Este documento resume um voto vista sobre uma auditoria especial realizada na Empresa de Turismo de Pernambuco (EMPETUR). O voto concorda com a maioria do relatório, mas faz duas ressalvas: (1) aplica uma multa ao ex-Secretário de Turismo por não fiscalizar contratos da EMPETUR; (2) questiona se assessores jurídicos podem ser responsabilizados por pareceres.

1. Processo TC nº 0906449-7
Origem: Empresa de Turismo de Pernambuco S/A - EMPETUR
Tipo: Auditoria Especial
Interessados: José Ricardo Dias Diniz e outros
VOTO VISTA
Trata-se de Auditoria Especial, instaurada em 26.11.2009, realizada na
Empresa de Turismo de Pernambuco – EMPETUR, com o fito de analisar os
contratos administrativos firmados pela referida empresa, para fins de
execução dos Convênios nºs 702536/2008 e 701745/2008, pactuados entre a
EMPETUR e o Ministério do Turismo, com a interveniência do Governo do
Estado de Pernambuco, tendo por objeto a realização de eventos intitulados
“Festejos Natalinos 2008” e “Verão Pernambuco”, bem como analisar o
processo de Tomada de Contas Especial realizado pela Secretaria de
Turismo do Estado, protocolado nesta Corte em 18.03.2010.
Na sessão realizada na 1ª Câmara em 16.12.2010, após o voto
proferido pelo Relator, Conselheiro Marcos Loreto, pedi vista dos autos,
uma vez que retornei de férias em 15.12.2010.
Trago o feito para julgamento, nos termos do art. 60, § 3º, do
Regimento Interno desta Corte (Resolução TC nº 15/2010).
Compulsando os autos, verifico que o Conselheiro Marcos Loreto,
com a segurança e conhecimento que lhe são peculiares, posicionou-se de
forma escorreita em seu voto. Concordo com os argumentos esposados pelo
ilustre Conselheiro Relator, fazendo, data venia, duas ressalvas.
A primeira diz respeito à atuação do Sr. Sílvio Serafim da Costa Filho,
ex-Secretário de Turismo do Estado de Pernambuco.
1

2. Alegou o Conselheiro Marcos Loreto que, pelo fato de o Sr. Sílvio
Serafim da Costa Filho não ser gestor da EMPETUR, não lhe poderiam ser
imputadas responsabilidades pelos atos praticados por seus dirigentes.
Assim, inexistindo atos de autorização ou homologação de ações
administrativas praticadas no âmbito da EMPETUR, não se poderia falar em
responsabilidade solidária do então Secretário de Turismo. Entendeu, ainda,
que a omissão constatada no tocante aos deveres do cargo ocupado pelo Sr.
Sílvio Serafim da Costa Filho, representada pela necessidade de melhor
acompanhamento das ações da EMPETUR, deveria ser tratada no
julgamento da Prestação de Contas Anual da Secretaria de Turismo.
Tenho que o fato de não ter assinado os Convênios nºs 701745/2008 e
702536/2008, nem tampouco os contratos deles oriundos, não afasta a
existência de relação entre as atribuições do ex-Secretário de Turismo e as
ações executadas pela EMPETUR.
Com efeito, quando da assinatura dos convênios e contratos
supramencionados, o Sr. Sílvio Serafim da Costa Filho era titular da pasta à
qual a EMPETUR era vinculada, bem como Presidente do Conselho de
Administração da EMPETUR.
Não se pode olvidar que, nos termos do art. 42, I, da Constituição do
Estado de Pernambuco, compete aos Secretários de Estado “exercer a
orientação, coordenação e supervisão dos órgãos e entidades da
administração estadual na área de sua competência...”.
A Lei Estadual nº 13.056, de 29.06.2006 (que criou a Secretaria de
Turismo – SETUR), em seu art. 2º, II, estatui que cabe à Secretaria de
Turismo “estimular, apoiar e orientar as atividades de turismo e lazer e de
expansão dos investimentos no setor”.
Por sua vez, o art. 1º, XVII, da Lei Estadual nº 13.205, de 19.01.2007
(que dispõe sobre a estrutura do Poder Executivo), estabelece ser
2

3. competência da Secretaria de Turismo “planejar, coordenar e supervisionar e
avaliar os planos e programas de incentivo ao turismo”, bem como “gerir os
recursos dos programas voltados para o turismo no Estado”.
Importa dizer que, como Secretário de Turismo, tinha o Sr. Sílvio
Serafim da Costa Filho o dever de supervisionar e avaliar os programas de
incentivo ao turismo executados pela EMPETUR, como, verbi gratia, os
“Festejos Natalinos 2008” e o “Verão Pernambuco”.
Por outro lado, como Presidente do Conselho de Administração da
EMPETUR, cabia ao Sr. Sílvio Serafim da Costa Filho, dentre outras
atribuições, fiscalizar a gestão dos diretores da EMPETUR, examinando os
livros e papéis da sociedade, solicitando informações sobre avenças
celebradas ou em vias de celebração, nos termos do art. 142 da Lei Federal
nº 6.404/1976 (Lei das Sociedades por Ações) e do art. 16 do Estatuto Social
da EMPETUR.
A despeito desta previsão legal e estatutária, os convênios e contratos
firmados pela Diretoria da EMPETUR, objeto desta Auditoria Especial, não
foram devidamente fiscalizados, seja pela Secretaria de Turismo, seja pelo
Conselho de Administração da referida empresa, o que facilitou
sobremaneira a ocorrência reiterada de irregularidades nas aludidas avenças.
Como dito no Relatório de Auditoria, “na execução de ambos os
Convênios auditados, a Diretoria da EMPETUR atuou com total liberdade,
firmando contratos eivados de vícios, não fiscalizados pela Secretaria de
Turismo, pelos Conselhos Administrativo e Fiscal e publicados
extemporaneamente no Diário Oficial, o que impossibilitou o controle social
e dos órgãos externos de fiscalização e facilitou o pagamento de serviços
não executados”.
Não prospera a alegação do Sr. Sílvio Serafim da Costa Filho de que
“sempre esteve alheio ao ocorrido”, no tocante ao evento “Verão
3

4. Pernambuco”, posto que o Relatório de Auditoria mencionou diversos
excertos de matérias hauridas da internet, demonstrando que o ex-Secretário
de Turismo não apenas conhecia, como também fora o idealizador do
Projeto “Verão Pernambuco”.
Destarte, na conformidade do Relatório de Auditoria, tenho que a
omissão do dever legal de fiscalização e controle, por parte do Sr. Sílvio
Serafim da Costa Filho, na qualidade de ex-Secretário de Turismo e
Presidente do Conselho de Administração da EMPETUR, contribuiu para a
formalização de contratos eivados de vícios, bem como para o pagamento de
serviços não executados.
Dissinto, pois, do posicionamento exarado pelo Conselheiro Marcos
Loreto, ao afirmar que a omissão do Sr. Sílvio Serafim da Costa Filho
deveria ser apreciada no julgamento da Prestação de Contas Anual da
Secretaria de Turismo, por entender que os elementos constantes dos autos
permitem, sim, a responsabilização do Sr. Sílvio Serafim da Costa Filho no
presente feito.
Ante o exposto, em face das irregularidades apontadas, aplico multa
ao Sr. Sílvio Serafim da Costa Filho, nos termos do art. 73, inciso III, da Lei
Orgânica do TCE, no valor de R$ 6.000,00 (seis mil reais).
4

5. A segunda ressalva refere-se à multa aplicada ao Sr. André Meira de
Vasconcelos, ex-Diretor Jurídico da EMPETUR.
Em seu voto, o Conselheiro Marcos Loreto constatou a desídia do
mencionado servidor, representada pela aprovação de contratos, atestando
sua legalidade, mesmo sem a existência de procedimento prévio de
inexigibilidade, sem publicação da ratificação da inexigibilidade pela
autoridade superior e sem prévio empenho, infringindo o disposto no art. 26
da Lei nº 8.666/1993.
Apontou, ainda, para o fato de que a ausência dos referidos processos
de inexigibilidade contribuiu para as contratações sem justificativas de
empresas intermediárias de shows.
Por fim, registrou ser inaceitável a alegação de “esquecimento”, por
parte do Sr. André Meira de Vasconcelos, no tocante à falta de assinatura de
vários despachos, afirmando que, pela quantidade de documentos
relacionados pela equipe técnica, houve, na verdade, ato deliberado.
A questão que se coloca é saber se dentre as atribuições dos Tribunais
de Contas está a possibilidade de aplicação de sanção pecuniária (multa) por
atos ou omissões imputados a integrantes de assessoria jurídica de órgãos ou
entidades fiscalizados pelas Cortes de Contas.
Interessa à espécie o disposto no art. 38, parágrafo único, da Lei de
Licitações, que tem a seguinte dicção: “As minutas de editais de licitação,
bem como as dos contratos, acordos, convênios ou ajustes devem ser
previamente examinadas e aprovadas por assessoria jurídica da
Administração”.
A propósito do tema, registro que, em sessão realizada em 20.07.2010,
a 1ª Câmara desta Corte, acompanhando voto por mim proferido, exarou a
5

6. Decisão TC nº 0821/10, nos autos do Processo TC nº 0906441-2 (Auditoria
Especial realizada na Secretaria de Educação, Esporte e Lazer da Prefeitura
da Cidade do Recife), no sentido de “excluir de responsabilização, no
presente Processo, o Sr. Bruno Santos Cunha, Procurador Judicial da
Prefeitura da Cidade do Recife”, que emitira parecer acerca da dispensa de
licitação, objeto daquela Auditoria Especial.
Destaco de meu voto o seguinte trecho, embasado no Parecer MPCO
nº 196/2010, da lavra do Procurador Gustavo Massa, verbis:
2.1. PRELIMINAR DE IRRESPONSABILIDADE DO PROCURADOR
JUDICIAL DO MUNICÍPIO DO RECIFE, SR. BRUNO SANTOS CUNHA
A defesa do Sr. Bruno Cunha alega, nas fls. 238 – 260, que é inviável a sua indicação
como responsável pela contratação tida por irregular pela auditoria. Isto se deve ao fato
de ter apenas emitido um parecer opinativo acerca dos requisitos da contratação, o que
não o transformaria em um gestor público ou ordenador de despesa.
Lastreia a sua tese em uma série de julgados do Pretório Excelsior. Entre estes destacam-
se os seguintes:
MS 24073 / DF - DISTRITO FEDERAL
EMENTA: CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. TRIBUNAL DE
CONTAS. TOMADA DE CONTAS: ADVOGADO. PROCURADOR:
PARECER. C.F., art. 70, parág. único, art. 71, II, art. 133. Lei nº 8.906, de
1994, art. 2º, § 3º, art. 7º, art. 32, art. 34, IX.
I. - Advogado de empresa estatal que, chamado a opinar, oferece
parecer sugerindo contratação direta, sem licitação, mediante
interpretação da lei das licitações. Pretensão do Tribunal de Contas
da União em responsabilizar o advogado solidariamente com o
administrador que decidiu pela contratação direta:
impossibilidade, dado que o parecer não é ato administrativo,
sendo, quando muito, ato de administração consultiva, que visa a
informar, elucidar, sugerir providências administrativas a serem
estabelecidas nos atos de administração ativa. Celso Antônio
Bandeira de Mello, "Curso de Direito Administrativo", Malheiros
Ed., 13ª ed., p. 377.
II. O advogado somente será civilmente responsável pelos danos
causados a seus clientes ou a terceiros, se decorrentes de erro
grave, inescusável, ou de ato ou omissão praticado com culpa, em
sentido largo: Cód. Civil, art. 159; Lei 8.906/94, art. 32. III. -
Mandado de Segurança deferido.
MS 24631 / DF - DISTRITO FEDERAL
EMENTA: CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. CONTROLE
EXTERNO. AUDITORIA PELO TCU. RESPONSABILIDADE DE
PROCURADOR DE AUTARQUIA POR EMISSÃO DE PARECER
TÉCNICO-JURÍDICO DE NATUREZA OPINATIVA. SEGURANÇA
DEFERIDA.
I. Repercussões da natureza jurídico-administrativa do parecer
jurídico: (i) quando a consulta é facultativa, a autoridade não se
vincula ao parecer proferido, sendo que seu poder de decisão não se
altera pela manifestação do órgão consultivo; (ii) quando a consulta
é obrigatória, a autoridade administrativa se vincula a emitir o ato
tal como submetido à consultoria, com parecer favorável ou
contrário, e se pretender praticar ato de forma diversa da
apresentada à consultoria, deverá submetê-lo a novo parecer; (iii)
quando a lei estabelece a obrigação de decidir à luz de parecer
6

7. vinculante, essa manifestação de teor jurídica deixa de ser
meramente opinativa e o administrador não poderá decidir senão nos
termos da conclusão do parecer ou, então, não decidir.
II. No caso de que cuidam os autos, o parecer emitido pelo impetrante
não tinha caráter vinculante. Sua aprovação pelo superior
hierárquico não desvirtua sua natureza opinativa, nem o torna parte
de ato administrativo posterior do qual possa eventualmente
decorrer dano ao erário, mas apenas incorpora sua fundamentação
ao ato.
III. Controle externo: É lícito concluir que é abusiva a
responsabilização do parecerista à luz de uma alargada relação de
causalidade entre seu parecer e o ato administrativo do qual tenha
resultado dano ao erário. Salvo demonstração de culpa ou erro
grosseiro, submetida às instâncias administrativo-disciplinares ou
jurisdicionais próprias, não cabe a responsabilização do advogado
público pelo conteúdo de seu parecer de natureza meramente
opinativa. Mandado de segurança deferido.
Deve-se concordar com a defesa. De fato, a jurisprudência de nossa Corte Suprema é
pacífica no tocante à questão da responsabilidade do advogado público pelas opiniões
exaradas em seus pareceres meramente opinativos. Entende-se que só poderiam ser
responsabilizados nos casos de culpa ou erro grosseiro.
No caso concreto ora em análise, percebe-se que em nenhum momento dos autos foi
imputada uma conduta culposa ao Procurador Judicial. Embora discordem do mérito da
matéria, nem a auditoria, nem este membro do parquet podem apontar a existência de
erro grosseiro no excelente parecer municipal 269/2009, constante dos autos nas fls. 93 –
98. Resta, portanto, inexistentes os requisitos necessários, especificados pelo STF, para a
responsabilização do advogado público pelas suas opiniões em parecer opinativo.
Outrossim, deve-se considerar que o parecer exarado pelo procurador foi posterior ao
fracasso do segundo certame. Apesar disso, ele tratou do assunto referente à reformulação
das ofertas (subsunção ao art. 48, §3º da Lei 8.666/93), indicando a viabilidade de sua
aplicação (fls. 96 – 97). No entanto, já não cabia mais a adoção desta opção pelo gestor.
Além disso, em outra parte do seu parecer, o próprio procurador coloca, explicitamente, a
obrigatoriedade da permanência das mesmas condições previstas na licitação anterior
para a contratação direta (fls. 95). Vê-se, portanto, que o posicionamento defendido pelo
autor do parecer 269/2009, concorda, em linhas gerais, com o que foi defendido pelo
próprio corpo técnico da casa. Assim, é de se estranhar que o mesmo tenha sido arrolado
como co-responsável pelas irregularidades apontadas, já que defendeu, basicamente, a
mesma tese da auditoria.
Desta forma, e em face do entendimento remansoso já firmado pela Corte Suprema deste
país, há de se concluir que não existem bases para arrolar o Procurador Judicial, Sr.
Bruno Santos Cunha, entre os responsáveis pela irregularidade da contratação, por
dispensa, indevida.
Muito embora o precedente acima citado reporte-se, expressamente, à
emissão de parecer opinativo por advogado público, tenho que os
argumentos ali esposados podem ser aplicados, mutatis mutandis, ao
processo em tela, no qual as irregularidades remanescentes atribuídas ao Sr.
André Meira de Vasconcelos dizem respeito, reitere-se, à infração ao
disposto no art. 26 da Lei nº 8.666/1993, decorrente da ausência dos
processos de inexigibilidade, bem como à falta de assinatura de vários
despachos por parte do ex-Diretor Jurídico da EMPETUR.
7

8. Vejo com reserva a possibilidade de o TCE aplicar multa a integrantes
de assessorias jurídicas, em decorrência de pareceres ou opinativos exarados
em matéria a eles submetida, posto que, ao exercerem tal mister, não
praticam estes agentes públicos atos de gestão administrativa de dinheiros,
bens e valores públicos, que possam ensejar a atuação e eventual censura
pelos Tribunais de Contas, principalmente se tais manifestações não
estiverem eivadas por má-fé, erro grosseiro ou dolo, devidamente
comprovados em instâncias específicas.
Em outras palavras, ao emitirem opinativos, os integrantes de
assessorias jurídicas não poderiam ser responsabilizados solidariamente na
esfera de atuação das Cortes de Contas, por não exercerem a função de
gestão administrativa e de ordenação de despesas.
Mesmo que se adote tese em contrário, ainda assim a questão da
responsabilização do advogado público pelo TCE exigiria a demonstração da
culpa ou erro grosseiro, que, no entendimento do Supremo Tribunal Federal
(Mandado de Segurança nº 24.631 – DF), deveria ser “submetida às
instâncias administrativo-disciplinares ou jurisdicionais próprias” (sem grifo
no original).
Depreende-se, portanto, na esteira do posicionamento abraçado pelo
STF, que haveria necessidade de se apurar a eventual existência de culpa ou
erro grosseiro em procedimento próprio, a cargo dos órgãos de controle
(como a OAB), ou na esfera judicial, não competindo às Cortes de Contas tal
comprovação.
Ante o exposto, voto pela exclusão da multa aplicada ao Sr. André
Meira de Vasconcelos, ex-Diretor Jurídico da EMPETUR.
8