Captação de Sufrágio: Entre a Cassação e a Inelegibilidade

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UFF – UNIVERSIDADE FEDERAL FLUMINENSE
FACULDADE DE DIREITO – NITERÓI
CURSO DE GRADUAÇÃO EM DIREITO
SDB – INTRODUÇÃO AO ESTUDO DO DIREITO II

ADI 3592 - HISTÓRICO, FUNDAMENTAÇÃO,
ACÓRDÃO DO STF

Captação de Sufrágio:
Entre a Cassação e a Inelegibilidade

Caroline Rodrigues
Érika Alcântara
Jimes Milanez
Juliane Genovez
Simone Barros
Suzana Antunes

Professor: Evandro Carvalho

Niterói
Junho de 2011

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SUMÁRIO

1. Objetivo 3

2. Direito Eleitoral e Corrupção 4

3. Antecedentes da ADI 3592 14

4. Fundamentação da Petição 24

5. Acórdão do STF 27

6. Conclusões 31

7. Desdobramentos do Caso 35

8. Bibliografia 39

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1. Objetivo

O presente trabalho tem por objeto analisar a Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI)
3.592-4, doravante tratada aqui como “ADI 3592”, cujo requerente foi o Partido Socialista
Brasileiro (PSB), tendo sido relator do caso o Ministro Gilmar Mendes; a análise da petição e do
acórdão busca articular os elementos da disciplina de Introdução ao Estudo do Direito II,
associando-os à dinâmica do caso concreto aqui estudado. Assim, a partir da avaliação do acórdão
escolhido, busca-se demonstrar o raciocínio jurídico que o Supremo Tribunal Federal (STF)
desenvolveu para chegar à decisão de improcedência da ação, por unanimidade.
A escolha da referida ADI se deve, além de sua temática juridicamente acessível, sobretudo
à sua proximidade ao exercício da cidadania pela população como um todo, naquele que é um dos
pilares do Estado Democrático de Direito: a representação política legítima via liberdade de voto. A
ação do PSB questionava a constitucionalidade de relevante dispositivo da “Lei da Compra de
Votos” (Lei 9.840/99, que modificou a Lei Eleitoral 9.504/97, com o objetivo precípuo de impor
sanções à captação de sufrágio), uma lei de iniciativa popular, que é aqui analisada também sob a
ótica de um tema de frequente discussão pública em nosso país: a corrupção eleitoral, muito
discutida na recente eleição frente a uma outra lei de iniciativa popular, a Lei da Ficha Limpa.
Questionam-se ainda os antecedentes que levaram à ADI, os desdobramentos jurídicos e outros
fatos posteriores ao acórdão, bem como possíveis lições sobre aplicação oblíqua da lei, sua
instrumentalização por oportunistas e as complexas nuances com que o Direito se depara.

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2. Direito Eleitoral e Corrupção

O Direito Eleitoral é um desdobramento do Direito Público, uma especialização do Direito
Constitucional. Como preâmbulo à ADI 3592 em si, é mister para sua contextualização fazer um
breve arrazoado sobre a legislação eleitoral do país, sobre o livre exercício de direitos políticos e a
problemática que motivou a lei questionada no STF. Na seção seguinte do trabalho abordam-se
ainda antecedentes verossímeis que supostamente conduziram o PSB àquela ação.
Em uma democracia liberal moderna, a representação política desempenha inegável papel
central, frente às dificuldades materiais da atuação soberana direta de grandes contingentes
populacionais, objeto de amplo debate jurídico e filosófico nos séculos XVIII e XIX. A
convergência entre liberalismo e democracia foi obtida através de interpretação expansiva do
princípio da representação, com a igualdade formal de todos perante à lei e a gradual
universalização dos direitos políticos, de votar e ser votado.
No Brasil, a discussão igualmente remonta à época da monarquia, na qual o voto censitário,
de viés aristocrático, definia os titulares dos cargos políticos (sobretudo legislativos) previstos na
constituição imperial, sob forte influência das práticas coronelistas e clientelistas arraigadas desde
os tempos de colônia portuguesa. O censo pecuniário estabelecido na Constituição de 1824
restringia os direitos políticos a reduzido segmento da população, fato agravado em 1881 pela Lei
Saraiva, que embora trouxesse avanços nos direitos políticos quanto aos quesitos religião e
naturalização, instituiu censo literário, afastando o direito de voto dos analfabetos, só restabelecido
inequivocamente pela Constituição de 1988.
A Proclamação da República levou à abolição da maioria dos censos, perdurando no entanto
o literário e o de gênero. A República Velha configurou-se ainda em período de grandes fraudes e
corrupção eleitoral, de simulações e condicionamentos da vontade popular, aprofundados na fase da
“Política do Café com Leite”, culminando na Revolução de 1930. Ao mesmo tempo, movimentos
pelo voto feminino tomavam corpo pelo país, conquistando vitórias diversas na Justiça. Coube ao
governo de Getúlio Vargas então a tarefa de instituir um Código Eleitoral Brasileiro, eliminando as
muitas antinomias existentes e estendendo o direito de voto às mulheres, o que se concretizou com
Decreto nº. 21.076, de 24 de fevereiro de 1932, que criou ainda a Justiça Eleitoral e instituiu o
Tribunal Superior Eleitoral (TSE).
Desde aquele código, outros sobrevieram até o Código Eleitoral atualmente vigente, Lei
4.737/65, promulgado durante a fase inicial da ditadura militar, anterior portanto ao endurecimento
do regime e à ampla cassação de direitos políticos promovida. Com a redemocratização, o Código

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foi recepcionado em grande parte pela Constituição Federal de 1988, a “Constituição Cidadã”, que
garante e estende os direitos políticos, listando exaustivamente as hipóteses de elegibilidade e
inelegibilidade; para não engessar a atuação do legislador, delega no entanto a Lei Complementar o
estabelecimento de outras hipóteses de inelegibilidade, o que se consumou com a LC 64/90.
Além do Código Eleitoral, da CF/88 e da LC 64/90, surgiram nas duas últimas décadas
diversas leis extravagantes especializadas que versam sobre as eleições, destacando-se as “Leis
Eleitorais” (sendo a Lei 9.504/97 a mais recente dessas, largamente aplicada às eleições no país) e
as reformas e modificações efetuadas pelo legislador sobre essas quatro normas principais, na forma
de emendas constitucionais, novas leis complementares e novas leis ordinárias. Dentre essas,
destacam-se duas leis de iniciativa popular: a Lei da Compra de Voto (Lei Ordinária 9.840/99, que
modificou a Lei 9.504/97 e o CE/65), também conhecida como “Lei dos Bispos” (pela participação
decisiva da CNBB na coleta de assinaturas), e a Lei da Ficha Limpa (Lei Complementar 135/2010,
que modificou a LC 64/90).
Ambas as leis de iniciativa popular contaram com ampla participação e repercussão social,
materializando vontade do eleitor pela moralidade e lisura dos pleitos, como tentativas nobres de
endurecer o combate a fraudes e corrupção eleitoral, historicamente impunes, que maculam a
legitimidade de nosso sistema representativo. O presente trabalho, ao ter como objeto na ADI 3592,
que questiona a constitucionalidade de trecho do art. 41-A da Lei 9.504/97, incluído pela Lei
9.840/99, se detém a avaliar a temática de Captação de Sufrágio; analogias e considerações válidas
para a Lei da Ficha Limpa são tratadas nas Conclusões e na seção “Desdobramentos do Caso”,
incluindo curioso caso de inelegibilidade a posteriori que se contrapõe frontalmente à
fundamentação do acórdão pelo STF para a ADI aqui apreciada.

2.1 Legislação – Dispositivos Citados nos Autos

Código Eleitoral – Lei 4.737/65

art. 222. É também anulável a votação, quando viciada de falsidade, fraude, coação, uso de
meios de que trata o art. 237, ou emprego de processo de propaganda ou captação de
sufrágios vedado por lei.

Embora fale de anulação de votação, o art. 222 não aborda sanções ao candidato na esfera
eleitoral; melhor regulamentação só veio a ocorrer com eficácia com a Lei 9.840/99. Ver ressalva
mais adiante sobre o art. 299 do Código Eleitoral, que trata do crime eleitoral correlato.

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art. 237. A interferência do poder econômico e o desvio ou abuso do poder de autoridade,
em desfavor da liberdade do voto, serão coibidos e punidos.
§ 1º O eleitor é parte legítima para denunciar os culpados e promover-lhes a
responsabilidade, e a nenhum servidor público. Inclusive de autarquia, de entidade
paraestatal e de sociedade de economia mista, será lícito negar ou retardar ato de ofício
tendente a esse fim.
§ 2º Qualquer eleitor ou partido político poderá se dirigir ao Corregedor Geral ou
Regional, relatando fatos e indicando provas, e pedir abertura de investigação para apurar
uso indevido do poder econômico, desvio ou abuso do poder de autoridade, em benefício de
candidato ou de partido político.
§ 3º O Corregedor, verificada a seriedade da denúncia procederá ou mandará
proceder a investigações, regendo-se estas, no que lhes fôr aplicável, pela Lei nº 1579 de
18/03/1952.

A coibição à interferência do poder econômico e o desvio ou abuso do poder de autoridade
foram novamente positivados em diversos níveis, na CF/88, na LC 64/90 e na Lei 9.504/97,
substituindo-se a processualística do art. 237 do CE/65 e da Lei 1.579/52 por aquela prevista no art.
22 da LC 64/90 (ver abaixo), aproveitada também para a apuração de captação de sufrágio no art.
41-A da Lei 9.504/97, que é colocado no rol dos argumentos da petição do PSB.

art. 257. Os recursos eleitorais não terão efeito suspensivo.
Parágrafo único. A execução de qualquer acórdão será feita imediatamente, através
de comunicação por ofício, telegrama, ou, em casos especiais, a critério do presidente do
Tribunal, através de cópia do acórdão.

Esse artigo sobre o efeito não-suspensivo é de grande importância para a discussão do
acórdão do STF, tendo sido usado para afastamento de uma das alegações de inconstitucionalidade
contidas na ADI. Deve-se no entanto perceber que se trata aqui de norma em lei ordinária, sendo-lhe
desfavorável ainda o critério cronológico, restando apenas a alegação da (relativa) especialidade do
Código Eleitoral sobre outras normas. Isso nos levará, mais adiante, à problemática da antinomia
não-trivial de HIERARQUIA x ESPECIALIDADE.

art. 262. O recurso contra expedição de diploma caberá somente nos seguintes casos:
I - inelegibilidade ou incompatibilidade de candidato;
II - errônea interpretação da lei quanto à aplicação do sistema de representação
proporcional;
III - erro de direito ou de fato na apuração final, quanto à determinação do quociente
eleitoral ou partidário, contagem de votos e classificação de candidato, ou a sua
contemplação sob determinada legenda;
IV - concessão ou denegação do diploma em manifesta contradição com a prova dos
autos, nas hipóteses do art. 222 desta Lei, e do art. 41-A da Lei no 9.504, de 30 de
setembro de 1997. (Redação dada pela Lei n 9.840, de 28.9.1999)

Há aqui o tratamento específico a recursos contra expedição de diplomas, que em vários
outros momentos se confundirá com a cassação de registro eleitoral e com a ideia de

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inelegibilidade, que será afastada no acórdão do STF. Notar que a Lei da Compra de Voto modificou
o inciso IV, na intenção de reforçar a eficácia para o caso específico da captação de sufrágio (art.
41-A da referida lei), pois o art. 222 do CE/65 já a previa. Segue o inciso original:

IV - concessão ou denegação do diploma, em manifesta contradição com a prova
dos autos, na hipótese do art. 222.

Para garantir a exclusão de antinomias ocultas ou mesmo brecha legislativa via modificação
do art. 222, a lei de iniciativa popular incluiu expressamente a hipótese diretamente no art. 262.

art. 270. Se o recurso versar sôbre coação, fraude, uso de meios de que trata o art. 237, ou
emprego de processo de propaganda ou captação de sufrágios vedado por lei dependente
de prova indicada pelas partes ao interpô-lo ou ao impugná-lo, o relator no Tribunal
Regional deferi-la-á em vinte e quatro horas da conclusão, realizado-se ela no prazo
improrrogável de cinco dias. (Redação dada pela Lei nº 4.961, de 4.5.1966)
§ 1º Admitir-se-ão como meios de prova para apreciação pelo Tribunal as
justificações e as perícias processadas perante o juiz eleitoral da zona, com citação dos
partidos que concorreram ao pleito e do representante do Ministério Público. (Incluído pela
Lei nº 4.961, de 4.5.1966)
§ 2º Indeferindo o relator a prova , serão os autos, a requerimento do interessado,
nas vinte e quatro horas seguintes, presentes à primeira sessão do Tribunal, que deliberará a
respeito. (Incluído pela Lei nº 4.961, de 4.5.1966)
§ 3º Protocoladas as diligências probatórias, ou com a juntada das justificações ou
diligências, a Secretaria do Tribunal abrirá, sem demora, vista dos autos, por vinte e quatro
horas, seguidamente, ao recorrente e ao recorrido para dizerem a respeito. (Incluído pela
Lei nº 4.961, de 4.5.1966)
§ 4º Findo o prazo acima, serão os autos conclusos ao relator. (Incluído pela Lei nº
4.961, de 4.5.1966)

Esse artigo e demais artigos correlatos do Código tratam dos Recursos Eleitorais (Título III
do Código Eleitoral – Dos Recursos), em termos de disposições gerais, de recursos perante as juntas
e juízos eleitorais, de recursos nos tribunais regionais (caso deste art. 270) e de recursos no tribunal
superior (o art. 280 estende a aplicação do art. 270 também para este). Embora continuem
formalmente válidos, sua aplicação como um todo tem sido afastada na Justiça Eleitoral em favor
da aplicação do rito normatizado no art. 22 da LC 64/90.
Enfim, quanto ao mencionado art. 299, sobre crime eleitoral de compra e venda de voto:

art. 299. Dar, oferecer, prometer, solicitar ou receber, para si ou para outrem, dinheiro,
dádiva, ou qualquer outra vantagem, para obter ou dar voto e para conseguir ou prometer
abstenção, ainda que a oferta não seja aceita:
Pena - reclusão até quatro anos e pagamento de cinco a quinze dias-multa.

O art. 299, elencado entre os crimes eleitorais, tem caráter penal, não estabelecendo vínculo
objetivo com o conceito de “captação de sufrágio” do art. 222 que seria “vedado em lei” (No

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próprio Código? Por que o legislador não se referiu no art. 222 diretamente ao art. 299? Eis brechas
indesejáveis para sua efetiva aplicação). Tratava-se, portanto, de artigo de baixa eficácia, de
incidência usualmente afastada pela Justiça por falta de prova, também não prevendo a cassação de
registro, diploma ou inelegibilidade: vai direto à pena, com as consequências indiretas de tal sanção.
Sem a aplicação da pena de reclusão, ou mesmo com sua aplicação (seguida de ampla defesa e
muitos recursos), restava apenas o pagamento de multa, enquanto o candidato corruptor/corrupto
continuava normalmente no pleito, sem nenhuma apuração ou sanção eleitoral para afastá-lo.

Constituição da República Federativa do Brasil, de 1988

O Título I versa sobre os Princípios Fundamentais, com a escolha pela democracia:

art. 1o Parágrafo único. Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de
representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição.

O Título II trata dos Direitos e Garantias Fundamentais, abordando em seus Capítulos I a V
os Direitos e Deveres Individuais e Coletivos, os Direitos Sociais, a Nacionalidade, os Direitos
Políticos, os Partidos Políticos. No Capítulo IV, Dos Direitos Políticos, o art. 14 afirma:

art. 14. A soberania popular será exercida pelo sufrágio universal e pelo voto direto e
secreto, com valor igual para todos, e, nos termos da lei, mediante:
I - plebiscito;
II - referendo;
III - iniciativa popular.

Os parágrafos 1o e 2o do art. 14 tratam do alistamento eleitoral, enquanto do 3o ao 8o são
enumeradas as hipóteses de elegibilidade e inelegibilidade. Em seguida, menciona-se a delegação
do estabelecimento de outras hipóteses de inelegibilidade a lei complementar e os dois parágrafos
seguintes sobre o processo de impugnação de mandato/diploma:

§ 9º Lei complementar estabelecerá outros casos de inelegibilidade e os prazos de
sua cessação, a fim de proteger a probidade administrativa, a moralidade para exercício de
mandato considerada vida pregressa do candidato, e a normalidade e legitimidade das
eleições contra a influência do poder econômico ou o abuso do exercício de função, cargo
ou emprego na administração direta ou indireta. (Redação dada pela Emenda Constitucional
de Revisão nº 4, de 1994)
§ 10 - O mandato eletivo poderá ser impugnado ante a Justiça Eleitoral no prazo de
quinze dias contados da diplomação, instruída a ação com provas de abuso do poder
econômico, corrupção ou fraude.
§ 11 - A ação de impugnação de mandato tramitará em segredo de justiça,
respondendo o autor, na forma da lei, se temerária ou de manifesta má-fé.

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A Lei Complementar em questão é a LC 64/90, discutida a seguir. Os parágrafos 10 e 11 são
apresentados pelo PSB em sua ADI; a questão do prazo da representação para impugnação é um dos
problemas discutidos na Justiça após a Lei da Compra de Votos e é melhor abordada na seção
seguinte. Mencione-se ainda o art. 16, de fundamental importância no julgamento da Lei da Ficha
Limpa, com a discussão sobre o que é exatamente “alterar o processo eleitoral”, mas que também
teve relevância para a Lei 9.840/99, embora indireta (a lei foi editada em 28 de setembro de 1999,
portanto pouco mais de um ano antes das eleições de 2000):

art. 16. A lei que alterar o processo eleitoral entrará em vigor na data de sua publicação, não
se aplicando à eleição que ocorra até um ano da data de sua vigência. (Redação dada pela
Emenda Constitucional nº 4, de 1993)

Durante o trâmite da ADI foi promulgada outra lei, que endureceu a hipótese de compra de
votos, ao restringir as permissões a brindes de campanha. Isso será tratado melhor adiante.

Lei Complementar 64/90
Estabelece, de acordo com o art. 14, § 9º da Constituição Federal, casos de inelegibilidade,
prazos de cessação, e determina outras providências.

Além de reafirmar hipóteses de elegibilidade e inelegibilidade, a LC 64/90 elenca outras,
além de dispor sobre prazos de cessação e o processo de investigação judicial eleitoral, que
substitui na prática os artigos equivalentes do Código Eleitoral. Esta é ainda a lei alvo da Ficha
Limpa, uma vez que a nova LC 135/2010 é basicamente um pacote de emendas à LC 64/90, criando
diversas hipóteses novas de inelegibilidade, entre outras medidas.
Quanto ao processo de representação e investigação eleitoral (redação da lei à época da ADI;
também o art. 22 foi modificado pela Lei da Ficha Limpa), segue o rito definido:

art. 22. Qualquer partido político, coligação, candidato ou Ministério Público Eleitoral
poderá representar à Justiça Eleitoral, diretamente ao Corregedor-Geral ou Regional,
relatando fatos e indicando provas, indícios e circunstâncias e pedir abertura de
investigação judicial para apurar uso indevido, desvio ou abuso do poder econômico ou do
poder de autoridade, ou utilização indevida de veículos ou meios de comunicação social,
em benefício de candidato ou de partido político, obedecido o seguinte rito:
I - o Corregedor, que terá as mesmas atribuições do Relator em processos judiciais,
ao despachar a inicial, adotará as seguintes providências:
a) ordenará que se notifique o representado do conteúdo da petição, entregando-se-
lhe a segunda via apresentada pelo representante com as cópias dos documentos, a fim de
que, no prazo de 5 (cinco) dias, ofereça ampla defesa, juntada de documentos e rol de
testemunhas, se cabível;
b) determinará que se suspenda o ato que deu motivo à representação, quando for
relevante o fundamento e do ato impugnado puder resultar a ineficiência da medida, caso

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seja julgada procedente;
c) indeferirá desde logo a inicial, quando não for caso de representação ou lhe faltar
algum requisito desta lei complementar;
II - no caso do Corregedor indeferir a reclamação ou representação, ou retardar-lhe a
solução, poderá o interessado renová-la perante o Tribunal, que resolverá dentro de 24
(vinte e quatro) horas;
III - o interessado, quando for atendido ou ocorrer demora, poderá levar o fato ao
conhecimento do Tribunal Superior Eleitoral, a fim de que sejam tomadas as providências
necessárias;
IV - feita a notificação, a Secretaria do Tribunal juntará aos autos cópia autêntica do
ofício endereçado ao representado, bem como a prova da entrega ou da sua recusa em
aceitá-la ou dar recibo;
V - findo o prazo da notificação, com ou sem defesa, abrir-se-á prazo de 5 (cinco)
dias para inquirição, em uma só assentada, de testemunhas arroladas pelo representante e
pelo representado, até o máximo de 6 (seis) para cada um, as quais comparecerão
independentemente de intimação;
VI - nos 3 (três) dias subseqüentes, o Corregedor procederá a todas as diligências
que determinar, ex officio ou a requerimento das partes;
VII - no prazo da alínea anterior, o Corregedor poderá ouvir terceiros, referidos
pelas partes, ou testemunhas, como conhecedores dos fatos e circunstâncias que possam
influir na decisão do feito;
VIII - quando qualquer documento necessário à formação da prova se achar em
poder de terceiro, inclusive estabelecimento de crédito, oficial ou privado, o Corregedor
poderá, ainda, no mesmo prazo, ordenar o respectivo depósito ou requisitar cópias;
IX - se o terceiro, sem justa causa, não exibir o documento, ou não comparecer a
juízo, o Juiz poderá expedir contra ele mandado de prisão e instaurar processo s por crime
de desobediência;
X - encerrado o prazo da dilação probatória, as partes, inclusive o Ministério
Público, poderão apresentar alegações no prazo comum de 2 (dois) dias;
XI - terminado o prazo para alegações, os autos serão conclusos ao Corregedor, no
dia imediato, para apresentação de relatório conclusivo sobre o que houver sido apurado;
XII - o relatório do Corregedor, que será assentado em 3 (três) dias, e os autos da
representação serão encaminhados ao Tribunal competente, no dia imediato, com pedido de
inclusão incontinenti do feito em pauta, para julgamento na primeira sessão subseqüente;
XIII - no Tribunal, o Procurador-Geral ou Regional Eleitoral terá vista dos autos
por 48 (quarenta e oito) horas, para se pronunciar sobre as imputações e conclusões do
Relatório;
XIV - julgada procedente a representação, o Tribunal declarará a
inelegibilidade do representado e de quantos hajam contribuído para a prática do ato,
cominando-lhes sanção de inelegibilidade para as eleições a se realizarem nos 3 (três) anos
subseqüentes à eleição em que se verificou, além da cassação do registro do candidato
diretamente beneficiado pela interferência do poder econômico e pelo desvio ou abuso do
poder de autoridade, determinando a remessa dos autos ao Ministério Público Eleitoral,
para instauração de processo disciplinar, se for o caso, e processo-crime, ordenando
quaisquer outras providências que a espécie comportar;
XV - se a representação for julgada procedente após a eleição do candidato serão
remetidas cópias de todo o processo ao Ministério Público Eleitoral, para os fins previstos
no art. 14, §§ 10 e 11 da Constituição Federal, e art. 262, inciso IV, do Código
Eleitoral.

Este é o processo para apuração de captação de sufrágio indicado pelo art. 41-A da Lei
Eleitoral, incluído pela Lei da Compra de Votos. Observar a menção a “declaração de
inelegibilidade” no inciso XIV como um dos fundamentos de ADIs contra o art. 41-A, inclusive da
ADI 3592, bem como as referências feitas pelo inciso XV à Constituição e ao Código Eleitoral,
sobre formalismos processuais a serem observados caso a representação seja julgada procedente

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após a eleição do candidato. Em seu acórdão, o STF afastou a aplicação desses dois incisos para
representações em casos de captação de sufrágio, declarando que seriam aplicáveis apenas os
incisos I a XIII, seguidos de cassação sumária (voto do Ministro relator Gilmar Mendes).
Ressaltem-se ainda os prazos de recursos e vistas marcados no inciso I, alínea a), e inciso
XIII, que geraram discussão no TSE por ocasião do Recurso Ordinário 748 em 2005 sobre a
necessidade de “paridade de armas” entre o representante e o representado (se este e o Procurador
Eleitoral têm prazo limitadíssimo para apresentar defesa após tomarem conhecimento da
representação, também aquele deveria ter prazo para representar após o conhecimento do fato
original, de modo a evitar representações intempestivas e oportunistas), seguida por vigoroso debate
se o TSE, ao fixar prazo e extinguir a lacuna deixada pela lei, estava assumindo função expressa de
legislador ou não (seção seguinte).

Lei 9.504/97 – “Lei Eleitoral”
Estabelece normas para as eleições
Lei 9.840/99 – “Lei da Compra de Voto”
Altera dispositivos da Lei no 9.504, de 30 de setembro de 1997, e da Lei no 4.737, de 15 de
julho de 1965 – Código Eleitoral.

A Lei Eleitoral, como lei ordinária extravagante bastante extensa, foi editada com o intuito
de regulamentar diversas situações não previstas pelo Código Eleitoral, com o objetivo de melhor
organizar as eleições e tentar moralizá-las, por exemplo ao definir o que é gasto de campanha (art.
26). Trata-se de lei também “especializada” quanto às eleições, de mesma hierarquia, porém mais
recente que o Código Eleitoral.
A Lei da Compra de Voto, embora também inclua a sanção de “cassação de registro ou
diploma” para candidatos beneficiados por atuação de agentes públicos, tem como principal
objetivo enquadrar a captação de sufrágio, incluindo o art. 41-A na Lei Eleitoral:

art. 41-A. Ressalvado o disposto no art. 26 e seus incisos, constitui captação de sufrágio,
vedada por esta Lei, o candidato doar, oferecer, prometer, ou entregar, ao eleitor, com o fim
de obter-lhe o voto, bem ou vantagem pessoal de qualquer natureza, inclusive emprego
ou função pública, desde o registro da candidatura até o dia da eleição, inclusive, sob pena
de multa de mil a cinqüenta mil Ufir, e cassação do registro ou do diploma, observado o
procedimento previsto no art. 22 da Lei Complementar no 64, de 18 de maio de 1990.
(Incluído pela Lei nº 9.840, de 28.9.1999)

Este é o artigo que motiva a ADI 3592 do PSB perante o Supremo. A Petição é analisada em
mais detalhes adiante, assim como o acórdão proferido pelo Pleno do Tribunal.

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Algumas ressalvas importantes e interessantes se fazem necessárias. Primeiro, quanto ao art.
26, que fala do que pode ser considerado licitamente “gasto de campanha”. Como era um artigo
com incisos “exemplificativos” e não “exaustivos”, permitindo ainda expressamente “brindes” de
campanha, abria à época algumas brechas para interpretações judiciais com afastamento da
incidência do art. 41-A; por outro lado, temperava o rigor da expressão demasiado severa (e
elástica) “bem ou vantagem pessoal de qualquer natureza”, ampliando a discricionariedade do juiz
para julgar com equidade (mas também para absolver certos tipos de compra de voto). Mencione-se
que o art. 26 foi modificado em 2006 por lei editada pouco antes do julgamento da ADI pelo STF e
consequente acórdão; a lei tornou-o um artigo com enumeração exaustiva de hipóteses, revogou a
permissão para brindes serem lançados como despesa de campanha e endureceu a eficácia do art.
41-A a partir das eleições de 2008, ao ampliar a esfera do ilícito. A discricionariedade do juiz
eleitoral passou a se dar sobre a expressão “bem ou vantagem pessoal de qualquer natureza” e sua
hermenêutica, o que possibilita maior rigor, mas também maior margem de manobra para armações
mal-intencionadas (não que estas não acontecessem antes) e judicialização do processo eleitoral.
A ressalva seguinte diz respeito à remessa ao art. 22 da LC 64/90 (já apresentado) para fins
procedimentais; notar que o art. 41-A não faz restrições a incisos específicos, mas sim invoca o
artigo na totalidade. O art. 41-A configura-se como uma norma primária, de CONDUTA-SANÇÃO,
delegando a função de norma processual, secundária, ao art. 22 da LC referida.
Por último, desempenhando ainda um papel central no raciocínio jurídico do acórdão do
STF, o artigo 41-A em si fala de “cassação de registro ou diploma”, não de “inelegibilidade”,
obviamente reservada a Lei Complementar, o que suscita a necessidade de melhor delimitação dos
conceitos. No entanto, a referência a “declaração de inelegibilidade” no inciso XIV do art. 22 da LC
64/90 implica em uma antinomia, que é resolvida pelo STF com interpretação corretiva.

2.2 Ainda sobre Captação de Sufrágio e seus efeitos legais

Os pré-requisitos para candidaturas a cargos eletivos foram instituídos na Constituição,
através do seu artigo 14, que dispõe que somente aqueles que tiverem nacionalidade brasileira, o
pleno exercício dos direitos políticos, alistamento eleitoral, domicílio eleitoral na circunscrição,
filiação partidária e idade mínima, dependendo do cargo concorrido, poderão ser candidatos a
cargos políticos. Entretanto, conforme demonstrado, além do candidato ter os requisitos
supracitados, deve seguir certas condutas durante o período eleitoral, como o art. 41-A da Lei
Eleitoral, principal norma discutida neste trabalho.
Ressalte-se todavia, para que não restem dúvidas, que a infração eleitoral da captação ilícita

13

de sufrágio também corresponde ao crime de corrupção eleitoral, previsto no art. 299 do Código
Eleitoral (não só para o político, mas inclusive para o eleitor que vende seu voto, como polo ativo
ou passivo); as práticas referidas no art. 299 (doar, oferecer, prometer), além de já serem
criminosas, com a Lei da Compra de Voto também passaram a ser infração eleitoral para o político,
de eficácia imediata, passível de punição com cassação de registro ou diploma. Eis o objetivo da Lei
da Compra de Voto, dar sanção e eficácia eleitoral àquilo que já era crime (com sanção penal,
embora esteja no Código Eleitoral); os demorados processos penais na justiça, as discussões sobre
jurisdição, os recursos, etc. possibilitavam ao réu, quando processado, continuar com o ilícito e
mesmo gozar normalmente de seu mandato, caso eleito.
Quanto à inovação da lei Lei 9.840/99, o Professor Thales Tácito Pontes Luz de Pádua
Cerqueira1 também destaca que "para haver multa e a cassação do registro ou diploma, são
necessários os seguintes elementos: a) elemento subjetivo, qual seja, a intenção de captar votos; b)
elemento objetivo consistente em dar, oferecer, prometer ou entregar bem ou qualquer vantagem de
cunho pessoal, inclusive emprego ou função pública, salvo as exceções legais previstas no art. 26 da
Lei nº 9.504/97". Assim, a decisão pela cassação deve observar com atenção a existência
comprovável de ambos os elementos, pois de outro modo poderá atuar não a favor da vontade do
eleitor, mas contra, ao viabilizar armações eleitorais por candidatos que visem tirar proveito da lei
por via oblíqua, que instrumentalizem o interesse público em seu próprio.
Após a promulgação da Lei 9.840/99, já houve diversos candidatos condenados por cometer
a ilicitude enquadrada no artigo 41-A da lei 9.504/97. Podemos citar como exemplos o candidato a
deputado estadual pelo PMDB (Partido do Movimento Democrático Brasileiro) em 2006, Álvaro
Lins, ex-chefe da Polícia Civil do Rio de Janeiro, sendo acusado de prometer cargos públicos em
troca de votos, segundo gravações de reuniões com excedentes do concurso da Polícia Civil do Rio
e também o prefeito de Maceió Jean Fábio Braga Cordeiro (Partido Progressista-PP) que teve seu
mandato impugnado por compra de votos da eleição de 2008. Segundo o Ministério Público, ele foi
flagrado por fiscais eleitorais fornecendo transporte a eleitores no dia da eleição e, além disso,
comprando seus votos por cem reais.

1 in Direito Eleitoral Brasileiro. Doutrina. Jurisprudência e Legislação. 2ª edição revista, atualizada e ampliada.
Editora Del Rey. Pág. 1013.

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3. Antecedentes da ADI 3592

O Partido Socialista Brasileiro, através de seu advogado, Leonardo Pinheiro Lopes,
instaurou em 28/09/2005 o pedido de Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 3.592, em face da
expressão “cassação do registro ou do diploma”, contida no art. 41-A da Lei das Eleições
(9.504/97), com a alegação principal de que o dispositivo, ao se valer ainda do art. 22 da Lei
Complementar 64/90, teria criado nova hipótese de inelegibilidade, afrontando, assim, o art. 14 § 9º
da Constituição Federal, que expressamente reserva a lei complementar o tratamento de tal assunto,
bem como violando, também, os §§ 10 e 11 do artigo constitucional.
A polêmica que se forma reside no fato de que o Partido Socialista Brasileiro buscou
desqualificar lei de iniciativa popular de intenção moralizante, a Lei da Compra de Voto, alegando
que esta afrontava princípios constitucionais. Queriam excluir, por inconstitucionalidade, a cassação
de registro e do diploma do art. 41-A, removendo-lhe a eficácia, tentando equipará-los ao conceito
de inelegibilidade (questão de hermenêutica e sentido das palavras).
Deixando de lado a hipótese de validade formal por um momento, teria sido a motivação do
PSB, em mover a ADI, justa, legítima? Considerando-se o papel de um partido político, de
congregar partidários de uma dada corrente ideológica para fins de representação democrática,
tendo como meio principal para sua afirmação no cenário político a conquista de eleitores e
consequentemente a eleição de seus candidatos, não seria esta ADI uma espécie de confissão de
intenções espúrias, possivelmente compartilhadas por outros partidos, de que tudo é válido para
vencer as eleições, ou de que, no mínimo, os fins justificariam os meios?
Importante frisar que a controvérsia apresentada está relacionada ao fato de que nem sempre
a questão foi pacífica na esfera do judiciário, muito menos na doutrina (muitos veem a cassação de
registro ou diploma como uma variante de inelegibilidade, de curto prazo), o que significa dizer que
vários Tribunais Eleitorais do país já consideraram a matéria em foco como inconstitucional.
Todavia, mesmo à época da ADI, era pacífico o entendimento do Tribunal Superior Eleitoral, no
sentido de que as sanções de cassação de registro ou de diploma não constituem novas hipóteses de
inelegibilidade, como os trechos2 a seguir claramente demonstram:

“[...]. A jurisprudência deste Tribunal Superior está consolidada quanto à
constitucionalidade do art. 41-A da Lei nº 9.504/97. [...].”
(Ac. nº 25.227, de 21.6.2005, rel. Min. Gilmar Mendes.)

“[...]. III – A jurisprudência da Corte está consolidada quanto à constitucionalidade do art.
41-A da Lei nº 9.504/97, que não estabelece hipótese de inelegibilidade e possibilita a

2 http://temasselecionados.tse.gov.br/temas/captacao-de-sufragio/constitucionalidade-do-art.-41-a-da-lei-9.504-97/

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imediata cassação de registro ou diploma (precedentes-TSE). [...]."
(Ac. de 29.4.2004 no RCEd nº 612, rel. Min. Carlos Velloso; no mesmo sentido o Ac. de
3.6.2003 no REspe nº 21.248, rel. Min. Fernando Neves; o Ac. de 19.8.2004 no Ag nº
4.659, rel. Min. Peçanha Martins; o Ac. de 17.2.2005 no RCEd nº 613, rel. Min. Carlos
Velloso; e o Ac. de 7.3.2006 no AgRgREspe nº 25.214, rel. Min. Cesar Asfor Rocha.)

“Recurso especial. Abuso do poder econômico e captação ilícita de sufrágio. Violação ao
art. 41-A da Lei nº 9.504/97. [...]. Inconstitucionalidade afastada. O escopo do legislador é o
de afastar imediatamente da disputa aquele que no curso da campanha eleitoral incidiu no
tipo ‘captação ilegal de sufrágio’. A cassação do registro ou do diploma, cominados na
referida norma legal, não constitui nova hipótese de inelegibilidade. [...].”
(Ac. nº 21.221, de 12.8.2003, rel. Min. Luiz Carlos Madeira.)

Adicionalmente, em paralelo à ADI do PSB, já corria no Supremo Tribunal Federal outra, a
ADI 3305 impetrada pelo Partido Liberal – PL em 16/09/2004, questionando o art. 77 da Lei
9.504/97, sobre participação de candidatos em inauguração de obras públicas a menos de três meses
da eleição, com acórdão proferido em 13/09/2006, pouco antes do acórdão da ADI 3592 do PSB.
Conforme a redação do artigo à época (a Lei 12.034/2009 incluiu a sanção de cassação do diploma
junto à cassação do registro no Parágrafo Único):

art. 77. É proibido aos candidatos a cargos do Poder Executivo participar, nos três meses
que precedem o pleito, de inaugurações de obras públicas.
Parágrafo único. A inobservância do disposto neste artigo sujeita o infrator à cassação
do registro.

Em sua fundamentação, o PL falava da mesma questão da inconstitucionalidade de lei
ordinária tratar de inelegibilidade (conforme art. 14 § 9o da Constituição), supostamente embutida
na cassação do registro mesmo que em variante mais branda. Arrolava ainda o princípio da
igualdade, conforme o art. 5o caput e inciso I da Constituição, pois o art. 77 questionado previa
tratamento diferenciado, mais rigoroso, aos candidatos a cargos do Executivo que do Legislativo.
O relator, Ministro Eros Grau, entendeu e fundamentou amplamente que a sanção de
cassação de registro da candidatura não trata de nova hipótese de inelegibilidade, sendo sua
fundamentação mencionada pelo Ministro Gilmar Mendes em seu voto no acórdão da ADI 3592.
Mencione-se que, em trecho do relatório da ADI 3305 também citado por Mendes, o relator afastara
ainda o argumento de tratamento desigual, uma vez que o Executivo, como gestor da Administração
Pública, é quem decidiria sobre a realização de obras e, portanto, justificaria-se o maior rigor:

“[...] desde Platão, o princípio da igualdade consiste em dar tratamento igual aos iguais e
desigual aos desiguais.”

Todavia, não se pode esquecer da possibilidade de interpretação equivocada ou mau posta
pelos juízes e tribunais. Justamente por haver controvérsia política sobre esse entendimento, a

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mesma Lei 12.034/2009 também estendeu a eficácia da proibição a candidatos de qualquer cargo.
Devem ser lembradas as emendas legislativas ao orçamento, frequentemente tratando de obras em
suas bases eleitorais, assim como a participação de candidatos a cargos no legislativo em
inaugurações de obras justamente para faturar politicamente sobre o fato.
Pleitos dos partidos à parte, tomando como ponto de análise a falibilidade material do
legislador e da decisão judicial, não caberia uma análise crítica da possível instrumentalização de
leis bem-intencionadas para fins espúrios, conforme já mencionado no presente trabalho? Não
poderia suceder um “desvirtuamento” da Lei da Compra de Votos, utilizada com oportunismo, em
um contexto de ações e representações com motivação política para atacar adversários (ainda
candidatos ou mesmo já eleitos)?
Voltamos primeiro à problemática dos elementos subjetivo e objetivo necessários à
comprovação do ilícito, com temperança e cautela, da validade das provas apresentadas, sua
razoabilidade e respeito ao princípio da proporcionalidade, do eventual julgamento sumário por
veículos de mídia partidarizados, com base em interpretação literal do “bem ou vantagem pessoal
de qualquer natureza” constante do art. 41-A da Lei 9.504/97. Conforme trecho da recente Ação
Cautelar no Recurso Especial Eleitoral nº 36.335 no TSE:

“[...]. Captação ilícita de sufrágio. art. 41-A da Lei nº 9.504/97. Prova robusta. Inexistência.
Provimento. 1. Para caracterizar a captação ilícita de sufrágio, exige-se prova robusta
de pelo menos uma das condutas previstas no art. 41-A da Lei nº 9.504/97, da finalidade
de obter o voto do eleitor e da participação ou anuência do candidato beneficiado, o
que não se verifica na espécie. [...].”
(Ac. de 15.2.2011 no REspe nº 36335, rel. Min. Aldir Passarinho Junior.)

Não estaríamos em algumas situações passando do problema da compra de votos ao da
compra de depoimentos, de provas forjadas, sob o manto da legitimidade de uma lei de iniciativa
popular, na ânsia de punir, confundindo sanções jurídicas com sanções sociais? O que pensar sobre
a realidade política em rincões do interior do país, não só de clientelismo mas também de
coronelismo, onde disputas nem sempre limpas têm lugar, com eventual corrupção inclusive na
própria máquina do Estado (promotores, juízes, corregedores cooptados)?
Um outro aspecto a ser impreterivelmente ressaltado é o risco da institucionalização do
“tapetão”, isto é, após o veredicto das urnas candidatos perdedores ingressarem com representações
e mais representações eleitorais, com suspeitas de compras de voto, para forçar um “terceiro turno”
na Justiça – ou, talvez pior, representações feitas logo antes da eleição, para que não haja tempo
hábil de defesa do acusado enquanto o dano é consumado via pré-julgamentos nos meios de
comunicação, frequentemente de políticos ou de laranjas. Uma avalanche de recursos

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intempestivos, frequentemente pós-eleitorais, judicializando as eleições, não podem consistir em
um estupro à vontade do eleitor, em vez de resguardá-la?
A necessidade de fixação de prazo para representação eleitoral, de modo a evitar recursos
intempestivos às vésperas da eleição ou após as mesmas, evitando oportunismo, foi amplamente
discutida no Recurso Ordinário 748 do TSE, julgado em 24/05/2005 (antes, portanto, do julgamento
da ADI 3592 pelo Supremo Tribunal Federal). A discussão se deu especificamente, no caso concreto
sob análise, para a apuração de condutas vedadas pelo art. 73 da Lei 9.504/97:

art. 73. São proibidas aos agentes públicos, servidores ou não, as seguintes condutas
tendentes a afetar a igualdade de oportunidades entre candidatos nos pleitos eleitorais:
[…]
§ 5o Nos casos de descumprimento do disposto nos incisos I, II, III, IV e VI do caput, sem
prejuízo do disposto no parágrafo anterior, o candidato beneficiado, agente público ou não,
ficará sujeito à cassação do registro ou do diploma. (Redação dada pela Lei nº 9.840,
de 28.9.1999)

Notar que a sanção de cassação do registro ou do diploma no § 5 o foi incluída pela Lei
9.840/99, justamente a lei que incluiu o art. 41-A na Lei 9.504/97 (estas são justamente as duas
modificações efetuadas na Lei Eleitoral pela Lei 9.840/99, que ficou conhecida como Lei da
Compra de Voto pelo clamor popular ter sido sobretudo pela matéria regulada pelo art. 41-A,
embora a mudança de redação do art. 73 § 5o desempenhe papel igualmente moralizante, evitando o
uso da máquina pública para campanha eleitoral).
Durante o julgamento do recurso pelo TSE foi levantada Questão de Ordem acerca da
intempestividade do recurso, tendo sido fixado pelo Tribunal o prazo de 5 dias para representação
(em possível antinomia com o § 10 do art. 14 da Constituição), como textualmente no acórdão:

Vistos, etc.
Acordam os Ministros do Tribunal Superior Eleitoral, por maioria, em resolver questão de
ordem no sentido de fixar em cinco dias o prazo para ajuizamento das representações
pertinentes às condutas vedadas pela Lei nº 9.504/97, vencidos os Ministros Caputo
Bastos, Marco Aurélio, Cesar Asfor Rocha, e, no mérito, por unanimidade, negar
provimento ao recurso, nos termos das notas taquigráficas, que ficam fazendo parte
integrante desta decisão.
Sala de Sessões do Tribunal Superior Eleitoral.
Brasília, 24 de maio de 2005.
Ministro GILMAR MENDES, vice-presidente no exercício da Presidência
Ministro LUIZ CARLOS MADEIRA, relator

Além de haver fundamentação jurídica da necessidade de tal prazo para afastar usos
oportunistas da lei, por ter a Questão de Ordem levantado grande polêmica sobre a pertinência ou
não da fixação do prazo pelo TSE, explicitamente para cobrir lacuna da legislação, o que guarda
grande relação com o objeto de estudo da Teoria do Ordenamento Jurídico, seguem trechos

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relevantes da sessão, conforme suas notas taquigráficas:

QUESTÃO DE ORDEM
O SENHOR MINISTRO LUIZ CARLOS MADEIRA (relator): [...] Não há prazo para a
propositura da representação. Todavia, aguardar que as eleições se realizem, sob tamanha e
pública influência, desqualifica a representação, que se faz abusiva e desconectada do
interesse público.
[...] Tenho presente a Representação nº 443/DF, quando se estabeleceu o prazo de 48 horas
para ajuizamento da reclamação para o exercício do direito de resposta. Previne-se a
exorbitância do direito, que não se coaduna com o princípio da boa-fé.
[...] Proponho seja definido o prazo para o ajuizamento das representações pertinentes às
condutas vedadas a que se refere a Lei nº 9.504/97 [...]

VOTO
O SENHOR MINISTRO CAPUTO BASTOS: [...] Vale dizer, se a parte tem 48 horas para
se defender, é convir que, pelo princípio da igualdade e da isonomia, deveria corresponder
o prazo de 48 horas para ajuizar as respectivas representações.[...]

VOTO-VISTA (Questão de ordem)
O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO: [...] A lei não prevê prazo. Há precedente que
nega pudesse a Corte estabelecê-lo em termos de decadência, adotando analogia com prazo
de resposta, que não seria pertinente, dadas a assimetria e a distinção dos casos (REspe nº
15.322, rel. Min. Eduardo Ribeiro). Parece, contudo, haver hoje consenso na Corte quanto à
necessidade de fixação de prazo.
[...]
O SENHOR MINISTRO LUIZ CARLOS MADEIRA (relator): O fundamental é que se
fixe o prazo para evitar oportunismo.
[...]
O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO: Sim. Daí surge a necessidade de não permitir
que essas situações permanentes continuem. Se o fato é público, o interessado toma
conhecimento, fica silencioso, se omite, a impressão é de que não vê nenhum risco à
igualdade de oportunidades, que sua situação parece, pois, invulnerável. Se, amanhã ou
depois, vem a perder a eleição, recorre? Se o faz, o procedimento é oportunista, não
compatível com a finalidade dos remédios processuais.
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO: A lei em si não assina prazo?
O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO: Não assina prazo nenhum.
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO: Neste caso, estaríamos criando prazo,
considerado o vácuo?
O SENHOR MINISTRO LUIZ CARLOS MADEIRA (relator): Tem precedente, que cito
na questão de ordem, no sentido de que o Tribunal já criou o prazo.
[...]
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO: […] A dificuldade que encontro é a de atuar
nesse vazio deixado pelo legislador e criar um prazo, como se legislador fosse, e o fazer
inclusive em cima de caso concreto. Não se trata de uma resolução para disciplinar as
eleições em si: Tenho muita dificuldade em partir para a fixação do prazo.
[...]
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO: Mas a Lei está em vigor desde 1997 e em
2005 vamos nela inserir um prazo?
[...]
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO: Tomou-se de empréstimo o mesmo prazo
para a defesa. Neste caso seria levar às últimas conseqüências a paridade de armas.
O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO: Se a Corte não estabelece prazo nenhum
incentiva o uso oportunistíco das representações.
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO: Há de levar-se em conta a atuação do
Ministério Público, Sr. Presidente, não apenas de interessados, de partidos, de coligações.
Estabelecido prazo ele será linear para todos.
[...]
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO: Penso que, de lege ferenda, é interessante
haver prazo. Mas esse prazo não foi fixado em 1997. A lei já foi aplicada em várias eleições

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e jamais se cogitou de prazo para ter-se a providência do art. 73 da Lei nº 9.504/97.
[...]

VOTO (Questão de ordem - vencido)
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO: Senhor Presidente, perdoem-me os colegas
o arroubo de retórica - ainda não estou no Congresso Nacional, peço vênia para não
caminhar no sentido de fixar prazo. Ocorre, no caso, uma verdadeira fixação de prazo. Não
somos convocados para aplicar a lei, porque a lei a respeito é silente, e o Tribunal sempre a
observou, tal como ela se contém hoje. Eleger e pinçar por este ou aquele critério, ainda que
repousando na razoabilidade, um prazo, é passo demasiadamente largo.
Peço vênia para entender que não cabe ao Tribunal a fixação, sob pena de olvidar-se a
separação de poderes e veja envolvimento de matéria constitucional no caso.

VOTO (Questão de ordem)
O SENHOR MINISTRO HUMBERTO GOMES DE BARROS: Senhor Presidente, parece-
me extremamente razoável a observação do Ministro Cezar Peluso.
Em verdade, não se trata de estabelecer o prazo, mas simplesmente de presumir que,
ultrapassado aquele tempo razoável para se fazer a representação, que se tem como
desinteressante, ou como inexistente, prejuízo ao representante.
Peço vênia ao eminente Ministro Marco Aurélio para acompanhar o Ministro Cezar Peluso.

VOTO (Questão de ordem)
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES (vice-presidente no exercício da
Presidência): [...] Pedindo vênia à dissidência, acompanho a maioria encetada pelo Ministro
Cezar Peluso, resolvendo a questão de ordem no sentido da fixação do prazo de cinco dias.

ESCLARECIMENTO
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO: A representação foi tempestiva?
[...]
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO: Senhor Presidente, nesse caso, deu entrada
dentro dos cinco dias?
O SENHOR MINISTRO LUIZ CARLOS MADEIRA (relator): Não.
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO: Fixa-se não tendo em conta o caso
concreto?
O SENHOR MINISTRO LUIZ CARLOS MADEIRA (relator): Não. Só a questão de
ordem.
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO: Senhor Presidente, estou mais perplexo
ainda, porque simplesmente surge prazo que nada tem a ver com o processo.
Fui informado pelo relator que, muito embora o Ministério Público tenha entrado tempos
após o acontecimento glosado pelo art. 73, não haverá aplicação nesse caso. Isso só informa
que se passa a atuar no campo legiferante, porque não se está interpretando a lei para
aplicação no caso concreto. Estar-se-á realmente legislando sobre o tema e acho
perigosíssimo da parte do Tribunal fazer isso sem que seja, sequer, via resolução para
disciplinar as eleições. Uma coisa seria a atuação do Tribunal, no exame global, no exame
em tese da matéria. Mas, apregoado o processo, no caso concreto, atuar em tese?
O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO: No caso concreto, eu não conheceria da
representação.
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO: Vejam, no exame do caso, segundo o
relator, a matéria não é necessária à definição do recurso.
Imagine-se que a questão de ordem, a definição, seja indispensável ao julgamento. Mas será
algo conflitante, em passo seguinte, dizer-se que o que decidido na questão de ordem não
guarda adequação com a situação concreta, porque, caso contrário, haveria a retroação da
deliberação do Tribunal. Isso demonstra que a deliberação surge com contornos normativos.
O SENHOR MINISTRO LUIZ CARLOS MADEIRA (relator): V. Exa. me permite? Vim
preparado para, se não vingasse a questão de ordem, votar o recurso. Essa foi a confusão
que fiz agora.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES (vice-presidente no exercício da
Presidência): Imagino que V. Exa. suscitou a questão de ordem exatamente para saber qual
seria o prazo aplicável.

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ESCLARECIMENTO
[...]
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO: Ou seja, Sr. Presidente, o que precisamos
definir é a natureza do prazo que foi apontado, como de cinco dias. É prazo para a
representação? A representação foi formalizada posteriormente? E se há um recurso
ordinário impugnando o acórdão que julgou improcedente a representação, caminha-se para
o conhecimento e desprovimento, ou o não-conhecimento do recurso.
O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO: Se V. Exa. me permite, vou externar meu
ponto de vista. É exatamente isso. Por isso é que me fixei na questão do interesse. Em
outras palavras, seria o fundamento para manter o acórdão impugnado, porque, na verdade,
aquela representação seria uma questão sem interesse jurídico. Portanto, a decisão fica
mantida. Por isso a pertinência da questão de ordem, porque, na verdade, se o Tribunal
fixasse, como fixou, a necessidade de um prazo para a demonstração do interesse, o fato de
não ter sido observado esse prazo significa que o representante não tinha interesse na
representação e, portanto, o Tribunal local, ao determinar que a representação era
inconseqüente, tem toda a razão.

VOTO (Mérito)
O SENHOR MINISTRO LUIZ CARLOS MADEIRA (relator): Senhor Presidente, então,
conheço do Recurso Ordinário, mas nego-lhe provimento, por entender intempestiva a
representação.

3.1 – Caso João e Janete Capiberibe (PSB/AP)

Nas eleições de 06/10/2002, o casal João Capiberibe e Janete Capiberibe, do PSB do Amapá,
foram eleitos respectivamente senador e deputada federal. Em 22/10/2002, dezesseis dias após a
realização do pleito, foi apresentada ao Tribunal Regional Eleitoral representação contra o casal
pelo PMDB/AP, em nome de Gilvan Borges (terceiro colocado na eleição para dois senadores,
ligado ao senador José Sarney, também senador pelo Amapá), sob a alegação de captação de
sufrágio. Naquele interstício, a mídia local, controlada pelas oligarquias amapaenses e oposicionista
aos Capiberibe, fizera amplo alarde sobre supostas compras de voto pelos candidatos do PSB.
Como a representação foi proposta após a eleição, seguindo o inciso XV da LC 64/90 foram
remetidas cópias ao Ministério Público Eleitoral, para observação do art. 14 §§ 10 e 11 da
Constituição. O Ministério Público Eleitoral não acatou a denúncia do PMDB e a Ação de
Investigação Judicial Eleitoral junto ao Tribunal Regional Eleitoral os declarou inocentes.
O PMDB não se conformou com a decisão, ingressando com Recurso Especial Eleitoral no
TSE. O Recurso Especial foi acolhido como Recurso Ordinário, conduzindo a novo julgamento,
que culminou na cassação dos mandatos de ambos no dia 27 de abril de 2004, com base apenas no
depoimento de duas eleitoras, que alegaram ter recebido R$ 26,00 cada. O Ministro Celso de Mello,
que foi voto vencido, entendeu que não havia provas concludentes sobre o envolvimento do casal
nos ilícitos, invocou o princípio da presunção da inocência e afirmou: “É um terreno movediço
demais para se adotar uma decisão tão drástica que é a cassação de mandatos”.

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ACORDÃO No 21.264 - RECURSO ESPECIAL ELEITORAL N° 21.264 - CLASSE 22a -
AMAPÁ (Macapá).

Relator: Ministro Carlos Velloso.
Recorrente: Diretório Regional do Partido do Movimento Democrático Brasileiro (PMDB)
e outro.
Advogado: Dr. Osvaldo Flavio Degrazia e outros.
Recorrido: João Alberto Rodrigues Capiberibe e outros.
Advogados: Drs. Antônio Tavares Vieira Netto, José Antônio Almeida e outros.
Assistente: Diretório Nacional do Partido Socialista Brasileiro (PSB). Advogado: Dr. Paulo
Saraiva da Costa Leite e outros.

EMENTA:
ELEITORAL. REPRESENTAÇÃO: PRÁTICA DE CONDUTA VEDADA PELO ART. 41-
A DA LEI N° 9.504/97, ACRESCENTADO PELO ART. 1o DA LEI No 9.840, DE 28.9.99:
COMPRA DE VOTOS.
I - Recurso interposto anteriormente à publicação do acórdão recorrido: tempestividade.
Precedentes do TSE.
II - Tratando-se de matéria que possibilita a perda de mandato eletivo federal, o recurso
para o TSE é ordinário: CF, art. 121, § 4o, IV. Conhecimento de recurso especial como
ordinário.
III - Impedimento e suspeição de juízes do TRE: não acolhimento.
IV - Prática de conduta vedada pelo art. 41-A da Lei n. 9.504/97, acrescentado pelo art. 1o
da Lei n. 9.840/99: compra de votos. Há, nos autos, depoimentos de eleitoras, prestados
em juízo, que atestam a compra de votos.
V - Para a configuração do ilícito inscrito no art. 41-A da Lei n° 9.504/97, acrescentado
pela Lei n° 9.840/99, não é necessária a aferição da potencialidade de o fato desequilibrar a
disputa eleitoral. Ademais, para que ocorra a violação da norma do art. 41-A, não se
torna necessário que o ato de compra de votos tenha sido praticado diretamente
pelo próprio candidato; é suficiente que, sendo evidente o beneficio, do ato haja
participado de qualquer forma o candidato ou com ele consentido: Ag n. 4.360/PB,
Min. Luiz Carlos Madeira; REspe n. 21.248/SC, Min. Fernando Neves; REspe n. 19.566/
MG, Min. Salvio de Figueiredo.
VI - Recurso especial conhecido como ordinário e provido.

ACÓRDÃO
Vistos, etc., Acordam os Ministros do Tribunal Superior Eleitoral, por unanimidade, em
conhecer do recurso como ordinário, rejeitar as preliminares, vencido o Ministro Francisco
Peçanha Martins quanto ao impedimento da Juíza Stella Ramos, e, no mérito, por maioria,
dar provimento ao recurso para cassar os registros e diplomas expedidos, impondo multa de
15 mil Ufirs para cada um dos recorridos, vencidos os Ministros Fernando Neves e Celso
de Mello, nos termos das notas taquigráficas, que ficam fazendo parte integrante desta
decisão.

Sala de Sessões do Tribunal Superior Eleitoral.
Brasília, 27 de abril de 2004.

Ministra ELLEN GRACIE, vice-presidente no exercício da Presidencia
Ministro CARLOS VELLOSO, relator
Ministro CELSO DE MELLO, vencido
Ministro FERNANDO NEVES, vencido

O casal Capiberibe recorreu da decisão, sendo-lhes negado o efeito suspensivo, a partir do
que interpuseram junto ao STF a Ação Cautelar 509, distribuída ao Ministro Eros Grau. Este
concedeu-lhes a liminar em 17/11/2004, confirmada pelo tribunal em 01/12/2004, para que

22

pudessem permanecer em seus mandatos até o julgamento do Recurso Extraordinário contra a
decisão do TSE.

AÇÃO CAUTELAR. CONCESSÃO DE EFEITO SUSPENSIVO A RECURSO DA
COMPETÊNCIA DA CORTE. MEDIDA LIMINAR. DEFERIMENTO. PRESENÇA DOS
REQUISITOS DO FUMUS BONI IURIS E DO PERICULUM IN MORA. MANDATO
ELETIVO. CASSAÇÃO. LEI COMPLEMENTAR Nº 64/90. CONTROVÉRSIA A
RESPEITO DA EXIGÊNCIA DO TRÂNSITO EM JULGADO PARA A SUA
EXECUÇÃO. RELEVÂNCIA DA MATÉRIA.
[...]
2. Suposta prática de captação de votos, ocorrida entre a data do registro da candidatura até
o dia da eleição. Representação eleitoral julgada procedente após a eleição, diplomação
e posse do candidato. Mandato eletivo. Cassação. Observância do disposto no artigo 15
e nos incisos XIV e XV do artigo 22 da LC 64/90. Plausibilidade da tese jurídica
sustentada e viabilidade do recurso extraordinário. Medida liminar deferida e referendada
pelo Pleno da Corte.

Em seu despacho, o Ministro Eros Grau afirma que "no que tange à fumaça do bom direito,
tenho-a como presente e aparentemente não há coesão nos depoimentos", assim como concede o
efeito suspensivo "em face da duvidosa constitucionalidade do artigo 41-A da Lei nº 9.504/97,
relativo ao sufrágio". Observe-se que a fundamentação de Eros Grau não diz respeito ao artigo 41-A
constituir exatamente nova hipótese de inelegibilidade, mas de que a cassação de diploma difere
daquela do registro, conforme os incisos e artigos indicados na ementa, ressaltando que a
representação eleitoral foi julgada procedente após a diplomação e posse do casal em seus
mandatos, devendo ser respeitado o devido processo legal.

De acordo com o despacho de Eros Grau, o TSE já recusou denúncias como essa,
relacionadas ao art. 41-A, exatamente por não existirem provas suficientes que vinculem os
candidatos aos benefícios denunciados em troca de votos. Diante disso, a jurisprudência do
próprio TSE seria desprezada, conforme o Ministro, trazendo como conseqüência grave
ameaça à legitimidade dos mandatos populares, que poderiam ser desfeitos com base em
ilações ou presunções, e não em prova produzida.3

O julgamento do mérito ocorreu em 22/09/2005, quando o Pleno não conheceu do recurso,
sendo mantida assim a decisão anterior do TSE, mesmo com o estabelecimento do prazo de cinco
dias para as representações pelo próprio TSE, em 24/05/2005, no Recurso Ordinário 748, que levou
à derrubada daquela outra representação eleitoral, na origem, por intempestividade. Ressalte-se que
alguns dos Ministros do Supremo Tribunal Federal também eram Ministros do TSE, mas
supostamente preferiu-se não levar adiante aquela regra duvidosa no âmbito do STF.
O questionamento da constitucionalidade do art. 41-A pelo Ministro Eros Grau na Ação

3 STF garante, temporariamente, mandato do casal Capiberibe – Agência Senado, 17/11/2004
in http://www.direito2.com.br/asen/2004/nov/17/stf-garante-temporariamente-mandato-do-casal-capiberibe

23

Cautelar 509 é o ponto de partida para a ADI 3592 do PSB, datada de 27/09/2005 (cinco dias após o
julgamento do caso Capiberibe pelo Pleno) e ajuizada no STF no dia seguinte, 28/09/2005, com
pedido de liminar, supostamente na esperança de salvar seus mandatos. Retomando pergunta
anterior, seria portanto popularmente legítima a ADI do PSB? A primeira impressão sobre a ADI era
de que o PSB desejava derrubar uma lei “justa”, correta, de iniciativa popular; mas até que ponto as
brechas da lei não a tornam um risco à lisura das eleições, se aplicada sem temperança, como parece
ser o caso da cassação do casal Capiberibe?

24

4. Fundamentação da Petição

O instrumento utilizado pelo PSB foi a Ação Direta de Inconstitucionalidade, que tem como
escopo retirar a eficácia no ordenamento jurídico da norma submetida ao controle direto de
constitucionalidade. O objetivo da Ação Direta é declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato
normativo, não necessariamente visando, a princípio, solucionar nenhum caso concreto, ressalva
feita ao caso dos Capiberibe na seção anterior, nítida motivação da presente ADI 3592.
O Requerente da Ação é o próprio Partido Socialista Brasileiro, através de seu advogado,
sendo Intimados a Presidência da República e o Congresso Nacional, representados no processo
pelo Advogado-Geral da União, sendo dadas vistas ainda à Procuradoria-Geral da União; foi
designado relator o Ministro Gilmar Mendes. O principal critério apresentado na petição é o
HIERÁRQUICO, de lei ordinária supostamente regulando matéria reservada pela Constituição a lei
complementar, assim como imputando sanção via rito sumário, em desacordo com o processo
previsto em lei complementar e na própria Constituição. Há, portanto, duas supostas
inconstitucionalidades questionadas no bojo da ação.

4.1 – Da Petição Inicial

O Partido Socialista Brasileiro (PSB), partido político com registro definitivo e com
representação nas duas Casas do Congresso Nacional, por meio de seu advogado Leonardo Pinheiro
Lopes, ajuizou, no uso da qualidade que lhe confere o inciso VIII, do art. 103, da Constituição
Federal e com fundamento no permissivo da alínea a, do inciso I, do art. 102 da C.F., uma Ação
Direta de Inconstitucionalidade (ADI 3592) com o objetivo de retirar do art. 41-A da Lei 9.504/97,
com redação dada pelo art.1º da Lei 9.840/99, a expressão “cassação do registro ou do diploma”,
prevista como sanção aos candidatos que captaram ilicitamente votos.

I – Da legitimidade do Partido Socialista Brasileiro (PSB) para propor ação direta de
inconstitucionalidade.

art. 102. Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da Constituição,
cabendo-lhe:
I - processar e julgar, originariamente:
a) a ação direta de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo federal ou estadual
e a ação declaratória de constitucionalidade de lei ou ato normativo federal; (Redação dada

25

pela Emenda Constitucional nº 3, de 1993)

art. 103. Podem propor a ação direta de inconstitucionalidade e a ação declaratória de
constitucionalidade: (Redação dada pela emenda constitucional nº 45, de 2004)
VIII - partido político com representação no Congresso Nacional;

II – Segundo o Partido Socialista Brasileiro (PSB), o artigo 41-A da Lei 9.504/97 cria uma
nova hipótese de inelegibilidade violando o disposto no art.14, § 9º, 10 e 11 da Constituição
Federal.
Consoante o entendimento do partido, ao criar uma situação de inelegibilidade por lei
ordinária e não por via de lei complementar, viola-se o disposto no § 9º, do art. 14 da Constituição
Federal, assim como a perda imediata de mandato por captação de sufrágio por aplicação do art. 41-
A fere materialmente os §§ 10 e 11 do referido art.14.
De acordo com o requerente, o art. 22 da Lei Complementar 64/90 em seus incisos XIV e
XV prevê ainda um rito processual para a investigação judicial eleitoral, não tendo previsto a
cassação direta de diploma ou mandato para os condenados nesta ação se o julgamento ocorrer
depois da diplomação (salvo hipótese do art. 14 § 10 da Constituição). Sustenta que a lei ordinária
9.840/99 não poderia ter estendido a sanção para a cassação direta do diploma; declara que não se
pode anular o diploma expedido regularmente, sem que antes seja interposto o recurso contra
expedição do diploma (art. 262 do Código Eleitoral, pelo MPE), ou cassar o mandato, sem que
antes seja proposta a ação constitucional de impugnação de mandato eletivo (art. 14 §§ 10 e 11).
O partido julga não haver qualquer restrição ao exercício do direito de ser votado que
não passe pelos institutos de elegibilidade e da inelegibilidade. A cassação imediata do registro
ou diploma, com a consequente perda do mandato, determinada pelo art. 41-A, não encontra
amparo na Constituição ou na Lei Complementar 64/90, pois a perda do mandato dá-se antes
mesmo do trânsito em julgado da sentença condenatória.

4.2 – Comentários sobre a petição

A argumentação seguiu pelo caminho de definir a expressão questionada do art. 41-A como
“inelegibilidade cominada simples” (sanção de perda de elegibilidade para “essa eleição”), usando
doutrina de 2000 e 2001 e decisões de Tribunais Regionais já superadas/reformadas à época da ADI
pelo TSE, onde o entendimento sobre a questão já era pacífico. Assim, questionou-se frontalmente a
jurisprudência consolidada do TSE no STF, o que acabou por condicionar o conteúdo do acórdão.

26

Todas as partes que se manifestaram (Relator, Presidência, Congresso Nacional, AGU, PGR) foram
nesse sentido, de reafirmar a jurisprudência consolidada do TSE.
Ao conduzir a fundamentação da ADI quanto às duas supostas inconstitucionalidades (uma
de sanção, outra de processo) para a mera discussão hermenêutica de “elegibilidade” e
“inelegibilidade”, negando ou ignorando aquela vasta jurisprudência do TSE em sentido contrário, o
PSB deixou de questionar mais incisivamente a questão processualística presente sobretudo no
inciso XV do art. 22 da LC 64/90. Como o próprio inciso XIV diferencia a sanção da
inelegibilidade daquela da cassação do registro, ao tratar esses dois incisos sempre em conjunto
abriu-se assim caminho para a interpretação ab-rogativa de ambos pelo STF, como se verá na seção
5, por entender-se que o art. 41-A questionado não implica em nova hipótese de inelegibilidade,
bastando os incisos de I a XIII. Porém, o inciso XV tratava de maneira tácita, pelo seu contexto, não
apenas da inelegibilidade, mas também da cassação de diploma/mandato, já que parte da premissa
de julgamento de representação eleitoral depois das eleições, não mais surtindo efeito cassar
meramente o registro, que era a hipótese do inciso XIV, prévia às eleições.
Em resumo, em vez de rediscutir a temática “cassação de registro ou diploma” x
“inelegibilidade”, a fundamentação poderia ter focado melhor na diferença entre “processo de
cassação de registro” e “processo de cassação de diploma ou mandato”, que foi a linha de raciocínio
utilizada pelo Ministro Eros Grau na Ação Cautelar 509. Isto é, colocar em campos opostos os
incisos XIV e XV, demonstrando que um permite rito sumário e o outro não, uma vez que no
segundo há observância de rito especial estabelecido pela Constituição e pelo Código Eleitoral, com
efeitos vinculantes sobre o processo de aplicação da sanção do art. 41-A da Lei Ordinária 9.504/97.
A inconstitucionalidade estaria portanto não no art. 41-A, mas no afastamento do inciso XV nas
ações de investigação de captação de sufrágio pela Justiça Eleitoral, que vinha aplicando rito
sumário também para cassação de diploma ou mandato.
A partir de tal constatação, pode-se questionar inclusive o instrumento utilizado, a ADI, uma
vez que poderia ser mais adequada uma Ação Declaratória de Constitucionalidade (ADC) para
reafirmar a incidência obrigatória do inciso XV do art. 22 da LC 64/90 para a cassação de
DIPLOMA no caso de subsunção do art. 41-A , por estar embasado sobretudo nos §§ 10 e 11 do art.
14 da Constituição. Para o aparente propósito do PSB, de salvar os mandatos de João e Janete
Capiberibe, essa abordagem no entanto não teria a mesma eficácia que a derrubada do artigo da lei,
pois ambos já estavam cassados em definitivo pelo STF por ocasião do ajuizamento da ADI e a
ADC já não teria serventia em seu caso.

27

5. Acórdão do STF

Tendo sido distribuída a ação ao relator Ministro Gilmar Mendes, este invocou o art. 12 da
Lei 9.868/99, que dispõe sobre o processo e julgamento da ação direta de inconstitucionalidade e da
ação declaratória de constitucionalidade perante o Supremo Tribunal Federal, para submeter a ADI
diretamente ao Pleno do Tribunal:

art. 12. Havendo pedido de medida cautelar, o relator, em face da relevância da matéria e de
seu especial significado para a ordem social e a segurança jurídica, poderá, após a prestação
das informações, no prazo de dez dias, e a manifestação do Advogado-Geral da União e do
Procurador-Geral da República, sucessivamente, no prazo de cinco dias, submeter o
processo diretamente ao Tribunal, que terá a faculdade de julgar definitivamente a ação.

Devido ao longo trâmite dos autos entre as várias partes, que não honraram os prazos4, a
liminar restou prejudicada, sendo julgada a ADI apenas em 26/10/2006, mais de um ano depois de
seu ajuizamento.
Todas as partes consultadas seguiram pela fundamentação hermenêutica e jurisprudencial
(inclusive aludindo à ADI 3305 do Partido Liberal, já julgada naquele momento) de que as sanções
de cassação do registro ou do diploma previstas pelo art. 41-A da Lei n° 9.504/97 não
constituem novas hipóteses de inelegibilidade, não havendo portanto o conflito de hierarquia
alegado na ADI. Quanto à questão da apuração das representações de captação de sufrágio, o relator
Gilmar Mendes em seu voto entendeu que a norma secundária invocada pelo art. 41-A, o art. 22 da
LC 64/90, consistiria aqui apenas de seus incisos I a XIII, uma vez que os dois últimos incisos
versariam sobre declaração de inelegibilidade (sanção, não aplicável para a compra de votos).
O Supremo Tribunal Federal julgou, por unanimidade, a ADI como improcedente.

ADI 3592 / DF - DISTRITO FEDERAL
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE
Relator(a): Min. GILMAR MENDES
Julgamento: 26/10/2006 Órgão Julgador: Tribunal Pleno

Parte(s)
REQTE.(S) : PARTIDO SOCIALISTA BRASILEIRO - PSB
ADV.(A/S) : LEONARDO PINHEIRO LOPES
REQDO.(A/S) : PRESIDENTE DA REPÚBLICA
ADV.(A/S) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO
REQDO.(A/S) : CONGRESSO NACIONAL

EMENTA: Ação direta de inconstitucionalidade. art. 41-A da Lei n° 9.504/97. Captação de

4 ADI 3592 - AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - ANDAMENTOS
http://www.stf.jus.br/portal/processo/verProcessoAndamento.asp?incidente=2326256

28

sufrágio. 2. As sanções de cassação do registro ou do diploma previstas pelo art. 41-A da
Lei n° 9.504/97 não constituem novas hipóteses de inelegibilidade. 3. A captação ilícita de
sufrágio é apurada por meio de representação processada de acordo com o art. 22, incisos I
a XIII, da Lei Complementar n° 64/90, que não se confunde com a ação de investigação
judicial eleitoral, nem com a ação de impugnação de mandato eletivo, pois não implica a
declaração de inelegibilidade, mas apenas a cassação do registro ou do diploma. 4. A
representação para apurar a conduta prevista no art. 41-A da Lei n° 9.504/97 tem o objetivo
de resguardar um bem jurídico específico: a vontade do eleitor. 5. Ação direta de
inconstitucionalidade julgada improcedente.

Decisão
O Tribunal, à unanimidade, julgou improcedente a ação direta, nos termos do voto do
Relator. Votou a Presidente, Ministra Ellen Gracie. Ausentes, justificadamente, os Senhores
Ministros Celso de Mello, Cezar Peluso e a Senhora Ministra Cármen Lúcia. Falou pelo
Ministério Público Federal o Dr. Roberto Monteiro Gurgel Santos, Vice-Procurador-Geral
da República.
Plenário, 26.10.2006.

Outro ponto possivelmente questionável do acórdão é que em seu voto o Ministro Gilmar
Mendes invoca ainda o art. 257 do Código Eleitoral, de que os recursos eleitorais não têm efeito
suspensivo, sem entrar no mérito da avaliação de sua constitucionalidade para o caso de cassação de
mandatos ou diplomas já constituídos.

"Por isso, a decisão fundada no art. 41-A da Lei no 9.504/97, que cassa o registro ou o
diploma do candidato, tem eficácia imediata, não incidindo, na hipótese, o que previsto no
art. 15 da LC no 64/90, que exige o trânsito em julgado da decisão para a declaração de
inelegibilidade do candidato. Os recursos interpostos contra tais decisões são regidos pela
regra geral do art. 257 do Código Eleitoral, segundo a qual os recursos eleitorais não tem
efeito suspensivo. Assim, não há necessidade de que seja interposto recurso contra a
diplomação ou ação de impugnação de mandato eletivo para o fim de cassar o diploma."

Ressalte-se, nesse sentido, que a petição não trazia em sua fundamentação o art. 15 da LC
64/90, mas o processo legal dado pelo inciso XV de seu art. 22, que remete a artigos da
Constituição (em comum, o inciso XV e o artigo 15 só tem o número); segundo, o art. 257 do
Código Eleitoral de 1965, como regra de caráter geral, não poderia ser apresentado como
mandatório, pois cronologicamente, hierarquicamente e em critério de especialidade está em
posição desfavorável. Não se trata aqui de mero "recurso" pelo mandatário com diploma julgado
cassado, mas da forma do processo prevista na Constituição de 1988 e na Lei Complementar 64 de
1990 (o rito a ser seguido pelo Ministério Público para a cassação do diploma ou mandato).
A propósito, para melhor exemplificação, o recurso eleitoral contra o casal Capiberibe
impetrado pelo PMDB no TSE em 2003 (após o TRE inocentá-los) é que não teve efeito
suspensivo, conforme preceitua aquela norma do Código Eleitoral. De tal forma, exerceram seus
mandatos até a cassação pelo TSE em abril de 2004 e, com a medida cautelar deferida pelo STF
com base no periculum in mora, até a decisão definitiva pelo Tribunal Pleno em setembro de 2005.

29

Mencione-se ainda a longa exposição teleológica feita pelo relator com base em doutrina
alemã a respeito dos princípios expressos no art. 14 da Constituição Federal, de que sua preservação
exige medidas do Estado para oferecimento de garantias ao eleitor e ao próprio processo
democrático: estaria implícita no art. 14 caput o princípio fundamental da liberdade do voto, de que
voto secreto é inseparável da ideia de voto livre. Com base no arrazoado, coloca a lisura do pleito e
a vontade do eleitor como valores importantes a proteger, de imediato, distinguindo a apuração de
compra de votos da investigação judicial eleitoral comum.

"O rito sumário previsto nos incisos I a XIII do art. 22 da LC no 64/90, assim como a
possibilidade de execução imediata da decisão que cassa o registro ou o diploma do
candidato que pratica captação ilícita de sufrágio, traduzem salutar inovação em nossa
legislação, pois permitem a rápida apuração e consequente punição daqueles que atentam
contra a incolumidade da vontade do eleitor."

5.1 – Estrutura do Acórdão

Primeiramente, além de detalhar para o Pleno do que se trata a petição da ADI 3592, o
relator procura fundamentar quais são os objetivos do art. 41-A. Trazendo a defesa exposta pelo
Presidente da República, baseada na doutrina e na jurisprudência eleitoral, relata que:

“A intenção desejada pela norma guerreada é a de que o processo eleitoral transcorra da
forma mais correta possível, ou seja, que os candidatos captem o voto dos eleitores por
meio das propagandas eleitorais, dos debates, das divulgações das propostas, etc.; e não por
meio de subterfúgios que quebrem a lisura da disputa e que torne a vontade dos eleitores
viciada. (...) Nesse sentido, cumpre destacar, ainda, que a cassação prevista no dispositivo
questionado não configura hipótese de inelegibilidade. Pois, conforme acima afirmado, não
é verdadeiro concluir que quaisquer circunstâncias que impliquem na impossibilidade de
ser votado configura imperiosamente na hipótese inelegibilidade. (...) De fato o art. 41-A
comina na pena de cassação de mandato, e estabelece sanção de natureza pecuniária, que,
em ambas as hipóteses, não configuram inelegibilidade, uma vez que o apenado continua na
plenitude do gozo de seus direitos políticos e, por conseqüência, pode disputar quaisquer
eleições subseqüentes.”

Em seguida, relata as disposições do Congresso Nacional, nas quais sustenta que:

“A norma do art. 41-A não criou situação nova inelegibilidade. A menção feita no art. 22 da
Lei Complementar nº 64 do ano de 1990 diz respeito unicamente à esfera procedimental, e
portanto não enseja confusão meritória entre a cassação de registro ou diploma por captação
de sufrágio e a investigação judicial eleitoral.”

Apresenta ainda o parecer da Advocacia-Geral da União, que manifestou-se pela
improcedência do pedido formulado (fls 202-217), e que a Procuradoria-Geral da República é pela

30

constitucionalidade do dispositivo impugnado (fls 219-226).
O relator cita também expressamente no acórdão a jurisprudência do TSE a respeito:

“Com o advento da Lei 9.840/99, que introduziu o artigo 41-A da Lei 9.504/97, surgiram na
doutrina e na jurisprudência de alguns tribunais eleitorais teses sobre a
inconstitucionalidade desse dispositivo, por se tratar de nova hipótese de inelegibilidade
criada por lei ordinária e não por lei complementar, como exige o art. 14, §9o da
Constituição. Atualmente, todavia, o Tribunal Superior Eleitoral já possui jurisprudência
consolidada no sentido de que as sanções da cassação de registro ou de diploma, prevista
por diversos dispositivos da Lei das Eleições não constituem novas hipóteses
inelegibilidade. Ou seja, a sanção da cassação de registro ou do diploma não se confunde
com a declaração de inelegibilidade diante da ocorrência de algumas das hipóteses
definidas no art. 14 da Constituição e na Lei Complementar nº 64/90.”

Reitera ainda trechos do parecer do Procurador-Geral da República, Dr. Antônio Fernando
Barros e Silva de Souza, para reforçar a diferença entre inelegibilidade e óbices à participação em
uma eleição, como por exemplo em:

“Com efeito, o Ministro Moreira Alves destaca que “estas hipóteses se caracterizam como
impedimentos que são afastados por quem preencha os pressupostos de elegibilidade, lhe
obstam concorrer as eleições ou – se supervenientes ao registro ou de natureza
constitucional – servem de fundamento à impugnação de sua diplomação, se eleito.”
Verifica-se, portanto, que distintas são as situações de inelegibilidade e de captação ilícita
de sufrágio, porquanto esta impõe uma sanção que decorre de prática eleitoral, enquanto
aquela impõe um impedimento, um obstáculo que não se caracteriza como sanção, embora
dela possa resultar.”

O relator apresenta também um recente julgamento, da ADI 3305 em 13/06/2006, relator
Ministro Eros Grau, em que o Supremo Tribunal Federal declarou a constitucionalidade do art. 77
da Lei 9.504/97, entendendo que tal dispositivo, ao cominar a sanção de cassação do registro da
candidatura, não trata de nova hipótese de inelegibilidade.
O relator cita depois acórdãos do TSE sobre investigação de compra de votos frente aos
incisos XIV e XV do art. 22 da LC 64/90, com o entendimento de que tais incisos não se aplicariam
à apuração da conduta descrita no art. 41-A da Lei 9.504/97. Faz um arrazoado doutrinário sobre a
necessidade de proteção imediata à liberdade do voto e acrescenta que:

“Os resultados obtidos pela aplicação do art. 41-A da Lei n. 9.504/97 pela Justiça Eleitoral
em todo país têm demonstrado a importância de mecanismos processuais céleres para a
proteção eficaz da liberdade do eleitor, o que só tem contribuído para o aperfeiçoamento da
democracia.”

E conclui com seu voto pela improcedência da ADI, no que é seguido em unanimidade pelos
demais ministros presentes.

31

6. Conclusões

A Lei Eleitoral (Lei 9.504/97), cujo artigo questionado foi incluído pela Lei 9.840/99, é uma
lei ordinária, embora especializada, que em função do princípio adotado pelo nosso ordenamento
jurídico de superioridade da Constituição, bem como da característica adotada desta ser escrita e
rígida, está submetida a controle de constitucionalidade. Deve a lei infraconstitucional, portanto,
respeitar os princípios e regras traçados na Constituição Federal, bem como o processo
constitucionalmente previsto para a sua formação. A lei infraconstitucional desconforme, tanto do
ponto de vista formal quanto do material, deverá ser declarada inválida e excluída do ordenamento,
no todo ou em parte, dependendo do caso, pois a Constituição é norma hierarquicamente superior às
demais normas do ordenamento jurídico brasileiro.
A Constituição brasileira outorgou ao Supremo Tribunal Federal a competência para
fiscalizar se as normas infraconstitucionais contrariam ou não o texto constitucional. No caso
analisado, o controle de constitucionalidade realizado pelo STF foi feito via Ação Direta de
Inconstitucionalidade (ADI), utilizada nos casos em que as leis ou os atos normativos primários
estão desconformes à Carta Magna. A carta de 1988 ampliou o rol de legitimados a instaurar o
controle de constitucionalidade via ADI, que antes era monopólio do Procurador-Geral da
República; dentre os legitimados estão os partidos políticos com representação no Congresso
Nacional (Constituição Federal, art.103, VIII).
O Partido Socialista Brasileiro por entender que o art. 41-A da Lei 9.504/97, que aplica a
sanção de cassação do registro ou do diploma, nos casos de captação ilegal de sufrágio, criou nova
hipótese de inelegibilidade – tendo em vista que o estabelecimento de novas hipóteses de
inelegibilidade somente é possível por Lei Complementar5 (CF/88, art. 14, § 9) –, sendo ele um dos
legitimados, propôs a ADI, para ab-rogar não a lei 9.504/97, mas para invalidar somente trecho do
art. 41-A da referida lei, a saber, a expressão “cassação do registro ou do diploma”. A disposição
prevista no art. 14, § 9 implica em norma geral exclusiva, pois exclui do ordenamento outras
hipóteses de estabelecimento de inelegibilidade que não sejam por meio de lei complementar.
Da recepção do pedido de declaração de inconstitucionalidade, coube ao Ministro Gilmar
Mendes, relator do caso, pedir informações aos órgãos ou às autoridades das quais emanou a lei ou
o ato normativo impugnado, no caso o Presidente da República e o Congresso Nacional.
Manifestaram-se também a Advocacia-Geral da União e Procurador-Geral da República. Todos

5 A diferença material entre lei ordinária e lei complementar é que esta aborda matérias já previstas na Constituição
Federal, enquanto aquela trata matérias que nela não foram abordadas. Formalmente, a lei complementar é aprovada
por maioria absoluta e a lei ordinária por maioria simples.

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