Participação comunitária no plano diretor de Florianópolis

Anais do II Seminário Nacional
Movimentos Sociais, Participação e Democracia
25 a 27 de abril de 2007, UFSC, Florianópolis, Brasil
Núcleo de Pesquisa em Movimentos Sociais - NPMS
ISSN 1982-4602
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A organização sócio comunitária na construção do Plano Diretor Integrado e Participativo de
Florianópolis
Simone Matos Machado – Mestre em Sociologia
Política/UFSC, membro do NESSOP/DSS/UFSC
Simone Maria dos Santos – acadêmica do Curso de
Serviço Social, 8ª fase, estagiária do
NESSOP/DSS/UFSC
O Núcleo de Estudos em Serviço Social e Organização Popular-NESSOP, vinculado ao
Departamento de Serviço Social da Universidade Federal de Santa Catarina-UFSC, intensifica, a
partir de 2001, suas ações de assessoria às organizações sócio-comunitárias de Florianópolis
privilegiando o debate sobre a questão urbana em Florianópolis.
Nesta arena de lutas e articulações, se destaca a União Florianopolitana de Entidades
Comunitárias - UFECO, que deflagra um processo de discussão e amadurecimento da questão
urbana, contemplando as conquistas advindas da lei federal nº10. 253 – Estatuto da Cidade.
A UFECO se insere, enquanto entidade representativa das organizações de cunho
associativista de bairro de Florianópolis, no Fórum da Cidade, espaço ampliado de discussão da
questão urbana e que articula diversas forças coletivas da sociedade civil organizada e intelectuais
do âmbito acadêmico da UFSC.
Neste cenário a UFECO realiza em 2006 cinco encontros regionais, qualificando o debate
comunitário acerca da construção do novo plano diretor de Florianópolis.
1. Associativismo, movimentos sociais e a questão urbana no Brasil
A campanha pela Reforma Urbana no Brasil, iniciada na década de 60, teve como principal
objetivo a criação de uma estrutura institucional governamental responsável pela execução de uma
política pública para as cidades. Com o golpe militar de 1964, os ideais da campanha são
apropriados pelo regime militar e concretizados através da criação do Banco Nacional de Habitação
(BNH).

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Na década de 70 ganham destaque e expressão diversos movimentos sociais urbanos,
como o movimento das mulheres, dos sem teto, populares, associações de moradores, que passaram
a constituir o Fórum nacional pela Reforma Urbana, levantando a bandeira do direito à cidade.
Neste sentido, o caráter político da questão urbana passa a ter maior visibilidade, fator decisivo para
o ressurgimento do movimento pela reforma urbana no País em outros moldes.
Da mesma forma, o movimento comunitário, na década de 70, ressurge e se manifesta
através das organizações de bairro, neste momento com destaque aos clubes de mães (luta por
creches), bem como o Movimento contra o custo de vida (Movimento contra a Carestia).
Segundo Lüchmann, Nobre, Carvalho (2002, p.03),
(...) os movimentos comunitários apresentam diferentes configurações, projetos e orientações, de
acordo com os atores, os meios, os recursos e as relações sociais. Enquanto conjunto de
organizações (Associações de Moradores, Conselhos Comunitários, etc.) que visa representar os
interesses dos moradores de uma localidade, esse associativismo apresenta uma especificidade,
caracterizada pelo fato de se constituir em coletividades que se reúnem e se organizam tendo em
vista discutir e demandar melhorias urbanas. O elemento de identificação – e diferenciação frente a
outros movimentos sociais – é, portanto, o compartilhamento do local de moradia.
Com a força do movimento popular, tem-se a abertura política no final da década de 70 e
início de 1980, fazendo com que o movimento comunitário se reorganizasse em forma de
associações de moradores. Neste sentido se destacam as Associações de Moradores do Rio de
Janeiro e a Sociedade Amigos de Bairro em São Paulo. Além destas, também são criadas entidades
federativas, sendo que em janeiro de 1982 é fundada a Confederação Nacional das Associações de
Moradores (CONAM).
Na década de 80, as forças da sociedade civil organizada, reivindicam a redemocratização
do País e tem-se no Movimento das Diretas Já (1984), um dos seus principais baluartes, exigindo a
eleição direta para presidente da república. Em seguida, setores organizados da sociedade se
articulam para participar do processo de elaboração da Constituição de 1988.
Em 1986, foi criado o Movimento Nacional pela Reforma Urbana que, em 1987, apresenta
um conjunto de artigos denominado “emenda popular pela reforma urbana”, contando com cerca de
200 mil assinaturas. Estes artigos foram incorporados na nova constituição, no capítulo da política
urbana.

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Em 1988, aconteceu o Seminário Nacional pela Reforma Urbana, com o título de
“avaliação e perspectivas”, que teve como objetivo avaliar as conquistas obtidas com a constituição
federal de 1988. O referido seminário acabou se transformando no I Fórum Nacional pela Reforma
Urbana.
A década de 90 é marcada pela participação popular na vida social e política do país, no
momento do impeachment do até então presidente Fernando Collor de Mello e nas eleições para a
presidência da República que tem a vitória do candidato Fernando Henrique Cardoso.
A partir de 1992, os Fóruns passam a sofrer os efeitos da desconstrução dos direitos sociais
e o desmonte das políticas públicas, o que não foi suficiente para desmobilizar a pressão do Fórum
Nacional de Reforma Urbana - FRNU ao congresso nacional, particularmente no que diz respeito à
Lei de Desenvolvimento Urbano- LDU e à criação do Fundo Nacional de Moradia Popular.
O FNRU (que atualmente tem participação ativa no Ministério das Cidades) retoma a luta
a partir de 1995, dando início a uma série de conferências como, por exemplo, a Conferência
Brasileira do HABITAT II pelo direito à moradia e à cidade.
O Estatuto da Cidade, lei federal lei nº. 10.257, aprovada em julho de 2001, trouxe como
uma das questões mais importantes à obrigatoriedade do Plano Diretor (PD) nos municípios
brasileiros com mais de vinte mil habitantes, colocando-o como um instrumento para que a
propriedade cumpra com sua função social. Além disso, de acordo com o art. 40 da citada lei, para
que o PD possa ter validade, está prevista a obrigatoriedade legal da participação democrática.
A partir da data de aprovação da Lei Federal do Estatuto da Cidade, todos os municípios
brasileiros com mais de vinte mil habitantes são obrigados a adaptar suas leis segundo os princípios
da lei federal no prazo de cinco anos. Segundo as diretrizes gerais da Lei do Estatuto da Cidade
(2001), são premissas do direito à cidade: a função social da propriedade urbana, a gestão
democrática da cidade (criação de espaços de participação dos cidadãos e das organizações
populares em todas as áreas e decisões de interesse público) e a garantia da sustentabilidade das
cidades para as presentes e futuras gerações (garantia do direito à terra urbana, à moradia, ao
saneamento, à infra-estrutura, ao transporte e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer).

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2. A organização comunitária na construção do novo plano diretor de Florianópolis a partir
da ação política da UFECO.
O momento histórico de surgimento da UFECO foi caracterizado por uma forte intervenção
estatal na política de ação das organizações comunitárias em Santa Catarina, ainda sob influência do
regime militar que se instaura no País a partir de 1964. As ações de controle e tutela foram
concretizadas através de dois decretos lei de autoria dos governadores Antônio Carlos Konder Reis
e Jorge Bornhausem, em 1977 e 1979, respectivamente.
1
Com os decretos lei as entidades comunitárias só poderiam conveniar com o poder público,
adequando seus estatutos ao padrão estabelecido pelo governo, devendo, sua diretoria, ser
homologada pelo governador do Estado. Para viabilizar esta política, o governo criou a Supervisão
de Ação Comunitária (SAC), depois transformada em Fundação Catarinense de Desenvolvimento
de Comunidade (FUCADESC), neste momento já no governo Amim (1982-1986).
Segundo Muller (1997, p.42),
Havia um conjunto de procedimentos metodológicos necessários para a organização de um
conselho comunitário em determinado bairro ou localidade e frequentemente o interesse partia de
alguns “cabos eleitorais” dos partidos governantes ou por cobranças do próprio poder público que
condicionava o atendimento de reivindicações de moradores aos seus encaminhamentos por uma
organização local reconhecida (conselho comunitário).
Contra este processo de tutela e clientelismo, paralelamente, começaram a surgir
associações de bairro autônomas, como forma de contraposição à política dos conselhos
comunitários atrelados ao poder público. Segundo Machado (1997, p.57), também se registraram
casos de oposição e resistência ao processo autoritário de enquadramento das entidades, como é o
caso da Associação de Moradores da Lagoa e Santo Antônio de Lisboa. Já neste momento estas
entidades vislumbravam a criação de uma união do conjunto das entidades que lutavam pela
preservação de sua autonomia frente ao poder público.
Convém ressaltar que na década de 80 a ação da igreja católica, através do Centro de
Apoio e Promoção do Migrante (CAPROM) e do Centro de Educação e Evangelização Popular
(CEDEP), foi marcante no processo de organização das associações de moradores, especialmente
1
Ver: MACHADO, Simone Matos. O processo de formalização jurídico-institucional dos conselhos comunitários
em Florianópolis (1997-1983): um caso de oposição sistemática. Revista Katalysis. Florianópolis, EDUFSC, n.1,
p.53 a 58, 1997.

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nas áreas de ocupação da periferia da Cidade, já dentro do processo migratório que se acelerava no
País.
A partir de 1985 com a eleição do candidato Edson Andrino, candidato de oposição pelo
Partido do Movimento Democrático Brasileiro - PMDB foi estimulado um processo de participação
comunitária mais amplo e aberto, com a formação de uma comissão para discutir o orçamento
municipal e outra para formalizar uma organização municipal de entidades comunitárias.
Segundo Witt (2005, p.51), a UFECO foi fundada no dia 14 de fevereiro de 1987 com o
propósito de garantir espaços de ação mais autônomos para as organizações comunitárias e com
caráter reivindicatório, buscando a garantia da qualidade de vida aos moradores e a efetiva e
participação popular das entidades filiadas.
Em seu estatuto, reformulado em 2003, estão previstas as condições para uma entidade
comunitária solicitar sua filiação: “a entidade comunitária representativa dos moradores de bairros e
núcleos habitacionais do município de Florianópolis, legalmente constituída como pessoa jurídica e
em pleno gozo de seus direitos legais a mais de 90 (noventa) dias” (UFECO, 2001).
A assembléia geral é soberana, instância máxima de decisão da Entidade, possuindo ainda
uma diretoria executiva composta por coordenadores regionais (representando as diversas regiões
do Município), conselho fiscal e as comissões de trabalho, que são eleitas e em assembléia geral por
seus pares.
A trajetória da UFECO reflete o movimento das forças conservadoras e emancipatórias da
Cidade, momentos de avanço e recuo das práticas democráticas, permeáveis aos interesses políticos
partidários e ideológicos antagônicos.
A partir de 1990, na disputa pela direção da UFECO, o segmento do movimento
comunitário auto denominados de “independentes” em contraposição aos grupos mais
conservadores que reproduziam práticas de atrelamento e clientelismo, ganharam as eleições,
procurando resgatar o caráter autônomo, independente e a credibilidade da Entidade perante sua
base (organizações comunitárias).
Segundo Santos (2005, p.31), em junho de 2001 a UFECO inseriu-se no processo de
organização do I Fórum da Cidade, acontecido nos dias 05 e 06 de outubro do mesmo ano, que
contou com a presença de 81 organizações da sociedade civil e 220 pessoas, incluindo professores e

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alunos das Universidades da Grande Florianópolis. Após o referido evento, foi constituído um
fórum permanente, caracterizado como um movimento suprapartidário, sendo composto por
associações de moradores, conselhos comunitários, entidades ambientalistas, professores,
acadêmicos e núcleos da UFSC.
A criação do Fórum da Cidade teve como principais protagonistas os participantes do
evento “A cidade que queremos: um olhar dos sujeitos das organizações sócio comunitárias de
Florianópolis”, promovido pelo Núcleo de Estudos em Serviço Social e Organização Popular –
NESSOP, da Universidade Federal de Santa Catarina - UFSC. O Evento configurou-se como um
espaço de debates e articulações diversas, de onde nasceram propostas de ações coletivas, buscando
fortalecer as entidades comunitárias num movimento articulado, nascendo assim a idéia da criação
de um fórum de discussões sobre a cidade, especialmente as diversas nuanças que configuram a
questão urbana e seus rebatimentos na qualidade de vida dos moradores de Florianópolis. 2
Além da participação ativa em momentos de debates ampliados e fóruns de diversas
naturezas, a UFECO deflagrou com o NESSOP, a partir de 2003, um processo de formação sócio
política para gestores comunitários em todo o Município, através de encontros de formação
regionais, trazendo como eixo temático a questão urbana, especialmente a construção do novo plano
diretor da Cidade.
Em 2006, tendo em vista o encerramento do prazo legal para elaboração da nova lei do
plano diretor de Florianópolis, a UFECO, articulada com o Fórum da Cidade, inicia um processo de
inserção nas discussões da nova lei, buscando a garantia da democratização e a efetiva participação
popular preconizada na lei do Estatuto da Cidade.
Em Florianópolis, o processo de construção do Plano Diretor Integrado e Participativo -
PDIP foi deflagrado pelo poder público, através do Instituto de Planejamento Urbano de
Florianópolis- IPUF da Prefeitura Municipal, no mês do agosto do ano de 2006, com a 1º Audiência
Pública realizada no Teatro Álvaro de Carvalho. Teve como um dos itens de pauta a definição da
composição do Núcleo Gestor, onde já foram escolhidos 26 representantes dos diversos segmentos
da sociedade civil. Também ficou definido que desses 26 membros que compõe o Núcleo Gestor,
2
Ver: SANTOS, Adriano João. O movimento sócio popular comunitário de Florianópolis na busca da cidade que
queremos: evento II Fórum da Cidade. Florianópolis, 2005. Trabalho de Conclusão de Curso. Universidade Federal
de Santa Catarina, Centro Sócio-Econômico, Curso de Serviço Social.

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cinco seriam ligados a segmentos sociais e cada distrito deveria ter o seu Núcleo Distrital – ND e
para isso, o Município foi divido em 13 distritos. As discussões do novo plano diretor da Cidade
deveriam acontecer com a realização de audiências públicas nos distritos, escolha de seus
representantes e a criação de núcleos distritais para sustentação da discussão no âmbito local.
O Núcleo Gestor Municipal é também uma exigência legal do Estatuto da Cidade e seus
integrantes tem com um de seus objetivos fiscalizarem o processo de construção do plano diretor
para garantir que ele seja realmente participativo.
Buscando o fortalecimento e amadurecimento das organizações comunitárias neste
momento de tomada de decisões sobre os rumos da Cidade, a UFECO iniciou um projeto de
mobilização, contando com a assessoria do NESSOP, com o principal objetivo de contribuir para o
fortalecimento da mobilização social no processo de participação comunitária na construção do
Plano Diretor de Florianópolis.
Em forma de encontros regionais, o projeto pretendia preparar e discutir minimamente
com as lideranças comunitárias das associações de moradores e conselhos comunitários as
estratégias de ação a serem adotadas nas Audiências Públicas promovidas pelo IPUF, que por sua
vez, tinham o objetivo de escolher os treze representantes distritais para compor o Núcleo Gestor
Municipal do Plano Diretor de Florianópolis.
3
Ficou definido então que seriam realizados cinco Encontros Regionais que ocorreriam nos
dias 20, 24 e 30 do mês de novembro e nos dias 02 e 07 de dezembro do ano de 2006 e as regiões
foram divididas em Centro, Continente, Norte e Sul, sendo que na região norte foram realizados
dois encontros em localidades diferentes. Segundo Santos (2007) os dados, síntese dos encontros,
podem ser compreendidos a partir do quadro abaixo:
Dados dos Eventos
Regiões DATA LOCAL Nº. DE PARTICIPANTES QUALIFICAÇÃO DOS
PARTICIPANTES
Região Sul 20/11/2006 Escola Porto do Rio Tavares 32 Associações de Moradores,
Conselhos Comunitários e Conselho
Local de Saúde
3
Os encontros regionais promovidos pela UFECO contaram com a assessoria da acadêmica Simone Maria dos
Santos através da prática do estágio curricular realizado no NESSOP/UFSC. Ver: SANTOS, Simone Maria.
Relatório de intervenção do estágio obrigatório. Núcleo de Estudos em Serviço Social e Organização Popular,
Departamento de Serviço Social, Centro Sócio-Econômico – UFSC, fev. de 2007.

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Região Norte 1 24/11/2006 Escola Jovem de
Canasvieiras
23 Conselho de Segurança, Associações
de Moradores e Conselhos
Comunitários
Região Continente 30/11/2006 Igreja Nossa Senhora do
Carmo
31 Agentes Comunitários de Saúde,
Conselho de Segurança, Movimento
pela Reforma Urbana, Conselhos
Comunitários e Associações de
Moradores.
Região Norte 2 02/12/2006 Escola Básica Gentil Matias
da Silva
30 Movimento Ilha Ativa e Conselho
Comunitário.
Região Centro 07/12/2006 Clube Novo Horizonte 60 Associações de Moradores,
Conselhos Comunitários e Fórum do
Maciço do Morro da Cruz
Os Encontros Regionais promovidos pela UFECO constituíram-se em momentos de
debates com a comunidade, principal protagonista do processo, e representou a oportunidade de
socialização de informações acerca do processo de construção do Plano Diretor, debates e
esclarecimentos de dúvidas, críticas e sugestões.
Cada região onde foram realizados os Encontros apresentou características diferentes,
principalmente no que diz respeito ao entendimento do que é o plano diretor. Neste sentido, em
alguns encontros era necessário fazer uma contextualização histórica sobre o surgimento do Estatuto
da Cidade e do Movimento pela Reforma Urbana. Porém, de uma forma geral, em todos esses
momentos foram feitas discussões exaustivas sobre a dinâmica das audiências Públicas promovidas
pelo IPUF, escolha do representante distrital e sua função, constituição do Núcleo Distrital e a
função do Núcleo Gestor.
Também foram apresentadas sugestões para que as organizações ali presentes assumissem
o seu papel legítimo de protagonistas no processo através da fiscalização dos representantes
distritais, exigindo a participação destes em assembléias mensais na comunidade e em reuniões
quinzenais com o Núcleo Distrital, de maneira a garantir realmente os interesses da coletividade.
Foi orientado também que todos ficassem atentos não somente ao momento das
Audiências Públicas, mas também ao momento que as antecedia, principalmente no que se referia à
sua divulgação, buscando a ampla participação dos moradores nos debates sobre a qualidade de vida
de seu bairro, região e cidade.

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Os Encontros representaram também a oportunidade das lideranças do distrito somarem
suas forças na medida em que se organizaram em torno de objetivos comuns. Muito produtivas
foram as contribuições dadas pelos participantes em todos os encontros, como por exemplo, a
divisão de seus distritos em sub núcleos facilitando o trabalho do representante distrital através de
uma melhor leitura daquela região.
Este preparo mínimo antes das Audiências Públicas qualificou a participação das
lideranças comunitárias nas audiências distritais chamadas pelo poder púbico, dando maior
visibilidade ao papel articulador da UFECO.
A iniciativa da UFECO em estar à frente do processo de construção do plano diretor da
Cidade, através da realização de Encontros Regionais, mostrou primeiramente seu
comprometimento com o seu objetivo de “fazer valer o princípio democrático de efetiva
participação ou gestão dos cidadãos nas coisas do interesse da coletividade...” (UFECO, 2003).
No âmbito da sociedade civil organizada, podemos perceber que a luta pela ampliação dos
espaços autônomos, de construção e fortalecimento da vontade popular vem se consolidando na
Cidade de Florianópolis. No confronto com os interesses econômicos dominantes, especialmente
aqueles ligados à especulação imobiliária, os espaços de expressão dos sujeitos do movimento
organizado vêm ampliando a visibilidade de outros valores ao encontro da qualidade de vida, gestão
democrática e da função social da propriedade.
A partir da articulação entre o Fórum da Cidade e a UFECO, esta na qualidade de
protagonista dos interesses comunitários, vem sendo construída uma agenda de lutas unificadora das
diversas organizações da sociedade civil, como as entidades ambientalistas, representativas de
classe, Associações de Pais e Professores, além daquelas representativas dos moradores (bairros).
A construção democrática do novo plano diretor de Florianópolis, a partir de seu núcleo
gestor, constitui um desafio permanente, especialmente para aqueles sujeitos cuja representatividade
advém dos movimentos sociais. A preservação dos interesses públicos, a criação de espaços para
expressão autônoma das organizações comunitárias, a garantia do processo de construção coletiva e
participativa (sem o descolamento da representação de sua base), se colocam como metas
incessantes para os grupos sociais mais combativos e autênticos da sociedade civil organizada da
Cidade.

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Convém ressaltar também, que a questão urbana sempre esteve no bojo da agenda de lutas
do movimento comunitário no Brasil, sendo que, no caso de Florianópolis, tivemos os momentos
marcantes de autoritarismo deixados pelos decretos governamentais ainda no período da ditadura
militar. Porém, os limites não impediram a existência de grupos autênticos que pouco a pouco foram
constituindo-se em forças de transformação das “regras do jogo”. A criação da UFECO, nos anos
80, significou um momento importante para o reconhecimento da luta e da resistência da sociedade
civil em suas organizações. Do mesmo modo, o ressurgimento do caráter independente da Entidade,
presente em sua prática política a partir de 1999, impõe à Cidade, a existência de um movimento
comunitário cada vez mais autônomo e combativo.
REFERÊNCIAS
BRASIL. Lei 10.257, de 10 de julho de 2001. Regulamenta os artigos 182 e 183 da constituição
Federal e estabelece diretrizes gerais de política urbana e dá outras providências. Disponível em
http://www.planalto.gov.br/ccivil/LEIS/LEIS_2001/L10257.htm. Acesso em: 14 abr.2007.
LÜCHMANN, L.H.H. Subjetividade e democracia na organização da UFECO. Revista Katalysis.
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LÜCHMANN, L.H. H; NOBRE, A.; CARVALHO, L.A.da C. Identidades e diferenças no
movimento comunitário de Florianópolis. Universidade Federal de Santa Catarina – Centro de
Filosofia e Ciências Humanas, Florianópolis, 2002.
MACHADO, S.M. O processo de formalização jurídico-institucional dos conselhos comunitários
em Florianópolis (1997-1983): um caso de oposição sistemática. Revista Katalysis. Florianópolis:
EDUFSC, n.1, p.53 a 58, 1997.
MULLER, K.T. Organização de moradores numa perspectiva de necessidades radicais. Revista
Katalysis. Florianópolis: EDUFSC, n.1, p.38 a 52, 1997.
SANTOS, A.J. O movimento sócio popular comunitário de Florianópolis na busca da cidade que
queremos: evento II Fórum da Cidade. Florianópolis. Trabalho de Conclusão de Curso. (graduação
em Serviço Social). 2005. Universidade Federal de Santa Catarina, Centro Sócio-Econômico,
Florianópolis, 2005.

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SANTOS, S. M. Relatório de intervenção do estágio obrigatório. Núcleo de Estudos em Serviço
Social e Organização Popular, Departamento de Serviço Social, Centro Sócio-Econômico – UFSC,
fev. de 2007.
UNIÃO FLORIANOPOLITANA DE ENTIDADES COMUNITÁRIAS. Estatuto. Florianópolis.
2003.8p.
WITT, F.E. A pesquisa do perfil das entidades comunitárias filiadas a UFECO: uma contribuição
da prática de estágio curricular do curso de Serviço Social da UFSC. 2005. Trabalho de Conclusão
de Curso (graduação em Serviço Social). Universidade Federal de Santa Catarina. Centro Sócio-
Econômico, Florianópolis, 2005.

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