Cursos on-line de Direito Administrativo

CURSOS ON-LINE – DIREITO ADMINISTRATIVO EM EXERCÍCIOS
PROFESSOR GUSTAVO BARCHET
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AULA 1: INTRODUÇÃO
Alô, pessoal.
As questões selecionadas na aula de hoje têm por objeto diversas matérias
introdutórias no estudo do Direito Administrativo. Os diferentes conceitos de
Administração Pública, as diferentes funções do Estado, a definição de Direito
Administrativo e a delimitação de sua abrangência, os diferentes sistemas
administrativos e o regime-jurídico administrativo são matérias de importância
fundamental no estudo da disciplina. As questões da ESAF que tratam de tais
assuntos serão nosso tema de hoje.
Vamos ao trabalho.
Questão 1
(Agente Fiscal de Tributos estaduais – Piauí/2001) - Com relação à administração
pública, é correto afirmar.
a) A expressão “administração pública” possui um sentido unívoco.
b) Administração pública é expressão sinônima de governo.
c) A administração pública manifesta-se, com exclusividade, no Poder Executivo.
d) A atividade da administração pública pode ter, excepcionalmente, natureza
jurisdicional.
e) A organização básica da administração pública depende de lei.
Gabarito: E.
Comentários:
a) A expressão “administração pública” possui um sentido unívoco (errada).
Longe disso. A expressão Administração Pública pode ser analisada em três sentidos
diversos:
1) Administração Pública em sentido amplo e estrito;
2) Administração Pública em sentido subjetivo, formal ou orgânico;
3) Administração Pública em sentido objetivo, material ou funcional.
Logo, fácil de se concluir que o vocábulo não possui um sentido unívoco, único.
b) Administração pública é expressão sinônima de governo (errada).
Uma primeira diferenciação é feita entre a expressão Administração Pública em
sentido amplo e em sentido estrito.
Em sentido amplo, a expressão abarca os órgãos políticos (também chamados
órgãos governamentais ou, simplesmente, governo), que exercem funções
eminentemente políticas, de comando e direção do aparelho estatal; e os órgãos

e entidades administrativas, que desenvolvem tão somente funções
administrativas, executando as decisões tomadas pelos órgãos governamentais.
Num primeiro plano, então, temos os órgãos governamentais (na esfera federal, a
Presidência da República, a Câmara dos Deputados e o Senado Federal). Esses
órgãos, como salta aos olhos, têm amplo poder decisório, atuando, por meio de seus
agentes principais (os parlamentares e os chefes do Poder Executivo) com ampla
discricionariedade. Estão previstos na própria Constituição Federal, e tem por função,
em termos genéricos, traçar os rumos de atuação do Estado, suas diretrizes e
objetivos principais.
Num segundo plano temos os órgãos e entidades administrativas, que existem
justamente para pôr em execução as decisões dos órgãos governamentais (na esfera
federal, correspondem, em linhas gerais, aos Ministérios e às entidades da
Administração Indireta Federal– autarquias, fundações públicas, empresas públicas e
sociedades de economia mista). Não têm por função a tomada de decisões políticas.
Eles atuam a partir de uma decisão política, tomada pelos órgãos governamentais.
Por exemplo, o Presidente da República, atuando por meio da Presidência da
República, decide dar início a um projeto de integração das pessoas carentes ao
mercado de trabalho. A tais pessoas serão oportunizados curso de preparação
profissional e, após isto, a inserção no mercado de trabalho, na condição de
estagiários, recebendo meio salário-mínimo por uma jornada de 20 horas semanais.
Todas as definições relativas a este projeto serão tomadas pela Presidência da
República. Aqui está a decisão política, a determinação do rumo de atuação do
Estado.
A partir daí a Presidência, o órgão político, incumbe a alguns de seus órgãos e
entidades administrativas (o Ministério da Educação, o Ministério da Previdência e
Assistência Social, as fundações públicas que exercem função de ensino etc) a
colocação em prática do projeto, mediante a abertura dos cursos profissionalizantes
e do intercâmbio com o mercado de trabalho a fim de assegurar a abertura de vagas
de estágio para os carentes. Esses órgãos e entidades executarão a decisão política,
(a criação do projeto, obra do órgão político) e, ao assim proceder, estarão
desenvolvendo atividade de caráter administrativo.
Em sentido amplo, portanto, a expressão Administração Pública abarca tanto os
órgãos governamentais (o governo) como as entidades e órgãos administrativos.
Já em sentido estrito a expressão alcança somente os órgãos e entidades
administrativas. É nesta segunda acepção que trabalha o Direito Administrativo,
ficando o estudo dos órgãos políticos a cargo do Direito Constitucional.
Por todo o exposto, concluímos que a alternativa está errada. Qualquer que seja o
sentido, amplo ou estrito, Administração Pública não é sinônimo de governo: no
primeiro, porque o vocábulo alcança não só os órgãos governamentais, mas também
os administrativos; no segundo, porque se limita apenas aos órgãos desta espécie.
c) A administração pública manifesta-se, com exclusividade, no Poder Executivo
(errada).
Em alternativas como esta, nas quais se menciona “Poder”, se está exigindo que
tenhamos conhecimento das funções do Estado, também chamadas funções
tripartites do Estado, e sua distribuição pela Constituição entre os três Poderes,
Legislativo, Executivo e Judiciário.

Nesse contexto, a partir de uma perceptiva material, que leva em conta os
elementos intrínsecos da função, o seu conteúdo, a função legislativa consiste na
edição de atos gerais e abstratos (normativos); a jurisdicional na solução de
litígios jurídicos; e a administrativa (ou executiva) no conjunto de atividades
mediante as quais se busca de modo concreto a satisfação de determinada
necessidade dos administrados, considerados singular ou coletivamente.
Já numa perspectiva formal (ou objetivo-formal), que se baseia nos atributos de
cada função, nas qualidades à função outorgadas pelo sistema jurídico, podemos
definir a função legislativa como aquela que inova na ordem jurídica, criando
direitos e obrigações, com base em poder conferido diretamente pela Constituição; a
jurisdicional como aquela que resolve litígios jurídicos com força de definitividade
(de coisa julgada); e a administrativa como aquela que se desenvolve mediante a
produção de atos infralegais (excepcionalmente, infraconstitucionais, no caso dos
decretos autônomos do art. 84, VI, da CF), no interior de uma estrutura
hierárquica.
Analisando-se tais funções com relação aos três Poderes, podemos concluir que a
Constituição atribui a cada um deles o exercício de uma dessas funções como sua
função típica, principal. Além disso, outorga a eles o exercício das outras duas
funções em caráter subsidiário, secundário. Assim, cada um dos Poderes exerce uma
função como sua função típica, e as demais como funções atípicas.
Com base nesse entendimento, podemos dizer que o Poder Executivo exerce como
sua função típica a administrativa (que será detalhada na próxima questão); e como
funções atípicas a jurisdicional (mediante a qual ele resolve litígios na esfera
administrativa – o contencioso administrativo) e a legislativa (quando edita medidas
provisórias).
Já o Legislativo, além de sua função típica, por meio da qual edita atos normativos
que inovam na ordem jurídica, exerce como funções atípicas a jurisdicional (por
exemplo, quando o Senado julga o Presidente da República ou os Ministros do STF
por crime de responsabilidade) e a administrativa (quando promove um concurso
público ou celebra um contrato para a aquisição de bens).
Da mesma forma o Judiciário. Além de sua função típica, a jurisdicional, mediante a
qual resolve definitivamente litígios jurídicos, ele atipicamente administra (quando
organiza uma licitação ou pune um servidor, por exemplo) e legisla (quando os
Tribunais elaboram seus regimentos internos).
Por tudo isso, podemos concluir que a Administração Pública (no sentido de função
administrativa) não se manifesta exclusivamente no Poder Executivo. Alternativa
errada.
d) A atividade da administração pública pode ter, excepcionalmente, natureza
jurisdicional (errada).
Importantíssima questão da ESAF. Não quisemos aprofundar a matéria no
comentário anterior, deixando para fazê-lo neste momento.
É majoritário o entendimento doutrinário no sentido de que a Administração Pública
pode exercer atividades de caráter jurisdicional. Basta-se pensar nos inúmeros
contenciosos administrativos instituídos em lei (processo administrativo disciplinar,
processo administrativo fiscal) para se concordar com esse posicionamento.

Ocorre que, como acima afirmamos, a função jurisdicional pode ser vista sob duas
perspectivas: numa primeira, material, ela é a atividade por meio da qual se
solucionam controvérsias jurídicas; numa segunda, formal, se acrescenta a isto a
definitividade, a força da coisa julgada. Unindo-se ambas as perspectivas, podemos
definir função jurisdicional como aquela mediante a qual se soluciona um conflito
jurídico com força de definitividade. Uma vez prolatada uma decisão com tal eficácia,
ela não é mais suscetível, regra geral, de alteração.
Pois bem, em quais hipóteses a Administração pode emitir uma decisão com tal
eficácia? Nunca. Ele pode proferir uma decisão que solucione um conflito na esfera
administrativa, mas esta decisão pode ser revista na esfera judicial. Logo, não goza
de definitividade. Em outras palavras, apesar de a Administração exercer função
jurisdicional sob uma perspectiva material, não o faz sob uma perspectiva formal.
Em vista disso, entendeu a ESAF, nesta questão, que a Administração Pública não
exerce, em nenhuma hipótese, atividade de natureza jurisdicional.
Alguns de vocês podem estar pensando na situação em que a Administração decide
um litígio na esfera administrativa de forma favorável ao particular. Nesta hipótese,
como entende a melhor doutrina (e também a ESAF), não poderá a Administração
tentar alterar, por motivos de mérito, essa decisão perante o Poder Judiciário. Isso
está correto, mas não significa que neste caso a decisão administrativa é definitiva,
no sentido de que faz coisa julgada. Decisão com tal eficácia é somente aquela que
não pode ser alterada por qualquer das partes do litígio e, no caso, o particular
pode sempre recorrer ao Poder Judiciário (por entender, por exemplo, que a
Administração, apesar de reconhecer um direito sobre o qual discutia, o fez em valor
menor do que o devido).
e) A organização básica da administração pública depende de lei (certa).
Esta assertiva nada mais é do que uma aplicação do princípio da legalidade. A
Administração só pode agir com base em previsão legal. Esse é o significado
elementar do princípio.
Em complemento, a própria organização básica da Administração depende de lei.
Para nos darmos conta da veracidade desta afirmação basta atentarmos para
algumas das disposições da CF, como o art. 61, § 1˚,II, e, que confere ao Presidente
da República a iniciativa para apresentação de projetos de lei que tratem da
criação e extinção dos órgãos da Administração Pública; ou o art. 61, § 1˚,II, a, que
confere à mesma autoridade competência para a apresentação de projetos de lei
que disponham sobre a criação de cargos, funções ou empregos públicos na
administração direta ou autárquica, ou aumento na sua remuneração. Como se
percebe, tais matérias exigem regulação por lei.
A ESAF, muito apropriadamente, limitou a dependência de lei à organização básica
da Administração, pois, a partir da previsão em lei e nos limites desta, a
Administração, por atos normativos seus, tem competência para tratar de sua
organização.

Ademais, constam no texto constitucional duas hipóteses em que o Presidente da
República age independentemente de lei. São as matérias em que se autoriza a
utilização de decreto autônomo, a saber (CF, art. 84, VI):
- organização e funcionamento da Administração Federal, quando a medida não
implicar aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos; e
- extinção de funções ou cargos públicos, quando vagos.
Aplicando o art. 84, VI, podemos concluir que a organização básica da
Administração depende ainda de lei (para a criação de Ministérios, por exemplo, é
indispensável lei). Todavia, ato normativo infralegal, nos limites do dispositivo,
também pode tratar da matéria (por exemplo, o Presidente da República poderá,
diretamente por decreto autônomo, alterar a competência de Ministérios já
existentes).
Síntese do Comentário:
1) Administração Pública em sentido amplo e estrito: em sentido amplo, a expressão
abrange os órgãos políticos (órgãos governamentais, governo), que exercem funções
eminentemente políticas, de comando e direção do aparelho estatal; e os órgãos e
entidades administrativos, que desenvolvem tão somente funções administrativas,
executando as decisões tomadas pelos órgãos governamentais. Em sentido estrito, a
expressão limita-se aos órgãos e entidades administrativos. É este último o sentido
em que a Administração Pública é estudada dentro de Direito Administrativo;
2) funções do Estado: numa perspectiva material, baseada nos elementos intrínsecos
da função, a função legislativa consiste na edição de atos gerais e abstratos
(normativos); a jurisdicional na solução de litígios jurídicos; e a administrativa (ou
executiva) no conjunto de atividades mediante as quais se busca de modo concreto e
imediato a satisfação das necessidades coletivas. Numa perspectiva formal (ou
objetivo formal), baseada nos atributos de cada função, função legislativa é aquela
que inova na ordem jurídica, criando direitos e obrigações, com base em
competência outorgada diretamente pela Constituição; jurisdicional é aquela que
resolve litígios jurídicos com força de definitividade; e administrativa aquela que se
desenvolve mediante a produção de atos infralegais (ou mesmo infraconstitucionais,
no caso dos decretos autônomos do art. 84, VI, da CF), no interior de uma estrutura
hierárquica;
3) todos os Poderes exercem uma função como típica e as demais como atípicas.
Assim, o Poder Executivo exerce tipicamente a função administrativa, e atipicamente
as funções jurisdicional e legislativa; o Legislativo tipicamente a legislativa, e
atipicamente a administrativa e a jurisdicional; o Judiciário tipicamente a
jurisdicional e atipicamente a administrativa e a legislativa;
4) importante: a ESAF, nesta questão, considerou que a Administração pública nunca
exerce atividade jurisdicional (pois jamais profere decisões com força de
definitividade);
5) a organização básica da Administração depende de lei, entretanto, devemos
lembrar que o Presidente da República, por decreto autônomo, tem competência
para tratar do funcionamento e organização da Administração Federal, desde que a
medida não implique aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos.

Questão 02
(Procurador da Fazenda Nacional/2002) – Assinale, entre os atos abaixo, aquele que
não pode ser considerado como de manifestação da atividade finalística da
Administração Pública, em seu sentido material.
a) Concessão para exploração de serviço público de transporte coletivo urbano.
b) Desapropriação para a construção de uma unidade escolar.
c) Interdição de um estabelecimento comercial em razão de violação a normas de
posturas municipais.
d) Nomeação de um servidor público, aprovado em virtude de concurso público.
e) Concessão de benefício fiscal para a implantação de uma nova indústria de uma
nova indústria em determinado Estado-federado.
Gabarito: D.
Comentários:
Num sentido objetivo, material ou funcional a expressão Administração Pública
relaciona-se com as inúmeras atividades finalísticas que estão englobadas dentro
da função administrativa. Nesse sentido, em suma, interessa-nos saber quais são as
atividades que justificam a existência da Administração.
Nesse contexto, quais são as atividades finalísticas desenvolvidas pela Administração
Pública? São em número de quatro: fomento, polícia administrativa, serviço público e
intervenção administrativa.
O fomento é a atividade pela qual a Administração Pública incentiva a iniciativa
privada de interesse público. Esse incentivo não deve ser entendido como
cooperação (atuação conjunta da Administração e da iniciativa privada), mas como a
outorga de auxílio material ao ente privado para o desenvolvimento de suas
atividades. Queremos dizer que o Poder Público, quando fomenta uma atividade, não
estará desempenhando-a diretamente (não atuará junto com o particular), mas
auxiliando a iniciativa privada a fazê-lo.
Tal auxílio pode assumir inúmeras formas, sendo as mais comuns (1) o repasse de
recursos orçamentários, (2) a outorga de incentivos fiscais (isenções, p. ex) e
creditícios (financiamentos com juros facilitados, p. ex), (3) a concessão, permissão
ou autorização de uso gratuito de bens públicos etc.
Alguns entendem que o Poder Público só pode fomentar entidades que, além de
exercerem atividades de caráter social (de interesse da coletividade), não tenham
fins lucrativos. Diversamente, outros aceitam que o Poder Público fomente também
entidades que tenham fins lucrativos (as empresas em geral), desde que o auxílio
implique em benefício não só para a entidade, mas para a coletividade em geral.
Exemplo do primeiro caso, mais comum, é a destinação de recursos orçamentários a
uma entidade de assistência social (e, portanto, sem fins lucrativos), que dê abrigo
para menores carentes; exemplo do segundo é a concessão por um Município de
isenção de IPTU, por certo período, para empresas que vierem a se instalar em seu
território (não só as empresas serão beneficiadas, mas também a população em
geral, já que inúmeros postos de trabalho serão criados). Como se conclui pela
última alternativa, a ESAF aceita a utilização do fomento também nesta segunda
hipótese.

Já a polícia administrativa é a atividade mediante a qual a Administração limita o
exercício de atividades e o gozo de direitos individuais em prol do interesse
público. Por exemplo, se alguém quiser construir uma casa, instalar uma
lanchonete, dirigir um veículo em via pública, portar arma etc, terá que se sujeitar a
uma séria de regras (previstas em lei), cuja obediência é fiscalizada pela
Administração. Essa atividade de fiscalização nada mais é do que a polícia
administrativa (ou poder de polícia).
Em continuação, serviço público é a atividade por meio da qual o Poder Púbico,
diretamente ou indiretamente (por meio de terceiros), busca satisfazer de forma
concreta e imediata determinada necessidade pública.
Água, luz, esgoto, telefonia, energia elétrica são necessidades de todos e de cada um
dos membros da coletividade. Sempre que o Poder Público atuar tendo em vista a
satisfação de qualquer dessas necessidades, seja desempenhando diretamente a
atividade, seja regulando o seu desempenho por terceiros (delegatários), será
serviço público a atividade que estará desenvolvendo.
Por fim, intervenção administrativa é atividade que se desdobra em duas: atos
concretos do Poder Público que intervém na propriedade de certo(s) administrado(s),
com vistas à satisfação de algum interesse público (desapropriação, servidão
administrativa, tombamento etc); e a atuação direta do Estado no domínio
econômico, nas hipóteses autorizadas no art. 173 da Constituição (segurança
nacional ou relevante interesse coletivo).
São exemplos de atos de intervenção administrativa: desapropriação de um imóvel
para a construção de um hospital público, tombamento de um bem por seu elevado
valor histórico; criação de uma empresa pública para fabricar peças de aviação,
criação de uma sociedade de economia mista para explorar atividade mineradora
etc.
Você não pode confundir a intervenção administrativa, na primeira modalidade, com
a polícia administrativa. Naquela, a atuação do Poder Público recai sobre bens e
direitos de indivíduos determinados (a desapropriação, o tombamento, a servidão
recaem sobre o bem de alguém). Já a polícia administrativa é atividade de caráter
genérico, que incide indistintamente sobre todos os administrados, de forma
isonômica. Qualquer um que quiser edificar, tirar carteira de motorista, instalar
lanchonete estará sujeito a idênticas restrições e obrigações.
Apresentamos as atividades finalísticas da Administração compreendidas no conceito
de função administrativa. Mas, e o concurso público, a licitação, os contratos em
geral, em qual dessas atividades se enquadram? Em nenhuma, pois eles se
enquadram em uma série de atividades exercidas pela Administração como
pressuposto para o desempenho de uma atividade propriamente finalística.
Para a Administração prestar um serviço público ou exercer o poder de policia, por
exemplo, necessita de pessoal e recursos materiais (bens móveis e imóveis, recursos
financeiros). Todas as atividades que envolvem a formação deste corpo de pessoal e
a aquisição de recursos materiais, o aparelhamento da Administração, são
chamadas atividades-meio: atividades exercidas como condição para que uma das
atividades finalísticas possa ser desempenhada.
Após essa exposição da matéria, é simples a análise das alternativas:
a) Concessão para exploração de serviço público de transporte coletivo urbano:
atividade de serviço público. Como acima afirmado (e voltaremos ao ponto em aula
próxima), o Poder Público pode prestar um serviço público diretamente, por seus

órgãos e entidades, ou indiretamente, delegando sua prestação a terceiros. De
qualquer modo, é da atividade (finalística) de serviço público que se trata;
b) Desapropriação para a construção de uma unidade escolar: atividade (finalística)
de intervenção administrativa;
c) Interdição de um estabelecimento comercial em razão de violação a normas de
posturas municipais: exercício da atividade (finalística) de polícia administrativa;
d) Nomeação de um servidor público, aprovado em virtude de concurso público: esta
é a resposta da questão. A nomeação de um servidor (ou a contratação de um
empregado) é atividade-meio da Administração, não se incluindo entre suas
atividades finalísticas;
e) Concessão de benefício fiscal para a implantação de uma nova indústria em
determinado Estado-federado: atividade (finalística) de fomento.
1) as atividades que justificam a existência da Administração são denominadas
finalísticas, sendo em número de quatro: fomento, polícia administrativa ou poder de
polícia, serviço público e intervenção administrativa;
2) fomento é a atividade de incentivo ä iniciativa privada de interesse público. A
ESAF aceita o fomento tanto com relação a entidades sem fins lucrativos (todos
aceitam), como com relação a entidades com fins lucrativos (as empresas em geral),
desde que o auxílio do Poder Público reverta também para a coletividade em geral;
3) polícia administrativa é a atividade mediante a qual a Administração limita o
exercício de atividades e o gozo de direitos individuais em prol do interesse coletivo.
Tal atividade parte da previsão das limitações em lei, e incide de modo genérico,
sobre todos os administrados;
4) serviço público é a atividade mediante a qual o Poder Público, diretamente
(órgãos e entidades administrativos) ou indiretamente (delegatários) satisfaz as mais
diversas necessidades coletivas;
5) intervenção administrativa é a atividade mediante a qual o Poder Público (1)
intervém na propriedade privada, por meio de atos que atingem destinatários
determinados (desapropriação, por exemplo); ou (2) atua diretamente no domínio
econômico, através das empresas estatais, por motivos de segurança nacional ou
relevante interesse coletivo (CF, art. 173);
6) além dessas quatro atividades (finalísticas), a Administração exerce inúmeras
atividades-meio (concursos públicos, licitações, celebração de contratos etc), com o
objetivo de compor seu aparelhamento material e humano para o exercício de
alguma atividade finalística.
Questão 03
(Auditor do Tesouro Municipal – Natal) - A Administração Pública, em sentido
objetivo, no exercício da função administrativa, engloba as seguintes atividades,
exceto:
a) polícia administrativa
b) serviço público

c) elaboração legislativa, com caráter inovador
d) fomento a atividades privadas de interesse público
e) intervenção no domínio público
Gabarito: C
Comentários:
Pela que apresentamos na questão anterior, não há dificuldade, acreditamos, em se
concluir que a resposta correta é a alternativa c.
Duas observações.
A Administração Pública, no exercício da função administrativa, jamais exerce
atividade legislativa com caráter inovador (criação de direitos e obrigações).
Contudo, o Poder Executivo o faz, como função atípica (edição de medidas
provisórias).
A atividade de intervenção administrativa aparece nas provas também com as
designações intervenção na propriedade privada e intervenção no domínio econômico
(mais raro). O termo que a ESAF utilizou nesta questão é bastante interessante e
deve ser memorizado: intervenção no domínio público. Com esta expressão a ESAF
refere-se à mesma atividade que no comentário anterior designamos intervenção
administrativa.
Questão 04
(Procurador da Fazenda Nacional/1998) - Sobre os conceitos de Administração
Pública, é correto afirmar:
a) em seu sentido material, a Administração Pública manifesta-se exclusivamente no
Poder Executivo
b) O conjunto de órgãos e entidades integrantes da Administração é compreendido
no conceito funcional de Administração Pública
c) Administração Pública, em seu sentido objetivo, não se manifesta no Poder
Legislativo
d) no sentido orgânico, Administração Pública confunde-se com a atividade
administrativa
e) A Administração Pública, materialmente, expressa uma das funções tripartites do
Estado
Gabarito: E
Comentários:

a) em seu sentido material, a Administração Pública manifesta-se exclusivamente no
Poder Executivo (errada).
No comentário anterior desmembramos o conceito de Administração Pública a partir
de uma perspectiva material, que tem por base as diferentes atividades
finalísticas compreendidas na função administrativa. Como vimos são as
atividades de fomento, polícia administrativa, serviços públicos e intervenção
administrativa. Além disso, falamos também das atividades-meio administrativas.
No comentário à primeira questão, por sua vez, afirmamos que cada um dos Poderes
exerce uma das três funções do Estado de forma típica e as demais de forma atípica.
Neste ponto, é oportuno respondermos ä seguinte indagação: afinal, dentre as
atividades finalísticas abrangidas dentro da função administrativa, quais são
desempenhadas pelos Poderes Legislativo e Judiciário (que exercem a função
administrativa de forma atípica)?
Quanto ao Poder Legislativo, praticamente nenhuma. Devemos diferenciar com
clareza: o Poder Legislativo elabora atos normativos que tratam de matérias
administrativas (modalidades de fomento, limitações administrativas, formas de
intervenção na propriedade privada). Todavia, ele não exerce atos concretos
(função administrativa) em qualquer dessas matérias (isto quem faz é o Poder
Executivo).
Como atuações isoladas do Poder Legislativo podemos citar a retomada de uma
delegação de serviços públicos antes do prazo inicialmente fixado por motivo de
interesse público (a encampação, que é um ato concreto feito mediante lei) e a
declaração de desapropriação de bens e direitos (que pode ser feita não só por
decreto do Executivo, o que é a prática normal, mas também por lei).
Com relação ao Judiciário, a única hipótese de exercício de atividade finalística que
vislumbramos é o poder de polícia conferido ao magistrado no curso das audiências
judiciais (para determinar silêncio a um advogado que esteja utilizando-se de
expressões de baixo calão, para fazer retirar-se do recinto alguém que esteja
portando-se inconvenientemente).
Pois bem, trouxemos esses esclarecimentos para que você possa ter uma noção mais
próxima de quais são, na imensa maioria das vezes, as atividades administrativas
desempenhadas pelos Poderes Legislativo e Judiciário: são as atividades-meio, as
atividades de composição do aparelhamento material e humano de cada um destes
Poderes para o desempenho de suas funções típicas, a legislativa e a jurisdicional.
Apesar dessa colocação, verdadeira, você pode considerar sem medo que afirmações
como a ora analisada estão erradas: a ESAF não costuma adentrar mais
profundamente na análise deste ponto, exigindo somente que você saiba que a
função administrativa (Administração Pública em sentido material), é exercida por
todos os Poderes, pelo Executivo de forma típica e pelos demais de forma atípica.
b) O conjunto de órgãos e entidades integrantes da Administração é compreendido
no conceito funcional de Administração Pública (errada).
Há um terceiro conceito de Administração Pública, que parte dos sujeitos que
exercem a função administrativa.
Nessa acepção, chama-se de Administração Pública em sentido subjetivo, formal
ou orgânico ao conjunto de agentes, órgãos e entidades que exercem a
função administrativa.

Nessa definição estão incluídas todas as pessoas físicas que exercem alguma função
pública (os agentes públicos), as entidades políticas (União, Estados, Distrito Federal
e Municípios) e os órgãos que as integram (a chamada Administração Direta), as
entidades administrativas (autarquias, fundações públicas, empresas públicas e
sociedades de economia mista, que no conjunto compõem a Administração Indireta
de cada uma das pessoas políticas).
Na aula de questões sobre organização administrativa aprofundaremos o estudo do
assunto. De momento, você deve guardar que o conceito de Administração Pública
em sentido subjetivo, formal ou orgânico baseia-se nos sujeitos que exercem a
função administrativa (ao passo que o conceito material tem por base as atividades
abrangidas na função administrativa); e que, também nessa acepção, todos os
Poderes possuem Administração Pública.
Daí concluímos que a alternativa está errada: o conjunto de órgãos e entidades
administrativas corresponde ao conceito formal, subjetivo ou orgânico de
Administração Pública, e não no conceito funcional (objetivo ou material).
c) Administração Pública, em seu sentido objetivo, não se manifesta no Poder
Legislativo (errada).
Alternativa errada. Conforme já assinalamos, em sentido objetivo (e também no
subjetivo) a Administração Pública manifesta-se nos três Poderes.
d) no sentido orgânico, Administração Pública confunde-se com a atividade
administrativa (errada).
No sentido orgânico (subjetivo ou formal) o conceito de Administração parte dos
sujeitos que exercem a função administrativa. É o conceito objetivo, material ou
funcional que toma por ponto de referência as atividades abrangidas na função
administrativa.
Alternativa errada.
e) A Administração Pública, materialmente, expressa uma das funções tripartites do
Estado (certa).
A administração Pública, materialmente, significa função administrativa, a qual
constitui uma das funções tripartites do Estado.
Esta alternativa é a correta.
Síntese dos Comentários:
1) em sentido subjetivo, formal ou orgânico Administração Pública corresponde ao
conjunto de agentes, órgãos e entidades que exercem a função administrativa. Este
conceito tem por base os sujeitos que exercem a função administrativa;
2) seja em sentido objetivo, material ou funcional, seja em sentido subjetivo, formal
ou orgânico, todos os Poderes possuem Administração Pública (apesar de serem
poucas as atividades administrativas finalísticas exercidas pelos Poderes Legislativo e
Judiciário).

Questão 05
(Auditor do Tesouro Municipal – Natal) - A influência do Direito Administrativo
francês no Direito Administrativo brasileiro é notável. Entre os institutos oriundos do
direito francês abaixo, assinale aquele que não foi introduzido no sistema brasileiro.
a) Regime jurídico de natureza legal para os servidores dos entes de direito público.
b) Teoria da responsabilidade objetiva do Poder Público.
c) Natureza judicante da decisão do contencioso administrativo.
d) Cláusulas exorbitantes nos contratos administrativos.
e) Inserção da moralidade como princípio da Administração Pública.
Gabarito: C.
Comentários:
Não se assuste. A ESAF não está querendo que você saiba a origem de cada um dos
institutos estudados em Direito Administrativo. Ela apenas está exigindo que você
saiba qual dos cinco institutos listados nas alternativas não integra o sistema
administrativo brasileiro.
Vamos às alternativas.
a) Regime jurídico de natureza legal para os servidores dos entes de direito público.
Esse “regime de natureza legal” para os servidores das pessoas jurídicos de direito
público nada mais é do que o regime estatutário dos servidores que integram a
Administração direta, autárquica ou fundacional de direito público.
Como é sabido, há dois regimes de pessoal básicos na Administração Pública: o
celetista, que tem caráter eminentemente contratual, cujo diploma básico é a
Consolidação das Leis do Trabalho; e o estatutário, de natureza eminentemente
legal, unilateral, e que pode ser utilizado pelos entes de direito público.
O sistema celetista pode ser utilizado para o pessoal de toda a Administração direta
e indireta. Não, porém, em todas as situações. Há funções (denominadas por alguns
funções típicas de Estado) que exigem garantias especiais para serem
adequadamente exercidas, as quais não existem no regime celetista. Dentre essas
garantias sobressai a estabilidade, a garantia de não-dispensa sem justa causa.
Tais funções, desse modo, só podem ser adequadamente desenvolvidas por
servidores públicos, agentes administrativos sujeitos a regime estatutário, que não
podem ser dispensados sem justa causa. Um AFRF, por exemplo, jamais poderia
exercer com tranqüilidade a atividade de fiscalização tributária se soubesse que, a
todo momento, conforme a empresa ou a pessoa física que estivesse fiscalizando,
poderia ser posto “na rua” sem maiores considerações. Daí decorre que o cargo de
AFRF só pode ser titularizado por servidor público, agente sob regime jurídico
estatutário.
Concluindo, o “regime jurídico de natureza legal para os servidores dos entes de
direito público” é instituto que integra o sistema administrativo brasileiro.

b) Teoria da responsabilidade objetiva do Poder Público.
A responsabilidade objetiva das pessoas jurídicas de direito público e das de direito
privado prestadoras de serviço público pelos danos que seus agentes, nesta
qualidade, causarem a terceiros, é expressamente prevista no art. 37, parágrafo
sexto, da Constituição.
De acordo com essa teoria, a responsabilidade destas pessoas surge
independentemente de atuação culposa ou dolosa de seu agente. Basta para tanto
que o agente, nesta condição, cause danos a particular (a responsabilidade é
excluída quando o dano decorre de culpa exclusiva do particular, e diminuída em
caso de culpa concorrente do agente e do particular).
A teoria da responsabilidade objetiva, assim, é instituto também consagrado pelo
nosso sistema administrativo, inclusive em sede constitucional.
c) Natureza judicante da decisão do contencioso administrativo.
Este é o instituto que não tem previsão no sistema administrativo brasileiro.
Existem dois grandes sistemas de controle dos atos praticados pela Administração
Pública: o francês ou do contencioso administrativo e o inglês ou da jurisdição
única.
No sistema francês (ou do contencioso administrativo), não adotado no Brasil, há
uma divisão de competência jurisdicional. O Poder Judiciário têm competência para
apreciar os litígios que não envolvem a Administração Pública, tendo força para
resolvê-los com definitividade. Já as contendas jurídicas envolvendo a Administração
são apreciadas por órgãos que integram a própria estrutura da Administração
Pública, os quais também proferem decisões com força de coisa julgada,
insuscetíveis de revisão pelo Poder Judiciário. É nesse sistema que a decisão do
contencioso administrativo tem “natureza judicante” (decide definitivamente o
conflito).
Já no sistema inglês (ou da jurisdição única ou do controle jurisdicional), adotado em
nosso País, não há restrição à atuação do Poder Judiciário: este tem competência
para solucionar definitivamente tanto os conflitos jurídicos entre particulares como
aqueles que tenham como uma de suas partes (ou mesmo as duas) entidades da
Administração Pública.
Nesse sistema, qualquer que seja o ato praticado pela Administração, ou a decisão
dela emanada, sempre há possibilidade de sua revisão na esfera jurisdicional, e
apenas esta profere decisões definitivas, insuscetíveis de alteração após seu trânsito
em julgado. Aqui, a esfera administrativa, salvo hipóteses excepcionalíssimas
(habeas-data e justiça desportiva) é somente uma alternativa para o administrado.
Este, se inconformado com qualquer conduta da Administração, poderá tomar
qualquer uma dessas atitudes: (1) buscar diretamente o socorro do Poder Judiciário;
(2) iniciar uma discussão na esfera administrativa e, antes de proferida qualquer
decisão nesta esfera, buscar a tutela do Judiciário; (3) iniciar a discussão no âmbito
administrativo e aguardar uma resposta, e só então, se com ela não concordar,
apresentar sua pretensão ao Poder Judiciário.
No Brasil, portanto, “natureza judicante” possui apenas o contencioso judicial (os
processos que correm perante o Poder Judiciário), não o administrativo. Esta é a
resposta da questão.

d) Cláusulas exorbitantes nos contratos administrativos.
As cláusulas exorbitantes são prerrogativas conferidas com exclusividade à
Administração, ao contratar sob regime de direito público (embora também possam
ser previstas, de forma menos acentuada, nos contratos regidos predominantemente
pelo Direito Privado, como veremos na aula própria).
Exemplificativamente, podemos citar entre as cláusulas exorbitantes as prerrogativas
da Administração de alterar e rescindir unilateralmente os contratos administrativos.
Não resta dúvida de que essas cláusulas integram nosso sistema administrativo: em
termos teóricos, decorrem do princípio da supremacia do interesse público sobre o
privado; a nível legislativo, estão previstas principalmente na Lei 8.666/93.
e) Inserção da moralidade como princípio da Administração Pública.
A moralidade é dos princípios fundamentais da Administração Pública, com previsão
no caput do art. 37 da Constituição Federal. Integra, portanto, nosso sistema
administrativo.
Síntese do comentário (apenas sistemas de controle):
1) há dois grandes sistemas de controle dos atos praticados pela Administração
Pública, o francês ou do contencioso administrativo e o inglês ou da jurisdição única;
2) no sistema francês há uma divisão da competência jurisdicional: o Poder Judiciário
emite decisões definitivas em litígios envolvendo particulares; e órgãos da própria
Administração Pública (comumente chamados Tribunais Administrativos) resolvem,
também definitivamente, os conflitos em que uma ou ambas as partes sejam da
Administração Pública;
3) no sistema inglês, vigente no Brasil, é o Judiciário competente para apreciar e
solucionar definitivamente conflitos que envolvam somente particulares ou também a
Administração. Em nosso País (salvo habeas-data e justiça desportiva) a esfera
administrativa (o contencioso administrativo) afigura-se apenas como uma
alternativa de utilização facultativa para o administrado. Ademais, em nenhuma
hipótese a Administração profere decisões com força de definitividade. Daí se conclui
que “natureza judicante”, em nosso sistema, apenas o contencioso judicial possui.
Questão 06
(Técnico da Receita Federal/2003) - No conceito de Direito Administrativo, pode se
entender ser ele um conjunto harmonioso de normas e princípios, que regem
relações entre órgãos públicos, seus servidores e administrados, no concernente às
atividades estatais, mas não compreendendo
a) a administração do patrimônio público.
b) a regência de atividades contenciosas.
c) nenhuma forma de intervenção na propriedade privada.
d) o regime disciplinar dos servidores públicos.
e) qualquer atividade de caráter normativo.

Gabarito: B.
Comentários:
Realmente, este tipo de questão não deveria ser elaborado. Todo doutrinador tem
“seu” conceito de Direito Administrativo, no qual justifica seus posicionamentos
centrais sobre a disciplina. Conforme tais posicionamentos, a resposta de uma
questão como esta sofre alterações.
A título ilustrativo, transcrevemos os conceitos de três de nossos principais
administrativas.
Para Celso Antônio Bandeira de Mello, Direito Administrativo é “o ramo do Direito
Público que disciplina a função administrativa e os órgãos que a exercem”.
Para Hely Lopes Meirelles, o Direito Administrativo consiste no “conjunto harmônico
de princípios jurídicos que regem os órgãos, os agentes e as atividades públicas
tendentes a realizar concreta, direta e imediatamente os fins desejados pelo Estado”.
E para Maria Sylvia Zanella di Pietro Direito Administrativo “é o ramo do direito
público que tem por objeto os órgãos, agentes e pessoas jurídicas administrativas
que integram a Administração Pública, a atividade jurídica não contenciosa que
exerce e os bens de que se utiliza para a consecução de seus fins, de natureza
política”.
Apresentados estes três conceitos, vejamos, dentre as matérias mencionadas nas
alternativas da questão, aquela que foi considerada pela ESAF como não
compreendida pelo Direito Administrativo:
a) a administração do patrimônio público.
Alternativa errada. A gestão (ou administração) do patrimônio público é matéria
integrante do Direito Administrativo para a unanimidade de nossos doutrinadores.
Ademais, são inúmeros os diplomas legais que cuidam, exclusivamente ou não,
deste assunto. A Lei 8.666/93, por exemplo, está recheada de regras relativas à
alienação de bens públicos (e alienação de bens é um dos temas estudados dentro
de administração do patrimônio público).
b) a regência de atividades contenciosas.
Foi esta a alternativa considerada correta pela banca. Veja-se que, dentre os
conceitos apresentados, este posicionamento é defendido pela Professora Maria
Sylvia Zanella Di Pietro.
É difícil concordar com a posição da Professora. Basta nos lembramos, na esfera
federal, do Processo Administrativo Disciplinar, regulado na Lei 8.112/90, processo
de utilização obrigatória para a punição de servidores públicos da União, suas
autarquias e fundações públicas.
Ninguém vai negar que se trata de atividade contenciosa: regra geral, no âmbito
deste processo haverá a acusação formal (indiciação) de um servidor, da qual este
se defenderá (eis aí a contenciosidade). E, desde sempre, foi o Direito Administrativo
quem estudou este processo, dentre inúmeros outros.

Em vista disso, a maioria da doutrina não faz a mesma ressalva que a Professora Di
Pietro, compreendendo no Direito Administrativo o regramento da atividade
contenciosa na esfera administrativa. Para provas da ESAF, no entanto, fique com a
posição manifestada pela banca nesta questão.
c) nenhuma forma de intervenção na propriedade privada.
Alternativa errada. A intervenção na propriedade privada (ou intervenção
administrativa) é uma das atividades finalísticas da Administração. Não resta a
menor dúvida de que incumbe ao Direito Administrativo seu estudo.
d) o regime disciplinar dos servidores públicos.
Atenção. Regime disciplinar dos servidores públicos é o conjunto de regras que
regulam os deveres, as obrigações e as responsabilidades dos servidores públicos,
bem como as sanções que a eles podem ser impostas por atos que se relacionem ao
desempenho de suas funções.
Cada esfera de governo possui autonomia para estabelecer tais regras para seus
servidores, e ninguém nega que tais regras são objeto de estudo do Direito
Administrativo. A ESAF também tem tal entendimento, como se conclui por esta
alternativa, apesar de considerar que o processo para a imposição de penalidades
não se encontra no âmbito de estudo da disciplina, como ressaltamos no segundo
comentário da questão.
e) qualquer atividade de caráter normativo.
A Administração atua sob a égide do princípio da legalidade, na dependência de lei.
Uma vez elaborada a lei, a Administração, como condição para que possa aplicá-la,
deve detalhar seus dispositivos. Tal tarefa tem natureza evidentemente normativa, e
constitui objeto de estudo do Direito Administrativo.
1) a seguir, apresentamos alguns conceitos de Direito Administrativo elaborados por
nossos estudiosos;
2) Celso Antônio Bandeira de Mello: “o ramo do Direito Público que disciplina a
função administrativa e os órgãos que a exercem”;
3) Hely Lopes Meirelles: “conjunto harmônico de princípios jurídicos que regem os
órgãos, os agentes e as atividades públicas tendentes a realizar concreta, direta e
imediatamente os fins desejados pelo Estado”.
4) Maria Sylvia Zanella di Pietro: “é o ramo do direito público que tem por objeto os
órgãos, agentes e pessoas jurídicas administrativas que integram a Administração
Pública, a atividade jurídica não contenciosa que exerce e os bens de que se utiliza
para a consecução de seus fins, de natureza política”.
5) nesta questão a ESAF adotou o conceito da Professora Di Pietro, sacando fora do
Direito Administrativo a atividade de natureza contenciosa. Esta não é a opinião
predominante, mas você deve conhecê-la (e considerá-la correta) para fins de prova
da ESAF.

Questão 07
(Auditor-Fiscal da Receita Federal/2003) - O estudo do regime jurídico-
administrativo tem em Celso Antônio Bandeira de Mello o seu principal autor e
formulador. Para o citado jurista, o regime jurídico-administrativo é construído,
fundamentalmente, sobre dois princípios básicos, dos quais os demais decorrem.
Para ele, estes princípios são:
a) indisponibilidade do interesse público pela Administração e supremacia do
interesse público sobre o particular.
b) legalidade e supremacia do interesse público.
c) igualdade dos administrados em face da Administração e controle jurisdicional dos
atos administrativos.
d) obrigatoriedade do desempenho da atividade pública e finalidade pública dos atos
da Administração.
e) legalidade e finalidade.
Gabarito: A.
Comentários:
Há dois regimes jurídicos aos quais pode estar submetida a Administração: o regime
jurídico de direito público (regime jurídico-administrativo) e o regime de
direito privado. Com a expressão regimes jurídicos da Administração Pública
designamos, genericamente, estes dois regimes.
Antes de mais nada, o que é um regime jurídico? Nada mais que o conjunto de
regras e princípios jurídicos aplicáveis em determinada situação. Dessa forma, ao
falarmos em regimes jurídicos da Administração, estamos nos referindo ao conjunto
de princípios e regras que disciplinam a atuação da Administração.
O primeiro destes regimes, e indiscutivelmente o mais importante, é o regime de
direito público ou jurídico-administrativo (objeto da questão), que é o regime que
disciplina a conduta da Administração quando ela se move na busca do interesse
público.
Esse regime, para o Professor Bandeira de Mello, é construído a partir de dois
princípios básicos: supremacia do interesse público sobre o privado e
indisponibilidade do interesse (portanto, a resposta da questão é a alternativa a).
O primeiro princípio legitima a posição de superioridade da Administração perante
o particular, quando seu norte de atuação é a consecução do interesse público. Tal
superioridade manifesta-se, em termos jurídicos, por uma série de prerrogativas e
privilégios exclusivos da Administração, tais como a especial eficácia que possuem os
atos administrativos (seus atributos) e as cláusulas exorbitantes dos contratos
administrativos. A nota essencial deste princípio é, pois, a posição de superioridade
da Administração perante os administrados, o que justifica a afirmação de que as
relações jurídico-administrativas (disciplinadas pelo regime jurídico-administrativo)
caracterizam-se pela verticalidade (termo que indica a posição superior da
Administração).

O segundo princípio complementa o primeiro. Se o princípio da supremacia do
interesse público sobre o privado legitima a idéia de preponderância da
Administração, o princípio da indisponibilidade do interesse público impõe a ela a
busca incessante do interesse público.
Sempre que a lei confere uma competência para a Administração, no âmbito do
regime de direito público, o faz tendo em vista a satisfação de um interesse público.
Por conseguinte, tais competências são de utilização obrigatória, na forma definida
em lei, sempre que o requerer o interesse público. Essa é, na essência, a idéia-base
que consagra o princípio da supremacia do interesse público.
É comum a afirmação de que o regime jurídico-administrativo pode ser sintetizado
em duas palavras: prerrogativas e sujeições. O princípio da supremacia é o
fundamento das prerrogativas administrativas; o princípio da indisponibilidade é a
base das sujeições, que visam assegurar que a Administração atue sempre de forma
a realizar o interesse público e, ademais, que o faça de forma a respeitar a esfera de
autonomia constitucionalmente assegurada ao indivíduo, seus direitos fundamentais
consagrados na Constituição.
O outro regime aplicado à Administração é o de direito privado, utilizado nas
situações em que a Administração atua na busca de interesses não considerados
públicos, mas do próprio aparelho administrativo (por exemplo, quando a
Administração aluga um imóvel de um particular). Neste caso
Administração/administrado encontram-se em posição de isonomia, sendo a relação,
pos, marcada pela horizontalidade.
Essa é uma visão geral dos regimes a que pode estar submetida a Administração.
Nas questões que seguem aprofundaremos a análise do tema
Síntese do comentário:
1) Regime jurídico é o conjunto de regras e princípios jurídicos aplicáveis em certa
situação. Regimes jurídicos da Administração Pública, são, então, as regras e
princípios jurídicos que podem reger a conduta administrativa;
2) há dois regimes aplicáveis à Administração: o regime de direito público ou
jurídico-administrativo e o de direito privado;
3) o primeiro tem lugar quando a Administração se conduz visando à satisfação de
algum interesse público, o segundo quando ela busca a satisfação de interesses do
próprio aparelho administrativo;
4) com base nesta diferenciação, diz-se que a nota essencial do regime jurídico-
administrativo é a posição de superioridade da Administração perante o administrado
(verticalidade da relação), ao passo que a característica essencial do regime de
direito privado, quando aplicável à Administração, é a igualdade entre ela e o
administrado (horizontalidade na relação);
5) para Bandeira de Mello os princípios básicos do regime jurídico-administrativo são
o da supremacia do interesse público sobre o privado e o da indisponibilidade do
interesse publico. O primeiro assegura a posição prevalente da Administração frente
ao particular, e justifica as prerrogativas administrativas; o segundo impõe à
Administração a busca incessante do interesse público, e justifica todas as restrições
a ela impostas, que têm por finalidade assegurar que a Administração não se afaste
do seu objetivo (realização do interesse público) e atue respeitando a esfera de
autonomia do indivíduo, seus direitos fundamentais consagrados na Constituição.

Questão 08
(Especialista MPOG/2002) – Em relação ao regime jurídico-administrativo, é falso
afirmar :
a) abrange exclusivamente as pessoas jurídicas de direito público.
b) caracteriza-se pela verticalidade e unilateralidade da relação jurídica entre Estado
e administrado.
c) ampara a presunção de legitimidade dos atos administrativos.
d) impõe condicionamento ao exercício do poder discricionário da Administração.
e) aplica-se exclusivamente no âmbito do Poder Executivo.
Gabarito: E.
Comentários:
a) abrange exclusivamente as pessoas jurídicas de direito público.
Não há como se concordar com este entendimento da ESAF (a alternativa foi tida por
certa, mas está errada), pois o regime jurídico-administrativo aplica-se a toda a
Administração Pública, tanto com relação às entidades de direito público (os entes
políticos, as autarquias e as fundações de direito público), como com relação às
entidades de direito privado (empresas públicas, sociedades de economia mista e
fundações públicas de direito privado).
O que se pode corretamente afirmar, apenas, é que o regime aplica-se
precipuamente às entidades de direito público. Contudo, é indiscutível sua incidência
também nas relações jurídicas formadas pelas entidades de direito privado.
Vamos aclarar a questão.
Como se sabe, e será melhor analisado na aula própria, as autarquias são entidades
de direito público da Administração Indireta criadas para o desempenho de
atividades tipicamente estatais. Em função do tipo de atividade que exercem,
quando estiverem atuando, o farão em regra sob a égide do regime jurídico
administrativo. O INSS, por exemplo, autarquia federal, quando estiver fiscalizando o
recolhimento de contribuições previdenciárias, atuará com superioridade sobre os
fiscalizados (os administrados), praticando atos imperativos (intimando os
contribuintes para apresentar documentação, lavrando auto de infração por falta de
recolhimento da contribuição etc).
Já as empresas públicas e sociedades de economia mista, entidades da
Administração Indireta de direito privado, podem atuar na prestação de serviços
públicos ou no desempenho de atividade tipicamente econômica. Quando atuarem
nesta segunda área, o art. 173, § 1˚, é taxativo: sujeitar-se-ão ao regime próprio da
iniciativa privada, inclusive quanto a direitos e obrigações civis, comerciais,
trabalhistas e tributários. Este dispositivo dá a idéia de que a elas será aplicado o
regime de direito privado, isto é certo, mas não pode levar-nos à conclusão de que o
regime jurídico-administrativo não terá incidência.
O correto significado do dispositivo é este: como tais entidades atuam no domínio
tipicamente privado, não poderão situar-se em posição de superioridade perante as

empresas em geral. Neste domínio vige o princípio da isonomia, e é o mesmo
aplicável também às entidades da Administração Indireta que nele atuarem. Se uma
empresa pública fabricante de bens celebrar um contrato de fornecimento com um
particular, ambos se encontrarão em situação de igualdade jurídica (não poderá a
entidade, por exemplo, rescindi-lo ou alterá-lo por ato unilateral). É isso que o art.
173, § 1˚ quer assegurar.
Mas, e se esta empresa pública quiser contratar alguém para fazer reparos em suas
instalações, ou quiser adquirir um imóvel, ou contratar pessoal para seus quadros
permanentes. Poderá fazê-lo livremente, como os particulares em geral? Jamais, no
primeiro e no segundo caso ela terá que observar o procedimento de licitação, no
terceiro, terá que realizar um concurso público. Que são a obrigatoriedade de
licitação e concurso público? Nada mais do que restrições, sujeições impostas à
empresa pública, decorrentes do princípio da indisponibilidade do interesse público,
um dos princípios básicos do regime jurídico-administrativo..
Outro ponto que pode ser lembrado: não estará esta entidade sujeito a controle pelo
seu Ministério supervisor, o controle finalístico? É claro que estará. E o que é este
controle? Mais uma restrição imposta à empresa pública, típica do regime jurídico-
administrativo.
Fique então, com esta idéia essencial: o regime jurídico-administrativo é composto
não só de prerrogativas, mas também de sujeições. Podemos dizer que ele incide
com mais força sobre as entidades de direito público apenas com relação às
prerrogativas. Já com relação às restrições não há diferença de relevo (todas as
entidades da Administração, de direito público ou privado, estão sujeitas à licitação,
ao concurso público, ao controle pelo Ministério supervisor, entre outras restrições).
O que ocorre é que, em determinadas situações suas prerrogativas não são
aplicáveis (em relações marcadas pela isonomia, onde a Administração não
prevalece sobre o particular por não estar visando ao interesse público), e com maior
freqüência nestas situações temos uma entidade administrativa de direito privado.
Por fim, adote a incorreta posição da ESAF nesta questão, e memorize-a para uma
futura prova (sinceramente: acredito que a ESAF não vá repetir este erro).
b) caracteriza-se pela verticalidade e unilateralidade da relação jurídica entre Estado
e administrado.
A afirmação está correta. O regime jurídico-administrativo assegura à Administração
sua prevalência sobre o particular, quando seu norte é o interesse público. Em vista
disso, diz-se que as relações formadas sob o pálio deste regime são caracterizadas
pela verticalidade.
Essa verticalidade manifesta-se mediante a posse de prerrogativas exclusivas pela
Administração. Uma dessas prerrogativas, e das mais importantes, é a
unilateralidade de sua atuação, ou seja, o poder de impor-se ao particular,
prescindindo de sua anuência para praticar os atos necessários ao atingimento do
interesse público.
A unilateralidade aplica-se também aos contratos administrativos, que se formam
bilateralmente (somente com concordância do administrado), mas podem
posteriormente ser alterados por ato unilateral da Administração (sem necessidade
de concordância do administrado)
c) ampara a presunção de legitimidade dos atos administrativos.

A presunção de legitimidade é um dos atributos dos atos administrativos, e
efetivamente integra o regime jurídico-administrativo.
Como todas as demais prerrogativas administrativas, fundamenta-se no princípio da
supremacia do interesse público sobre o privado.
d) impõe condicionamento ao exercício do poder discricionário da Administração.
Perfeito. O condicionamento ao exercício do poder discricionário da Administração é
uma das inúmeras restrições que tem seu fundamento no princípio da
indisponibilidade do interesse público sobre o privado.
A idéia é sempre a mesma: a lei confere à Administração competência para agir em
diversas situações. Ao fazê-lo, poderá permitir à Administração certa margem de
liberdade, sempre com vistas a uma melhor satisfação do interesse público.
Evidentemente, esta margem de liberdade encontra-se condicionada não só à lei
como a todos os demais princípios de nosso regime de direito público, dentre os
quais, em particular, devemos ressaltar o princípio da razoabilidade.
e) aplica-se exclusivamente no âmbito do Poder Executivo.
Todos os Poderes da República exercem função administrativa. Logo, todos estão
sujeitos às normas e princípios que compõem o regime jurídico-administrativo.
Alternativa errada.
1) apesar de a ESAF, nesta questão ter considerado (incorretamente) que o regime-
jurídico administrativo aplica-se exclusivamente as pessoas jurídicas de direito
público, na verdade ele incide, em maior ou menor grau, sobre toda a Administração
Direta e Indireta. O que ocorre é que as entidades de direito público da
Administração atuam com mais freqüência em situações nas quais se visa ao
interesse público propriamente dito (da coletividade); razão pela qual não apenas se
sujeitarão às restrições deste regime, mas em regra também gozarão de suas
prerrogativas. Comparativamente, as entidades administrativas de direito privado
participam mais de relações jurídicas caracterizadas pela isonomia, em que não se
tem em vista o interesse público propriamente dito (mas o interesse da própria
Administração), de forma que nestas relações, não gozarão das prerrogativas típicas
do regime jurídico-administrativo, sujeitando-se, contudo, às suas restrições (além
disso,quando atuarem visando ao interesse público, farão jus às prerrogativas
administrativas);
2) as relações regidas pelo regime jurídico-administrativo tem como características a
verticalidade (a posição de superioridade da Administração frente ao administrado) e
a unilateralidade (também expressa idéia de superioridade da Administração, pois
esta pode praticar os atos necessários ao atingimento do interesse público
independentemente de anuência do administrado);
3) a presunção de legitimidade é um dos atributos dos atos administrativos, estando
amparada pelo regime jurídico-administrativo;
4) o regime jurídico-administrativo não contém apenas prerrogativas para a
Administração, mas também restrições, uma das quais são os condicionamentos
impostos ao exercício de competências discricionárias;

5) todos os Poderes da República exercem função administrativa. Deste modo, a
todos se aplica o regime jurídico-administrativo.
Questão 09
(Auditor-Fiscal do Trabalho - MTE- 2003) - O regime jurídico administrativo consiste
em um conjunto de princípios e regras que balizam o exercício das atividades da
Administração Pública, tendo por objetivo a realização do interesse público. Vários
institutos jurídicos integram este regime.
Assinale, entre as situações abaixo, aquela que não decorre da aplicação de tal
regime.
a) Cláusulas exorbitantes dos contratos administrativos.
b) Auto-executoriedade do ato de polícia administrativa.
c) Veto presidencial a proposição de lei.
d) Natureza estatutária do regime jurídico prevalente do serviço público.
e) Concessão de imissão provisória na posse em processo expropriatório.
Gabarito: C.
Comentários:
Quando analisamos a Administração Pública em sentido amplo e estrito, verificamos
que, em sentido amplo, a expressão abarca tanto os órgãos políticos ou
governamentais e suas funções eminentemente políticas, de comando e direção do
Estado, como os órgãos e entidades administrativos, que exercem atividades de
caráter administrativo, por meio das quais põem em execução as decisões políticas
dos órgãos governamentais. Em sentido estrito, por sua vez, a expressão alcança
apenas os órgãos e entidades administrativos.
Relembradas essas noções, podemos concluir que, dentre os institutos arrolados na
questão, o que não é abrangido pelo regime jurídico-administrativo é o “veto
presidencial à proposição de lei”. Trata-se de um ato eminentemente político,
praticado pelo titular de um órgão político, a Presidência da República. A alternativa
c, portanto, é a incorreta.
Quanto às demais alternativas, acreditamos que as duas primeiras não oferecem
dificuldade: tanto as cláusulas exorbitantes dos contratos administrativos como a
auto-executoriedade dos atos administrativos são institutos essenciais no âmbito do
regime jurídico-administrativo.
A alternativa d - natureza estatutária do regime jurídico prevalente do serviço
público – também traz instituto de central relevância no regime jurídico-
administrativo: o regime estatutário dos servidores públicos.
Nesta alternativa, você pode estar com dúvida quanto à expressão “prevalente”, se
está correta ou não. Está correta. Embora sejam dois os principais regimes de
pessoal existentes na Administração Pública, o celetista e o estatutário, entende-se
que o regime típico é o estatutário, pois as mais importantes funções administrativas
(fiscalização, controle e auditoria, representação judicial etc) requerem, para seu

adequado desempenho, as garantias previstas apenas neste regime (a estabilidade e
os direitos dela decorrentes, a reintegração, a recondução, o aproveitamento e a
disponibilidade remunerada). A partir disto, pode-se considerar que o regime
prevalente (que prevalece, que prepondera) no serviço público é o estatutário.
Com relação à última alternativa, a imissão provisória na posse é prerrogativa pela
qual, no transcorrer de processos de desapropriação, é o Poder Público autorizado a
tomar posse do bem a ser desapropriado antes do encerramento do processo, ou
seja, antes da transferência da propriedade. Para tanto é necessário declaração de
urgência, depósito do valor arbitrado pelo magistrado e pedido expresso de imissão
no processo. É, indiscutivelmente, instituto típico (e de larga utilização) do regime
jurídico-administrativo.
1) o veto presidencial à proposição de lei é ato de natureza política, excluído do
âmbito do regime jurídico-administrativo;
2) embora dois sejam os principais regimes jurídicos no serviço público (regimes
funcionais ou regimes de pessoal), o que se considera típico, prevalente, é o
estatutário, em função das diversas funções administrativas que só podem ser
adequadamente desempenhadas por agentes públicos detentores das garantias
exclusivas deste regime (a estabilidade e os direitos dela decorrentes, a
reintegração, a recondução, o aproveitamento e a disponibilidade remunerada);
3) imissão provisória na posse é a prerrogativa pela qual o Poder Público, no
transcurso de um processo desapropriatório, tem autorizada a posse do bem antes
da transferência da propriedade. Seus requisitos são: declaração de urgência,
depósito do valor arbitrado pelo magistrado e pedido expresso de imissão no
processo. É instituto típico do regime jurídico-administrativo.
Questão 10
(Procurador do BACEN/2002) – Tratando-se de relação jurídico-administrativa,
assinale a opção falsa.
a) Nesta relação, uma das partes está em posição de supremacia em relação à outra.
b) A presunção de legitimidade dos atos administrativos decorre da natureza desta
relação.
c) Para se configurar essa relação, basta que uma das partes seja pessoa jurídica
integrante da Administração Pública Direta ou Indireta.
d) O fundamento da ação administrativa nesta relação é, necessariamente, a
realização do interesse público.
e) Um ato de gestão de pessoal de uma fundação pública de direito público, quanto
ao seu servidor, insere-se nesta relação.
Gabarito: C.
Comentários:

a) Nesta relação, uma das partes está em posição de supremacia em relação à outra
(certa).
Relação jurídico-administrativa é a relação disciplinada exclusivamente pelo
regime jurídico-administrativo, na qual uma das partes encontra-se em posição de
supremacia perante a outra.
Esta exclusividade é essencial para caracterizarmos uma relação como jurídico-
administrativa. Sabemos que em diversas situações um órgão ou entidade
administrativo estará sujeito às restrições do regime jurídico-administrativo, mas
não gozará de suas prerrogativas. Nessas situações não estaremos perante uma
relação jurídico-administrativa, a qual só se considera formada quando incidem não
só as restrições, mas também as prerrogativas do regime jurídico-administrativo.
Quando o Poder Público necessitar que um servidor exerça suas funções em outra
localidade, determinará sua remoção de ofício, independentemente de sua
concordância. Quando um particular estiver com os documentos de seu veículo
irregulares, terá o mesmo retido até que regularize a situação. Se a Administração
celebrar um contrato administrativo e for de interesse público sua extinção antes do
prazo, unilateralmente rescindirá o contrato. Esses são apenas uns poucos exemplos
de relações jurídico-administrativas, nas quais a Administração está em posição de
supremacia.
b) A presunção de legitimidade dos atos administrativos decorre da natureza desta
relação (certa).
Presume-se que todo ato administrativo é praticado em conformidade com a lei e
que os fatos narrados pela Administração como justificadores da sua prática
efetivamente ocorreram e ocorreram da forma declarada.
Tal presunção tem duas conseqüências imediatas: (1) assegura a imediata produção
de efeitos do ato, mesmo que impugnada sua validade pelo particular, a qual só
cessa quando uma decisão expressamente reconhece nele algum vício; e (2) inverte
o ônus da prova, cabendo ao particular comprovar que o ato é ilegal ou baseado em
fatos não ocorridos ou ocorridos de forma diversa da declarada pela Administração.
A presunção de legitimidade é um dos atributos dos atos administrativos, e tais
atributos nada mais são que prerrogativas decorrentes da aplicação do regime
jurídico-administrativo.
Alternativa correta.
c) Para se configurar essa relação, basta que uma das partes seja pessoa jurídica
integrante da Administração Pública Direta ou Indireta (errada).
Essa é a alternativa errada. Só estamos perante uma relação jurídico-administrativa
quando a pessoa jurídica integrante da Administração Pública esteja almejando o
interesse público, e em vista disto encontre-se em posição de superioridade perante
a outra parte na relação, usufruindo das prerrogativas administrativas. De outro
modo, são as relações regidas exclusivamente pelo regime jurídico-administrativo.
Só a presença de uma entidade da Administração, contudo, não é suficiente. Basta
pensarmos numa sociedade de economia mista que atua na área financeira, como o
Banco do Brasil. Os contratos que a entidade celebra com os correntistas são
tipicamente de direito privado, de modo que na relação não gozará ela, em regra, de
prerrogativas administrativas (não poderá o Banco, por exemplo, alterar

unilateralmente as cláusulas inicialmente acordadas). Nesta hipótese, apesar da
presença de uma pessoa jurídica da Administração, a relação formada não é jurídico-
administrativa.
d) O fundamento da ação administrativa nesta relação é, necessariamente, a
realização do interesse público (certa).
Sem dúvida. O princípio que alicerça a relação jurídico-administrativa é o da
supremacia do interesse público sobre o privado.
Veja-se bem: supremacia do interesse público, não propriamente da Administração.
Em outros termos: ela estará em posição superior apenas quando estiver buscando a
realização do interesse público, como consta corretamente na alternativa.
e) Um ato de gestão de pessoal de uma fundação pública de direito público, quanto
ao seu servidor, insere-se nesta relação (certa).
Servidor é o agente administrativo submetido ao regime estatutário, de natureza
legal, unilateral. Um ato de gestão de pessoal de uma fundação pública de direito
público, com relação a um seu servidor, é aplicação direta das regras do regime
estatutário, e caracteriza relação jurídico-administrativa.
Basta pensarmos no exemplo da remoção de ofício, dado no início do comentário,
para termos certeza desta afirmação.
Síntese do comentário:
1) relação jurídico-administrativa é a relação disciplinada exclusivamente pelo
regime jurídico-administrativo, na qual uma das partes encontra-se em posição de
supremacia perante a outra;
2) só se designa uma relação como jurídico-administrativo quando nela incidem não
só restrições, mas também prerrogativas típicas do regime jurídico-administrativo;
3) não basta, para se configurar tal relação, a presença de uma pessoa jurídica da
Administração Pública. Isso porque em inúmeras oportunidades a pessoa jurídica
administrativa não estará em situação de preponderância frente à outra parte da
relação (não gozará das prerrogativas administrativas), e em tais casos não estamos
perante uma relação jurídico-administrativa;
4) decorre da natureza da relação jurídico-administrativa a presunção de
legitimidade dos atos administrativos;
5) um ato de gestão de pessoal que incida sobre um servidor público é exemplo
típico de relação jurídico-administrativa.
Questão 11
(Auditor do Tribunal de Contas do Estado do Paraná/2002) - Tratando-se do regime
jurídico-administrativo, assinale a afirmativa falsa.
a) O regime jurídico-administrativo é entendido como um conjunto de regras e
princípios que informa a atuação do Poder Público no exercício de suas funções de
realização do interesse público.

b) Por decorrência do regime jurídico-administrativo, não se tolera que o Poder
Público celebre acordos judiciais, ainda que benéficos, sem a expressa autorização
legislativa.
c) A aplicação do regime jurídico-administrativo autoriza que o Poder Público execute
ações de coerção sobre os administrados sem a necessidade de autorização judicial.
d) As relações entre entidades públicas estatais, de mesmo nível hierárquico, não se
vinculam ao regime jurídico-administrativo, em virtude de sua horizontalidade.
e) O regime jurídico-administrativo deve pautar a elaboração de atos normativos
administrativos, bem como a execução de atos administrativos e ainda a sua
respectiva interpretação.
Gabarito: D.
Comentários:
a) O regime jurídico-administrativo é entendido como um conjunto de regras e
princípios que informa a atuação do Poder Público no exercício de suas funções de
realização do interesse público (certa).
Sem comentários. É uma excelente definição de regime jurídico-administrativo.
b) Por decorrência do regime jurídico-administrativo, não se tolera que o Poder
Público celebre acordos judiciais, ainda que benéficos, sem a expressa autorização
legislativa (certa).
A afirmação expressa posição majoritária da doutrina. Embora não sejam poucas as
vozes discordantes, entende-se predominantemente que é vedado ao Poder Público
celebrar acordos judiciais, ainda que favoráveis, a não ser que exista autorização em
lei para tanto (ou em ato normativo hierarquicamente equiparado).
Qual a origem da restrição? Os princípios da legalidade e da indisponibilidade do
interesse público, basilares do regime jurídico-administrativo.
A Administração não tem vontade própria, autônoma: sua vontade advém de
expressos comandos legais. É a lei, em sentido estrito (o ato normativo emanado do
Poder Legislativo) que determina não só quais os interesses que deve a
Administração satisfazer, mas também como ela procederá na gestão dos bens e
recursos financeiros necessários para a satisfação desses interesses. Logo, apenas a
lei poderá autorizar que, em dada situação, possa a Administração celebrar acordos
perante o Poder Judiciário.
Por exemplo, se um particular impetra uma ação contra a União, alegando que um
ato de um servidor público federal lhe causou danos no valor de R$ 50.000,00,
apenas a lei pode autorizá-la, nesta situação em concreto, a firmar um acordo de
valor intermediário, digamos, R$ 25.000,00. Do contrário, à falta de expresso
comando legal, deverá a União atuar diligentemente perante a esfera judicial,
trazendo aos autos elementos que excluam sua responsabilidade ou, quando isto não
for possível, reduzam o valor pedido pelo particular, levando o processo até seu final,
com a decisão do magistrado.

c) A aplicação do regime jurídico-administrativo autoriza que o Poder Público execute
ações de coerção sobre os administrados sem a necessidade de autorização judicial
(certa).
Esta é mais uma das aplicações do regime-jurídico administrativo: a auto-
executoriedade dos atos administrativos, atributo pelo qual a Administração executa
seus atos, em especial os que restringem a esfera jurídica do administrado,
independentemente de prévia manifestação do Poder Judiciário.
É evidente que o administrativo sempre terá o direito de recorrer ao Judiciário,
alegando a ilegitimidade da conduta administrativa. Não é a isto que o atributo se
refere: seus efeitos são os de dispensar a Administração de obter a aquiescência do
Judiciário antes de produzir atos que restrinjam de qualquer forma a esfera jurídica
do administrado.
Ela pratica o ato e este já passa a produzir os efeitos que lhe são próprios (a criação
da obrigação, o estabelecimento da restrição, a imposição da sanção, a extinção do
direito etc), independentemente de prévia apreciação judicial, ressalvando-se ao
particular atingido pelo ato, sempre, a possibilidade de buscar a tutela do Judiciário
quando entender que o mesmo foi produzido de forma ilegal.
d) As relações entre entidades públicas estatais, de mesmo nível hierárquico, não se
vinculam ao regime jurídico-administrativo, em virtude de sua horizontalidade
(errada).
Embora seja tradicional a análise do regime jurídico-administrativo com base no
binômio Administração/administrado, não devem restar dúvidas que ele se aplica
também às relações formadas no seio da própria Administração Pública, mesmo
quando nenhuma das entidades goza de superioridade sobre a outra.
Por exemplo, se três autarquias exercem função de fiscalização, será lícito que elas
celebrem um convênio administrativo com o objetivo de troca de informações e
aumento da eficiência de sua atuação. Tal pacto será firmado sob a égide do regime
jurídico-administrativo, tendo em vista o interesse público que o norteia e a presença
das entidades da Administração Pública.
e) O regime jurídico-administrativo deve pautar a elaboração de atos normativos
administrativos, bem como a execução de atos administrativos e ainda a sua
respectiva interpretação (certa).
Em alternativas como esta, o que está se exigindo são as duas idéias centrais do
regime jurídico-administrativo: superioridade da Administração frente ao particular,
quanto aquela visa ao interesse público, e indisponibilidade destes interesses pela
Administração.
Estas duas idéias iluminam toda a conduta administrativa, desde a elaboração de
seus atos normativos, a execução de atos e a celebração de contratos, a
interpretação e aplicação desses atos normativos, o trato do administrado. Tudo,
absolutamente tudo que referir-se à Administração na sua missão de realização do
interesse público deve ser analisado sob estas duas idéias fundamentais: ela
predomina sobre o administrado, no grau necessário para assegurar a satisfação dos
interesses públicos, e está obrigada a agir buscando a consagração destes
interesses.

1) conceito da ESAF: O regime jurídico-administrativo é entendido como um
conjunto de regras e princípios que informa a atuação do Poder Público no exercício
de suas funções de realização do interesse público;
2) uma das aplicações deste regime, segundo entendimento majoritário, é a vedação
à celebração de acordos judiciais pelo Poder Público, ainda que favoráveis, salvo
mediante expressa autorização legislativa;
3) a auto-executoriedade dos atos administrativos é outra das aplicações deste
regime;
4) as relações firmadas entre entidades estatais de mesmo nível hierárquico (sejam
as entidades políticas, sejam as administrativas) também podem ser disciplinadas
pelo regime jurídico-administrativo;
5) as idéias centrais do regime: superioridade da Administração, na busca do
interesse público, e obrigatoriedade, para a Administração, de procurar tais
interesses, fundamentam todo e qualquer ato (normativo ou concreto) praticado na
esfera administrativa, bem como sua interpretação.
Pessoal, por hoje é só. Na próxima aula traremos questões tratando dos poderes e
deveres administrativos.
Até lá.

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