Política fiscal e indicadores orçamentários

Mestrando em Agronegócio e Desenvolvimento (Unesp).
Bacharel em Administração de Empresas (Unesp). Técnico Gerenciamento
Empresarial.

1 O papel do Estado e a atuação do governo nas finanças públicas....................................................1
1.1 Formas e dimensões da intervenção da administração na economia........................................2
1.2 Funções do orçamento público..................................................................................................3
2 Orçamento público............................................................................................................................4
2.1 Conceito....................................................................................................................................4
2.2 Técnicas orçamentárias.............................................................................................................4
2.3 Princípios orçamentários ...........................................................................................................4
2.4 Ciclo orçamentário.....................................................................................................................4
2.5 Processo orçamentário..............................................................................................................4
3 O orçamento público no Brasil ........................................................................................................10
3.1 Sistema de planejamento e de orçamento federal...................................................................10
3.2 Plano plurianual.......................................................................................................................10
3.3 Diretrizes orçamentárias..........................................................................................................10
3.4 Orçamento anual.....................................................................................................................10
3.5 Outros planos e programas .....................................................................................................10
3.6 Sistema e processo de orçamentação.....................................................................................10
3.7 Classificações orçamentárias ..................................................................................................10
3.8 Estrutura programática............................................................................................................10
3.9 Créditos ordinários e adicionais...............................................................................................10
4 Programação e execução orçamentária e financeira.......................................................................18
4.1 Descentralização orçamentária e financeira ............................................................................18
4.2 Acompanhamento da execução ..............................................................................................18
4.3 Sistemas de informações ........................................................................................................18
4.4 Alterações orçamentárias........................................................................................................18
5 Receita pública ...............................................................................................................................27
5.1 Conceito e classificações ........................................................................................................27
5.2 Estágios ..................................................................................................................................27
5.3 Fontes .....................................................................................................................................27
5.4 Dívida ativa..............................................................................................................................27
6 Despesa pública .............................................................................................................................32
6.1 Conceito e classificações ........................................................................................................32
6.2 Estágios ..................................................................................................................................32
6.3 Restos a pagar........................................................................................................................32
6.4 Despesas de exercícios anteriores..........................................................................................32
6.5 Dívida flutuante e fundada.......................................................................................................32
6.6 Suprimento de fundos .............................................................................................................32
7 Lei de Responsabilidade Fiscal.......................................................................................................35
7.1 Conceitos e objetivos ..............................................................................................................35
7.2 Planejamento ..........................................................................................................................35
7.3 Receita Pública .......................................................................................................................35
7.4 Despesa Pública......................................................................................................................35
7.5 Dívida e endividamento ...........................................................................................................35
7.6 Transparência, controle e fiscalização.....................................................................................35
Questões ...........................................................................................................................................40

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Bons estudos!

1
Política fiscal reflete o conjunto de medidas pelas quais o Governo arrecada receitas e realiza
despesas de modo a cumprir três funções: a estabilização macroeconômica, a redistribuição da renda e
a alocação de recursos. A função estabilizadora consiste na promoção do crescimento econômico
sustentado, com baixo desemprego e estabilidade de preços. A função redistributiva visa assegurar a
distribuição equitativa da renda. Por fim, a função alocativa consiste no fornecimento eficiente de bens e
serviços públicos, compensando as falhas de mercado.
Os resultados da política fiscal podem ser avaliados sob diferentes ângulos, que podem focar na
mensuração da qualidade do gasto público bem como identificar os impactos da política fiscal no bem-
estar dos cidadãos. Para tanto podem ser utilizados diversos indicadores para análise fiscal, em
particular os de fluxos (resultados primário e nominal) e estoques (dívidas líquida e bruta). A saber,
estes indicadores se relacionam entre si, pois os estoques são formados por meio dos fluxos. Assim,
por exemplo, o resultado nominal apurado em certo período afeta o estoque de dívida bruta.
Resultado fiscal primário é a diferença entre as receitas primárias e as despesas primárias durante
um determinado período. O resultado fiscal nominal, por sua vez, é o resultado primário acrescido do
pagamento líquido de juros. Assim, fala-se que o Governo obtém superávit fiscal quando as receitas
excedem as despesas em dado período; por outro lado, há déficit quando as receitas são menores do
que as despesas. O equilíbrio orçamentário ocorre quando as receitas se igualam às despesas.
A política fiscal deve ser conduzida com alto grau de responsabilidade fiscal. O uso equilibrado dos
recursos públicos visa a redução gradual da dívida líquida como percentual do PIB, de forma a
contribuir com a estabilidade, o crescimento e o desenvolvimento econômico do país. Mais
especificamente, a política fiscal busca a criação de empregos, o aumento dos investimentos públicos e
a ampliação da rede de seguridade social, com ênfase na redução da pobreza e da desigualdade.
A Programação Financeira compreende um conjunto de atividades com o objetivo de ajustar o ritmo
de execução do orçamento ao fluxo provável de recursos financeiros. Assegurando a execução dos
programas anuais de trabalho, realizados por meio do SIAFI, com base nas diretrizes e regras
estabelecidas pela legislação vigente.
Logo após a sanção presidencial à Lei Orçamentária aprovada pelo Congresso Nacional, o Poder
Executivo mediante decreto estabelece em até trinta dias a programação financeira e o cronograma de
desembolso mensal por órgãos, observadas as metas de resultados fiscais dispostas na Lei de
Diretrizes Orçamentárias.
A Programação Financeira se realiza em três níveis distintos, sendo a Secretaria do Tesouro
Nacional o órgão central, contando ainda com a participação das Subsecretárias de Planejamento,
Orçamento e Administração (ou equivalentes os órgãos setoriais - OSPF) e as Unidades Gestoras
Executoras (UGE). Compete ao Tesouro Nacional estabelecer as diretrizes para a elaboração e
formulação da programação financeira mensal e anual, bem como a adoção dos procedimentos
necessários a sua execução. Aos órgãos setoriais competem a consolidação das propostas de
programação financeira dos órgãos vinculados (UGE) e a descentralização dos recursos financeiros
recebidos do órgão central. Às Unidades Gestoras Executoras cabem a realização da despesa pública
nas suas três etapas, ou seja: o empenho, a liquidação e o pagamento.
1 O papel do estado e a atuação do governo nas finanças públicas
Prof. Danilo Vieira

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A intervenção do Estado na ordem econômica pode acontecer de várias formas, mas, o poder
público mais interfere no domínio econômico de forma indireta, ou seja, apoiando a iniciativa privada e
estimulando determinados comportamentos. As intervenções do Estado na economia podem ser dirteas
e indiretas:
 As intervenções diretas do Estado na economia consistem na prestação de serviços públicos e na
exploração de atividades econômicas.
 As intervenções indiretas: o Estado pode conceder incentivos fiscais para atrair indústrias e outros
ramos de atividade para se instalar em determinadas regiões; pode elevar ou reduzir a alíquota de
impostos, como IPI, imposto sobre a importação, IOF etc. para expandir ou retrair determinados
segmentos da economia; e ofertar financiamentos públicos mediante a concessão de linhas de crédito
especiais, para favorecer determinadas empresas ou setores da economia.
No Brasil, as principais diretrizes tributárias são estabelecidas pela Constituição Federal, que dispõe
sobre os princípios gerais, as limitações do poder de tributar, as competências e também sobre a
repartição das receitas tributárias. Assim, o Sistema Tributário Nacional é instituído pela própria
Constituição, que estabelece que a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão
instituir tributos. A autonomia político-administrativa, característica essencial do nosso sistema
federativo, concede a cada esfera de governo a possibilidade de instituir impostos, taxas (em razão do
poder de polícia ou pela utilização de serviços públicos) e contribuições de melhoria (decorrentes de
obras públicas). No que tange às contribuições sociais, em sua maioria somente podem ser instituídas
pelo Governo Federal.
De acordo com a Constituição brasileira, a competência tributária quanto aos impostos deve seguir a
distribuição mencionada no quadro abaixo:
1.1 Formas e dimensões da intervenção da administração na
economia
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Da mesma forma, a Constituição permite à União instituir empréstimos compulsórios, em condições
especiais, por ela definida, e contribuições sociais, de intervenção no domínio econômico e de interesse
das categorias profissionais ou econômicas. Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios somente
poderão instituir contribuições, cobradas de seus servidores, para o custeio, em benefício desses, de
sistemas de previdência e assistência social.
Dentre as contribuições sociais vigentes, as principais, todas de competência da União, são
apresentadas no próximo quadro.
A importância relativa de cada um dos tributos componentes do sistema tributário brasileiro pode ser
mais bem visualizada pela representatividade econômica destes na carga tributária total. Não obstante
a maioria dos tributos tenha finalidade precípua de arrecadar fundos para o financiamento das ações
estatais (tributos arrecadatórios), alguns deles têm características que os colocam na condição de
instrumentos de política econômica ou social (tributos regulatórios). Pode-se citar, a título de exemplo
de tributos regulatórios, o IOF e o IPI, que podem ser utilizados pelo governo federal como instrumentos
auxiliares na condução de políticas monetária e industrial, respectivamente.
O Estado possui três funções econômicas clássicas, denominadas funções fiscais, que refletem
sobre o Orçamento Público:
 Função alocativa: o Estado atua diretamente na produção de bens. De acordo com a Teoria
Econômica do Bem-Estar Social, existem razões para essa atuação produtiva do Estado, as
denominadas falhas de mercado: competição imperfeita, existência de bens públicos, presença de
externalidades e de mercados incompletos, informação imperfeita, desemprego e outros distúrbios
macroeconômicos. Por meio do Orçamento Público são feitas alocações de recursos, por exemplo, para
que empresas governamentais atuem diretamente na oferta de bens à sociedade.
 Função distributiva: verifica-se que nem todas as distribuições de bens e recursos da sociedade
são desejáveis, principalmente por considerações de eficiência e de justiça social. Isso leva a que o
governo se utilize do Orçamento para promover políticas de distribuição de recursos públicos como
forma de tentar resolver tais tipos de problemas.
 Função estabilizadora: em termos macroeconômicos, a política fiscal por meio do Orçamento
Público visa promover ajustes para que a economia atinja adequado nível de estabilidade. Essa função
estabilizadora é importante com vistas a um alto nível de emprego, um grau razoável de estabilidade
nos preços, equilíbrio no balanço de pagamentos e uma aceitável taxa de crescimento econômico.
1.2 Funções do orçamento público
Prof. Danilo Vieira

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Texto de Morgado (2014).
Orçamento é um documento que prevê as quantias de moeda que, num período determinado, devem
entrar e sair dos cofres públicos, com especificação de suas principais fontes de financiamento e das
categorias de despesa mais relevantes. Usualmente formalizado através de Lei, proposta pelo Poder
Executivo e apreciada pelo Poder Legislativo na forma definida da Constituição. Instrumento de caráter
político, econômico, gerencial e financeiro.
Programa que contém planos de custeio dos serviços públicos, investimentos, inversões e obtenção
de recursos. A execução desse programa de trabalho exige autorização prévia do órgão de
representação popular. A forma material de expressar sua autorização é a lei.
Ó orçamento é um processo de planejamento contínuo e dinâmico utilizado pelo Estado, para
demonstrar seus planos e programas de trabalho por determinado período de tempo. Contém a
estimativa das receitas já criadas conforme legislação, despesas previstas para a manutenção das
atividades do Estado e a execução dos projetos estabelecidos nos planos e programas de Governo. É
proposto pelo Poder Executivo para um período financeiro, e aprovado pelo Poder Legislativo,
passando por exame, discussão, emenda e aprovação.
A proposta orçamentária é o conjunto de documentos sintéticos e analíticos, enviados a Casa
Legislativa demonstrando os planos de Governo. Deve ser elaborada em obediência as disposições
contidas na Lei Federal n° 4.320/64 que estatui as normas gerais de direito financeiro para elaboração e
controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal. Após
a aprovação, a proposta orçamentária passa a ser orçamento público e/ou orçamento-programa público.
Somente após a publicação da lei, o Chefe do Poder Executivo poderá, no exercício financeiro seguinte,
dar início à execução dos seus planos. Passa-se, então, das atividades de estimação da receita e da
fixação da despesa (proposta orçamentária) às atividades de realização da receita e da despesa
(execução orçamentária).
De acordo com o princípio orçamentário da totalidade, o orçamento deve ser uno, ou seja, cada ente
governamental deve elaborar um único orçamento. Este princípio é mencionado no caput do art. 2o da
Lei no 4.320, de 1964, e visa evitar múltiplos orçamentos dentro da mesma pessoa política. Dessa
forma, todas as receitas previstas e despesas fixadas, em cada exercício financeiro, devem integrar um
único documento legal dentro de cada nível federativo.
Dos prazos para aprovação:
A Constituição Federal remete a Lei Complementar à fixação de prazos para o processo de
aprovação do orçamento da União.
Nos Estados e Municípios os prazos são estabelecidos, respectivamente, pelas constituições
estaduais e municipais, que deverão apreciar a proposta orçamentária no exercício financeiro que a
receberem para entrar em vigor no exercício subsequente, já em forma de lei.
Se o projeto for rejeitado pelo Poder Legislativo, subsistirá, para o ano seguinte, a Lei Orçamentária
do exercício em curso.
Por sua vez, o Legislativo - federal, estadual ou municipal - considerará o orçamento vigente como
proposta se, no prazo constitucional não receber do Executivo a proposta orçamentária.
Conteúdo da Lei Orçamentária:
A lei que aprova o orçamento não poderá conter matéria estranha à previsão da receita e da fixação
da despesa (princípio da exclusividade, consagrado na CF), exceção feita à autorização ao Poder
2 Orçamento público. 2.1 Conceito 2.2 Técnicas orçamentárias. 2.3
Princípios orçamentários. 2.4 Ciclo orçamentário. 2.5 Processo
orçamentário.
Prof. Danilo Vieira

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Executivo para abrir créditos suplementares e para realizar operações de crédito por antecipação de
receita.
A Lei do Orçamento compreenderá todas as despesas e todas as receitas do Estado, inclusive as de
operações de crédito autorizadas em lei, com exceção das operações de créditos por antecipação de
receita.
Períodos de Atividades do Orçamento Público:
A elaboração do orçamento obedece às diretrizes conceituais dos princípios orçamentários. O
orçamento é elaborado para o período de 01 (um) ano. As despesas são rigorosamente discriminadas,
conforme dispõem os princípios orçamentários da anualidade e da especificação. Alguns dos mais
importantes princípios orçamentários discutidos doutrinariamente pela Ciência das Finanças estão
consagrados em nossa legislação financeira: anualidade, especificação, exclusividade, unidade e
universalidade. Alguns outros princípios são observados tradicionalmente: clareza, exatidão,
publicidade, etc.
Tanto a receita (recursos financeiros), como a despesa (aplicações), tem três períodos de atividades
extremamente importantes: a) período de estimação da receita e da fixação da despesa (proposta
orçamentária); b) período de realização da receita e da despesa (execução orçamentária); c) período de
confrontações das receitas estimadas com as realizadas e das despesas fixadas com as realizadas; os
resultados desse período servirão de base à elaboração da proposta orçamentária do ano seguinte.
Princípios Orçamentários
São regras fundamentais e norteadoras da prática orçamentária. Conjunto de premissas que devem
ser observadas durante cada etapa da elaboração orçamentária.
- Anualidade: O orçamento deve ter vigência limitada a um exercício financeiro. Conforme a
legislação brasileira, o exercício financeiro precisa coincidir com o ano civil. A Lei de Responsabilidade
Fiscal – LRF vem reforçar este princípio ao estabelecer que as obrigações assumidas no exercício
sejam compatíveis com os recursos financeiros obtidos no mesmo exercício.
- Clareza: O orçamento deve ser claro e de fácil compreensão a qualquer indivíduo.
- Equilíbrio: Os valores autorizados para a realização das despesas no exercício deverão ser
compatíveis com os valores previstos para a arrecadação das receitas.
- Exclusividade: a lei orçamentária não poderá conter matéria estranha à fixação das despesas e à
previsão das receitas (exceção Constitucional – autorização para abertura de créditos suplementares e
contratação de operação de crédito).
- Legalidade: A elaboração do orçamento deve observar as limitações legais em relação aos gastos
e às receitas e, em especial, ao que se segue quanto às vedações impostas pela Constituição.
- Publicidade: Garantia da transparência e pleno acesso a qualquer interessado às informações
necessárias ao exercício da fiscalização sobre a utilização dos recursos arrecadados dos contribuintes.
- Unidade Orçamentária: O orçamento é uno, ou seja, todas as receitas e despesas devem estar
contidas numa só lei orçamentária. No âmbito de cada esfera de Governo (União, estados e municípios)
deve existir apenas um só orçamento para um exercício financeiro.
- Uniformidade: Os dados apresentados devem ser homogêneos nos exercícios, no que se refere à
classificação e demais aspectos envolvidos na metodologia de elaboração do orçamento, permitindo
comparações ao longo do tempo.
- Universalidade: Todas as receitas e todas as despesas devem constar da lei orçamentária, não
podendo haver omissão.
- Orçamento Bruto: Todas as receitas e despesa devem constar na peça orçamentária com seus
valores brutos e não líquidos.
- Não afetação (ou não vinculação) das receitas: Nenhuma parcela da receita poderá ser
reservada ou comprometida para atender a certos ou determinados gastos. No entanto, há exceções.
Exceção da Não afetação da receita:
• repartição do produto da arrecadação dos impostos;
• a destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde, para a manutenção do
ensino;
• a prestação de garantias às operações de créditos por antecipação da receita.
- Descentralização: É preferível que a execução das ações ocorra no nível mais próximo de seus
beneficiários. Com essa prática, a cobrança dos resultados tende a ser favorecida, dada a proximidade
entre o cidadão, beneficiário da ação e a unidade administrativa que a executa.

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- Responsabilização: Os gerentes/administradores devem assumir de forma personalizada a
responsabilidade pelo desenvolvimento de um programa, buscando a solução ou o encaminhamento de
um problema.
- Simplificação: o planejamento e o orçamento devem basear-se a partir de elementos de fácil
compreensão.
O orçamento é um instrumento de planejamento e execução das Finanças públicas. Na atualidade o
conceito está intimamente ligado à previsão das Receitas e fixação das Despesas públicas. No Brasil,
sua natureza jurídica é considerada como sendo de lei em sentido formal, apenas. Isso guarda relação
com o caráter de autorização das despesas públicas ali previstas.
O orçamento e estimativa das receitas e autorização para realização de despesas da administração
pública direta e indireta em um determinado exercício, que, no Brasil, coincide como o ano civil.
O estudo do orçamento público retorna à década de 1920 nos Estados Unidos. Ou mesmo
anteriormente, só sendo possível devido à Revolução Industrial. A gestão empresarial deu enormes
saltos de qualidade, propiciando o desenvolvimento de diversas técnicas de gestão e de elaboração do
orçamento. Fayol, em sua obra "Administração Industrial e Geral", já defendia que as empresas eram
conjuntos de funções (técnicas, comerciais, financeiras, segurança, contábeis e administrativas).
Com o desenvolvimento do pensamento empresarial e acadêmico, que efetua o acompanhamento e
controle da Função Administrativa estatal, era necessário estabelecer mecanismos que
proporcionassem bases seguras para a condução das atividades empresariais. Neste contexto,
surgiram as técnicas orçamentárias mais conhecidas: - Orçamento Tradicional; - Orçamento Base Zero;
- Orçamento de Desempenho; - Orçamento-Programa; - Sistema de Planejamento, Programação e
Orçamento; - Sistema de Racionalização do Orçamento; - dentre outras técnicas. Assim, o conceito de
orçamento público varia dependendo do ângulo em que o observa, podendo adquirir definições
variadas.
A função do Orçamento é permitir que a sociedade acompanhe o fluxo de recursos do Estado
(receitas e despesas). Para isto, o governo traduz o seu plano de ação em forma de lei. Esta lei passa a
representar seu compromisso executivo com a sociedade que lhe delegou poder.
O projeto de lei orçamentária é elaborado pelo Executivo, e submetido à apreciação do Legislativo,
que pode realizar alterações no texto final. A partir daí, o Executivo deve promover sua implementação
de forma eficiente e econômica, dando transparência pública a esta implementação. Por isso o
orçamento é um problema quando uma administração tem dificuldades para conviver com a vontade do
Legislativo e da sociedade: devido à sua força de lei, o orçamento é um limite à sua ação.
Em sua expressão final, o orçamento é um extenso conjunto de valores agrupados por unidades
orçamentárias, funções, programas, atividades e projetos. Com a inflação, os valores não são
imediatamente compreensíveis, requerendo vários cálculos e o conhecimento de conceitos de
matemática financeira para seu entendimento. Isso tudo dificulta a compreensão do orçamento e a
sociedade vê debilitada sua possibilidade de participar da elaboração, da aprovação, e, posteriormente,
acompanhar a sua execução.
Pode-se melhorar a informação oferecida aos cidadãos sem dificultar o entendimento, através da
técnica chamada análise vertical, agrupando as receitas e despesas em conjuntos (atividade, grupo,
função), destacando-se individualmente aqueles que tenham participação significativa. É apresentada a
participação percentual dos valores destinados a cada item no total das despesas ou receitas.
Em vez de comunicar um conjunto de números de difícil entendimento ou valores sem base de
comparação, é possível divulgar informações do tipo "a prefeitura vai gastar 15% dos seus recursos
com pavimentação", por exemplo.
Outra análise que pode ser realizada é a análise horizontal do orçamento.
Esta técnica compara os valores do orçamento com os valores correspondentes nos orçamentos
anteriores (expressos em valores reais, atualizados monetariamente, ou em moeda forte).
Essas técnicas e princípios de simplificação devem ser aplicados na apresentação dos resultados da
execução orçamentária (ou seja, do cumprimento do orçamento), confrontando o previsto com o
realizado em cada período e para cada rubrica. Deve-se apresentar, também, qual a porcentagem já
recebida das receitas e a porcentagem já realizada das despesas.
É fundamental que a peça orçamentária seja convertida em valores constantes, permitindo avaliar o
montante real de recursos envolvidos.
Outra forma de alteração do valor real é através das margens de suplementação. Para garantir
flexibilidade na execução do orçamento, normalmente são previstas elevadas margens de
suplementação, o que permite um uso dos recursos que modifica profundamente as prioridades
estabelecidas.

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Com a indexação orçamentária mensal à inflação real, consegue-se o grau necessário de
flexibilidade na execução orçamentária, sem permitir burlar o orçamento através de elevadas margens
de suplementação. Pode-se restringir a margem a um máximo de 3%.
Não basta dizer quanto será arrecadado e gasto. É preciso apresentar as condições que permitiram
os níveis previstos de entrada e dispêndio de recursos.
No caso da receita, é importante destacar o nível de evolução econômica, as melhorias realizadas no
sistema arrecadador, o nível de inadimplência, as alterações realizadas na legislação, os mecanismos
de cobrança adotados.
No caso da despesa, é importante destacar os principais custos unitários de serviços e obras, as
taxas de juros e demais encargos financeiros, a evolução do quadro de pessoal, a política salarial e a
política de pagamento de empréstimos e de atrasados.
Os resultados que a simplificação do orçamento geram são, fundamentalmente, de natureza política.
Ela permite transformar um processo nebuloso e de difícil compreensão em um conjunto de atividades
caracterizadas pela transparência.
Como o orçamento passa a ser apresentado de forma mais simples e acessível, mais gente pode
entender seu significado. A sociedade passa a ter mais condições de fiscalizar a execução orçamentária
e, por extensão, as próprias ações do governo municipal. Se, juntamente com esta simplificação, forem
adotados instrumentos efetivos de intervenção da população na sua elaboração e controle, a
participação popular terá maior eficácia.
Apesar dos muitos avanços alcançados na gestão das contas públicas no Brasil, a sociedade ainda
não se desfez da sensação de caixa preta quando se trata de acompanhar as contas públicas.
A gestão das contas públicas brasileiras passou por melhorias institucionais tão expressivas que é
possível falar-se de uma verdadeira revolução. Mudanças relevantes abrangeram os processos e
ferramentas de trabalho, a organização institucional, a constituição e capacitação de quadros de
servidores, a reformulação do arcabouço legal e normativo e a melhoria do relacionamento com a
sociedade, em âmbito federal, estadual e municipal.
Os diferentes atores que participam da gestão das finanças públicas tiveram suas funções
redefinidas, ampliando-se as prerrogativas do Poder Legislativo na condução do processo decisório
pertinente à priorização do gasto e à alocação da despesa.
Esse processo se efetivou fundamentalmente pela unificação dos orçamentos do Governo Federal,
antes constituído pelo orçamento da União, pelo orçamento monetário e pelo orçamento da previdência
social.
Criou-se a Secretaria do Tesouro Nacional, em processo em que foram redefinidas as funções do
Banco do Brasil, do Banco Central e do Tesouro Nacional.
Consolidou-se a visão de que o horizonte do planejamento deve compreender a elaboração de um
Plano Plurianual (PPA) e, a cada ano, uma Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) que por sua vez deve
preceder a elaboração da Lei Orçamentária Anual (LOA).
Introduziu-se o conceito de responsabilidade fiscal, reconhecendo-se que os resultados fiscais e, por
consequência, os níveis de endividamento do Estado, não podem ficar ao sabor do acaso, mas devem
decorrer de atividade planejada, consubstanciada na fixação de metas fiscais.
A transparência dos gastos públicos tornou-se possível graças à introdução de modernos recursos
tecnológicos, propiciando registros contábeis mais ágeis e plenamente confiáveis.
A execução orçamentária e financeira passou a contar com facilidades operacionais e melhores
mecanismos de controle.
Por consequência, a atuação dos órgãos de controle tornou-se mais eficaz, com a adoção de novo
instrumental de trabalho, como a introdução do SIAFI e da conta única do Tesouro Nacional,
acompanhados de diversos outros aperfeiçoamentos de ferramentas de gestão.
O Orçamento Tradicional busca assegurar o controle político das atividades governamentais.
Detalha o que o governo gasta, enfatiza os elementos de despesa.
O Orçamento Base Zero consiste em um orçamento por programas. Utiliza-se de todo o processo
operacional de planejamento e orçamento, fundamentado na preparação de pacotes de decisão, para
escolha do nível de objetivo ditado pela ponderação da equação de custos e benefícios. É uma técnica
para a elaboração do orçamento, cujas principais características são a revisão crítica dos gastos
tradicionais de cada área e a criação de alternativas para facilitar a escala de prioridades a serem
levadas para decisão superior. Para implantação desta técnica é necessário que os executivos
estabeleçam os parâmetros de cada programa, a identificação das áreas de decisão, permitam também
que cada gerente destas áreas estabeleça três níveis de gasto para cada programa (nível mínimo, atual
e mais elevado) e que em cada nível da organização seja efetuada a classificação ou atribuição de
prioridades.

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Orçamento Desempenho: é aquele que apresenta os propósitos e objetivos para os quais os
créditos se fazem necessários, os custos dos programas propostos para atingir àqueles objetivos e
dados quantitativos que meçam as realizações e o trabalho levado a efeito em cada programa.
O Orçamento Programa: é um instrumento de planejamento que permite identificar os programas,
os projetos e as atividades que o Governo pretende realizar, além de estabelecer os objetivos, as
metas, os custos e os resultados esperados e oferecer maior transparência dos gastos públicos. A
concepção e a técnica deste orçamento são conhecidas há bastante tempo, inclusive no Brasil. Apesar
dos avanços ocorridos durante a segunda metade do século XX, representados, por exemplo, pela
adoção, em 1974, da chamada classificação funcional-programática, foi apenas com a edição do
Decreto 2.829/1998 e das demais normas que disciplinaram a elaboração do Plano Plurianual 2000-
2003 e dos orçamentos anuais a ele vinculados, que os esforços de implementação do orçamento-
programa na área federal tiveram início efetivamente.
Ciclo Orçamentário
Sequência de fases ou etapas que deve ser cumprida como parte do processo orçamentário. A
maioria dos autores adota como fases do ciclo orçamentário as seguintes: elaboração, apreciação
legislativa, execução e acompanhamento, controle e avaliação, quando, então, se inicia o ciclo seguinte.
Corresponde ao período de tempo em que se processam as atividades típicas do orçamento público,
desde sua concepção até a avaliação final.
O ciclo orçamentário, ou processo orçamentário, pode ser definido como um processo contínuo,
dinâmico e flexível, através do qual se elabora, aprova, executa, controla e avalia os programas do setor
público nos aspectos físicos e financeiro, corresponde, portanto, ao período de tempo em que se
processam as atividades típicas do orçamento público. Preliminarmente é conveniente ressaltar que o
ciclo orçamentário não se confunde com o exercício financeiro. Este, na realidade, é o período durante
o qual se executa o orçamento, correspondendo, portanto, a uma das fases do ciclo orçamentário.
No Brasil, o exercício financeiro coincide com o ano civil, ou seja, inicia em 01 de janeiro encerra em
31 de dezembro de cada ano, conforme dispõe o art. 34 da Lei nº 4.320/64. Por outro lado, o ciclo
orçamentário é um período muito maior, iniciando com o processo de elaboração do orçamento,
passando pela execução e encerramento com o controle.
Identifica-se, basicamente, algumas etapas no ciclo ou processo orçamentário:
 Programação;
 Elaboração da proposta orçamentária;
 Discussão e aprovação da Lei do Orçamento;
 Execução orçamentária e financeira;
 Acompanhamento;
 Controle;
 Revisão dos Planos.
Elaboração dos projetos orçamentários e sua tramitação no Congresso Nacional
A lei orçamentária tem sua origem na proposta orçamentária, cuja elaboração cabe ao Poder
Executivo porque é quem administra, conhecendo, portanto, melhor as suas necessidades. Por outro
lado, ninguém melhor que o Poder Executivo para dizer onde se deve buscar os recursos de que
carece, e, além do mais, tem à sua disposição os funcionários que lhe podem fornecer os dados
corretos referentes à situação financeira do país.
A competência do Poder Executivo para elaboração da proposta orçamentária está consagrada
universalmente, não tendo vingado as experiências feitas nos Estados Unidos e na França no sentido
de atribuí-la ao Poder Legislativo.
Todavia, há quem defenda esta última orientação sob o fundamento de preservar a plena
competência do Congresso Nacional na parte mais necessária aos reclamos da coletividade e porque
os representantes do povo são os que mais conhecem as necessidades da comunidade social.
Entretanto, parece-nos mais correta a atribuição de tal iniciativa ao Poder Executivo, conforme, aliás,
determina o art. 165 da Constituição Federal, em consonância com o art. 84, XXIII.
É constitucionalmente proibido o início de programas ou projetos não incluídos na Lei Orçamentária
Anual. Caso o gestor necessite iniciar um novo programa/projeto, deverá apresentar projeto de lei para
crédito especial com vistas a atender ao novo programa/projeto.

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Ausência de Lei Complementar
A Constituição de 1988, no inciso I do§ 9º do art. 165, estabelece que cabe à lei complementar
dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização do plano
plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual.
Enquanto não for aprovada a referida lei complementar, devem ser obedecidas as seguintes normas
do § 2º do art. 35, do Às todas as Disposições Constitucionais Transitórias, aplicável no caso em tela:
a) O projeto do plano plurianual, para vigência até o final do primeiro exercício financeiro do mandato
presidencial subsequente, será encaminhado até quatro meses antes do encerramento do primeiro
exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa;
b) O projeto de lei de diretrizes orçamentárias será encaminhado até oito meses e meio antes do
encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento do primeiro período
da sessão legislativa;
c) O projeto de lei orçamentária da União será encaminhado até quatro meses antes do
encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa.
Prorrogação do Orçamento Anterior
A Constituição de 1969 dispunha, no art.66, que o projeto de lei orçamentária anual devia ser
enviado pelo Presidente da República, ao Congresso Nacional, até quatro meses antes do início do
exercício financeiro seguinte.
E se, até trinta dias antes do encerramento do exercício financeiro, o Poder Legislativo não o
devolvesse para sanção, seria promulgado como lei.
A Constituição atual silencia quanto à hipótese de o Poder Legislativo não devolver o projeto de lei
orçamentária anual no prazo referido no inciso III do art. 35 antes citado, por não tê-lo votado até o
início do exercício financeiro seguinte.
Todavia, a Lei nº 7.800, de10-7-89 (Lei de Diretrizes Orçamentárias), em seu art. 5º, determina a
prorrogação do orçamento anterior, na razão de 1/12 das dotações, até que o novo venha a ser
publicado.
Apreciação do Congresso Nacional
Dispondo da mesma forma que a Constituição anterior, o art. 166 da CF de 1988 prescreve que os
projetos orçamentários devem ser apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do
regimento comum, e é lógico que a votação deve ser em conjunto.
“Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento
anual e aos créditos adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma
do regimento comum.
§ 1º - Caberá a uma Comissão mista permanente de Senadores e Deputados:
I - examinar e emitir parecer sobre os projetos referidos neste artigo e sobre as contas apresentadas
anualmente pelo Presidente da República;
II - examinar e emitir parecer sobre os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos
nesta Constituição e exercer o acompanhamento e a fiscalização orçamentária, sem prejuízo da
atuação das demais comissões do Congresso Nacional e de suas Casas, criadas de acordo com o art.
58.
§ 2º - As emendas serão apresentadas na Comissão mista, que sobre elas emitirá parecer, e
apreciadas, na forma regimental, pelo Plenário das duas Casas do Congresso Nacional.
§ 3º - As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o modifiquem somente
podem ser aprovadas caso:
I - sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias;
II - indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de despesa,
excluídas as que incidam sobre:
a) dotações para pessoal e seus encargos;
b) serviço da dívida;
c) transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e Distrito Federal; ou
III - sejam relacionadas:
a) com a correção de erros ou omissões; ou
b) com os dispositivos do texto do projeto de lei.
§ 4º - As emendas ao projeto de lei de diretrizes orçamentárias não poderão ser aprovadas quando
incompatíveis com o plano plurianual.

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§ 5º - O Presidente da República poderá enviar mensagem ao Congresso Nacional para propor
modificação nos projetos a que se refere este artigo enquanto não iniciada a votação, na Comissão
mista, da parte cuja alteração é proposta.
§ 6º - Os projetos de lei do plano plurianual, das diretrizes orçamentárias e do orçamento anual serão
enviados pelo Presidente da República ao Congresso Nacional, nos termos da lei complementar a que
se refere o art. 165, § 9º.
§ 7º - Aplicam-se aos projetos mencionados neste artigo, no que não contrariar o disposto nesta
seção, as demais normas relativas ao processo legislativo.
§ 8º - Os recursos que, em decorrência de veto, emenda ou rejeição do projeto de lei orçamentária
anual, ficarem sem despesas correspondentes poderão ser utilizados, conforme o caso, mediante
créditos especiais ou suplementares, com prévia e específica autorização legislativa.”
Competência da Comissão Mista
Dispõe o § 1º do art. 166 da Constituição de 1988 que o Congresso Nacional deverá constituir uma
Comissão Mista de Senadores e Deputados, de natureza permanente, para examinar e emitir parecer
sobre os projetos orçamentários. Prescreve o § 2º do mesmo dispositivo legal que qualquer emenda
deve ser apresentada na mencionada Comissão, que emitirá parecer, para ser apreciada, na forma
regimental, pelo Plenário das duas Casas do Congresso Nacional.
A Constituição anterior (art. 66, § 3º) considerava conclusiva e final o parecer da referida Comissão,
somente admitindo a votação em plenário de emenda aprovada ou rejeitada na Comissão, em havendo
requerimento assinado por um terço dos membros da Câmara dos Deputados e mais um terço de
membros do Senado. Pela Constituição atual, como se disse anteriormente, cabe à Comissão Mista
apenas dar parecer sobre a emenda, pois a apreciação caberá ao Plenário das duas Casas do
Congresso.
Execução Do Orçamento
Publicada a lei orçamentária, os órgãos públicos competentes deverão tomar imediatamente as
medidas iniciais pertinentes à sua execução, especialmente quanto à denominada “programação”,
conforme preceituam o art. 70 do Decreto-lei nº 200, de 25-02-67, e os arts. 47a 50 da Lei nº 4.320.
O Orçamento Público é um documento legal, que contém a previsão de receitas e a estimativa de
despesas a serem realizadas pelo Governo em determinado exercício, geralmente um ano. No entanto,
para que o orçamento seja elaborado corretamente, ele precisa se basear em estudos e documentos
cuidadosamente tratados que irão compor todo o processo de elaboração orçamentária do governo.
No Brasil, o Poder Executivo elabora o texto do Orçamento Geral da União e o entrega ao Poder
Legislativo para discussão, aprovação e conversão em lei. O documento contém a estimativa de
arrecadação das receitas federais para o ano seguinte e a autorização para a realização de despesas
do Governo. Porém, está atrelado a um forte sistema de planejamento público das ações a realizar no
exercício. O Orçamento Geral da União é composto pelo:
 Orçamento Fiscal,
 Orçamento da Seguridade Social e
 Orçamento de Investimento das Empresas Estatais Federais.
3 O orçamento público no brasil. 3.1 Sistema de planejamento e de orçamento federal.
3.2 Plano plurianual. 3.3 Diretrizes orçamentárias. 3.4 Orçamento anual. 3.5 outros
planos e programas. 3.6 Sistema e processo de orçamentação. 3.7 Classificações
orçamentárias. 3.8 estrutura programática. 3.9 Créditos ordinários e adicionais.
Prof. Danilo Vieira

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Os princípios básicos para elaboração e controle dos Orçamentos Públicos são definidos pela
Constituição, por meio da Lei 4.320/64, no Plano Plurianual, na Lei de Diretrizes Orçamentárias e na
recente Lei de Responsabilidade Fiscal.
O cidadão tem o direito de verificar a destinação dos recursos que o governo recolhe sob a forma de
impostos. Nenhuma despesa pública pode ser realizada sem estar fixada no Orçamento. Por este
motivo, o orçamento público é planejado por meio do Sistema de Planejamento e de Orçamento
Federal.
O Sistema de Planejamento e de Orçamento Federal é organizado e disciplinado pela Lei Nº
10.180, de 6 de fevereiro de 2001. A Medida Provisória nº 2.112-88, de 2001 foi aprovada para os
efeitos do disposto no parágrafo único do art. 62 da Constituição Federal.
Dessa forma, as finalidades do Sistema de Planejamento e de Orçamento Federal são:
I - formular o planejamento estratégico nacional;
II - formular planos nacionais, setoriais e regionais de desenvolvimento econômico e social;
III - formular o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e os orçamentos anuais;
IV - gerenciar o processo de planejamento e orçamento federal;
V - promover a articulação com os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, visando a
compatibilização de normas e tarefas afins aos diversos Sistemas, nos planos federal, estadual, distrital
e municipal.
O Sistema de Planejamento e de Orçamento Federal compreende as atividades de elaboração,
acompanhamento e avaliação de planos, programas e orçamentos, e de realização de estudos e
pesquisas socioeconômicas. E integram:
 o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, como órgão central;
 órgãos setoriais: são unidades de planejamento e orçamento dos Ministérios, da Advocacia-Geral
da União, da Vice-Presidência e da Casa Civil da Presidência da República.
 órgãos específicos: são as unidades vinculadas ou subordinadas ao órgão central do Sistema,
cuja missão está voltada para as atividades de planejamento e orçamento.
As unidades responsáveis pelas atividades de planejamento:
I - elaborar e supervisionar a execução de planos e programas nacionais e setoriais de
desenvolvimento econômico e social;
II - coordenar a elaboração dos projetos de lei do plano plurianual e o item, metas e prioridades da
Administração Pública Federal, integrantes do projeto de lei de diretrizes orçamentárias, bem como de
suas alterações, compatibilizando as propostas de todos os Poderes, órgãos e entidades integrantes da
Administração Pública Federal com os objetivos governamentais e os recursos disponíveis;
III - acompanhar física e financeiramente os planos e programas referidos no planejamento I e II,
bem como avaliá-los, quanto à eficácia e efetividade, com vistas a subsidiar o processo de alocação de
recursos públicos, a política de gastos e a coordenação das ações do governo;
IV - assegurar que as unidades administrativas responsáveis pela execução dos programas, projetos
e atividades da Administração Pública Federal mantenham rotinas de acompanhamento e avaliação da
sua programação;
V - manter sistema de informações relacionados a indicadores econômicos e sociais, assim como
mecanismos para desenvolver previsões e informação estratégica sobre tendências e mudanças no
âmbito nacional e internacional;
VI - identificar, analisar e avaliar os investimentos estratégicos do Governo, suas fontes de
financiamento e sua articulação com os investimentos privados, bem como prestar o apoio gerencial e
institucional à sua implementação;
VII - realizar estudos e pesquisas socioeconômicas e análises de políticas públicas;
VIII - estabelecer políticas e diretrizes gerais para a atuação das empresas estatais.
Já às unidades responsáveis pelo Orçamento Federal compete:
I - coordenar, consolidar e supervisionar a elaboração dos projetos da lei de diretrizes orçamentárias
e da lei orçamentária da União, compreendendo os orçamentos fiscal, da seguridade social e de
investimento das empresas estatais;
II - estabelecer normas e procedimentos necessários à elaboração e à implementação dos
orçamentos federais, harmonizando-os com o plano plurianual;
III - realizar estudos e pesquisas concernentes ao desenvolvimento e ao aperfeiçoamento do
processo orçamentário federal;

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IV - acompanhar e avaliar a execução orçamentária e financeira, sem prejuízo da competência
atribuída a outros órgãos;
V - estabelecer classificações orçamentárias, tendo em vista as necessidades de sua harmonização
com o planejamento e o controle;
VI - propor medidas que objetivem a consolidação das informações orçamentárias das diversas
esferas de governo.
Plano Plurianual
O Plano Plurianual (PPA) é um instrumento previsto no art. 165 da Constituição Federal destinado a
organizar e viabilizar a ação pública, com vistas a cumprir os fundamentos e os objetivos da República.
Por meio dele, é declarado o conjunto das políticas públicas do governo para um período de quatro
anos e os caminhos trilhados para viabilizar as metas previstas.
É o instrumento de planejamento que estabelece, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e
metas da Administração Pública Federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para
as relativas aos programas de duração continuada. O PPA declara as escolhas pactuadas com a
sociedade e contribui para viabilizar os objetivos fundamentais da República. Além disso, organiza a
ação de governo na busca de um melhor desempenho da Administração Pública.
O PPA apresenta uma parte dos recursos financeiros orçamentários (esferas “Fiscal e Seguridade
Social” e “Investimentos das Estatais”) arrecadados pelo Governo, mas também faz uso de recursos
que não estão no orçamento, valores que podem ser originários de agências oficiais de crédito
(exemplos: Banco do Brasil, Caixa Econômica Federal, Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico
e Social - BNDES, etc.), de fundos administrados pelo Governo (ex: FAT - fundo de Amparo ao
Trabalhador), de incentivos ou renúncias fiscais, de parcerias com o setor privado, entre outras
possibilidades. Diferentemente da Lei Orçamentária Anual (LOA), o PPA não apresenta os Programas
classificados como Operação Especial. Atualmente, a peça orçamentária de cada exercício anual
permite visualizar o tipo de recurso que está financiando determinada ação orçamentária.
A gestão do PPA ocorre, principalmente, com base no monitoramento dos Programas, Objetivos,
Metas e Iniciativas, dedicando especial atenção aos meios mais eficazes para possibilitar a execução
necessária ao desenvolvimento do País. É importante destacar que o conceito de gestão associado ao
Plano Plurianual - PPA dialoga com a criação de condições objetivas que favoreçam a execução, de
forma que o conceito de resultado está associado à abertura de canais que ampliem a escala de
entregas do Estado.
O PPA confere um tratamento especial à transversalidade e à multissetorialidade, institutos que
permitem identificar públicos ou políticas específicas em determinados setores de atuação do governo.
É o caso, por exemplo, da declaração e identificação da política para as mulheres (público) no interior
da política de desenvolvimento agrário (setor). Por meio das agendas transversais do PPA, por
exemplo, é possível combinar diferentes Objetivos, Metas e Iniciativas, criando condições para uma
abordagem mais adequada da relação entre os programas, além de permitir a análise e o
acompanhamento de políticas públicas integradas.
Dessa forma, a atual estrutura do PPA ampliou as possibilidades das políticas para as mulheres,
raça, criança e adolescente, idoso, LGBT, quilombola, povos e comunidades tradicionais, juventude e
pessoa com deficiência. O Plano apresenta a visão de futuro para o País, macrodesafios e valores que
guiam o comportamento para o conjunto da Administração Pública Federal. Por meio dele o governo
declara e organiza sua atuação, a fim de elaborar e executar políticas públicas necessárias. O Plano
permite também, que a sociedade tenha um maior controle sobre as ações concluídas pelo governo.
A Lei de Diretrizes Orçamentárias
A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) estabelece as metas e prioridades para o exercício
financeiro seguinte; orienta a elaboração do Orçamento; dispõe sobre alteração na legislação tributária;
estabelece a política de aplicação das agências financeiras de fomento. Com base na LDO aprovada
pelo Legislativo, a Secretaria de Orçamento Federal (SOF) elabora a proposta orçamentária para o ano
seguinte, em conjunto com os Ministérios e as unidades orçamentárias dos Poderes Legislativo e
Judiciário. Por determinação constitucional, o governo é obrigado a encaminhar o Projeto de Lei do
Orçamento ao Congresso Nacional até 31 de agosto de cada ano.
É o instrumento por meio do qual o governo estabelece as principais diretrizes e metas da
Administração Pública para o prazo de um exercício. Ela estabelece um elo entre o Plano Plurianual de
Ação Governamental e a Lei Orçamentária Anual, uma vez que reforça quais programas relacionados
no PPAG terão prioridade na programação e execução orçamentária.

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Conforme disposto na Constituição Federal, compete à LDO traçar diretrizes para a elaboração da
Lei Orçamentária Anual do exercício subsequente a sua aprovação, assegurar o equilíbrio fiscal das
contas públicas, dispor sobre alteração na legislação tributária e estabelecer a política de aplicação das
agências financeiras de fomento. Fora as exigências constitucionais, a Lei de Responsabilidade Fiscal
(LRF) ampliou as atribuições da LDO conferindo-a o papel de apresentar os resultados fiscais de médio
prazo para a administração pública.
O projeto de Lei da LDO, que contém a consolidação das propostas parciais de cada Poder
(Legislativo, Judiciário, Ministério Público, e Defensoria Pública), é elaborado pelo chefe do Poder
Executivo auxiliado por seu corpo técnico da Secretária de Estado de Planejamento e Gestão. Ele deve
ser encaminhado à Assembléia Legislativa do Estado até o dia 15 de abril para ser aprovado na
primeira sessão legislativa. Compreende as metas e prioridades da administração pública federal,
incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente, orientará a elaboração da lei
orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de
aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.
Ciclo orçamentário
Sequência de fases ou etapas que deve ser cumprida como parte do processo orçamentário. A
maioria dos autores adota como fases do ciclo orçamentário as seguintes: elaboração, apreciação
legislativa, execução e acompanhamento, controle e avaliação, quando, então, se inicia o ciclo seguinte.
Corresponde ao período de tempo em que se processam as atividades típicas do orçamento público,
desde sua concepção até a avaliação final.
O ciclo orçamentário, ou processo orçamentário, pode ser definido como um processo contínuo,
dinâmico e flexível, através do qual se elabora, aprova, executa, controla e avalia os programas do setor
público nos aspectos físicos e financeiro, corresponde, portanto, ao período de tempo em que se
processam as atividades típicas do orçamento público. Preliminarmente é conveniente ressaltar que o
ciclo orçamentário não se confunde com o exercício financeiro. Este, na realidade, é o período durante
o qual se executa o orçamento, correspondendo, portanto, a uma das fases do ciclo orçamentário.
Orçamento anual
No Brasil, o exercício financeiro coincide com o ano civil, ou seja, inicia em 01 de janeiro encerra em
31 de dezembro de cada ano, conforme dispõe o art. 34 da Lei nº 4.320/64. Por outro lado, o ciclo
orçamentário é um período muito maior, iniciando com o processo de elaboração do orçamento,
passando pela execução e encerramento com o controle.
Outros planos e programas
O orçamento da União contém programas sociais do governo para diversas áreas de atuação, como
saúde, educação e segurança alimentar, e para diversos grupos de beneficiários, como mulheres,
crianças e quilombolas. Por meio de parcerias com organizações da sociedade civil que acompanham
segmentos específicos das políticas públicas, identificamos e destacamos os diversos „orçamentos
temáticos‟ contidos no orçamento da União, de modo a facilitar o acesso à informação pelos
interessados. Por exemplo:
 Orçamento da Educação: contém ações que impactam a qualidade e disponibilidade de serviços
de educação para a população. Como forma de apoiar a atuação das entidades que fazem o
acompanhamento das políticas educacionais, identifica-se, destaca-se e disponibiliza-se as ações de
educação contidas no orçamento da União.
 Orçamento da Mulher: é um extrato do orçamento da União contendo as ações que, segundo a
metodologia adotada, impactam a qualidade de vida das mulheres brasileiras. Foi organizado em
parceria com o Centro Feminista de Estudos e Assessoria - CFEMEA, para facilitar o acompanhamento
do processo orçamentário pelas entidades voltadas para as políticas da mulher.
 Orçamento da Saúde: contém ações que impactam a qualidade da saúde dos cidadãos e a
disponibilidade de serviços de saúde para a população. Por meio de parceria com a Escola Nacional de
Saúde Pública – ENSP/FIOCRUZ, que desenvolve o portal ParticipanetSUS, as ações de saúde
contidas no orçamento da União são identificadas e destacadas, de modo a apoiar a atuação das
instituições responsáveis pelo controle social, a exemplo dos Conselhos de Saúde, no
acompanhamento do processo de elaboração e execução das despesas públicas.
 Orçamento da segurança alimentar: é um extrato do orçamento da União contendo as ações que,
segundo a metodologia adotada, promovem uma alimentação saudável, acessível, permanente e de
qualidade para os cidadãos. Foi elaborado em parceria com o Instituto de Estudos Socioeconômicos –

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INESC, para facilitar o acompanhamento do processo orçamentário pelas entidades integrantes do
Conselho Nacional de Segurança Alimentar – CONSEA e outras organizações da sociedade civil.1
Sistema e processo de orçamentação
O Sistema de Orçamento tem por finalidade formular o Plano Plurianual, as diretrizes orçamentárias
e os orçamentos anuais; gerenciar o processo de orçamento e promover a articulação entre os outros
níveis do governo.
Classificações orçamentárias
As classificações são numerações utilizadas para facilitar e padronizar as informações que se deseja
obter. Pela classificação é possível visualizar o orçamento por Poder, por função de governo, por
subfunção, por programa, por categoria econômica. A classificação funcional-programática representou
um grande avanço na técnica de apresentação orçamentária. Ela permitiu a vinculação das dotações
orçamentárias a objetivos de governo que, por sua vez, eram viabilizados pelos programas de governo.
Esse enfoque permitiu uma visão do "que o governo faz", o que tinha significado bastante diferente do
critério anterior, que visualizava o "que o governo comprava". A partir do orçamento do ano 2000,
diversas modificações foram estabelecidas na classificação vigente, procurando-se privilegiar o aspecto
gerencial do orçamento, com adoção de práticas simplificadoras e descentralizadoras.
Despesa orçamentária pública é aquela executada por entidade pública e que depende de
autorização legislativa para sua realização, por meio da Lei Orçamentária Anual ou de Créditos
Adicionais. É o conjunto de dispêndios realizados pelos entes públicos para o funcionamento e
manutenção dos serviços públicos prestados à sociedade.
A classificação da despesa orçamentária, segundo a sua natureza, compõe-se de:
I – Categoria Econômica;
II – Grupo de Natureza da Despesa; e
III – Elemento de Despesa.
A natureza da despesa será complementada pela informação gerencial denominada “modalidade de
aplicação”, a qual tem por finalidade indicar se os recursos são aplicados diretamente por órgãos ou
entidades no âmbito da mesma esfera de Governo ou por outro Ente da Federação e suas respectivas
entidades, e objetiva, precipuamente, possibilitar a eliminação da dupla contagem dos recursos
transferidos ou descentralizados.
1
Mais informações sobre programas do orçamento federal podem ser obtidas no site:
http://www.orcamentofederal.gov.br/orcamentos-anuais/orcamento-2013-1/arquivos-cadastro-de-acoes/todos-os-programas-
por-ordem-alfabetica.
Plano
Plurianual
(PPA)
Lei Das
Diretrizes
Orçamentárias
(LDO)
Plano
Plurianual
(PPA)
Consolida, qualifica a programação do governo para os 4 anos
subsequentes.
Estabelece prioridades na programação do governo subsequente
Destina recursos à programação para o ano subsequente Segundo a
orientação da LDO

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Estrutura da Natureza da Despesa Orçamentária
Os arts. 12 e 13 da Lei nº 4.320/1964, tratam da classificação da despesa orçamentária por categoria
econômica e elementos. Assim como na receita orçamentária, o art. 8º estabelece que os itens da
discriminação da despesa orçamentária mencionados no art. 13 serão identificados por números de
código decimal, na forma do Anexo IV daquela Lei, atualmente consubstanciados na Portaria
Interministerial STN/SOF nº 163/2001, e constantes do Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor
Público – Procedimentos Contábeis Orçamentários.
O conjunto de informações que constitui a natureza de despesa orçamentária forma um código
estruturado que agrega a categoria econômica, o grupo, a modalidade de aplicação e o elemento.
O código da natureza de despesa orçamentária é composto por seis dígitos, desdobrado até o nível
de elemento. Na União o desdobramento da despesa é feito, obrigatoriamente, até o nível de subitem,
ficando composto por oito dígitos.
Para a União a Natureza da Despesa - ND, é desdobrada da seguinte forma:
X – Categoria Econômica;
X – Grupo de despesa;
XX – Modalidade de Aplicação;
XX – Elemento de despesa;
XX – Subitem da natureza da despesa
A classificação da Reserva de Contingência bem como a Reserva do Regime Próprio de Previdência
Social - RPPS, quanto à natureza da despesa orçamentária, serão identificadas com o código
“9.9.99.99.99”, conforme estabelece o parágrafo único do art. 8º da Portaria Interministerial STN/SOF nº
163, de 2001.
A despesa é classificada em duas categorias econômicas:
1. Despesas Correntes: Classificam-se nessa categoria todas as despesas para manutenção e
funcionamento dos serviços públicos em geral, são despesas que não contribuem, diretamente, para a
formação ou aquisição de um bem de capital. Exemplos: material gráfico, manutenção e conservação
de equipamento de processamento de dados; pen-drive; peças de informática para reposição imediata
ou para estoque, despesas com diárias pagas a prestadores de serviços para a administração pública,
manutenção de software, suporte de infraestrutura de T.I., suporte a usuários de T.I.
2. Despesas de Capital: Classificam-se nessa categoria aquelas despesas que contribuirão para a
produção ou geração de novos bens ou serviços e integrarão o patrimônio público, ou seja, contribuem,
diretamente, para a formação ou aquisição de um bem de capital. Essas despesas ensejam o registro
de incorporação de ativo imobilizado, intangível ou investimento (no caso dos grupos de natureza da
despesa 4 – investimentos e 5 – inversões financeiras) ou o registro de desincorporação de um passivo
(no caso do grupo de despesa 6 – amortização da dívida). Exemplos: obras e instalações, máquinas e
equipamentos, aquisição de software, aquisição de softwares sob encomenda, veículos, bens móveis.
Grupo de Natureza da Despesa
É um agregador de elementos de despesa com as mesmas características quanto ao objeto de
gasto, conforme discriminado a seguir:
1 – Pessoal e Encargos Sociais
2 – Juros e Encargos da Dívida
3 – Outras Despesas Correntes
4 – Investimentos
5 – Inversões Financeiras
6 – Amortização da Dívida
9 – Reserva de Contingência
1 - Pessoal e Encargos Sociais
Despesas orçamentárias com pessoal ativo, inativo e pensionistas, relativas a mandatos eletivos,
cargos, funções ou empregos, civis, militares e de membros de Poder, com quaisquer espécies
remuneratórias, tais como vencimentos e vantagens, fixas e variáveis, subsídios, proventos da
aposentadoria, reformas e pensões, inclusive adicionais, gratificações, horas extras e vantagens

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pessoais de qualquer natureza, bem como encargos sociais e contribuições recolhidas pelo ente às
entidades de previdência, conforme estabelece o caput do art. 18 da LRF.
Observação: Nesse GND devem ser incluídas somente as despesas com pessoal concursado e os
admitidos por processo seletivo simplificado, conforme comentários ao fim do detalhamento dos grupos.
2 - Juros e Encargos da Dívida
Despesas orçamentárias com o pagamento de juros, comissões e outros encargos de operações de
crédito internas e externas contratadas, bem como da dívida pública mobiliária.
3 - Outras Despesas Correntes
Despesas orçamentárias com aquisição de material de consumo, pagamento de diárias,
contribuições, subvenções, auxílio-alimentação, auxílio-transporte, além de outras despesas da
categoria econômica "Despesas Correntes" não classificáveis nos demais grupos de natureza de
despesa.
4 - Investimentos
Despesas orçamentárias com softwares e com o planejamento e a execução de obras, inclusive com
a aquisição de imóveis considerados necessários à realização destas últimas, e com a aquisição de
instalações, equipamentos e material permanente.
5 - Inversões Financeiras
Despesas orçamentárias com a aquisição de imóveis ou bens de capital, em utilização; aquisição de
títulos representativos do capital de empresas ou entidades de qualquer espécie, constituídas, quando a
operação não importe aumento do capital; e com a constituição ou aumento do capital de empresas,
além de outras despesas classificáveis nesse grupo.
6 - Amortização da Dívida
Despesas orçamentárias com o pagamento e/ou refinanciamento do principal e da atualização
monetária ou cambial da dívida pública interna e externa, contratual ou mobiliária.
9 – Reserva de Contingência
Despesas orçamentárias destinadas ao atendimento de passivos contingentes e outros riscos, bem
como eventos fiscais imprevistos, inclusive a abertura de créditos adicionais.2
Estrutura programática
A partir da Portaria nº 42, de 14 de abril de 1999, os programas deixaram de ter o caráter de
classificador e cada nível de governo passou a ter a sua estrutura própria, adequada à solução dos
seus problemas, e originária do processo de planejamento desenvolvido durante a formulação do Plano
Plurianual – PPA.
Há convergência entre as estruturas do plano plurianual e do orçamento anual a partir do programa,
“módulo” comum integrador do PPA com o Orçamento. Em termos de estruturação, o plano termina no
programa e o orçamento começa no programa, o que confere a esses documentos uma integração
desde a origem, sem a necessidade, portanto, de buscar-se uma compatibilização entre módulos
diversificados. O programa age como único módulo integrador, e os projetos e as atividades, como
instrumento de realização dos programas.
Cada programa contém, no mínimo, objetivo, indicador que quantifica a situação que o programa tem
por fim modificar e os produtos (bens e serviços) necessários para atingir o objetivo. Os produtos dos
programas dão origem aos projetos e atividades. A cada projeto ou atividade só pode estar associado
um produto, que, quantificado por sua unidade de medida, dá origem à meta.
Os programas são compostos por atividades, projetos e uma nova categoria de programação
denominada operações especiais. Essas últimas podem fazer parte dos programas quando entendido
que efetivamente contribuem para a consecução de seus objetivos. As operações especiais quando
associadas a programas finalísticos apresentam, na maioria dos casos, produtos associados. Daí a
necessidade de caracterização desses produtos. Quando não, as operações especiais não se
vincularão a programas.
2
Texto completo sobre classificações orçamentárias, disponível em:
http://manualsiafi.tesouro.fazenda.gov.br/020000/020300/020332

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A estruturação de programas e respectivos produtos, consubstanciados em projetos e em atividades,
é sempre revisada anualmente e seu resultado disponibilizado para que os órgãos setoriais e as
unidades orçamentárias apresentem as suas propostas orçamentárias.
O programa é o instrumento de organização da atuação governamental. Articula um conjunto de
ações que concorrem para um objetivo comum preestabelecido, mensurado por indicadores
estabelecidos no plano plurianual, visando à solução de um problema ou o atendimento de uma
necessidade ou demanda da sociedade.
Toda a ação finalística do Governo Federal deverá ser estruturada em programas, orientados para
consecução dos objetivos estratégicos definidos, para o período, no PPA. A ação finalística é a que
proporciona bem ou serviço para atendimento direto às demandas da sociedade.
Tipos de programas
- Programas Finalísticos: são programas que resultam em bens e serviços ofertados diretamente
à sociedade. Seus atributos básicos são: denominação, objetivo, público-alvo, indicador(es), fórmulas
de cálculo do índice, órgão(s), unidades orçamentárias e unidade responsável pelo programa
O indicador quantifica a situação que o programa tenha por fim modificar, de modo a explicitar o
impacto das ações sobre o público alvo.
- Programas de Gestão de Políticas Públicas: os programas de gestão de políticas públicas
assumirão denominação específica de acordo com a missão institucional de cada órgão. Portanto,
haverá apenas um programa dessa natureza por órgão. Exemplo: “Gestão da Política de Saúde”.
Seus atributos básicos são: denominação, objetivo, órgão(s), unidades orçamentárias e unidade
responsável pelo programa
Na Presidência da República e nos Ministérios que constituam órgãos centrais de sistemas
(Orçamento e Gestão, Fazenda), poderá haver mais de um programa desse tipo.
Os Programas de Gestão de Políticas Públicas abrangem as ações de gestão de Governo e serão
compostos de atividades de planejamento, orçamento, controle interno, sistemas de informação e
diagnóstico de suporte à formulação, coordenação, supervisão, avaliação e divulgação de políticas
públicas. As atividades deverão assumir as peculiaridades de cada órgão gestor setorial.
- Programas de Serviços ao Estado: Programas de Serviços ao Estado são os que resultam em
bens e serviços ofertados diretamente ao Estado, por instituições criadas para esse fim específico. Seus
atributos básicos são: denominação, objetivo, indicador(es), órgão(s), unidades orçamentárias e
unidade responsável pelo programa.
- Programa de Apoio Administrativo: o programa de Apoio Administrativo corresponde ao
conjunto de despesas de natureza tipicamente administrativa e outras que, embora colaborem para a
consecução dos objetivos dos programas finalísticos e de gestão de políticas públicas, não são
passíveis de apropriação a esses programas. Seus objetivos são, portanto, os de prover os órgãos da
União dos meios administrativos para a implementação e gestão de seus programas finalísticos.
Créditos ordinários e adicionais
Crédito ordinário é aquele aprovado pela lei orçamentária anual e que consta no orçamento fiscal, da
seguridade social e do investimento das empresas estatais. A quantia monetária (dotação) que consta
no crédito orçamentário limita o recurso financeiro autorizado.
Pode acontecer de haver um gasto público menor do que o previsto, uma vez que o princípio da
eficiência pode motivar gastos menores.
No prazo entre a elaboração e a execução do orçamento podem ocorrer situações que não estavam
previstas, dessa forma, o gestor público precisa de flexibilidade para trabalhar, uma vez que os créditos
orçamentários iniciais podem sofrer alterações qualitativa e quantitativa por meio de créditos adicionais.
Crédito adicional é a autorização de despesa não computada ou insuficientemente dotada na lei
orçamentária, a Lei nº 4.320 de 17 de Março de 1964:
Art. 40. São créditos adicionais, as autorizações de despesa não computadas ou insuficientemente
dotadas na Lei de Orçamento. Os créditos adicionais podem ter a abertura já prevista em lei
orçamentária, mas que o normal é que eles passem a integrar o orçamento após sua abertura ou que
sequer o integrem.
Art. 41. Os créditos adicionais classificam-se em:
I - suplementares, os destinados a reforço de dotação orçamentária;
II - especiais, os destinados a despesas para as quais não haja dotação orçamentária específica;

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III - extraordinários, os destinados a despesas urgentes e imprevistas, em caso de guerra, comoção
intestina ou calamidade pública.
Art. 46. O ato que abrir crédito adicional indicará a importância, a espécie do mesmo e a
classificação da despesa, até onde for possível.
Primeiramente, deve-se identificar algumas etapas no ciclo ou processo orçamentário:
• Programação;
• Elaboração da proposta orçamentária;
• Discussão e aprovação da Lei do Orçamento;
• Execução orçamentária e financeira;
• Acompanhamento;
• Controle;
• Revisão dos Planos.
Elaboração dos projetos orçamentários e sua tramitação no Congresso Nacional
A lei orçamentária tem sua origem na proposta orçamentária, cuja elaboração cabe ao Poder
Executivo porque é quem administra, conhecendo, portanto, melhor as suas necessidades. Por outro
lado, ninguém melhor que o Poder Executivo para dizer onde se deve buscar os recursos de que
carece, e, além do mais, tem à sua disposição os funcionários que lhe podem fornecer os dados
corretos referentes à situação financeira do país.
A competência do Poder Executivo para elaboração da proposta orçamentária está consagrada
universalmente, não tendo vingado as experiências feitas nos Estados Unidos e na França no sentido
de atribuí-la ao Poder Legislativo.
Todavia, há quem defenda esta última orientação sob o fundamento de preservar a plena
competência do Congresso Nacional na parte mais necessária aos reclamos da coletividade e porque
os representantes do povo são os que mais conhecem as necessidades da comunidade social.
Entretanto, parece-nos mais correta a atribuição de tal iniciativa ao Poder Executivo, conforme, aliás,
determina o art. 165 da Constituição Federal, em consonância com o art. 84, XXIII.
É constitucionalmente proibido o início de programas ou projetos não incluídos na Lei Orçamentária
Anual. Caso o gestor necessite iniciar um novo programa/projeto, deverá apresentar projeto de lei para
crédito especial com vistas a atender ao novo programa/projeto.
Ausência de Lei Complementar
A Constituição de 1988, no inciso I do§ 9º do art. 165, estabelece que cabe à lei complementar
dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização do plano
plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual.
Enquanto não for aprovada a referida lei complementar, devem ser obedecidas as seguintes normas
do § 2º do art. 35, do Às todas as Disposições Constitucionais Transitórias, aplicável no caso em tela:
a) O projeto do plano plurianual, para vigência até o final do primeiro exercício financeiro do mandato
presidencial subsequente, será encaminhado até quatro meses antes do encerramento do primeiro
exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa;
b) O projeto de lei de diretrizes orçamentárias será encaminhado até oito meses e meio antes do
encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento do primeiro período
da sessão legislativa;
4 Programação e execução orçamentária e financeira. 4.1
Descentralização orçamentária e financeira. 4.2 Acompanhamento da
execução. 4.3 Sistemas de informações. 4.4 Alterações orçamentárias.
Prof. Danilo Vieira

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c) O projeto de lei orçamentária da União será encaminhado até quatro meses antes do
encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa.
Prorrogação do Orçamento Anterior
A Constituição de 1969 dispunha, no art.66, que o projeto de lei orçamentária anual devia ser
enviado pelo Presidente da República, ao Congresso Nacional, até quatro meses antes do início do
exercício financeiro seguinte.
E se, até trinta dias antes do encerramento do exercício financeiro, o Poder Legislativo não o
devolvesse para sanção, seria promulgado como lei.
A Constituição atual silencia quanto à hipótese de o Poder Legislativo não devolver o projeto de lei
orçamentária anual no prazo referido no inciso III do art. 35 antes citado, por não tê-lo votado até o
início do exercício financeiro seguinte.
Todavia, a Lei nº 7.800, de10-7-89 (Lei de Diretrizes Orçamentárias), em seu art. 5º, determina a
prorrogação do orçamento anterior, na razão de 1/12 das dotações, até que o novo venha a ser
publicado.
Apreciação do Congresso Nacional
Dispondo da mesma forma que a Constituição anterior, o art. 166 da CF de 1988 prescreve que os
projetos orçamentários devem ser apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do
regimento comum, e é lógico que a votação deve ser em conjunto.
“Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento
anual e aos créditos adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma
do regimento comum.
§ 1º - Caberá a uma Comissão mista permanente de Senadores e Deputados:
I - examinar e emitir parecer sobre os projetos referidos neste artigo e sobre as contas apresentadas
anualmente pelo Presidente da República;
II - examinar e emitir parecer sobre os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos
nesta Constituição e exercer o acompanhamento e a fiscalização orçamentária, sem prejuízo da
atuação das demais comissões do Congresso Nacional e de suas Casas, criadas de acordo com o art.
58.
§ 2º - As emendas serão apresentadas na Comissão mista, que sobre elas emitirá parecer, e
apreciadas, na forma regimental, pelo Plenário das duas Casas do Congresso Nacional.
§ 3º - As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o modifiquem somente
podem ser aprovadas caso:
I - sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias;
II - indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de despesa,
excluídas as que incidam sobre:
a) dotações para pessoal e seus encargos;
b) serviço da dívida;
c) transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e Distrito Federal; ou
III - sejam relacionadas:
a) com a correção de erros ou omissões; ou
b) com os dispositivos do texto do projeto de lei.
§ 4º - As emendas ao projeto de lei de diretrizes orçamentárias não poderão ser aprovadas quando
incompatíveis com o plano plurianual.
§ 5º - O Presidente da República poderá enviar mensagem ao Congresso Nacional para propor
modificação nos projetos a que se refere este artigo enquanto não iniciada a votação, na Comissão
mista, da parte cuja alteração é proposta.
§ 6º - Os projetos de lei do plano plurianual, das diretrizes orçamentárias e do orçamento anual serão
enviados pelo Presidente da República ao Congresso Nacional, nos termos da lei complementar a que
se refere o art. 165, § 9º.
§ 7º - Aplicam-se aos projetos mencionados neste artigo, no que não contrariar o disposto nesta
seção, as demais normas relativas ao processo legislativo.
§ 8º - Os recursos que, em decorrência de veto, emenda ou rejeição do projeto de lei orçamentária
anual, ficarem sem despesas correspondentes poderão ser utilizados, conforme o caso, mediante
créditos especiais ou suplementares, com prévia e específica autorização legislativa.”

20
Competência da Comissão Mista
Dispõe o § 1º do art. 166 da Constituição de 1988 que o Congresso Nacional deverá constituir uma
Comissão Mista de Senadores e Deputados, de natureza permanente, para examinar e emitir parecer
sobre os projetos orçamentários. Prescreve o § 2º do mesmo dispositivo legal que qualquer emenda
deve ser apresentada na mencionada Comissão, que emitirá parecer, para ser apreciada, na forma
regimental, pelo Plenário das duas Casas do Congresso Nacional.
A Constituição anterior (art. 66, § 3º) considerava conclusiva e final o parecer da referida Comissão,
somente admitindo a votação em plenário de emenda aprovada ou rejeitada na Comissão, em havendo
requerimento assinado por um terço dos membros da Câmara dos Deputados e mais um terço de
membros do Senado. Pela Constituição atual, como se disse anteriormente, cabe à Comissão Mista
apenas dar parecer sobre a emenda, pois a apreciação caberá ao Plenário das duas Casas do
Congresso.
Execução Do Orçamento
Publicada a lei orçamentária, os órgãos públicos competentes deverão tomar imediatamente as
medidas iniciais pertinentes à sua execução, especialmente quanto à denominada “programação”,
conforme preceituam o art. 70 do Decreto-lei nº 200, de 25-02-67, e os arts. 47a 50 da Lei nº 4.320.
Pode-se definir a Execução Orçamentária como sendo a utilização dos créditos consignados no
orçamento. Já a Execução Financeira representa a utilização dos recursos financeiros, visando atender
a realização das ações orçamentárias atribuídas a cada unidade. A Contabilidade cuida de registrar
esses fatos, consolidando e demonstrando os resultados nas peças contábeis.
No contexto da técnica orçamentária, os termos Crédito e Recurso têm significados distintos. Crédito
designa o lado orçamentário, representando a dotação ou autorização de gasto. Já Recurso refere-se
ao lado financeiro, indicando dinheiro ou saldo financeiro. Neste sentido, diz-se que ambos são faces de
uma mesma moeda.
A lei de responsabilidade fiscal incorporou o entendimento de que, para se garantir que o nível de
execução do orçamento seja efetivamente ajustado às novas estimativas de arrecadação, além da
programação do fluxo de caixa deverá ser também objeto de programação a parcela de orçamento que
cada órgão poderá comprometer. Por conseguinte, a lei determina em seu artigo 8°, que o poder
executivo estabeleça a programação financeira e o cronograma de execução mensal de desembolso
até trinta dias depois de publicados os orçamentos, nos termos dispostos na Lei de Diretrizes
Orçamentárias. E, prosseguindo, no artigo 9° estabelece que, ao final de cada bimestre, caso novas
estimativas indiquem a possibilidade de frustração da receita anteriormente prevista, e não comportem
o cumprimento da meta de resultado primário, os três poderes editarão atos para impor a redução da
execução orçamentária mediante limitação do volume da despesa a ser empenhada.
Esse procedimento é efetivado por meio da elaboração de um Decreto de Programação Financeira
do Executivo, o qual regulamenta a programação para a realização das ações de governo, ou
seja,estabelece a forma e o montante dos dispêndios mensais de gastos do poder público.
A Programação Financeira do Município do exercício de 2012 foi aprovada pelo Decreto nº 22.560 de
26 de janeiro de 2012 fazendo constar no seu art. 2º o acompanhamento de que trata o art. 9º da LRF;
“Art. 2º A execução da despesa bem como as disposições estabelecidas no Decreto municipal nº
22.547 de 19 de janeiro de 2012”.
Diretrizes Orçamentárias.
A Programação Financeira se realiza em três níveis distintos, sendo a Secretaria do Tesouro
Nacional o órgão central, contando ainda com a participação das Subsecretárias de Planejamento,
Orçamento e Administração (ou equivalentes os órgãos setoriais - OSPF) e as Unidades Gestoras
Executoras (UGE).
Compete ao Tesouro Nacional estabelecer as diretrizes para a elaboração e formulação da
programação financeira mensal e anual, bem como a adoção dos procedimentos necessários a sua
execução. Aos órgãos setoriais competem a consolidação das propostas de programação financeira

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dos órgãos vinculados (UGE) e a descentralização dos recursos financeiros recebidos do órgão central.
Às Unidades Gestoras Executoras cabem a realização da despesa pública nas suas três etapas, ou
seja: o empenho, a liquidação e o pagamento.
Descentralização de Créditos Orçamentários e Recursos Financeiros
Por intermédio da elaboração orçamentária estima-se a receita e fixa-se a despesa para um
determinado exercício. Depois de elaborada, consolidada, aprovada, sancionada e publicada, a LOA
permite que os recursos nela previstos sejam aplicados com vistas ao alcance dos objetivos e metas
definidos na fase de programação.
A partir daí, começa a fase de execução do orçamento. A execução orçamentária poderá processar-
se mediante descentralização de créditos orçamentários que ocorrem quando for efetuada
movimentação de parte do orçamento para outras unidades administrativas executar a despesa.
Os créditos orçamentários descentralizado deverão ser empregados obrigatória e integralmente na
consecução do objeto previsto pelo programa de trabalho pertinente, respeitada fielmente a
classificação funcional programática e econômica da despesa orçamentária. Quando a descentralização
envolver unidades gestoras de um mesmo órgão tem-se a descentralização interna, também chamada
provisão. Se ocorrer entre unidades gestoras de órgãos ou entidades de estrutura diferente, ter-se-á
uma descentralização externa, também denominada de destaque.
Acompanhamento da execução
Diretrizes Orçamentárias. A Programação Financeira se realiza em três níveis distintos, sendo a
Secretaria do Tesouro Nacional o órgão central, contando ainda com a participação das Subsecretárias
de Planejamento, Orçamento e Administração (ou equivalentes os órgãos setoriais - OSPF) e as
Unidades Gestoras Executoras (UGE).
Compete ao Tesouro Nacional estabelecer as diretrizes para a elaboração e formulação da
programação financeira mensal e anual, bem como a adoção dos procedimentos necessários a sua
execução. Aos órgãos setoriais competem a consolidação das propostas de programação financeira
dos órgãos vinculados (UGE) e a descentralização dos recursos financeiros recebidos do órgão central.
Às Unidades Gestoras Executoras cabem a realização da despesa pública nas suas três etapas, ou
seja: o empenho, a liquidação e o pagamento.
O Contingenciamento é um procedimento utilizado pelo Poder Executivo, que consiste no
retardamento e, não raro, na inexecução de parte da programação de despesa prevista na lei
orçamentária. Considerando que no ordenamento jurídico brasileiro a lei orçamentária tem mantido o
seu caráter autorizativo, na questão da despesa, o Poder Executivo tem se valido desse expediente
para a consecução de metas de ajuste fiscal, sob o pretexto de adequar a execução da despesa ao
fluxo de caixa do Tesouro.
O Limite de Empenho e a Movimentação Financeira seguem os critérios estabelecidos na Lei das
Diretrizes Orçamentárias (LDO). Segundo o artigo 9° da Lei da Responsabilidade Fiscal (LRF),
Art. 9° Se verificado, ao final de um bimestre, que a realização da receita poderá não comportar o
cumprimento das metas de resultado primário e nominal estabelecidas no anexo de metas fiscais, os
Poderes e o Ministério Público promoverão, por ato próprio e nos montantes necessários, nos trinta dias
subseqüentes, limitação de empenho e movimentação financeira, segundo os critérios fixados pela lei
de diretrizes orçamentárias (LDO).
§ 1º No caso de restabelecimento da receita prevista, ainda que parcial, a recomposição das dotações
cujos empenhos foram limitados dar-se-á de forma proporcional às reduções efetivadas.
§ 2º Não serão objeto de limitação as despesas que constituam obrigações constitucionais e legais do
ente, inclusive aquelas destinadas ao pagamento do serviço da
dívida, e as ressalvadas pela lei de diretrizes orçamentárias.
§ 3o No caso de os Poderes Legislativo e Judiciário e o Ministério Público não promoverem a
limitação no prazo estabelecido no caput, é o Poder Executivo autorizado a limitar os valores financeiros
segundo os critérios fixados pela lei de diretrizes orçamentárias.

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Sistemas de informações
No sítio do Senado3
dedicado ao Orçamento Público Federal pode-se encontrar informações sobre o
processo orçamentário, acompanhar a elaboração e execução das leis orçamentárias, consultar
emendas parlamentares, verificar as transferências para estados, municípios e entidades privadas,
acessar um amplo banco de dados sobre as leis orçamentárias (SIGA Brasil), entre outros.
A Constituição da República Federativa do Brasil determina, em seu art. 70, que cabe ao Congresso
Nacional a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das
entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade,
aplicação das subvenções e renúncia de receitas.
Atualmente o principal dilema da economia moderna é conseguir encontrar algum tipo de equilíbrio
entre os benefícios gerados pela atuação do Estado e os altos custos pagos pela sociedade para
financiar tais gastos.
A legislação infraconstitucional reafirma as atribuições do Poder Legislativo em relação ao ciclo
orçamentário. Com destaque a Lei de Responsabilidade Fiscal, que dá grande ênfase à publicidade e à
transparência, em particular no Capítulo IX, intitulado “Da transparência, controle e fiscalização”, que
define os instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais deverá ser dada ampla divulgação,
inclusive em meios eletrônicos de acesso público.
Foi nesse contexto que o Senado Federal desenvolveu o sistema de informações que viria a se
tornar, rapidamente, um importante veículo para o empoderamento da sociedade em sua interlocução
com o governo, nos assuntos relacionados a orçamento e finanças. Trata-se do sistema SIGA Brasil,
que integra em um único repositório de dados as informações constantes do Sistema Integrado de
Administração Financeira do Governo Federal (SIAFI), Sistema Integrado de Planejamento e
Orçamento (SIOP), Sistema de Elaboração da Lei Orçamentária (SELOR), Sistema de Informação das
Estatais (SIEST), Sistema de Gestão de Convênios e Contratos de Repasse do Governo Federal
(SICONV), além de diversas outras bases.
O SIGA Brasil é um sistema de informações sobre orçamento público, que permite acesso amplo e
facilitado ao SIAFI e a outras bases de dados sobre planos e orçamentos públicos, por meio de uma
única ferramenta de consulta.
Alterações orçamentárias
Como já mencionado, no tópico 3.9 - Créditos ordinários e adicionais, as dotações orçamentárias
podem ser insuficientes ou podem surgir despesas imprevistas.
Os Créditos Adicionais podem ser:
– Suplementares: reforço de dotações contidas na LOA;
– Especiais: sem dotação específica na LOA; e
– Extraordinários: urgentes e imprevisíveis
Outras alterações orçamentárias consistem na Troca de Fontes de Recursos, Alterações na
Modalidade de Aplicação, no Identificador de Resultado Primário, no Identificador de Uso, no
Identificador de Doações e Operações de Crédito e DE/PARA institucional.
As alterações estão previstas na LDO, na LOA e em portarias da Secretaria de Orçamento Federal
(SOF) específicas que estabelecem procedimentos e prazos para solicitações de Fontes de créditos;
• Financiamento:
– Cancelamento de dotações;
– Superávit Financeiro;
– Excesso de arrecadação;
– Reserva de Contingência; e
– Operações de Créditos, Doações e Convênios.
Normatização anual de solicitação de alterações orçamentárias à SOF;
• Utilização do Sistema Integrado de Dados Orçamentários – SIDOR para registro das solicitações;
• Formas: Projeto de Lei, Decreto e Portaria.
As alterações orçamentárias das portarias da SOF:
Portaria SOF 158, de 25 de novembro de 2014: Modificar, na forma dos Anexos I e II desta Portaria,
as fontes de recursos constantes da Lei no 12.952, de 20 de janeiro de 2014, no que concerne à
Comissão Nacional de Energia Nuclear, vinculada ao Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação.
3
http://www12.senado.leg.br/orcamento

23
as fontes de recursos constantes da Lei no 12.952, de 20 de janeiro de 2014, no que concerne ao
Ministério da Educação.
as fontes de recursos constantes da Lei no 12.952, de 20 de janeiro de 2014, no que concerne aos
Ministérios da Saúde e do Esporte.
Ministério da Educação e a Operações Oficiais de Crédito.
as fontes de recursos constantes da Lei no 12.952, de 20 de janeiro de 2014, no que concerne aos
Ministérios da Educação e do Meio Ambiente.
Ministério das Relações Exteriores.
Portaria SOF 132, de 30 de outubro de 2014: Modificar, na forma dos Anexos I e II desta Portaria, as
fontes de recursos, constantes da Lei nº 12.952, de 20 de janeiro de 2014, no que concerne ao Superior
Tribunal de Justiça.
fontes de recursos constantes da Lei no 12.952, de 20 de janeiro de 2014, no âmbito de Encargos
Financeiros da União.
Portaria SOF nº 129, de 30 de outubro de 2014: Modificar, na forma dos Anexos I e II desta Portaria,
Ministério do Trabalho e Emprego e a Encargos Financeiros da União.
as fontes de recursos constantes do Decreto de 16 de junho de 2014, no que concerne ao Ministério da
Ciência, Tecnologia e Inovação.
Ministério do Trabalho e Emprego e a Encargos Financeiros da União.
fontes de recursos, de programação constante da Lei no 12.952, de 20 de janeiro de 2014, no que
concerne ao Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome.

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