Modelos de governança pública no século XXI

XVI Congresso del CLAD
Asunción - Paraguay
Apresentação:
Profissionalização da Administração
Pública e Modelos Institucionais de
Convivência entre Políticos e Burocratas
nos Governos Democráticos
do Século XXI
E. A. Capuano, Dr.
Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental

 Motivação: Carta Iberoamericana de la Función
Pública (aprovada na V Conferencia Iberoamericana
de Ministros de Administración Pública y Reforma del
Estado – Santa Cruz de la Sierra, Bolívia, 26 e 27 de
junho de 2003)
 Questão Central: funções de direção nos governos
(atores e papeis na governança pública)
 Problema: composição inadequada entre a techne
(dos burocratas) e a politica (dos executivos
políticos) nas democracias no Século XXI
 Proposta: modelo profissional e produtivo de
governança pública nas modernas democracias
Estrutura da Apresentação

 Antiguidade: monarcas lutando para se imporem à
aristocracia empregam burocratas civis e militares
 Evolução: burocratas começam a constituir uma
casta poderosa no Estado absolutista (poder baseado
no conhecimento científico e técnico)
 Estado Moderno: cresce o interesse dos apoiadores
políticos por funções executivas nos governos, que
passam a rivalizar com os burocratas profissionais;
desenvolve-se o conceito de “políticas públicas”
 Max Weber: previa a ascenção da burocracia e a
“ditadura do funcionário” (modelo de dominação)
Histórico do Dualismo Politica x Techne
“pilares” da governança pública

 Norberto Bobbio: tecnocracia e democracia são
conceitos antitéticos (na tecnocracia decidem
somente os que conhecem o assunto; na democracia
todos têm o direito de decidir sobre tudo); mas como
todo governo democrático se baseia em regras, torna-
se também, necessariamente, burocrático
 Max Weber: a burocracia seria um “sistema de
controle científico da administração baseado em
regras”; e com ela surgem os advogados como outra
casta muito poderosa no comando do Estado
moderno, especialmente no “Estado napoleônico”
(onde prevalece o legalismo sobre o gerencialismo)
Democracia x Burocracia

Autocracia x Democracia
 Demandas sociais são
controladas e limitadas pelo
governo
 Meios de resposta do governo
não têm controles
 Demandas sociais não são
controladas ou limitadas pelo
governo
 Meios de resposta do governo
são controlados
Bobbio (1995): Il Futuro della Democracia
Consequências Lógicas:
(1) Não há governo democrático, ou mesmo qualquer sistema de governo no
Estado moderno, sem a presença de burocratas (os “tecnocratas”).
(2) Os políticos e executivos políticos precisam conhecer essas regras da
administração burocrática e considerá-las em suas funções.
(3) Governos democráticos são muito complexos, exigindo certa excelência
na burocracia (a cada lei aprovada no Parlamento, centenas de
regulamentos inferiores, em nível executivo, precisam ser elaborados).

Crítica da Burocracia
Conceito de “Tecnocracia”: na modernidade, surgiu nos anos 1920,
mas suas raízes históricas remontam à “República” de Platão, que
propôs o governo ideal como o governo dos “reis-filósofos”
Razão Científica: baseia-se no raciocínio lógico mais fundamental
desenvolvido pelo ser humano, no qual o critério de verdade do
conhecimento é o de causas e efeitos (em linguagem lógica clássica:
“se A, então B”; o fenômeno “B” tem como causa o fenômeno “A”)
Racionalidade Instrumental: a técnica (techne) seria o “saber fazer”
fundamentado tanto nos conhecimentos científicos e tecnológicos
como no conhecimento tácito de cada um
Vantagem da Burocracia: sua “racionalidade instrumental”
possibilita certa “previsibilidade” das coisas no dia-a-dia das
organizações, permitindo a associação conceitual dos meios (ou
recursos) com os fins (ou objetivos) colimados pela gestão – os
procedimentos burocráticos expressariam essa associação

Limites da “Tecnocracia”: Weber, apesar de reconhecer o avanço da
racionalidade técnica sobre aspectos anteriormente considerados
subjetivos nas decisões, reconhece também os limites dessa
“racionalidade instrumental” (não pode haver genuíno raciocínio
sobre valores, cuja escolha é arbitrária)
Problema do Julgamento: quando se busca racionalizar julgamentos
com regras, serão necessárias regras também para a aplicação
desses julgamentos; ou seja, regras para a aplicação das regras,
constituindo essa elaboração racional um processo interminável de
fundamentação dos julgamentos
Consequência Lógica: uma pessoa que decide por suas próprias
regras não consegue explicá-las sem uso de seus próprios valores
Consequência para a Democracia: os valores pelos quais se
fundamentam as regras burocráticas na Administração Pública
precisam se tornar valores comuns na sociedade (como, por
exemplo, os valores aplicados à gestão da coisa pública)

Aberbach, Putnam e Rockman (1981): pesquisa de campo seminal,
na década de 1970, sobre origens, perfis, papeis, crenças e
comportamentos de políticos e burocratas na Europa e nos EUA
Relacionamento entre Políticos e Burocratas (ABERBACH, PUTNAM,
ROCKMAN, 1981): Imagem I (modelo que presume uma dicotomia
entre “política” e “administração”); Imagem II (compartilhamento,
mas com perfis e papéis diversos); Imagem III (compartilhamento,
mas com atuações em níveis diferentes, emprestando os políticos
“energia” e os burocratas “equilíbrio” ao conjunto); e Imagem IV
(modelo “híbrido puro”)
Aberbach e Rockman (2006): em pesquisa recente, observaram uma
reversão da tendência de evolução para a Imagem IV (modelo
“híbrido puro”), retornando o relacionamento à Imagem II
(compartilhamento, mas com perfis e papeis distintos)
Políticos e Burocratas no
Comando do Estado Moderno

Gerais ou Globais: (1) custos crescentes com sistemas de educação
e saúde públicas; (2) envelhecimento da população; (3) desemprego
estrutural elevado; (4) deficits públicos crescentes em relação ao
PIB; (5) governos de coalizão muito ampla; (6) modelos de
governança pública ineficazes; (7) classe média crescendo; e (8)
redes sociais digitais se alastrando
Específicos: (1) ampliação da receita “gerencialista” de gestão
pública nos países anglo-saxônicos; (2) modelo “neo-weberiano”
nos países napoleônicos (misto de legalismo com gerencialismo); (3)
alta rotatividade de ministros em países sul-americanos; e (4) maior
percepção de rent seeking e corrupção pública
Consequências: (1) maior pressão sobre os sistemas de Welfare
State; (2) maior dificuldade de se construir consensos em políticas
públicas; (3) redução da competitividade dos países ocidentais (com
maior pressão sobre os sistemas fiscais e tributários dos países)
Cenários Sociotécnicos e Tendências

“Doença” de Baumol
Tempo
Índice de
Custos
Unitários
Médios
T1 T2 T3
Diferença de
Produtividade
RelativaCustos Médios
da Economia
Custos Médios
de Serviços
Sociais
Produtividade Constante
Novos modelos de gestão, avanços tecnológicos, salários constantes
Modelos de gestão obsoletos, salários crescentes

Envelhecimento no
Setor Público
Situação em 2005
Situação em 2010
Conclusões:
(1) aposentações
em massa nos
próximos anos
(2) Solução (?):

Consequências da Rotatividade de Ministros:
Novo Papel Institucional ?

Engenharia Política de Requisitos
Modelo de Gestão: (1) com foco em resultados de desenvolvimento;
(2) mais próximo dos valores de mercado em termos de
produtividade e qualidade; e (3) mais consentâneo com os valores
públicos da cidadania democrática (participação e controle social)
Instituições Públicas: (1) mais dinâmicas para acompanhar a
evolução sociotécnica em curso; mas também (2) bastante estáveis,
previsíveis e confiáveis para suportar os riscos da política
Organizações Públicas: (1) mais profissionais; (2) mais abertas ao
cidadão; (3) modelos de tomada de decisão mais participativos e
transparentes; (4) processos de gestão mais eficazes, eficientes e
seguros; (5) gestores mais responsáveis e responsabilizáveis; (6)
gestores mais “gerentes”; (7) controles mais efetivos.
Políticas Públicas: empreitada cada vez mais complexa, desafiando
a capacidade epistemológica instalada
Modelo Weberiano
(Legalista)
Modelo NPM
(Gerencialista)
?
vs.

Macroestrutura Governamental

Organização Pública Fundamentada
na Informação e no Conhecimento

Modelo de Composição Híbrida de
Perfis na Alta Gestão Pública
MP: Membro de Partido Político
EP: Executivo Político
BC: Burocrata de Carreira

Perfis Predominantes na Alta
Gestão Pública

Competências Esperadas
 Domínio das teorias que embasam o estado-da-arte em
sua área temática (conhecimento científico e técnico)
 Conhecimento pragmático dos compromissos
temáticos assumidos pelos governos perante a
sociedade (sensibilidade política)
 Conhecimento dos meios que o aparelho de Estado
dispõe para cumprimento dos compromissos de
governo com a sociedade (experiência de gestão
governamental)
 Conhecimento da evolução sociotécnica e seus
impactos na relação governo-sociedade (cultura geral)

Novo Executivo Governamental
• perfil híbrido, com formação e experiências multidisciplinares
• ética profissional: equilibra lealdade política com compromissos
democráticos constitucionais e princípios morais elevados
• utiliza com maestria o recurso “informação
• utiliza com maestria “interlínguas” (sabe comunicar-se com
públicos diversos, mas com linguagens comuns): os indicadores
podem assumir o papel de “interlínguas” em contextos
• experiência executiva comprovada nos temas de sua organização
(ressaltando-se, pela experiência, que um bom político pode ser um
péssimo executivo público, e vice-versa)
• compromisso gerencial contínuo de “fazer mais com menos”
• integrado a redes sociais em sua área profissional
• selecionado em sabatinas públicas por especialistas

Fim.
Agradeço sua atenção!
Críticas e sugestões são bem vindas!
eacapuano@terra.com.br
+55 (61) 9997-7110

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