Regime Geral dos Bens do Domínio Público

JJooããoo MMaannuueell VViicceennttee
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- ANÁLISE DE PROPOSTA DE LEI DO REGIME GERAL DOS BENS DO DOMÍNIO
PÚBLICO -
OBJECTO
1. Solicitada que foi a análise do texto disponibilizado pela Presidência do Conselho de
Ministros respeitante a uma proposta de lei a apresentar à Assembleia da República
relativo ao “Regime Geral dos Bens do Domínio Público” (RGBDP), far-se-á, ainda que de
forma necessariamente perfunctória, a análise por tópicos de alguns dos pontos que
suscitaram a nossa atenção.
APRECIAÇÃO
2. Assim:
A) Constata-se que está em causa um diploma com vocação de “regime geral”. Tal
carácter ou vocação de “regime geral” e a sua articulação e coordenação com os demais
diplomas actualmente vigentes na nossa ordem jurídica relativos a outros “domínios
públicos” surge enunciada pelo legislador na sua “Exposição de Motivos/Preâmbulo”, no
seu § n.º 2:
«(…) A presente lei corporiza, assim, a reforma da legislação sobre o domínio
público, estabelecendo um Regime Geral dos Bens do Domínio Público,
aplicável sem prejuízo do disposto nos vários diplomas parcelares já existentes
no sistema jurídico português. Nesta medida, o Regime Geral dos Bens do
Domínio Público constitui uma disciplina aplicável a todos os bens do domínio
público, independentemente da respectiva natureza e da titularidade (…)»
(realces nossos)
Além de tal esquema de coordenação entre o RGBDP e os demais “diplomas parcelares”
não nos parecer claro e operável de uma forma acessível – desde logo, parece
contraditório referir-se a aplicabilidade do RGBDP com a ressalva expressa pela fórmula
«(…) sem prejuízo do disposto (…)» em tais diplomas parcelares e dizer-se,
seguidamente, que a aplicabilidade do RGBDP operará relativamente a «(…) todos os

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bens do domínio público, independentemente da respectiva natureza e da titularidade
(…)» - certo é que as “considerações” utilizadas pelo legislador na “Exposição de
Motivos/Preâmbulo” não foram vertidas em nenhuma artigo do corpo normativo.
Pelo que, atendendo à escassa, se não nula, eficácia normativa das “Exposições de
Motivos/Preâmbulos”, importaria que i) num plano formal, as regras de coordenação
normativa-legislativa (aplicação subsidiária, prevalência, especialidade, revogação, etc)
entre o RGBDP e os demais “diplomas parcelares” ficasse regulada no texto normativo,
logo nos seus artigos iniciais e que ii) num plano material, tais regras se mostrassem
mais claras e igualmente manuseáveis de uma forma mais acessível e menos atreita a
dúvidas pelos futuros aplicadores da lei, isto em benefício da certeza e segurança
jurídicas.
Entre outros exemplos, da actual formulação (em sede, unicamente, da “Exposição de
Motivos/Preâmbulo”) não resulta de forma evidente se se continuariam a aplicar in totum
as regras da “Lei da Água” (Lei 58/2005 de 29 de Dezembro), particularmente as dos
seus art. 56.º a 73.º 1
ou se se manteria a aplicabilidade das regras da “Lei dos Títulos de
Utilização dos Recursos Hídricos” (DL 226-A/2007 de 31 de Maio) e, num caso ou noutro,
quais seriam, designadamente, as normas ou tipos de normas de aplicação subsidiária,
de aplicabilidade prevalecente ou mesmo tacitamente revogadas.
B) Do último § da pg. 2 da “Exposição de Motivos/Preâmbulo” consta o seguinte
segmento:
«(…) Tais questões reconduzem-se, grosso modo, às seguintes matérias: (…) c)
Aquisição, modificação e cessão do estatuto da dominialidade; (…)» (realce
nosso)
Afigura-se que o legislador se terá pretendido referir não à “cessão” (transmissão ou
transferência) mas à “cessação” (fim ou extinção) e tanto assim parece ser que quando,
no último § da pg. 3 da referida “Exposição de Motivos/Preâmbulo”, o legislador retoma
1
As quais corporizam o seu Capítulo V, sob a epígrafe “Utilização dos recursos hídricos”.

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tal trinómio, utiliza uma expressão que permite confirmar que anteriormente incorrera
num lapsus calami:
«(…) Em matéria de aquisição, modificação e extinção da dominialidade,
clarificaram-se as diversas hipóteses em presença (…)» (realce nosso)
C) No n.º 2 do art. 4.º do RGBDP refere-se que «(…) Cabe aos titulares de bens do
domínio público o uso, a administração, a tutela, a defesa e a disposição dos mesmos
(…)».
Ora, ainda que tal possa resultar já de outros diplomas – designadamente do n.º 3 do art.
36.º da “Lei dos Institutos Públicos” (Lei 3/2004 de 15 de Janeiro) 2
-, afigura-se que se
deveria porventura aditar a tal elenco de poderes de um diploma que se pretende venha a
corporizar um “regime geral” o poder do titular de bens do domínio público de os afectar a
outras entidades, designadamente aos “Institutos Públicos”.
Sucede, porém, que no RGBDP a “afectação” surge como um instituto jurídico autónomo
(art. 14.º a 16.º) não necessariamente coincidente com aquele que temos em mente e
que corresponde à “afectação” a que alude o art. 36.º/3 da “Lei dos Institutos Públicos”.
Motivo pelo qual se nos afiguraria de utilizar a expressão que surge no n.º 1 do art. 48.º
do RGBDP: «(…) Artigo 48.º “Concessão de uso privativo” 1 - A concessão de uso
privativo de bens do domínio público deve ser objecto de contrato a celebrar entre o
interessado e a pessoa colectiva titular ou a que esteja atribuída a gestão do bem. (…)»
(realce nosso).
2
«(…) Artigo 36.º “Património” (…) 3 - Podem ser afectos, por despacho do Ministro das Finanças,
à administração dos institutos públicos os bens do domínio público consignados a fins de interesse
público que se enquadrem nas respectivas atribuições e ainda os bens do património do Estado
que devam ser sujeitos aos seu uso e fruição, podendo essa afectação cessar a qualquer
momento por despacho do membro do Governo. (…)».

‐ Advogado ‐
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Donde resultaria a seguinte redacção: «(…) Cabe aos titulares de bens do domínio
público o uso, a administração, a tutela, a defesa, a atribuição da respectiva gestão e a
disposição dos mesmos (…)» (realce nosso).
D) É a seguinte a redacção do art. 11.º do RGBDP:
«(…) Artigo 11.º “Justa repartição dos encargos” As lesões de direitos
resultantes para os particulares da finalidade pública a que o bem dominial se
encontra adstrito devem ser compensadas por justa indemnização. (…)»
Uma tal redacção de um preceito inserido num capítulo dedicado aos “Princípios”
(Capítulo II) suscita dúvidas quanto à real natureza do instituto aí enunciado, ou seja, se
se trata de uma verdadeira “indemnização”.
Isto porque uma indemnização visa o ressarcimento de danos, e apenas na medida do
respectivo valor, e não a “justa repartição dos encargos”, conforme desde logo sugere a
epígrafe do artigo.
No texto do artigo menciona-se que devem ser “compensadas” por “justa indemnização”
as lesões que resultem não de uma conduta de outrem mas, muito pelo contrário, as que
resultem da mera, fáctica e objectiva “finalidade pública a que o bem dominial se encontra
sujeito”, o que parece em parte aproximar a figura constante do art. 11.º dos quadros da
“responsabilidade civil extracontratual por acto lícito” 3
sem que, porém, ao contrário
desta, se pareça exigir e pressupor a existência e a demonstração de “prejuízos
efectivos” (especiais e anormais) na esfera de quem se arrogue lesado, contrariamente
ao que expressamente se exige no n.º 2 do art. 17.º do RGBDP.
3
Instituto a que agora, em sede da Lei 67/2007 de 31 de Dezembro (que aprovou o regime da
responsabilidade civil extracontratual do estado e demais entidades públicas), se passou a chamar
“indemnização pelo sacrifício” – cfr. seus arts. 2.º e 16.º.

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Parece, assim, estar em causa tão somente o pagamento de uma “compensação” – e
não de uma verdadeira indemnização” – ao particular quando a adstrição a uma
“finalidade pública” de determinado bem dominial lese os seus direitos –
independentemente, assim, de qualquer conduta de outrem, seja da Administração ou de
terceiro -, sendo que para a determinação do quantum de tal “compensação” parecem
não relevar os prejuízos reais e efectivos, sofridos e demonstrados pelo putativo lesado,
mas tão somente a consideração da fórmula legal “justa indemnização”.
Ora, face ao exposto, pareceria curial que o legislador clarificasse a natureza e o regime
da figura que actualmente parece transparecer com pouca nitidez do art. 11.º do RGBDP.
Doutro modo, persistirá a dúvida se está realmente em causa um “sistema
indemnizatório” ou, diferentemente, uma espécie de modelo de “perequação
compensatória” tendente à repartição equitativa dos encargos e benefícios entre aqueles
particulares que sofram uma lesão dos seus direitos directa e exclusivamente fundada na
adstrição a uma “finalidade pública” de determinado bem dominial e todos os demais
particulares a salvo dessa “lesão” 4
.
E) Refere-se no n.º 2 do art. 14.º do RGBDP:
«(…) Artigo 14.º “Afectação” (…) 2 - A afectação deve ser efectuada por acto
expresso, adoptado pelo órgão competente do titular do bem, cuja eficácia fica
dependente do efectivo exercício pelo bem da utilidade que justificou a sua
integração no domínio público. (…)» (realce nosso)
A utilização da expressão “exercício” poderá parecer apontar para a personalização do
bem: apenas pessoas, sejam singulares ou colectivas, exercem direitos, actividades,
utilidades, etc.; os bens, sendo “coisas”, nunca serão “sujeito” mas apenas “objecto”.
Afigura-se preferível tanto a expressão “desempenho” como o segmento “efectiva
utilização do bem para a prossecução”, donde resultariam as seguintes redacções:
4
Tal modelo surge designadamente na “Lei de Bases da Política de Ordenamento do Território”
(Lei 48/98 de 11 de Agosto), no n.º 1 do seu art. 18.º, e na “Lei dos Instrumentos de Gestão
Territorial” (DL 380/99 de 22 de Setembro), nos seus artigos 135.º e seguintes.

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dependente do efectivo desempenho pelo bem da utilidade que justificou a sua
integração no domínio público. (…)» (realce nosso)
ou
dependente da efectiva utilização do bem para a prossecução da utilidade que
justificou a sua integração no domínio público. (…)» (realce nosso)
F) Refere-se no n.º 2 do art. 16.º do RGBDP:
«(…) Artigo 16.º “Competência e procedimento de afectação” (…) 2 - Quando
haja necessidade de um acto expresso de afectação e este for susceptível, por
si, de lesar direitos ou interesses legítimos de terceiros, haverá lugar ao
cumprimento das regras do Código do Procedimento Administrativo (CPA)
relativas ao dever de fundamentar e à audição dos interessados. (…)» (realces
nossos)
Trata-se de dois evidentes lapsus calami: onde se refere “dever de fundamentar” deverá
estar “dever de fundamentação” (apud art. 124.º do CPA) e onde se lê “audição dos
interessados” deverá estar “audiência dos interessados” (apud art. 100.º do CPA).
G) Refere-se no art. 20.º do RGBDP:
«(…) Artigo 20.º “Limites às modificações objectivas com transferência de
domínio” Não podem ser transferidos da titularidade do Estado para a de outras
entidades públicas os bens integrados no domínio público marítimo, aéreo,
radioeléctrico, geológico, cultural e militar. (…)» (realce nosso)
Estando em causa neste artigo a proibição de transferência de determinados bens
dominiais da esfera do Estado para a esfera de outros sujeitos de direito público, a
referência na epígrafe a “modificações objectivas” não se mostra congruente.

‐ Advogado ‐
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Os limites que se estabelecem vedam, na realidade, modificações subjectivas da
titularidade do bem: os bens aí referidos não são transferíveis para quaisquer outros
sujeitos de direito público.
Assim sendo, afigura-se que a epígrafe deveria ser alterada nos seguintes termos ou
noutros similares: “Limites às modificações subjectivas da titularidade de bens dominiais”.
H) Nos termos do art. 47.º do RGBDP, passa a prever-se, inovatoriamente, que a
revogação unilateral da licença gera um eventual direito a uma indemnização (cfr. n.º 2
por contraposição ao n.º 3.º).
Por esta via, elimina-se um dos elementos que permitiam caracterizar a “licença para o
uso privativo de bens do domínio público” como um acto administrativo precário, qual seja
a inexistência de indemnização aquando do seu cancelamento unilateral pela
Administração.
Atento tal carácter inovatório, afigura-se curial que no corpo do art. 47.º ou em novo artigo
surgisse explicitamente enunciada tal nova regra jurídica, à imagem do que se fez com a
indemnização devida em sede de extinção da “concessão para o uso privativo de bens do
domínio público”, nos termos do art. 59.º do RGBDP.
Até porque a consagração de tal inovatório direito a uma indemnização, que surge, como
referimos, de forma não explicitamente assumida, parece surgir sem qualquer
condicionamento ou restrição: com efeito, parece que passará a haver lugar ao direito a
uma indemnização sempre que ocorra a revogação unilateral da licença, esteja ou não o
respectivo titular nas condições referidas no n.º 5 do mesmo artigo ou nas condições
referidas nos n.ºs 2, 3 ou 4 do art. 59.º, isto porque inexiste qualquer remissão para um
ou outro de tais dois segmentos.

‐ Advogado ‐
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Uma tal explicitação ou autonomização permitiria ainda a regulação detalhada do
instituto, concretamente no que respeita à sua aplicação no tempo e designadamente
quanto à sua imediata aplicabilidade às “licenças” já atribuídas à data da entrada em
vigor do RGBDP, situação que a não ser acautelada poderá vir a gerar conflitos de
aplicação normativa face ao regime estabelecido actualmente nos n.ºs 6 e 7 do art. 69.º
da “Lei da Água” e do art. 32.º da “Lei dos Títulos de Utilização de Recursos Hídricos”.
I) Dispõe-se no n.º 1 do art. 57º do RGBDP:
«(…) Artigo 57.º “Extinção” 1 - O contrato de concessão extingue-se pelas
formas previstas para os contratos administrativos em geral, no Código dos
Contratos Públicos (CCP). (…)»
Atenta a premência do regime da extinção, conviria explicitar se o legislador tem em vista
o regime estabelecido dos arts. 330.º e seguinte do CCP e, sendo esse o caso, se tem
em vista permitir a aplicação ilimitada, tanto em termos de “formas” como de “regimes”,
do que se dispõe na parte final da alínea a) desse art. 330.º - «(…) Artigo 330.º “Causas
de extinção” São causas de extinção do contrato: (…) a) O cumprimento, a
impossibilidade definitiva e todas as restantes causas de extinção das obrigações
reconhecidas pelo direito civil; (…)» (realce nosso) - ou se apenas pretende de facto
aludir às “formas” de extinção previstas no CCP, regulando-se no RGBDP os respectivos
“regimes”.
J) O n.º 2 do artigo 87.º parece acabar abruptamente com a expressão
“designadamente”:
«(…) Artigo 87.º “Dever de protecção dos bens dominiais” (…) 2 - As entidades
administrativas competentes devem zelar para que a ocupação e exploração do
domínio público se processem nos termos do disposto n presente lei, e
desencadear, sempre que tal se justifique, os meios legais destinados a impedir
ou sancionar a ocupação ou o aproveitamento de bens do domínio público sem
título habilitante, ou para além dos limites permitidos pelo título existente,
designadamente. (…)»

‐ Advogado ‐
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L) A remissão que no n.º 2 do art. 99.º se faz para o art. 61.º deverá ser rectificada,
passando a remeter-se aí para o art. 62.º.
Eis quanto se oferece dizer para os efeitos solicitados.
Lisboa, 14 de Agosto de 2008.
O Advogado
(João Manuel Vicente)

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