Anulacao ato administrativo homologaco licitacao

Superior Tribunal de Justiça
MANDADO DE SEGURANÇA Nº 14.722 - DF (2009/0201344-9)

IMPETRANTE : REDE DE RADIO E TELEVISAO TIRADENTES LTDA
ADVOGADO : RONALDO LÁZARO TIRADENTES E OUTRO(S)
IMPETRADO : MINISTRO DE ESTADO DAS COMUNICAÇÕES

RELATÓRIO

A EXMA. SRA. MINISTRA ELIANA CALMON: Trata-se de mandado de
segurança, com pedido de liminar, impetrado pela REDE DE RADIO E TELEVISAO
TIRADENTES LTDA contra ato do MINISTRO DE ESTADO DAS COMUNICAÇÕES,
objetivando a continuidade do procedimento de concessão do serviço de televisão no
Município de Manaus/AM. Pede a autora seja encaminhado ao Presidente da República a
Exposição de Motivos referente ao processo administrativo de licitação, no qual sagrou-se
vencedora com apresentação da melhor proposta para a União.
Alega a impetrante que em 29/12/2008 foi publicado no Diário Oficial da
União termo de adjudicação e homologação de certame licitatório cabendo, a partir daí, à
autoridade apontada como coatora, segundo os itens 12.2 e 12.4 do edital de concorrência
010/2002, enviar ao Presidente da República exposição de motivos referente à empresa
sagrada vencedora, para posterior remessa ao Congresso Nacional para deliberação, nos
termos do art. 223 da Constituição da República.
Em 12/05/2009 a autoridade coatora determinou o sobrestamento do processo
administrativo, em razão de informação veiculada pela empresa LEDRA E SILVA LTDA
(participante da referida concorrência), de que a impetrante teria deixado de apresentar
documento essencial na fase de habilitação e de que era falsa a assinatura aposta na proposta
de preços apresentada, o que levou o impetrado a remeter o processo administrativo à Polícia
Federal para realização de perícia. A perícia constatou a autenticidade da assinatura,
devolvendo o processo em 26/08/2009.
Entretanto, passados mais de cinquenta dias do ato de recebimento oficial do
laudo, já ultrapassando o prazo de 30 (trinta) dias previsto na Lei 9.784/99, continua o
processo paralisado.
Alega que se mostra descabida a eventual desclassificação da impetrante em
razão de falta de documento que deveria ter sido apresentado na fase de habilitação, sob o
argumento de que se passaram mais de 05 (cinco) anos da data em que esgotada a citada fase,
fato que implica na inviabilidade da Administração rever o ato, nos termos do art. 54, caput ,
Documento: 8170784 - RELATÓRIO E VOTO - Site certificado Página 1 de 9

da Lei 9.784/99.
Afirma que no MS 14.306/DF, impetrado nesta Corte pela empresa LEDRA E
SILVA LTDA contra ato do Ministro de Estado das Comunicações que homologou o
resultado da licitação n° 010/2002, a autoridade reputada coatora defendeu a manutenção do
ato, sob o fundamento de que a fase de habilitação já se encerrara há mais de 05 (cinco) anos,
fato que resulta em coisa julgada administrativa, nos termos do art. 54 da Lei 9.784/99.
Assevera ter transcorrido período superior a 50 (cinquenta) dias da data em que
o Ministério das Comunicações recebeu o laudo da Polícia Federal atestando a autenticidade
das assinaturas questionadas pela empresa LEDRA E SILVA LTDA, razão pela qual cabe à
autoridade coatora encaminhar a exposição de motivos para o Presidente da República.
Aduz que a União está alterando a tecnologia da televisão do país, migrando
do sistema analógico para o digital, razão pela qual os equipamentos adquiridos pela
impetrante para a prestação do serviço em pouco tempo estarão obsoletos. Afirma que a
demora na solução do presente writ implicará em graves prejuízos para a autora.
O feito foi processado sem liminar, em razão da necessidade de ouvir-se a
autoridade imputada coatora sobre o suposto ato omissivo.
Prestadas informações, o Ministro de Estado das Comunicações arguiu,
preliminarmente, ilegitimidade passiva ad causam , aduzindo, para tanto, que:
a) sobrestou o seguimento da Concorrência n° 010/2002, já homologada, em
razão de denúncia feita pela licitante LEDRA E SILVA LTDA quanto à não autenticidade de
assinaturas apostas na proposta de preços apresentada pela empresa impetrante;
b) o sobrestamento teve por base parecer da Consultoria Jurídica junto ao
Ministério das Comunicações;
c) após a chegada do laudo da Polícia Federal ao Ministério das
Comunicações, o processo foi encaminhado ao órgão de consultoria da AGU em 24/09/2009,
estando o Ministro de Estado no aguardo do parecer do referido órgão.
No mérito, alega a inexistência de desídia por parte do Poder Público,
aduzindo, para tanto, que há déficit no número de advogados da União, atuando perante o
Ministério das Comunicações. Afirma que os autos da Concorrência n° 010/2002 possuem
mais de 20 (vinte) volumes, sendo que a Consultoria Jurídica junto ao Ministério detém
apenas 11 (onze) advogados públicos para analisar diversos processos semelhantes a este.
Alega que já foi solicitado ao Advogado-Geral da União a constituição de uma


força tarefa para examinar e dar vazão a processos de licitação do serviço de radiodifusão
existentes no Ministério.
Informa existir no Ministério auditoria nas concessões de outorgas concedidas
a empresas prestadoras de serviços de radiodifusão, fato que prejudicou o exame do processo
administrativo da impetrante.
Assevera que não há periculum in mora, sob o argumento de que a impetrante
ainda não detém a outorga para a prestação do serviço, ato que somente será levado a termo
após decisão do Presidente da República e deliberação do Congresso Nacional, nos termos do
art. 223 da CF/88.
Ouvido, o MPF opinou pela denegação da segurança em parecer assim
ementado:
Administrativo. Licitação. Concorrência. Alegação de demora no envio da
Exposição de Motivos do certame para assinatura presidencial. Legitimidade da autoridade
indigitada coatora. Inexistência de direito líquido e certo. "Não está submetido ao controle do
Poder Judiciário ato de competência do Poder Executivo cujo retardo na sua expedição decorra
do volume de serviço". Precedente. Parecer pela denegação da segurança.
(fl. 201/206)

Novas informações prestadas pela autoridade coatora, noticiando a abertura de
prazo para apresentação de defesa por parte da impetrante nos autos da concorrência n°
010/2002 (fl. 236/242).
É o relatório.


MANDADO DE SEGURANÇA Nº 14.722 - DF (2009/0201344-9)

RELATORA : MINISTRA ELIANA CALMON
IMPETRANTE : REDE DE RADIO E TELEVISAO TIRADENTES LTDA
ADVOGADO : RONALDO LÁZARO TIRADENTES E OUTRO(S)
IMPETRADO : MINISTRO DE ESTADO DAS COMUNICAÇÕES

VOTO

A EXMA. SRA. MINISTRA ELIANA CALMON (RELATORA):

DA LEGITIMIDADE PASSIVA DO MINISTRO DE ESTADO
Da leitura dos itens 12.2 e 12.4 do edital da Concorrência 010/2002 (fl. 35/36),
verifica-se que compete ao Ministro de Estado das Comunicações, uma vez recebido o
relatório da Comissão Especial de Licitação, proferir decisão homologando o resultado da
licitação e encaminhar a exposição de motivos ao Presidente da República.
A Comissão Especial de Licitação encaminhou o relatório ao Ministro de
Estado em 30/10/2008, propondo como vencedora da referida licitação a empresa impetrante
(fl. 28/29).
Assinale-se, ainda, que o Ministro de Estado reconheceu, quando das
informações, ter sobrestado o andamento do processo administrativo de outorga em razão de
denúncia de irregularidades perpetradas pela empresa impetrante, revelando, assim, o poder
de decisão que detém sobre a tramitação do procedimento, cabendo a esta autoridade
responder pela demora na prática do indigitado ato.

MERITUM CAUSAE
O mandado de segurança foi processado sem liminar porque, em se tratando de
ato negativo, entendi imprescindível a oitiva do impetrado.
Pelo item 12. 2 do Edital da Concorrência para exploração do serviço de
radiodifusão n° 010/2002, tem-se caber ao Ministro de Estado das Comunicações, após
recebido o relatório da Comissão Especial de Licitação, homologar o resultado da licitação e
encaminhar exposição de motivos ao Presidente da República (fl. 35/36).
A Comissão Especial de Licitação decidiu favoravelmente à impetrante em
30/10/2008, o Ministro de Estado homologou o resultado da licitação em despacho publicado
no Diário Oficial da União do dia 29/12/2008 (fl. 28/31). Ressalte-se ter havido apenas


homologação da licitação e não adjudicação, ato que, nos termos do art. 223, caput , da CF/88,
compete ao Congresso Nacional.
Após o ato de homologação o processo administrativo foi sobrestado em razão
de decisão da autoridade coatora, diante de representação contra a impetrante pela prática de
irregularidades na fase da habilitação (fl. 38/56 e 98).
A empresa LEDRA E SILVA LTDA, concorrente na licitação, apresentou ao
Ministério das Comunicações denúncia contra a empresa vencedora noticiando falsidade de
assinatura aposta pela sócia gerente da autora na proposta oferecida e irregularidade na
alteração do contrato social (fl. 38/56).
Realizado exame grafotécnico pela Polícia Federal foi apurado que a citada
assinatura era autêntica (fl. 103/116), tendo os autos sido remetidos ao Ministério das
Comunicações na data de 26/08/2009.
Restou averiguar-se a procedência da denúncia de irregularidade na alteração
do contrato social da impetrante, documento que foi examinado na fase de habilitação.
Conforme extrai-se da leitura do parecer da Consultoria Jurídica que atua
perante o Ministério das Comunicações (fl. 238/241), juntado aos presentes autos na data de
21/01/2010, restou constatado, num exame apriorístico, que não constam do processo
administrativo de licitação da qual a autora sagrou-se vencedora a primeira e quinta alterações
dos contratos sociais da impetrante, tendo sido apurado, ainda, que o contrato social da autora
não foi subscrito por advogado, requisito exigido pelo art. 1°, § 2°, da Lei 8.906/94.
A Consultoria Jurídica emitiu parecer opinando pela abertura de vista à
impetrante para que demonstre a regularidade dos documentos apresentados na fase de
habilitação, proposta acolhida pela autoridade coatora.
Considera a autora ter a autoridade coatora extrapolado o prazo previsto no art.
49 da Lei 9.784/99 (dispositivo que prevê o lapso temporal de 30 (trinta) dias para a
Administração decidir processo administrativo com instrução concluída).
Entendo que o prazo indicado não encontra aplicação in casu, haja vista o não
encerramento do processo administrativo da licitação n° 010/2002. Houve homologação
apenas.
Com as notícias de irregularidades cometidas pela impetrante durante a fase de
habilitação, a autoridade coatora viu-se obrigada a tomar providências para averiguar a
veracidade da representação apresentada pela empresa LEDRA E SILVA LTDA,


determinando a realização de exame pericial, emissão de parecer por órgão consultivo e
abertura de vista à impetrante para o exercício da ampla defesa (fl. 236). Assim, somente após
as providências estaria apta a proferir decisão definitiva.
Houve demora na emissão do parecer da Consultoria Jurídica, o que não se
mostra absurdo, estando a conduta da autoridade coatora amparada no art. 49, caput , da Lei
8.666/93, dispositivo que autoriza a Administração, com vistas à tutela do interesse público,
a examinar suposta nulidade de ato praticado no processo administrativo de licitação:

Art. 49. A autoridade competente para a aprovação do procedimento somente
poderá revogar a licitação por razões de interesse público decorrente de fato superveniente
devidamente comprovado, pertinente e suficiente para justificar tal conduta, devendo anulá-la
por ilegalidade, de ofício ou por provocação de terceiros, mediante parecer escrito e
devidamente fundamentado.

Marçal Justen Filho, comentando o citado dispositivo, preceitua que:

A invalidação deriva diretamente dos princípios da legalidade e da
indisponibilidade do interesse público. Como a Administração está estritamente vinculada à
Lei, não se admite que pratique atos ofensivos a dispositivos legais. Por isso, a autoridade
administrativa tem o dever de invalidar seus próprios atos que se revelem viciados.
(Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos. 9. ed. São
Paulo: Dialética, 2002. P. 2002)

Superado tal ponto, alega a impetrante na defesa do seu pretenso direito que é
vedado à Administração rever conclusão tomada na fase de habilitação, aduzindo, para tanto,
que o art. 43, § 5°, da Lei 8.666/93 veda tal proceder. Confira-se o teor do citado dispositivo:

Art. 43. A licitação será processada e julgada com observância dos seguintes
procedimentos:
§ 5o Ultrapassada a fase de habilitação dos concorrentes (incisos I e II) e
abertas as propostas (inciso III), não cabe desclassificá-los por motivo relacionado com a
habilitação, salvo em razão de fatos supervenientes ou só conhecidos após o julgamento.

Entendo que a Administração encontra-se autorizada pelo art. 43, §5°, da Lei
8.666/93 a averiguar suposta irregularidade cometida por licitante e que não tenha sido
observada pela Comissão. Nesse sentido, leciona Marçal Justen Filho que:

Comprovado que um determinado licitante não preenchia os requisitos
para habilitação e que o defeito fora ignorado pela Comissão, a Administração tem o
dever de reabrir a questão, anulando sua decisão anterior.
(Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos. São Paulo:
Dialética, 2002. P. 401)

Por fim, afirma a impetrante descaber à Administração rever o ato de
habilitação, sob o argumento de que se operou a decadência administrativa prevista no art. 54,

caput , da Lei 9.784/99:

Art. 54. O direito da Administração de anular os atos administrativos de
que decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados da
data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé.

Afinal, entre a data da habilitação (31/03/2003) e a representação apresentada
pela licitante LEDRA E SILVA LTDA (03/04/2009 - fl. 38) transcorreu prazo superior a 05
(cinco) anos, fato que impediria o exercício da autotutela.
Nesse ponto assiste razão à impetrante.
Constata-se que o transcurso do lapso temporal implicou na inviabilidade de
revisar-se a habilitação da empresa, ato com inegável efeito favorável no processo licitatório.
José dos Santos Carvalho Filho, comentando o citado dispositivo, preceitua:

De fato, no caso de ter havido efeitos em favor do administrado, o
decurso do tempo acaba por criar situação jurídica de tutela que o beneficia, e assim não
pode a Administração, após o período de cinco anos, corrigir o ato através da anulação.
A consequência é a de que o ato administrativo, conquanto inquinado de vício de legalidade,
subsiste no mundo jurídico e prossegue irradiando seus efeitos em favor do titular.
(Processo Administrativo Disciplinar. Niterói: Lumen Juris, 2007)

Nesse sentido, confira-se julgado desta Corte:

MANDADO DE SEGURANÇA. SERVIDOR PÚBLICO. ANISTIA. ATO
DE REVISÃO. DECADÊNCIA ADMINISTRATIVA. ART. 54 DA LEI Nº 9.784/99.
OCORRÊNCIA.
I- O prazo decadencial do art. 18 da Lei nº 1.533/51 não se aplica no caso de
mandado de segurança preventivo. Precedentes da Corte.
II- O prazo decadencial para a Administração anular atos
administrativos de que decorram efeitos favoráveis aos administrados decai em cinco
anos, contados de 1º.2.99, data da entrada em vigor da Lei nº 9.784/99.
III- Na hipótese dos autos, o ato que reviu as anistias dos impetrantes data de
05.12.1997, sendo que até a data impetração do mandamus (28.06.2005) a Administração
ainda não havia efetivado a exoneração dos impetrantes, razão pela qual já havia operado a
decadência administrativa (art. 54, Lei nº 9.784/99).
Segurança concedida.
(MS 10.760/DF, Rel. Ministro FELIX FISCHER, TERCEIRA SEÇÃO, julgado em
08/11/2006, DJ 17/09/2007 p. 204)

Ora, o prazo decadencial para a Administração anular seus próprios atos
quando ilegais foi contemplado pelo legislador com o objetivo de resguardar o princípio da
segurança jurídica, impondo ao Poder Público a obrigação de ter uma conduta séria para com
o administrado.
É necessário que as decisões da Administração sejam tomadas a partir de
conclusões ponderadas, evitando-se constantes revisões de atos praticados inadvertidamente e


com inegável prejuízo ao funcionamento da máquina pública e aos cidadãos.
Nesse diapasão, preceitua Adilson Abreu Dallari et alli:

A Administração não pode ser volúvel, errática, em suas opiniões. La donna
è mobile - canta a ópera; à Administração não se confere, porém, o atributo da leviandade. A
estabilidade da decisão administrativa é uma qualidade do agir administrativo, que os
princípios da Administração Pública, mais acima referidos, impõem. Ao decidir o processo
administrativo a Administração manifesta um entendimento sobre o padrão de legalidade (e,
quando cabível o, de conveniência) que baliza a matéria em exame ou o interesse em disputa.
(Processo Administrativo. São Paulo: Malheiros, 2003. P. 44/45)

Na presente licitação o Poder Público, transcorridos mais de 06 (seis) anos da
habilitação da autora, pretende revisar o ato, com inegável prejuízo para a Administração, que
terá de refazer o processo, aguardando a população o recebimento do serviço.
Tal proceder somente poderia ser acatado, nos termos do art. 54, caput , da Lei
9.784/99, caso comprovada, por meio de processo administrativo, a má-fé da impetrante,o
que não ocorreu, eis que o processo administrativo para apuração da falta da habilitação
somente foi instaurado recentemente (fl. 236).
No ponto, entendo oportuno colacionar a seguinte passagem de voto do Min.
Luiz Fux, no julgamento do REsp 658.130/SP (DJ 28/09/2006), no qual a Primeira Turma
concluiu que a Administração detém o prazo decadencial de 05 (cinco) anos para invalidar
ato que beneficie empresa selecionada em licitação:

A questão versada no recurso sub examine cinge-se ao prazo para a anulação
do procedimento licitatório - efetuado com vistas à reforma da Delegacia de Polícia e Cadeia
Pública de Capão Bonito/SP - e invalidação do respectivo contrato celebrado com a empresa
vencedora do certame em 06/12/1991, devidamente cumprido e executado.
(...)
Deveras, forçoso concluir que o prazo qüinqüenal é mais do que
suficiente para que a administração possa invalidar seus atos nascidos com a mácula da
ilegalidade. Aliás, a Lei 9.784/99 veio confirmar a tese jurisprudencial e doutrinária no
que pertine ao prazo decadencial, in verbis:

"Lei nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999

Art. 54. O direito da Administração de anular os atos administrativos de que
decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados da data em que
foram praticados, salvo comprovada má-fé.
§ 1º . No caso de efeitos patrimoniais contínuos, o prazo de decadência
contar-se-á da percepção do primeiro pagamento.
§ 2º. Considera-se exercício do direito de anular qualquer medida de
autoridade administrativa que importe impugnação à validade do ato."

Assim, no caso de anulação interna corporis , a própria Administração
faz as vezes do Judiciário, agindo como verdadeiro contencioso administrativo, por isso
que dispõe desse lapso para aferir a legalidade, promover o procedimento próprio e
concluir.

Ora, a Lei não concede à Administração 5 (cinco) anos para iniciar a
anulação do ato, por isso que se assim o fosse, a conclusão poder-se-ia eternizar a
pretexto de ter-se iniciado tempestivamente.

Com essas considerações, concedo a segurança, determinando que o
impetrado, no prazo de 30 (trinta) dias, cumpra a sua obrigação, sob pena fazer-se a remessa
da Exposição de Motivos ao Presidente da República de forma impositiva.
É o voto.


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