, p. 49) “a implementação, é um fato, uma cadeia de relações entre formuladores e implementadores situados em diferentes posições na máquina governamental”.
- 537. | 537 | Epor esta dificuldade o campo da formulação depende da cooperação entreossujeitosimplementadores,comotambémdosagentesinstitucionais e beneficiários. Este fator acaba impedindo a liberdade dos formuladores, e por isso alguns dos objetivos e método do programa operam de maneiras distintas em alguns locais. Numa perspectiva mais abrangente, autores como Arretche (2001), Melo e Silva (2000) apontam que a máquina pública não atua de forma perfeita e que, desse modo, analisar os resultados da implementação como sendo “desvios de rota” constituem uma visão equivocada. Em nossa perspectiva é uma limitação das perspectivas cartesianas que consideravam os erros como elementos a serem descartados e não como constitutivos da ação social. Assim como o processo de formulação, todos os momentos são permeados por barganhas, contradições, relações de poder e jogos de interesse. Por essa razão, os autores (idem) propõem um estudo mais profundo sobre as formas de implementação, já que acreditam que a política pública ou programa ganha uma nova vida nessa etapa. Dessa maneira, Melo e Silva (idem) propõem um tipo de análise mais recente denominada de Policy learning, no qual os elementos encontrados na etapa de implantação do programa, assim como suas vicissitudes servem de aprendizado para a posterior alteração da política e devem possuir lugar de destaque na análise juntamente com os formuladores, beneficiários, implementadores, entre outros. Pressupostos da concepção de discurso para situar melhor a proposta de Ball e Bowe vale ressaltar aspectos elementares da concepção de discurso em Foucault. De uma forma específica, é o conjunto de enunciados que formam concepções, descrições
- 538. | 538 | deuma “realidade”, mas se refere ao uso de palavras e sua materialidade. Segundo esse autor, “em toda sociedade a produção do discurso é, ao mesmo tempo, controlada, selecionada, organizada e redistribuída por certo número de procedimentos que têm por função conjurar seus poderes e perigos, dominar seu acontecimento aleatório, esquivar sua pesada e terrível materialidade” (FOUCAULT, 2010, p. 9). Esses procedimentos permitem o controle dos discursos: restrições, rituais da palavra, definição de quem está qualificado, criação de grupos doutrinários, distribuição e apropriação social dos discursos (reprodução). O exemplo ímpar é o sistema educativo (ensino, produção): forma política de manter ou mudar a apropriação dos discursos a partir dos saberes e poderes que eles trazem consigo. O discurso reverbera uma vontade de verdade que é apresentada como verdade. Mas sua existência é transitória e supõe lutas, vitórias, ferimentos e dominações. O discurso é aquilo que é objeto de desejo (aquilo pelo que se luta.). Além disso, para Foucault existem três sistemas de exclusão que se articulam na constituição de uma vontade de verdade: não se pode dizer tudo (interditos e tabus); alguns atores possuem direitos privilegiados ou exclusivos de fala (institucionalmente legitimados); e sistema define o que é considerado falso e verdadeiro, em determinado contexto. Para que a vontade de verdade se imponha como verdade existe um sistema de instituições que sustenta e impõe regras e a própria descrição da realidade. No rol dos discursos existe o texto oficial e legítimo, mas também os comentários e silêncios que complementam o sentido (do texto oficial). A eficácia do discurso se “mede” pela sua capacidade de criar e descrever a realidade. Mas a disputa pelo o que é considerado legítimo é onipresente nas relações sociais, em seus diversos ambientes e instituições sociais (sistema político ou escola).
- 539. | 539 | Umaabordagem do ciclo de políticas: discursos, contextos e avaliação ApropostadeBalleBoweenvolveumarcabouçoteórico-metodológico que faz a junção entre a concepção de ciclo que é proveniente da literatura de avaliação de políticas e a análise do discurso. A concepção de ciclo, tradicionalmente, supõe a divisão heurística em fases que tentam explicar o processo da política pública. A literatura na área de avaliação de política mostra que, historicamente, foi privilegiada a análise da entrada de problemas na agenda decisória do governo (KINGDON, 1984) como também a fase de formulação da política. As análises que tinham como foco a formulação podem ser divididas em dois modelos e constituíam a visão clássica do ciclo de políticas ou Policy Cycle. Dessa forma, o primeiro modelo considerava a implementação, numa visão linear, sendo analisada em que medida as metas foram cumpridas. Posteriormente, passou-se a análise das vicissitudes decorrentes da implementação como inputs para reformulação. Segundo Baptista e Rezendo (2011), o ciclo de políticas evoluiu ao longo do tempo, chegando ao que foi elaborado por Howlett e Ramesh e envolve cinco etapas, não por mera coincidência o esquema montado por Ball e Bowe também possui cinco momentos, mas não são totalmente correspondentes, como se pode verificar no Quadro 1. No modelo de Ball e Bowe, o primeiro é o contexto da influência, espaços em que ocorrem as disputas entre os grupos “para influenciar a definição das finalidades sociais da educação e do que significa ser educado” (MAINARDES, 2006, p. 51). No contexto da influência, grupos diversos atuam na formulação de um discurso de base para a política. Determinados discursos se tornam dominantes (apesar de não eliminar os outros discursos) e as disputas políticas são constantes.
- 540. | 540 | Destaca-senesse contexto a atuação dos grupos de interesse (movimentos sociais e grupos de empresários, organismos internacionais) e pressão em torno do sistema político (governo, partidos e poder legislativo) para fazer com que suas demandas singulares sejam consideradas universais e racionais. Mas também, existe um processo subreptício que os autores denominam de fluxo de ideias. Ideias provenientes de redes de pesquisadores, redes políticas e sociais que encontram eco no campo da formulação, por seu poder de convencimento. Novamente, o uso do conceito de redes, semelhante ao utilizado por Silva e Melo (2000), como forma de definir a complexidade das relações sociais. Nesse processo, há imposições de atores que patrocinam e apresentam soluções, mas também vendem soluções (como no caso de ONGs empresariais que vendem pacotes educacionais). De uma forma geral, são processos submersos que envolvem imposições e resistências, poder, interesses e recursos. Nesse processo, as ideias são interpretadas e recontextualizadas também de acordo com interesses das elites locais. Apenas algumas vozes são ouvidas e apenas algumas agendas são reconhecidas como legítimas. De forma mais explícita, pode-se compreender o contexto da influência como envolvendo a gama de processos e disputas entre os grupos que Quadro 1: Ciclo de Políticas: comparação entre modelos de análise. Howlett e Ramesh Ball e Bowe (1) montagem da agenda (1) o contexto da influência (montagem da agenda) (2) formulação da política (2) contexto da produção do texto da política (formulação e tomada de decisão)(3) tomada de decisão (4) implementação (3) contexto da prática (5) avaliação de impactos e efeitos (e redirecionamento) (4) contexto dos resultados e efeitos (5) contexto de estratégia política
- 541. | 541 | quereminfluenciar a definição das finalidades sociais da educação. Nesse sentido, aproxima-se das análises políticas presente em autores como Melo e Silva (2000), em que há processos de barganha que caracterizam a vida política e que antecedem à formulação propriamente dita. Existem atores que dão sustentação e legitimidade às políticas. A diferença é que para Ball e Bowe, o jogo de poder que se estabelece entre os enunciados vai criando certos consensos e vontades de “verdade”, no sentido usado por Foucault (2010) para definir as relações entre “discurso” e poder. O momento seguinte é considerado o contexto da produção de textos e se refere às decisões do “poder central” ao formular os textos da política (per si) que expressam as concepções e intenções que conseguiram vencer as disputas. No contexto da produção de textos existe uma imbricação entre formulação e decisão. Em relação ao processo de montagem da agenda, Ball e Bowe compreendem que é momento marcado por disputas em torno dos sentidos que serão dominantes e influenciarão o direcionamento das políticas, nesse ponto estão se valendo dos pressupostos da concepção de discurso em Foucault (2010). Os sentidos dominantes se espraiam fazendo com que o discurso se materialize em práticas. O contexto da produção de textos se refere às decisões e formulações do “poder central”. A política é concebida como texto, no sentido usado na análise de discurso. Mais especificamente, políticas são intervenções textuaiscomrespostasquetemconsequênciasreais.BalleBowedistinguem dois tipos (ideais) de textos políticos: reardly (prescritivo) ou writerly (indicativos). São dois tipos ideais no sentido weberiano, isso significa que na prática esses tipos podem estar mesclados. Os dois estilos são produto do processo de formulação da política. Os textos envolvem diretrizes, legislação e sanções. Os diferentes textos podem ser contraditórios, as palavras podem ser as mesmas e os sentidos diferenciados para confundir ou pela própria
- 542. | 542 | ambiguidadeda ideia (termos como qualidade da educação e justiça social são usados por diferentes grupos políticos com sentidos diversos). A escrita tem a finalidade de legitimar uma proposta singular. Para se tornar legítimo, o singular aparece como verdade absoluta, irrefutável, inexorável (LACLAU, 1990). Existe um esforço para produção de uma linguagem que propicie adesão, no sentido usado por Gramsci (1984), muito embora os autores não usem esse termo. A ideia deles é que as diretrizes da política consigam “despertar interesse do público geral”. Os “discursos incorporam significados e utilizam preposições e palavras, onde certas possibilidades de pensamento são construídas” (MAINARDES, 2006 p. 54). No processo de formulação, apenas algumas vozes são investidas de autoridade (FOUCAULT, 2010) e podem se tornar regimes de verdade. O processo de formulação da política “se dá em contínuas relações com uma variedade de contextos” (MAINARDES, 2006 p. 50) Esses textos políticos servirão de base para a execução nos contextos das práticas. Os locais de execução são plurais e os agentes, enquanto leitores criativos e críticos, podem ser convencidos a executar a política ou podem reestruturá-la, reinterpretá-la, de acordo com as relações de poder existentes e suas idiossincrasias.Isso ocorre porque não é possível isolar a política pública do jogo político e a implementação está permeada por processos de tomada de decisão. A mera existência de textos, legislação e diretrizes não garante que a execução da política seja apenas a reprodução integral do que foi formulado. Inclusive, para Ball e Bowe, não há implementação de política em seu sentido estrito, pois os locais de execução são plurais e os agentes podem ser convencidos a executar a política ou podem ser contrários a ela, de acordo com suas idiossincrasias e as relações de poder existentes. Esse processo está relacionado com a concepção de discurso em Foucault (2010), em que determinados discursos se consolidam como vontades de verdade e se naturalizam, tornam-se, assim, dominantes, a partir de condicionantes
- 543. | 543 | históricos,políticos, sociais e econômicos. Os sujeitos que executam as políticas interpretam a partir de suas experiências pessoais que estão inseridas em formações discursivas mais amplas, por isso denominam essa fase de contexto da prática. O leitor é intérprete criativo, logo é preciso analisar a formação do discursoeasdiferentesinterpretaçõesqueincluemprocessosderesistências, acomodações e conflitos. Os profissionais nas escolas são excluídos dos processos de formulação, mas participam diretamente da implementação de políticas. Eles são decisivos para a forma como as políticas são implementadas. Os atores, de uma forma geral, estão imersos em uma variedade de discursos, mas apenas alguns são considerados verdadeiros (dominantes). Não existem leitores ingênuos, mas existem pressupostos, concepções, experiências que levam a interpretações e decisões. Sendo assim, há uma clara oposição à interpretação cartesiana que advoga a existência de uma lei geral para explicação dos fenômenos políticos, pressupondo que o Estado determina de cima para baixo, e os outros agentes servem apenas para execução das diretrizes previamente estabelecidas. O que ocorre é uma mediação entre a macropolítica (Estado) e a micropolítica (agentes envolvidos na prática da implementação). Dessa maneira, políticas podem ser rejeitadas. Isso é o que Ball chama de processo de resistências. Essa concepção também está presente em Arretche(2001,p.52)aoconcluirqueasdivergênciasnametodologiadeum programa não podem “concluir pelo sucesso ou fracasso do programa, pois, (...) a distância entre a formulação e implementação é uma contingência da ação pública.” E, ao invés desta postura, devemos inicialmente investigar pontos na implementação, que apontem para elementos que contribuíram para o não alcance dos objetivos. Nesse caso, deve-se observar os motivos pelos quais o objetivo e a metodologia estão divergindo. Na concepção a autora, isso pode ser feito observando se de fato os implementadores conhecem o programa, se eles concordam com os objetivos e metodologias
- 544. | 544 | doprograma e, por conseguinte se eles possuem condições estruturais e financeiras para implementar o programa. Essa concepção se aproxima da constatação de Silva e Melo (2000), os quais afirmam que, em alguns casos, as decisões dos implementadores são decisivas para o direcionamento da política. Nesse sentido, eles acreditam que a implementação cria políticas ou orienta novas políticas. Para Ball, esse é o processo de interpretação e recriação da política que pode representar mudanças naquele contexto ou na política original (processo de recriação). Nesse processo há dois aspectos fundamentais: as disputas pelo poder e as idiossincrasias. Hádivergênciasnesseponto,porqueparaSilvaeMelo(2000)ashipóteses para os programas não seguirem rigorosamente os resultados previstos pelos formuladores são: limitações cognitivas em relação à complexidade do fenômeno; a impossibilidade dos formuladores controlarem e preverem as contingências do ambiente político. Na perspectiva de Ball e Bowe, as limitações cognitivas devem ser compreendidas como idiossincrasias que geram diferentes interpretações do texto da política. Além disso, as contingências do ambiente político são, de fato, disputas de projetos que influenciam a execução da política ou programa. Para Ball e Bowe, a avaliação deve incluir as variações no modo pelo qual o texto é interpretado, nos diferentes espaços, bem como contradições, conflitos e tensões entre as interpretações expressas pelos profissionais que atuam na prática e as expressas pelos formuladores da política e autores dos textos da política. Em seguida, seria o momento da avaliação do contexto dos resultados que consiste na análise dos efeitos da política em relação à justiça, igualdade e liberdade individual. Posteriormente, é possível avaliar os efeitos da política naquele contexto, ou ainda as mudanças que os agentes provocam na política original. Ball considera que as políticas educacionais possuem efeitos ao invés de simples resultados. Essa concepção está próxima da
- 545. | 545 | formulaçãode Foucault em que efeitos do discurso estão relacionados com sua eficácia simbólica, ou seja, sua capacidade de se naturalizar e esconder as divergências, de aparentar ser a descrição da realidade. Como assinalado anteriormente, vários mecanismos dão suporte a esse processo, como descreveremos adiante. Além disso, nesse contexto dos resultados a avaliação específica dos efeitos da política em questões como justiça e igualdade, visto que a política educacional deve ser analisada a partir dos seus impactos e interações em relação às desigualdades existentes. Mas o modelo defende uma concepção específica de efeitos gerais: “tornam-se evidentes quando aspectos específicosdamudançaeconjuntosderespostas(observadasnaprática)são agrupados e analisados. Não pode pensar apenas o local” (MAINARDES, 2006, p. 54). Sendo assim, “os efeitos de uma política específica podem ser limitados, mas, quando efeitos gerais do conjunto de políticas de diferentes tipos são considerados, podemos ter um panorama diferente” (idem). Nesse sentido, distingue os efeitos de primeira ordem de segunda ordem. Efeitos de primeira ordem referem-se a mudanças na prática, na estrutura, evidentes em lugares específicos. Os efeitos de segunda ordem referem-se a impactos dessas mudanças nos padrões de acesso, justiça social e oportunidades (resvala para o liberalismo). O objetivo dessa fase seria analisar as facetas e dimensões de uma política e suas implicações na analise de mudanças e do impacto sobre currículo, pedagogia. Também é possível analisar interfaces com outras políticas setoriais e com o conjunto de políticas da gestão ou, de uma forma geral, o funcionamento do Estado e disputas em jogo. E, a partir de tal avaliação, a identificação de um conjunto de atividades sociais e políticas que seriam necessárias para lidar com as desigualdades criadas ou reproduzidas pela política investigada, chamado de contexto da estratégia política. Este último envolve a identificação de um conjunto de atividades sociais e políticas que seriam necessárias para lidar com
- 546. | 546 | asdesigualdades criadas ou reproduzidas pela política investigada. Esse momento da avaliação tem relações com ideais de mudança social, como na proposta de intelectual orgânico de Gramsci. Considerações finais A abordagem teórico-metodológica proposta por Ball e Bowe é ancorada em dois pilares, a ideia de ciclo de políticas e a análise de discurso. Enquanto ferramenta metodológica apresenta a vantagem de estabelecer uma divisão heurística dos contextos que facilita a análise das diversas fases das políticas. A partir de uma definição clara de cada etapa é possível compreendereanalisarasdiversasnuançasdapolítica.Comisso,BalleBowe (2006) propõem uma estratégia de análise que abrange desde as formações discursivas dos textos até a interpretação ativa que os agentes fazem da política. A complexidade da análise da implementação das políticas se dá a partir de uma articulação multifacetada entre as “construções discursivas” presentes nas funções enunciativas dos vários agentes envolvidos na sua influência e implementação prática. A incorporação do conceito de discurso, na perspectiva de Foucault tem semelhanças com os princípios da incerteza, sugeridos no texto de Arretche como elementos a serem incorporados nas pesquisas de avaliação, tendo em vista que os aportes de uma concepção pós-estruturalista. O modelo do ciclo de política em si não pressupõe uma concepção de estado clara, lacuna presente também na obra de Foucault. Em obras posteriores, Ball (2006) apresenta sua análise do estado capitalista, o modelo gerencial e as consequências para as políticas educacionais. Nessesentido,aoavaliarocontextodaspolíticaseducacionaisBall(2006) considera os elementos de reestruturação do capital e suas consequências nas bases materiais da vida (tempo e espaço) e no gerenciamento das políticas sociais. Assim, deve ser analisada a transformação dos valores
- 547. | 547 | eculturas do setor público que influencia a forma como as políticas são implementadas. Segundo Ball (2006), os pontos de ligação entre a globalização e o redirecionamento ético do setor público são os discursos da excelência, efetividade e qualidade; que marcam a lógica do “novo gerencialismo”. Essa lógica vê o controle burocrático do Estado como sendo difícil de ser gerenciado e o considera pouco produtivo. Nesse ínterim, o discurso gerencialistadefendeaçõesdedescentralizaçãoadministrativaeorganização “centrada nas pessoas”: eficiência, eficácia, flexibilidade e autonomia para levar a bons resultados em termos de custo. Essa conjuntura gera um ethos (WEBER, 2002) empreendedor, voltado para uma cultura empresarial. Esse novo espírito do capitalismo gerencial é marcado pelo discurso da qualidade e gera uma mudança de valores e subjetividades nas lideranças, produzindo novas práticas (BALL, 2006). É importante resaltar que a construção de uma política pública, independente de seu campo, se desenvolve através de um processo político e social complexo. Isso significa analisar como tais questões tornaram-se problemas e como surgem determinadas propostas, geralmente, criadas por especialistas ou participantes invisíveis, segundo termo cunhado por Kingdon (2006). Há sempre um jogo em que está presente a negociação entre determinados partidos e os embates ideológicos entre os diversos atores envolvidos, mas também as possíveis alternativas que se apresentam em determinado contexto (e a existência de atores que defendam tais alternativas). Referências ALEXANDER, J. O Novo Movimento Teórico. Revista Brasileira de Ciências Sociais, v.02, n.04, p.05-28, jun. 1987.
- 548. | 548 | AGUIAR,Márcia. A. S.; AZEVEDO, Janete. M. L. “O Estado, a política educacional e a regulação do setor educação no Brasil: uma abordagem histórica”. In: Gestão da educação: impactos, perspectivas e compromissos. 7ª. Ed. São Paulo: Cortez Editora, 2009. p.17-42. ARRETCHE, Martha. Tendências no estudo sobre avaliação. In RICO, Elizabeth (org.) Avaliação de Políticas Sociais: uma questão em debate. São Paulo, Cortez, 1998. ______. “Uma contribuição para fazermos avaliações menos ingênuas” in: Barreira, M. C. et. al. (org.).Tendências e perspectivas na avaliação de políticas e programas sociais. São Paulo: IEE/PUCSP, 2001. BALL, Stephen. “Sociologia das políticas educacionais e pesquisa crítico-social: Uma revisão pessoal das políticas educacionais e da pesquisa em política educacional”. In: Currículo sem fronteiras. V.6, n.2, p.10-32, jul/dez 2006. COTTA, Tereza Cristina. Metodologia de avaliação de programas e projetos: análise de resultados e de impacto. In REVISTA DO SERVIÇO PÚBLICO, ano 49, n 2, Abr-Jun 1998.p 103-122. DRAIBE, Sonia. “Avaliação de implementação: esboço de uma metodologia de trabalho em políticas públicas” in: Barreira, M. C. et al (org.) Tendências e perspectivas na avaliação de políticas e programas sociais. São Paulo: IEE/PUCSP, 2001. FOUCAULT, Michel. A ordem do discurso. 20ª. Ed. São Paulo: Loyola, 2010.79p. GRAMSCI, Antonio. Maquiavel, a política e o Estado Moderno. 5. ed. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 1984. HALL, Stuart. Da Diáspora: identidades e mediações culturais. Belo Horizonte: UFMG, 2003. JONHSON, Richard; ESCOSTEGUY, Ana; SCHULMAN, Norma. O que é afinal, estudos culturais? Belo Horizonte: Autêntica, 2006. p. 7-132. Tradução de: Tomaz Tadeu da Silva. KINGDON, John “Como chega a hora de uma idéia?” e “Juntando as coisas” in: Saravia, Enrique e Ferrarezi, Elisabete (orgs) Políticas Públicas – coletânea. Brasília, ENAP, 2006. LACLAU, Ernesto. Nuevas reflexiones sobre la revolución de nuestro tiempo. Buenos Aires: Nueva Visión, 1990.
- 549. | 549 | MAINARDES,Jefferson. “Abordagem do ciclo de políticas: uma contribuição para a análise de políticas educacionais”. In: Educ.Soc. Campinas, v.27.94, p47-69, jan/abr, 2006. RODRIGUES, Cibele M. L. Cultura política e Movimentos Sem-Teto: as lutas possíveis. 2009. 364f Tese (doutorado em sociologia) – Universidade Federal de Pernambuco, Recife, 2009. SCHNEIDER, Anne. Pesquisa avaliativa e melhoria da decisão política:evolução histórica e guia prático. In HEIDEMANN, Francisco e SALM, José F.(org.) Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise. Brasília: Ed UnB, 2ª.Ed., 2010. p 311-328 SILVA, Pedro e MELO, Marcus. O processo de implementação de políticas públicas no Brasil: características e determinantes da avaliação de programas e projetos. In CADERNO N 48, Unicamp, NEPP, p 1-17, 2000. Disponível em http://www.nepp. unicamp.br/index.php?s=15 Acesso em 02/03/2013 SILVA, P. L.; MARTES, A. C. B.; ARRETCHE, M.; MELO. M; RIBEIRO, P. M. Avaliação de programas públicos: tendências recentes. In: Modelos de avaliação de programas sociais prioritários: relatório final. Campinas: NEPP/UNICAMP, jul. 1999. 142 p. Disponível em http://new.paho.org/bra/index.php?option=com_docman&task=doc_ details&gid=557&Itemid=423 Acesso em 02/03/2013
- 550. | 550 | APRÁTICA PROFISSIONAL DO ASSISTENTE SOCIAL DIANTE DA FRAGMENTAÇÃO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS NO CONTEXTO CONTEMPORÂNEO Laís Lopes Alves1 Wanda Griep Hirai2 (orientadora)3 Resumo Diante do contexto contemporâneo da sociedade capitalista, marcada pelos interesses de classes antagônicos, bem como o direcionamento hegemônico da lógica do capital, observa-se que o caráter Neoliberal do Estado conduz à fragmentação, focalização, e redução das políticas públicas e programas sociais, de enfrentamento às expressões da questão social. Sabe-se que no Brasil, apesar de conquistas significativas a partir da Constituição Federal de 1988, o direcionamento neoliberal das políticas impõe limites e desafios para a efetivação desses direitos conquistados, e é neste sentido que a violação e o não acesso aos direitos, são demandas da realidade para o Assistente Social em seu cotidiano profissional, uma vez que sua prática está diretamente relacionada com a viabilização dos mesmos a partir das políticas públicas. Palavras-Chave: Políticas públicas; Neoliberalismo; Serviço Social. 1 Universidade Federal de Alagoas. <alveslaisl01@gmail.com> 2 Universidade Federal de Alagoas. <wanda.hirai@gmail.com> 3 Este artigo tem como base de elaboração o Trabalho de Conclusão de Curso – TCC da assistente social Laís Lopes Alves, intitulado “O Serviço Social e a efetivação dos direitos do idoso no Brasil”. Foi defendido no dia 21 de janeiro de 2014, na Faculdade de Serviço Social da Universidade Federal de Alagoas, sob orientação da Prof.ª Dr.ª Wanda Griep Hirai, docente da mesma Instituição. T0132
- 551. | 551 | INTRODUÇÃO Umdos desafios profissionais do/a Assistente Social na atualidade é compreender a totalidade do contexto social e histórico em que é produzida a questão social, e dar respostas às demandas sociais neste contexto, em acordo com os princípios ético-políticos norteadores da profissão. Em outras palavras, consolidar o projeto profissional a partir das respostas concretas no cotidiano da prática do/a Assistente Social, que está inserida na realidade dinâmica, contraditória e complexa. EntenderopapeldoServiçoSocialdiantedasdemandascontemporâneas, bem como o direcionamento da prática do/a Assistente Social; requer o rompimento “com uma visão endógena, focalista” (IAMAMOTO, 2012, p. 20) da profissão, que permita a compreensão do Serviço Social para além de seus limites internos. É necessário compreender a conjuntura em que é produzida a questão social, e seu rebatimento no Serviço Social. Dito isto, a partir do estudo das mudanças ocorridas no mundo, e especificamente na sociedade brasileira dos anos 1990 aos dias atuais, que gerou alterações na produção e acumulação do capital, nas relações sociais, na esfera do Estado e da sociedade civil. Incidindo em novas condições de trabalho e reprodução social, bem como nas expressões da questão social e seu enfrentamento pelas políticas públicas. Temos subsídio para entendermos os desafios e possibilidades da prática do/a Assistente Social na contemporaneidade. Fundamentados na compreensão de que, por estar inserido nesta realidade, o Serviço Social sofre as alterações ocorridas na sociedade, tendo a necessidade de responder aos desafios postos, reforçando o seu compromisso com os interesses da classe trabalhadora e os princípios norteadores da profissão, em defesa da ampliação e efetivação das políticas públicas sociais na prática.
- 552. | 552 | Problemade pesquisa e objetivo Diante dos desafios postos à prática profissional do assistente social, buscamos compreender como o direcionamento da atuação profissional do Assistente Social inserido no contexto contemporâneo, pode contribuir para o planejamento, desenvolvimento e avaliação das políticas públicas de forma ampliada. Tendo como objetivo, identificar a contribuição da prática profissional do Assistente Social para a efetivação das políticas públicas no contexto contemporâneo. Metodologia Para a realização desta pesquisa utilizou-se a pesquisa bibliográfica e a pesquisa documental. A pesquisa documental se deu por meio da legislação brasileira referente à Constituição Federal de 1998. E a pesquisa bibliográfica foi realizada por meio de autores que abordam a temática, entre eles Behring, Iamamoto e Soares. Análise dos resultados De acordo com os estudos realizados, podemos inferir que em nível mundial a partir dos anos 1980, algumas transformações na esfera da produção,daeconomiaedotrabalho,foramgestadasenquantorespostasdo capital à crise recessiva4 do modelo econômico do Welfare State, instaurado no pós-guerra. Caracterizada pela crise financeira internacional, marcada pelo alto índice inflacionário e o baixo crescimento da economia global. É neste cenário que a reforma do Estado torna-se questão fundamental para a retomada do crescimento econômico mundial impulsionado pelos processos transformadores em curso no mundo do capital. 4 Estudo considerável sobre a referida crise encontra-se em MANDEL, E. A crise do capital. São Paulo: Ensaio/Unicamp, 1990.
- 553. | 553 | Nessecontexto, a reestruturação produtiva direcionou o novo padrão de produção flexível, baseado no Toyotismo. Trouxe a inserção da tecnologia na produção, com máquinas automatizadas, e alterações na organização do trabalho, que requer menos mão de obra e mais polivalência, intensificando o trabalho multifuncional. A inserção das máquinas automatizadas na produção, operadas por um número pequeno de trabalhadores polivalentes, além da descentralização e a terceirização de serviços, caracteriza a flexibilização das relações de trabalho, com grandes perdas para a classe trabalhadora, porém com superlucros ao capital. Todo esse processo incide no desemprego estrutural, nos contratos e regimes de trabalho mais flexíveis e temporários, com péssimas condições salariais, e a desproteção aos direitos trabalhistas; além da fragmentação da classe trabalhadora, e o enfraquecimento político organizacional da classe nos sindicatos. No âmbito econômico, as mudanças ocorridas na esfera da produção foram acompanhadas pelo processo de globalização do capital. Com a formação de blocos econômicos e mercados comuns, houve a unificação do mercado no sentido de interligar a produção e a distribuição dos produtos e serviços no mercado mundial, ainda que desigual e desproporcional, a partir das orientações do capital financeiro. Este reordenamento da economia, no processo de mundialização do capital, gerou impactos no papel do Estado, tendo em vista o seu direcionamento para o mercado internacional, e suas tendências antidemocráticas. De acordo com Behring “para além da perda de substância do Estado engendrada pela globalização, observa-se que àquela perda soma-se um outro elemento[...]: a crise fiscal do Estado” (2007, p. 184). Nesta direção, um Estado com tais características tende à minimização dos gastos públicos em virtude do desequilíbrio econômico, da crise fiscal doEstado.Oqueincidenarestriçãodomesmodiantedaquestãosocial,com políticas sociais focalizadas, e fortes tendências de desresponsabilização
- 554. | 554 | doEstado pela proteção social Tal processo foi sendo intensificado mundialmente pela ofensiva Neoliberal5 , que prevê ajustes estruturais do Estado, reconfigurando as políticas econômicas e industriais, bem como a relação Estado/sociedade civil, marcada pela privatização, descentralização e publicização das políticas públicas e serviços sociais. O ajuste Neoliberal, portanto, engloba não apenas o setor econômico, mas se direciona também à reorientação da política, das relações sociais, do Estado, em função da livre circulação e acumulação do capital. O ajuste estrutural Neoliberal é marcado pela desregulamentação dos mercados, com a abertura comercial e financeira, assim como a redução do Estado e a privatização do setor público. O que implica na desresponsabilizaçãodoEstadopelasdemandassociais,econsequentemente pelas políticas sociais, que não atingem seu caráter universal e tornam-se focalizadas, com restrição do acesso aos serviços. O referido ajuste, como afirma Behring, passa [...] pela redução do déficit fiscal e/ou do gasto público, por uma clara política de privatização, pela capitalização da dívida e um maior espaço para o capital internacional […]. Para a política social, a grande orientação é focalização das ações, com estímulo a fundos sociais de emergência (2007, p. 187). No caso brasileiro, as particularidades históricas da formação política, econômica e social, marcadas pelo autoritarismo, o populismo, o coronelismo, pelas consequências excludentes do capitalismo tardio, e as formas de submissão do público ao interesse de pequenos grupos poderosos, pela dependência econômica e a lógica das relações mediadas pelo favor; delinearam o ingresso do neoliberalismo do Brasil. 5 Uma análise completa sobre o Neoliberalismo encontra-se em ANDERSON, P. “BalançodoNeoliberalismo”. In SADER, E. e GENTILI, P. (orgs.) Pós-neoliberalismo. As políticas sociais e o Estado Democrático. Rio de Janeiro, Paz e Terra, 1995.
- 555. | 555 | Oinício dos anos 1990 no país foi marcado pela crise financeira e econômica brasileira, fruto do endividamento externo e interno, e dos altos índices de inflação pela perda do controle da moeda, que levaram à instabilidade econômica, ao baixo nível de desenvolvimento e a outros fatores,queagravaramaquestãosocialnoBrasil.Períododetensãotambém no âmbito político, tendo em vista o avanço da luta dos trabalhadores e dos movimentos sociais na redemocratização do país, e ao mesmo tempo a resistência da burguesia conservadora marcada pela ofensiva neoliberal. Apesardasimportantesconquistasdemocráticasnasociedadebrasileira a partir da Constituição Federal de 19886 , o contexto histórico, político e econômico dos anos 1990 aos dias atuais não foram favoráveis à efetivação dos avanços obtidos, e até alguns suprimidos da mesma Constituição, num processo de “reforma”, ou como sustenta Behring (2003) de contrarreforma7 do Estado brasileiro. Nos termos de Behring e Boschetti, […] se aquelas conquistas anunciavam uma importante reforma democrática do Estado brasileiro e da política social, engendrando um formato social-democrata com mais de 40 anos de atraso, as condições econômicas internas e internacionais, […] eram extremamente desfavoráveis. (2010, p. 147). A forte influência do ajuste estrutural neoliberal, e das exigências da mundialização do capital, orientados pelo Banco Mundial (BM), e o Fundo Monetário Internacional (FMI), foram decisivas no desenvolvimento da “reforma” do Estado no Brasil. 6 Durante muito tempo a proteção social no Brasil era de caráter assistencialista, não sendo reconhecida enquanto direito do cidadão. A noção de cidadania foi inserida a partir da Constituição de 1988, quando a proteção social passa a ser garantida enquanto direito, num sistema de proteção integrado, constituído pelo tripé da Seguridade Social. 7 O termo contrarreforma é utilizado por Behring (2003), em alusão ao caráter conservador e regressivo da “reforma” do Estado brasileiro, orientada pelas agências internacionais na globalização do capital financeiro. É uma contrarreforma porque vai de encontro ao sentido radical e revolucionário de reforma, da reforma social-democrática no período de redemocratização do país.
- 556. | 556 | Acontrarreforma direcionou a redefinição do Estado brasileiro frente a economia, o social e a política. Pretendia-se o ajuste econômico para o crescimento mundial com o combate à inflação; A livre circulação do mercado, da economia, com a abertura comercial ao capital estrangeiro; A recessão e desestruturação do Estado, com a redução dos gastos públicos, a partir das privatizações, assim como o reordenamento das políticas públicas, visando a eficiência do Estado. As medidas propostas como solução ao problema econômico brasileiro resultaram negativamente na condição social, e política do país. Com rebatimentos na questão social e suas diversas expressões, e no seu enfrentamento pelas políticas sociais, sob a perspectiva neoliberal. Como consequência desse processo de contrarreforma ocorrido no Brasil, e das transformações no mundo da produção, da economia e do trabalho, temos o agravamento da questão social. Nas palavras de Netto (1995, p. 32), “[...] a ofensiva neoliberal tem sido, no plano social, simétrica à barbarização da vida societária”. E, se a questão social é produzida na realidade social, que é dinâmica e contraditória, é certo que suas expressões assumem “novas” características a partir das transformações societárias ocorridas na dinâmica da realidade. Desta forma, entender o contexto histórico-social contemporâneo, nos permite conhecer as múltiplas expressões da questão social, produzidas e reproduzidas nessa realidade, e suas “novas mediações históricas” (IAMAMOTO, 2007, p. 142). Os efeitos do ajuste neoliberal provocaram um desequilíbrio social, com o aumento da pobreza e da desigualdade, ao passo que a concentração de renda no país também aumentou. De acordo com Soares (2002, p. 47), no âmbito mundial há o agravamento “de um quadro social, demográfico e epidemiológico [...]”. Soma-se, portanto, aos problemas sociais já existentes, as novas mediações, e configurações, que produzem e expressam a questão
- 557. | 557 | social,consequência das políticas de ajuste neoliberal, excludentes e seletivas. Observam-se poucos avanços na cobertura integral das necessidades básicas da população, e um enorme retrocesso neste sentido. Com o corte nos gastos públicos, e a redução do Estado no atendimento às necessidades sociais, os serviços básicos são transferidos para o mercado, minimizando o acesso dos pobres às garantias de sobrevivência na barbárie social do capitalismo contemporâneo. A redução dos custos com os trabalhadores e suas garantias sociais, coloca a exigência do trabalhador polivalente no mercado. Os níveis de exploração aumentam, associados às condições precárias no ambiente de trabalho; e os trabalhadores, que apenas dispões da sua força de trabalho, se veem submetidos à lógica do mercado, por temer o risco do desemprego. Asuperexploração,otrabalhopolivalente,aprecarizaçãodascondições de trabalho, além de outros aspectos da flexibilização ocorrida, tiveram rebatimento no agravamento das condições de saúde e de vida da população mais pobre. A demanda por serviços sociais aumentou na medida em que os níveis de pobreza e de desemprego também aumentaram, vivenciados com péssimas condições de atendimento a necessidades básicas como água, saneamento, habitação, entre outros. “Colocando em risco para esses segmentos a possibilidade de defesa e reprodução da própria vida” (IAMAMOTO, 2012, p. 33). Reforçando o estigma da desigualdade, da pobreza e da exclusão social no Brasil. Agravando ainda mais este cenário, o Estado reduz o seu papel social e sua responsabilidade pelo enfrentamento da questão social, e a lógica do mercado passa então a regular a vida social. O atendimento às demandas sociais da população é direcionado pelo caráter privatista das políticas sociais públicas, garantida aos mínimos. Subordinando as condições de acesso aos benefícios e serviços sociais, a esta lógica seletiva e excludente,
- 558. | 558 | inviabilizando“um mínimo de igualdade de oportunidades, que caberia à esfera pública prover” (IAMAMOTO, 2012, p. 45). Os avanços na proteção social pretendidos com a Constituição Federal de 1988, entram num processo de retrocesso ao que se estava sendo construído, há o “desmonte dos incipientes aparatos públicos de proteção social” (SOARES, 2002, p. 71). A universalização do acesso não é atingida, sendo substituída por “programassociaisfocalizadoseemergenciais”(SOARES,2002,p.72).Tira- se parte da responsabilidade do Estado pelos serviços sociais, e transfere para o mercado a regulação e prestação desses serviços, que passam a ser acessados não como um direito de todos, mas como um recurso ao qual poucos tem acesso com qualidade via setor privado, e outros são atendidos pelos sistemas precários do Estado. Neste sentido, as respostas institucionalizadas dadas pelo Estado às diretrizes constitucionais, no que se refere à política de assistência social, se consubstanciaram nos critérios seletivos dos atuais programas e projetos do governo, bem como no direcionamento focalista na cobertura dos serviços sociais e seu redirecionamento ao terceiro setor8 . Na política de saúde, as privatizações ocorridas nesse âmbito, bem como a precarização dos serviços e escassez de recursos na saúde, constituem obstáculos à universalização e equidade na cobertura dos serviços, e o atendimento de todos no acesso aos direitos9 . APrevidênciaSocialpassoupeloprocessode“reforma”,sendoinstituído o fator previdenciário, adotando o critério do tempo de contribuição para a aposentadoria, abrindo espaço à previdência privada complementar, criando empecilhos ao acesso dos trabalhadores à aposentadoria. A 8 “O que seria direito termina por perder-se no poder discricionário e opaco dos critérios privados, configurando o retrocesso [...]” (BEHRING, 2003, p. 268). 9 Segundo Behring (2003, p. 268) “A privatização induzida nesta política, por meio do estímulo aos planos de saúde e aos convênios, tenda a torná-la um problema de direito do consumidor e não um problema de direito social para parcela significativa dos brasileiros”.
- 559. | 559 | fragmentaçãodas políticas e o não acesso aos direitos se distanciam da noção de cidadania, põe barreiras à identificação do indivíduo enquanto cidadão, e limita a conquista de novos direitos pela garantia e efetivação daqueles já estabelecidos. Além disso, o financiamento e os gastos com os serviços sociais públicos são reduzidos, causando a deterioração das instituições públicas e consequentemente dos serviços públicos. Há o aumento da demanda, porém não há a expansão dos serviços, sobrecarregando os poucos serviços sociais existentes. Isto incide na precarização do atendimento às necessidades da população, tendo em vista a falta de recursos que garantam condições de atendimento com qualidade. Verifica-se também, o desgaste dos profissionais e das condições de trabalho, com duplo rebatimento na vida do trabalhador. Com isso, pela lógica do mercado, o processo de privatização10 é justificado pela precarização do espaço público, e direciona a qualidade do atendimento para o setor privado, e o valor dos serviços. O que resta para aqueles que não tem como pagar por “melhores atendimentos” e “serviços de qualidade”, é a garantia compensatória, mínima ou nenhuma dos programas sociais do Estado. Há, nos termos de Soares, uma “dualidade discriminatória” (SOARES, 2002, p. 78). Outro traço da orientação neoliberal para as políticas públicas, que favorece as privatizações, é a descentralização11 . Esta, caracteriza- se pela distribuição da competência entre os entes federativos, e mais especificamente os municípios, ficando em âmbito local a responsabilidade pelo enfrentamento às demandas sociais da sua população. Desconsidera- 10 É importante análise das privatizações nesse processo verifica-se em BIONDI, A. O Brasil privatizado: um balanço do desmonte do Estado. São Paulo: ed. Fundação Perseu Abramo, 1999. 11 ParaversobreadescentralizaçãoeamunicipalizaçãodapolíticasocialnoBrasil,consultarJOVCHELOVITCH, Marlova. O processo de descentralização e municipalização no Brasil. In: Serviço Social e Sociedade nº 56. São Paulo: Cortez, 1998, pp.34-49.
- 560. | 560 | se,portanto, a noção de equidade, e com isto as desigualdades regionais gestadas no país. Soares chama atenção para outro aspecto característico da formação histórica brasileira, que ocorre nesse processo, “[...] a descentralização de programas sociais tem provocado um enorme reforço do ‘caciquismo’ ou do ‘coronelismo’ local, expressões que no Brasil significam o reforço de esquemas tradicionais de poder das elites locais” (SOARES, 2002, p. 83). Tais estratégias de gestão das políticas públicas, as direcionam para a focalização dos serviços sociais públicos aos mais pobres, indo de encontro ao conceito mais amplo de cidadania. Sabe-se que, no Brasil, aqueles que dependem da cobertura dos programas do Governo por serviços sociais básicos representam a grande parte da população; desta forma, os serviços são sobrecarregados e precarizados e não conseguem atender a toda essa demanda. Tal fator gera a exclusão daqueles que, apesar de também pobres, não se enquadram nos pré-requisitos dos programas e projetos sociais focalizados e emergenciais do Governo. Para Soares, […]aestratégiadafocalizaçãoéocorrelatodaindividualização da força de trabalho e da possibilidade estrutural da exclusão de uma parte dela do mercado de trabalho, ou seja, da forma ‘legítima’ de acessar os recursos (2002, p. 79). A responsabilidade diante da questão social é individualizada, transferida para a família, a comunidade e as organizações da sociedade civil, com forte expressão das formas de solidariedade e filantropia social. O que se verifica é a desestruturação da garantia de proteção social pelo Estado, que minimiza suas ações no campo social, “e se apresenta como ‘parceiro’ da sociedade em suas responsabilidades sociais” (YAZBEK, 1998, p. 52). O Estado além de privatizar e focalizar as políticas públicas, transfere a prestação dos serviços sociais à sociedade civil, ao chamado
- 561. | 561 | terceirosetor12 , diminuindo ainda mais suas ações de enfrentamento à questão social. Essas transformações históricas ocorridas na sociedade brasileira, e a nível mundial, colocam para o Serviço Social novos desafios. E por estar inserida neste contexto, na dinâmica da realidade, esses processos refletem dediversasformasnaprofissão,desdeomercadodetrabalhoatéasrespostas profissionais na prática. O Assistente Social, além de lidar cotidianamente com as expressões da questão social, está inserido e participa do processo