Agravo de instrumento tjsc

EstedocumentoécópiadooriginalassinadodigitalmenteporCARLAMARAPINHEIROMIRANDA.Paraconferirooriginal,acesseositehttp://www.mpsc.mp.br,informeoprocesso08.2020.00036772-4e
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1ª Promotoria de Justiça da Comarca de Itapema
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Rua 700, 270, Bairro Várzea, Itapema/SC – CEP 88.220-000 – Fone/Fax (47) 3268-8824
E-mail: Itapema01PJ@mpsc.mp.br - www.mpsc.mp.br
EXCELENTÍSSIMO SENHOR PRESIDENTE DO EGRÉGIO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO
ESTADO DE SANTA CATARINA
Origem: 2ª Vara Cível (Fazenda Pública) da Comarca de Itapema
Autos na origem n.: 5002451-82.2020.8.24.0125 (Eproc)
SIG/MP: 08.2020.00036772-4
Agravante: Ministério Público do Estado de Santa Catarina
Agravado: Município de Itapema
Agravo de Instrumento
O MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SANTA
CATARINA, por sua Promotora de Justiça em exercício na 1ª Promotoria de Itapema,
no uso de suas atribuições legais, não se conformando com a decisão proferida nos
autos da Ação Civil Pública n. 5002451-82.2020.8.24.0125 (Eproc), em trâmite
perante a 2ª Vara Cível da Comarca de Itapema, vem perante Vossa Excelência, com
fundamento no art. 12 da Lei n. 7.347/85 c/c art. 1.015, inciso I, e seguintes do
Código de Processo Civil, interpor AGRAVO DE INSTRUMENTO, requerendo seja
recebido e devidamente processado até final julgamento, com a reforma da decisão
recorrida, bem como seja deferida, liminarmente, a pretensão recursal, nos
termos do art. 1.019, inciso I, do Código de Processo Civil.
O presente recurso, em atenção ao art. 1.016, IV, do CPC, é
manejado em face do MUNICÍPIO DE ITAPEMA, pessoa jurídica de direito público,
inscrita no CNPJ sob o n. 82. 572.207/0001-03, com sede na Avenida Nereu Ramos,
nº 134, Centro, Itapema/SC, devidamente representado por sua Prefeita Municipal,
NILZA NILDA SIMAS, correio eletrônico: gabinete@itapema.sc.gov.br ou
procuradoria@itapema.sc.gov.br.
Itapema/SC, 20 de abril de 2020.
Assinado conforme art. 1º, §2º, III, "b", da Lei nº 11.419/2006
Carla Mara Pinheiro
Promotora de Justiça

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EGRÉGIO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SANTA CATARINA - TJSC
Agravo de Instrumento
Origem: 2ª Vara Cível (Fazenda Pública) da Comarca de Itapema
Autos na origem n.: 5002451-82.2020.8.24.0125 (Eproc)
Agravante: Ministério Público do Estado de Santa Catarina
Agravado: Município de Itapema
COLENDA CÂMARA,
EMINENTE RELATOR(A),
EMINENTE PROCURADOR(A) DE JUSTIÇA,
1.SÍNTESE DA RAZÕES RECURSAIS.
Pretende o presente agravo, a reforma da decisão de primeiro grau
que indeferiu o pleito liminar formulado em Ação Civil Pública, na qual busca-se a
suspensão dos efeitos dos Decretos Municipais nº 25/2020 e 28/2020, de Itapema, que,
em suma, definindo como essenciais os serviços de restaurantes, padarias e similares e
as atividades físicas individuais, passaram a permitir a abertura de restaurantes e
academias na cidade de Itapema, desde a data de sua publicação, assim como o acesso
às praias para a realização de atividades físicas, isso em plena pandemia da COVID-19 e
em contrariedade aos Decretos Estaduais 525/2020, 535/2020 e 562/2020 (que revogou o
Decreto 525/2020).
A decisão objeto do presente recurso fundamentou-se,
basicamente, nos seguintes pontos: a) consoante decisão proferida pelo Supremo
Tribunal Federal no último dia 15 de abril de 2020, na Ação Direta de
Inconstitucionalidade nº 6341, deliberou-se que, além do Governo Federal, os Governos
Estaduais e Municipais têm o poder necessário para determinar regras de isolamento,
quarentena e outras restrições, em razão da pandemia do Coronavírus, incluindo-se aí, o
acesso a determinados locais e exercício de algumas atividades; b) os três Entes da

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Federação podem editar normas de controle social com vistas à segurança e preservação
da saúde pública, sem que um tenha mais competência que o outro, nem que seja
obrigatória a adoção de medidas menos restritivas por parte de um ou outro; c) a
competência do governo do Estado para considerar algumas atividades como essenciais,
não retira a competência do Município para assim também declarar outras atividades; d)
o governo municipal conhece melhor as peculiaridades e realidade social do seu
Município, podendo, em razão disso, afrouxar as restrições de âmbito geral, no seu
território; e) a baixa contaminação na cidade de Itapema, pela COVID-19, e ausência de
óbitos, o que, inclusive consta da exposição de motivos dos referidos decretos, tendo
Itapema sido um dos primeiros Municípios a adotar medidas preventivas à doença, aliada
ao caos financeiro dos proprietários de restaurantes e academias, que só poderão ter
seus estabelecimentos reabertos em 31.05.2020.
Não se pretende, de maneira alguma, estabelecer uma espécie de
"protagonismo" do Poder Judiciário no enfrentamento da COVID-19 mas sim, resgatar as
normas e a interpretação do direito, garantindo a legalidade e o sentido das restrições,
para se evitar a propagação de uma pandemia que ganhou a atenção funcional de todos
os poderes da república, da atividade econômica, da população, e, logicamente, do
mundo, mas que, no caso em concreto, pareceu não ter sensibilizado o juízo de primeiro
grau.
Os efeitos dos decretos municipais e da decisão são bastante
danosos nesse momento de combate à COVID-19, pois flexibilizam as normas Estaduais,
a critério do Município, permitindo a concentração e permanência de pessoas nos
restaurantes, academias e praias da cidade de Itapema, ao ponto de considera-las
atividades essenciais, em detrimento da legislação vigente e da própria saúde pública.
Ao se permitir tal entendimento, não se poderá exigir de qualquer
outro Ente Municipal que não o faça, através de um singelo processo interpretativo que
subverte o sentido das normas de isolamento social.
Com os decretos municipais questionados, o Município de Itapema
gerou direitos - de habitantes, turistas e visitantes - e obrigações, suas, as quais não tem
como ser resguardadas, em absoluto desacordo com a legislação vigente.
Os decretos e a decisão de primeiro grau quebram o pacto
federativo, ensejando à Polícia Militar do Estado, duas posturas distintas em municípios
vizinhos e conurbanos, como é o caso, por exemplo, de Itapema e Porto Belo, sendo que

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nesse, continuará fazendo valer a competência sanitária do Estado de Santa Catarina,
mas não o fará, indevidamente, em Itapema.
Como se verá a seguir, as normas municipais são, evidentemente,
mais amplas, permitindo uma flexibilização indevida das normas de isolamento social
determinadas pelo Governo do Estado de Santa Catarina no exercício da sua
competência concorrente, diante da expansão dos casos de infecção por coronavírus
(Covid-19).
As praias de todo Estado, e do país, estão vazias por uma razão de
saúde pública e respeito às normas sanitárias tendentes a prevenir a propagação da
COVID-19, menos as de Itapema.
O Estado de Santa Catarina, reconhecendo a situação de
emergência presente em todo o seu território, e diante da expansão dos casos de
infecção por transmissão comunitária, em consonância com a Lei n. 13.979/20, que
dispõe sobre as medidas para enfrentamento da emergência de saúde pública decorrente
do coronavírus, publicou as medidas preventivas compulsórias consubstanciadas nos
Decretos Estaduais n. 509/2020, 515/2020, 521/2020, 525/2020 (revogado pelo Decreto
562/2020, de 17.04.2020) e 535/2020, que estabeleceram as medidas específicas para o
controle da pandemia em Santa Catarina.
O Decreto Estadual n. 525, de 23 de março de 2020 (revogado pelo
Decreto 562, de 17 de abril de 2019), que dispõe sobre novas medidas para
enfrentamento da emergência de saúde pública de importância internacional decorrente
do coronavírus e estabelece outras providências, determinou em seu artigo 7º, inciso I:
Art. 7º Ficam suspensas, em todo o território catarinense, sob regime de
quarentena, nos termos do inciso II do art. 2º da Lei federal nº 13.979, de 6 de
fevereiro de 2020:
I – pelo período de 7 (sete) dias:
a) as atividades e os serviços privados não essenciais, a exemplo de
academias, shopping centers, bares, restaurantes e comércio em geral;
b) os serviços públicos considerados não essenciais, em âmbito municipal,
estadual e federal, que não puderem ser realizados por meio digital ou
mediante trabalho remoto; c) a entrada de novos hóspedes no setor hoteleiro;
d) a circulação de veículos de transporte coletivo urbano municipal e
intermunicipal de passageiros; e
e) a circulação e o ingresso no território catarinense de veículos de transporte
interestadual e internacional de passageiros, público ou privado, bem como os
veículos de fretamento para transporte de pessoas; [...].
Dando continuidade às medidas de enfrentamento da emergência,
haja vista a avaliação do cenário epidemiológico no Estado, o Governo Estadual

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prorrogou a suspensão das atividades acima mencionadas por mais 7 dias, conforme
Decreto 535, de 30 de março de 2020:
Art. 1º O art. 7º do Decreto nº 525, de 23 de março de 2020, passa a vigorar
com a seguinte redação:“
Art. 7º [...]
I – pelo período de 7 (sete) dias, contados de 1º de abril de 2020: [...].
Posteriormente, através do Decreto nº 554, de 11 de abril de 2020,
prorrogou a suspensão de algumas atividades até os dias 30 de abril e 31 de maio de
2020.
Na data de 17 de abril de 2020, o Governador do Estado Carlos
Moisés da Silva, editou o Decreto nº 562/2020, ratificando medidas até então adotadas
pelos Decretos 525, 535 e 554/2020, declarando estado de calamidade pública em todo o
território catarinense e, dentre outras questões, adotou medidas para o enfrentamento da
proliferação do Covid-19, descritas nos artigos 8º da citada normativa, in verbis:
Art. 8º Ficam suspensas, em todo o território catarinense, sob regime de
quarentena, nos termos do inciso II do art. 2º da Lei federal nº 13.979, de 6
de fevereiro de 2020:
I – até 30 de abril de 2020:
a) a circulação de veículos de transporte coletivo urbano municipal e
intermunicipal de passageiros;
b) a circulação e o ingresso no território catarinense de veículos de transporte
interestadual e internacional de passageiros, público ou privado, bem como os
veículos de fretamento para transporte de pessoas;
c) o funcionamento de shopping centers, centros comerciais e galerias; e
d) a permanência de pessoas em bares, cafés, restaurantes e similares;
e
II – até 31 de maio de 2020:
a) os eventos e as reuniões de qualquer natureza, de caráter público ou
privado, incluídas excursões, cursos presenciais, missas e cultos religiosos;
b) a concentração e a permanência de pessoas em espaços públicos de
uso coletivo, como parques, praças e praias;
c) as aulas nas unidades das redes pública e privada de ensino, municipal,
estadual e federal, incluindo educação infantil, ensino fundamental, nível
médio, educação de jovens e adultos (EJA), ensino técnico e ensino superior,
sem prejuízo do cumprimento do calendário letivo;
d) o calendário de eventos esportivos organizados pela Fundação
Catarinense de Esporte (FESPORTE), bem como o acesso público a eventos
e competições da iniciativa privada; e
e) as atividades em academias, clubes, cinemas, teatros, casas
noturnas, bem como a realização de shows e espetáculos.
§ 1º Além das atividades e dos serviços suspensos conforme o disposto neste
artigo, fica proibida a aglomeração de pessoas em qualquer ambiente,
seja interno ou externo, conforme regras sanitárias emitidas pelo COES da
SES.
§ 2º Fica autorizada a comercialização de alimentos e bebidas por bares,
cafés, restaurantes e similares somente no sistema de tele-entrega ou

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retirada no estabelecimento. (grifou-se)
Contudo, ao revés de todas as normativas estaduais, inclusive a
editada na data de 17 de abril passado, às 13h07min, a Prefeita Municipal de Itapema, no
final da tarde do mesmo dia, editou os Decretos nºs 25 e 28, permitindo a prática de
atividades esportivas individuais na praia, e autorizando o funcionamento de restaurantes,
padarias e academias.
Há consenso na comunidade científica, bem como nas práticas
adotadas ao redor do globo para a contenção e a amortização do ritmo de espalhamento
da COVID-19, que as medidas mais eficazes para o alcance de tais finalidades são
aquelas voltadas ao distanciamento social.
Diante desse panorama, foi promulgada, em âmbito nacional, a Lei
n. 13.979/2020, norma que instituiu as principais medidas sanitárias e sociais de combate
ao Coronavírus. A iniciativa federal contemplou, ainda, a edição das Portaria n.
356/2020/GM/MS, que regulamentou a Lei n. 13.979/2020, disciplinando a adoção e a
aplicação das medidas previstas; a Portaria Interministerial n. 5/2020/MS/MJSP, que
dispõe sobre o caráter compulsório das medidas previstas pela Lei Federal n.
13.979/2020; e a Medida Provisória n. 926/2020, que permite a restrição excepcional e
temporária, conforme recomendação técnica e fundamentada da Agência Nacional de
Vigilância Sanitária, por rodovias, portos ou aeroportos, de entrada e saída do País, bem
como de locomoção interestadual e intermunicipal.
O Estado de Santa Catarina, reconhecendo a situação de
emergência presente em todo o território catarinense, diante da expansão dos casos de
infecção por Coronavírus, com registro, em de 17 de março de 2020, do primeiro caso de
transmissão comunitária, ou seja, quando não é mais possível detectar a origem da
transmissão, publicou, na trilha da ação governamental federal, para fins de prevenção e
enfrentamento do respectivo vírus, como dito acima, os Decretos Estaduais n. 509/2020,
515/2020, 521/2020, 525/2020 (revogado nesta data pelo Decreto nº 562/2020) e
535/2020, que estabeleceram as medidas específicas para o controle da pandemia em
Santa Catarina (restrições de atividades, serviços, circulação, entre outros), consoante
acima referido.
O art. 3º da Lei n. 13.979/2020 previu as medidas concretas a
serem adotadas pelos Entes Federados, deixando claro que “somente poderão ser
determinadas com base em evidências científicas e em análises sobre as informações

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estratégicas em saúde e deverão ser limitadas no tempo e no espaço ao mínimo
indispensável à promoção e à preservação da saúde pública”.
Dentre as restrições possíveis, encontra-se aquela que possui
pertinência com o presente caso: a quarentena.
Para fins da emergência de saúde pública atualmente declarada,
entende-se por quarentena a restrição de atividades ou a separação de pessoas
suspeitas de contaminação das pessoas que não estejam doentes, ou de
bagagens, contêineres, animais, meios de transporte ou mercadorias suspeitos de
contaminação, de maneira a evitar a possível contaminação ou a propagação do
coronavírus (art. 2º, II, da Lei n. 13.979/2020).
A quarentena pode ser adotada pelos gestores locais de
saúde, quando autorizados pelo Ministério da Saúde, aí incluídos os Estados (art. 3º, II e
§ 7º, Lei n. 13.979/2020):
Art. 3º Para enfrentamento da emergência de saúde pública de importância
internacional decorrente do coronavírus, as autoridades poderão adotar, no
âmbito de suas competências, dentre outras, as seguintes medidas:
[...]
II - quarentena;
§ 7º As medidas previstas neste artigo poderão ser adotadas:
[...]
II - pelos gestores locais de saúde, desde que autorizados pelo Ministério da
Saúde, nas hipóteses dos incisos I, II, V, VI e VIII do caput deste artigo;
Tal autorização já ocorreu por meio da Portaria MS/GM n.
356/2020, ao prever e delimitar a forma de definição das medidas sob regime de
quarentena:
Art. 4º A medida de quarentena tem como objetivo garantir a manutenção dos
serviços de saúde em local certo e determinado.
§ 1º A medida de quarentena será determinada mediante ato
administrativo formal e devidamente motivado e deverá ser editada por
Secretário de Saúde do Estado, do Município, do Distrito Federal ou Ministro
de Estado da Saúde ou superiores em cada nível de gestão, publicada no
Diário Oficial e amplamente divulgada pelos meios de comunicação.
§ 2º A medida de quarentena será adotada pelo prazo de até 40
(quarenta) dias, podendo se estender pelo tempo necessário para reduzir a
transmissão comunitária e garantir a manutenção dos serviços de saúde no
território.
§ 3º A extensão do prazo da quarentena de que trata o § 2º dependerá de
prévia avaliação do Centro de Operações de Emergências em Saúde Pública
(COE-nCoV) previsto na Portaria nº 188/GM/MS, de 3 de fevereiro de 2020.
§ 4º A medida de quarentena não poderá ser determinada ou mantida após o
encerramento da Declaração de Emergência em Saúde Pública de
Importância Nacional.

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Como se pode observar, são possíveis as medidas de restrição
pelo Estado que visem a reduzir a transmissão comunitária e a garantir a manutenção
dos serviços de saúde no território, uma vez previstas em instrumentos normativos
legítimos e sem ofensa abstrata ao texto constitucional.
As referidas normas se coadunam com a disposição constitucional
sobre a competência legislativa concorrente, na medida em que o artigo 24 da
Constituição da República Federativa do Brasil estabelece, como competência
concorrente da União, dos Estados e do Distrito Federal, legislar sobre “previdência
social, proteção e defesa da saúde” (inc. XII).
Ainda sobre a competência legislativa concorrente, o art. 24, §§ 1º
ao 3º, da Constituição da República dispõe que:
[...] § 1º. No âmbito da legislação concorrente, a competência da União
limitarse-á a estabelecer normas gerais”.
§ 2º A competência da União para legislar sobre normas gerais não exclui a
competência suplementar dos Estados.
§ 3º Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercerão a
competência legislativa plena, para atender a suas peculiaridades.
A competência concorrente dos Estados foi reconhecida
recentemente pelo Supremo Tribunal Federal em decisão monocrática do Min. Marco
Aurélio, ao analisar as medidas liminares requeridas nos autos da Ação Direta de
Inconstitucionalidade n. 6.341, tendo por objeto a constitucionalidade da MP 926/2020 e
do Decreto n. 10.282/2020.
Colhe-se da fundamentação:
SAÚDE CRISE CORONAVÍRUS MEDIDA PROVISÓRIA PROVIDÊNCIAS
LEGITIMAÇÃO CONCORRENTE. Surgem atendidos os requisitos de
urgência e necessidade, no que medida provisória dispõe sobre providências
no campo da saúde pública nacional, sem prejuízo da legitimação concorrente
dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.
[...] Há de ter-se a visão voltada ao coletivo, ou seja, à saúde pública,
mostrando-se interessados todos os cidadãos. O artigo 3º, caput, remete às
atribuições, das autoridades, quanto às medidas a serem implementadas.
Não se pode ver transgressão a preceito da Constituição Federal. As
providências não afastam atos a serem praticados por Estado, o Distrito
Federal e Município considerada a competência concorrente [...].
[...] O que nela se contém [MP 926/2020] repita-se à exaustão não afasta a
competência concorrente, em termos de saúde, dos Estados e
Municípios. Surge acolhível o que pretendido, sob o ângulo acautelador, no
item a.2 da peça inicial, assentando-se, no campo, há de ser reconhecido,

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simplesmente formal, que a disciplina decorrente da Medida Provisória nº
926/2020, no que imprimiu nova redação ao artigo 3º da Lei federal nº
9.868/1999, não afasta a tomada de providências normativas e
administrativas pelos Estados, Distrito Federal e Municípios.
A medida cautelar foi referendada pelo Supremo Tribunal Federal,
com um pequeno acréscimo, conforme será abordado mais adiante.
No caso, considerando o reconhecimento da contaminação
comunitária pelo Sars-Cov-2 no território brasileiro, a restrição de atividades na
modalidade de quarentena determinada pela autoridade sanitária estadual guarda
pertinência com a finalidade de conter a proliferação da doença, e deve estar amparada
em critérios sanitários de contenção da pandemia.
Nessa lógica, não se admite que os municípios estabeleçam regras
de quarentena mais permissivas que aquelas já determinadas pela União e pelo Estado,
pois seria incongruente que a política pública municipal de defesa da saúde, que
considera o “interesse local”, seja mais flexível em relação aos critérios para a prevenção
e o combate à disseminação do novo coronavírus relacionados conforme o “interesse
regional” (Estado) e o “interesse geral” (União).
O Supremo Tribunal Federal já destacou a possibilidade de a
legislação municipal suplementar, em assuntos de interesse local, a norma geral, o que
não significa que o Município poderá ignorá-la. Eis o julgado do Supremo Tribunal
Federal:
ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL.
DIREITO CONSTITUCIONAL. LEI 13.113/2001 E DECRETO 41.788/2002,
QUE DISPÕE SOBRE A PROIBIÇÃO DO USO DE MATERIAIS,
ELEMENTOS CONSTRUTIVOS E EQUIPAMENTOS DA CONSTRUÇÃO
CIVIL CONSTITUÍDOS DE AMIANTO NO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO.
EXERCÍCIO LEGÍTIMO DA COMPETÊNCIA DOS MUNICÍPIOS PARA
SUPLEMENTAREM A LEGISLAÇÃO FEDERAL. ARGUIÇÃO JULGADA
IMPROCEDENTE.
1. Ante a declaração incidental de inconstitucionalidade do art. 2º da Lei
9.055/95, não invade a competência da União prevista nos arts. 24, V, VI
e XII, da Constituição da República, a legislação municipal que,
suplementando a lei federal, impõe regra restritiva de comercialização
do amianto.
2. Trata-se de competência concorrente atribuída à União, aos Estados e
Distrito Federal para legislar sobre produção, consumo, proteção do
meio ambiente e proteção e defesa da saúde, tendo os Municípios
competência para suplementar a legislação federal e estadual no que
couber.
3. Espaço constitucional deferido ao sentido do federalismo cooperativo

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inaugurado pela Constituição Federal de 1988. É possível que Estados-
membros, Distrito Federal e Municípios, no exercício da competência
que lhes são próprias, legislem com o fito de expungirem vácuos
normativos para atender a interesses que lhe são peculiares, haja vista
que à União cabe editar apenas normas gerais na espécie. 4. Arguição
de Descumprimento de Preceito Fundamental julgada improcedente,
com a declaração incidental da inconstitucionalidade do art. 2º da Lei
9.055/95. (STF, ADPF 109, Relator(a): Min. Edson Fachin, Tribunal Pleno,
julgado em 30/11/2017, Acórdão Eletrônico DJe-019 Divulg 31-01-2019 Public
01-02-2019)
Da síntese e conclusão do voto do Min. Edson Fachin (relator),
extrai-se o seguinte: “revela-se constitucional a legislação municipal que, em matéria de
competência local, comum e suplementar, regulamenta de forma mais restritiva a norma
geral, dentro do âmbito de atuação permitido por ela”.
A prevalência das normativas mais restritivas também é percebida
em outras áreas que envolvem direitos sensíveis, como é o caso do meio ambiente
equilibrado.
Nesse sentido, já decidiu o Supremo Tribunal Federal:
Os Municípios podem legislar sobre direito ambiental, desde que o façam
fundamentadamente. (...) A Turma afirmou que os Municípios podem
adotar legislação ambiental mais restritiva em relação aos Estados-
membros e à União. No entanto, é necessário que a norma tenha a
devida motivação. (STF, ARE 748.206 AgR, rel. min. Celso de Mello, j.
14-3-2017, 2ª T, Informativo 857)
O município é competente para legislar sobre meio ambiente com União e
Estado, no limite de seu interesse local e desde que tal regramento seja
harmônico com a disciplina estabelecida pelos demais entes federados (art.
24, VI, c/c o art. 30, I e II, da CRFB)” (RE 586.224, rel. min. Luiz Fux,
05.03.2015, P, DJE 08.05.2015, Tema 145).
Também sobre horário de comércio local:
Os Municípios têm autonomia para regular o horário do comércio local, desde
que não infrinjam leis estaduais ou federais válidas, pois a Constituição
lhes confere competência para legislar sobre assuntos de interesse local. (AI
622.405 AgR, rel. min. Eros Grau, j. 22-5-2007, 2ª T, DJ de 15-6-2007)
A respeito dos art. Art. 30, I e II, da Constituição da República,
preleciona a doutrina:
I - Legislar sobre assuntos de interesse local substituiu a locução peculiar
interesse local, presente nas Constituições anteriores. Interesse local não
implica exclusivo interesse municipal, tampouco se expressa em todos os
municípios do mesmo modo, pois os municípios são diferentes. No Brasil
temos municípios com territórios maiores que Estados da Federação Altamira
(PA), por exemplo, é maior que Sergipe , ao mesmo tempo que há municípios
com orçamento maior que Estados. São Paulo capital, maior que muitos

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Estados. Temos municípios com forte característica industrial, outros, com
recursos ambientais relevantes, que vivem do turismo etc. Estas
características é que identificam o seu interesse local. O que identifica o
interesse local é a circunstância do direito a ser protegido no universo do
município. A característica cultural, demográfica, geográfica, topográfica,
climática, geológica, econômica, política entre outros é que indicará o
interesse local a ser protegido. Entendemos, como TABORDA (2015), que o
interesse local é a cláusula geral de competência municipal. As cláusulas
gerais constituem o meio legislativamente hábil para permitir o ingresso, no
ordenamento jurídico, de princípios valorativos (expressos ou não expressos),
standards, máximas de conduta, arquétipos exemplares de comportamento,
normativas constitucionais e assim por diante. O intérprete, além de averiguar
a possibilidade de subsunção de uma série de casos-limite na fattispecie
(suporte fático), verifica a exata individuação das mutáveis regras sociais às
quais o envia a metanorma jurídica. Deverá determinar quais são os efeitos
incidentes no caso concreto, ou, se estes já vieram indicados, qual a
graduação que lhes será conferida no caso concreto, à vista das possíveis
soluções existentes no sistema. As cláusulas gerais têm por função permitir a
abertura e a mobilidade do sistema jurídico, tanto que abrem o sistema para
elementos extrajurídicos, viabilizando a adequação, ao mesmo tempo que
asseguram a mobilidade interna. É o caso do interesse local.
II - A suplementação de legislação estadual ou federal, no que couber,
exige que o conteúdo legislado seja de atribuição municipal, não
podendo o município, por exemplo, legislar sobre direito civil, cuja
competência é da União. A suplementação ocorre por meio de
complementação ou legislar na ausência da norma. A jurisprudência vem
entendendo que, para legislar na ausência de normas, o Município precisa ter
competência constitucional sobre a matéria. Já a complementação não
pode implicar regrar em sentido oposto à norma geral existente. Este foi
o entendimento no Recurso Extraordinário n. 313060/SP, rel. Min. Ellen
Gracie Nothfleet (Diário da Justiça de 24 de fevereiro de 2006): “A
competência constitucional dos Municípios de legislar sobre assunto de
interesse local não tem o alcance de estabelecer normas que a própria
Constituição, na repartição de competências, atribui à União e aos
Estados”. (CANOTILHO, J. J. Gomes [et al.] ; Comentários à Constituição do
Brasil. 2. ed. São Paulo : Saraiva Educação, 2018. (Série IDP), p. 847-848)
É certo, portanto, que os municípios podem prever restrições
adicionais, se forem necessárias para a proteção e a defesa da saúde pública, como
forma de colocar em prática as suas estratégias de contenção da pandemia, o que deve
estar devidamente fundamentado pela autoridade sanitária em conformidade com o
interesse local.
No tocante às decisões do Supremo Tribunal Federal sobre a
competência em situação de pandemia do Coronavírus, merece ser destacada a recente
decisão proferida por aquele, na Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental
n. 672/DF, de relatoria do Min. Alexandre de Moraes, em 8 de abril de 2020:
A Constituição Federal, em diversos dispositivos, prevê princípios

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informadores e regras de competência no tocante à proteção da saúde
pública, destacando, desde logo, no próprio preâmbulo a necessidade de o
Estado Democrático assegurar o bem-estar da sociedade. Logicamente,
dentro da ideia de bem-estar, deve ser destacada como uma das principais
finalidades do Estado a efetividade de políticas públicas destinadas à saúde.
O direito à vida e à saúde aparecem como consequência imediata da
consagração da dignidade da pessoa humana como fundamento da
República Federativa do Brasil. Nesse sentido, a Constituição Federal
consagrou, nos artigos 196 e 197, a saúde como direito de todos e dever do
Estado, garantindo sua universalidade e igualdade no acesso às ações e
serviços de saúde. No presente momento, existe uma ameaça séria, iminente
e incontestável ao funcionamento de todas as políticas públicas que visam a
proteger a vida, saúde e bem estar da população. A gravidade da
emergência causada pela pandemia do coronavírus (COVID-19) exige
das autoridades brasileiras, em todos os níveis de governo, a efetivação
concreta da proteção à saúde pública, com a adoção de todas as
medidas possíveis e tecnicamente sustentáveis para o apoio e
manutenção das atividades do Sistema Único de Saúde. [...]
Por outro lado, em respeito ao Federalismo e suas regras constitucionais de
distribuição de competência consagradas constitucionalmente, assiste razão
à requerente no tocante ao pedido de concessão de medida liminar,
“para que seja determinado o respeito às determinações dos
governadores e prefeitos quanto ao funcionamento das atividades
econômicas e as regras de aglomeração”. A adoção constitucional do
Estado Federal gravita em torno do princípio da autonomia das entidades
federativas, que pressupõe repartição de competências legislativas,
administrativas e tributárias. Em relação à saúde e assistência pública,
inclusive no tocante à organização do abastecimento alimentar, a
Constituição Federal consagra, nos termos dos incisos II e IX, do artigo
23, a existência de competência administrativa comum entre União,
Estados, Distrito Federal e Municípios. Igualmente, nos termos do artigo
24, XII, o texto constitucional prevê competência concorrente entre
União e Estados/Distrito Federal para legislar sobre proteção e defesa da
saúde; permitindo, ainda, aos Municípios, nos termos do artigo 30,
inciso II, a possibilidade de suplementar a legislação federal e a estadual
no que couber, desde que haja interesse local; devendo, ainda, ser
considerada a descentralização político-administrativa do Sistema de Saúde
(art. 198, CF, e art. 7º da Lei 8.080/1990), com a consequente
descentralização da execução de serviços e distribuição dos encargos
financeiros entre os entes federativos, inclusive no que diz respeito às
atividades de vigilância sanitária e epidemiológica (art. 6º, I, da Lei
8.080/1990). As regras de repartição de competências administrativas e
legislativas deverão ser respeitadas na interpretação e aplicação da Lei
13.979/20, do Decreto Legislativo 6/20 e dos Decretos presidenciais 10.282 e
10.292, ambos de 2020, observando-se, de “maneira explícita”, como
bem ressaltado pelo eminente Ministro MARCO AURÉLIO, ao conceder
medida acauteladora na ADI 6341, “no campo pedagógico e na dicção
do Supremo, a competência concorrente”. Dessa maneira, não compete
ao Poder Executivo federal afastar, unilateralmente, as decisões dos
governos estaduais, distrital e municipais que, no exercício de suas
competências constitucionais, adotaram ou venham a adotar, no âmbito
de seus respectivos territórios, importantes medidas restritivas como a
imposição de distanciamento/isolamento social, quarentena, suspensão
de atividades de ensino, restrições de comércio, atividades culturais e à
circulação de pessoas, entre outros mecanismos reconhecidamente
eficazes para a redução do número de infectados e de óbitos, como

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demonstram a recomendação da OMS (Organização Mundial de Saúde) e
vários estudos técnicos científicos, como por exemplo, os estudos
realizados pelo Imperial College of London, a partir de modelos
matemáticos (The Global Impact of COVID-19 and Strategies for
Mitigation and Suppression, vários autores; Impact of
nonpharmaceutical interventions (NPIs) to reduce COVID19 mortality
and healthcare demand, vários autores).
Presentes, portanto, a plausibilidade inequívoca de eventual conflito federativo
e os evidentes riscos sociais e à saúde pública com perigo de lesão
irreparável, CONCEDO PARCIALMENTE A MEDIDA CAUTELAR na arguição
de descumprimento de preceito fundamental, ad referendum do Plenário
desta SUPREMA CORTE, com base no art. 21, V, do RISTF, para
DETERMINAR a efetiva observância dos artigos 23, II e IX; 24, XII; 30, II e
198, todos da Constituição Federal na aplicação da Lei 13.979/20 e
dispositivos conexos, RECONHENDO E ASSEGURANDO O EXERCÍCIO
DA COMPETÊNCIA CONCORRENTE DOS GOVERNOS ESTADUAIS E
DISTRITAL E SUPLEMENTAR DOS GOVERNOS MUNICIPAIS, cada qual
no exercício de suas atribuições e no âmbito de seus respectivos
territórios, para a adoção ou manutenção de medidas restritivas
legalmente permitidas durante a pandemia, tais como, a imposição de
distanciamento/isolamento social, quarentena, suspensão de atividades
de ensino, restrições de comércio, atividades culturais e à circulação de
pessoas, entre outras; INDEPENDENTEMENTE DE SUPERVENIENCIA DE
ATO FEDERAL EM SENTIDO CONTRÁRIO, sem prejuízo da
COMPETÊNCIA GERAL DA UNIÃO para estabelecer medidas restritivas
em todo o território nacional, caso entenda
necessário.
Dessa decisão, é possível extrair algumas conclusões:
1 - As medidas restritivas no contexto da pandemia do Coronavírus dizem
respeito primordialmente ao direito fundamental à saúde. Vale dizer, ao
contrário do teor da decisão ora vergastada, o que prevalece não é a
competência regulamentar de determinado serviço, mas, sim, medidas
sanitárias e epidemiológicas para fins de prevenção da COVID-19.
2 - Tais medidas sanitárias e epidemiológicas para fins de prevenção da
COVID-19 devem ser interpretadas à luz da competência concorrente dos
Estados e, quanto aos Municípios, à luz de sua competência suplementar (art.
30, II, CRFB). Logo, apenas compete aos Municípios complementar a
legislação federal e estadual. Em se tratando de saúde, conforme já
exposto, deve prevalecer a precaução, de modo que apenas medidas
mais protetivas à saúde podem ser adotadas pelo Município.
3 - A competência de cada um dos entes para adotar medidas restritivas no
respectivo território fica preservada, cabendo ao Estado impor medidas
restritivas necessárias ao seu âmbito territorial (Estado de Santa Catarina), o
que deve ser observado pelos Municípios.
O mesmo entendimento pode ser extraído da decisão do Pleno
do STF na ADI 6341, antes mencionada.
Ao analisar a cautelar proferida pelo Min. Marco Aurélio, o Pleno do
Supremo Tribunal Federal deixou ainda mais clara a competência concorrente, mas

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sempre tendo como norte a saúde (direito fundamental que se visa a proteger no
presente caso).
O dispositivo do julgamento foi publicado nos seguintes termos:
O Tribunal, por maioria, referendou a medida cautelar deferida pelo
Ministro Marco Aurélio (Relator), acrescida de interpretação conforme à
Constituição ao § 9º do art. 3º da Lei nº 13.979, a fim de explicitar que,
preservada a atribuição de cada esfera de governo, nos termos do inciso
I do art. 198 da Constituição, o Presidente da República poderá dispor,
mediante decreto, sobre os serviços públicos e atividades essenciais,
vencidos, neste ponto, o Ministro Relator e o Ministro Dias Toffoli (Presidente),
e, em parte, quanto à interpretação conforme à letra b do inciso VI do art. 3º,
os Ministros Alexandre de Moraes e Luiz Fux.
Embora o acórdão ou os votos ainda não tenham sido publicados
(com exceção do voto do Relator, já mencionado, que se limitou a fixar a competência
concorrente e ficou vencido em parte do julgamento), a imprensa especializada
acompanhou e registrou o sentido dos votos:
O Supremo Tribunal Federal (STF) referendou, nesta quarta-feira (15/4), a
liminar do ministro Marco Aurélio para explicitar a competência de estados e
municípios de tomar medidas com o objetivo de conter a pandemia do
coronavírus. Desta forma, estes entes da federação podem determinar
quarentenas, isolamento, restrição de atividades, sem que a União
possa interferir no assunto. A ação em julgamento questiona a Medida
Provisória 926, sobre procedimentos para aquisição de bens, serviços e
insumos. Foi o primeiro caso apreciado pelo Plenário da Corte no formato de
julgamento por videoconferência.
A decisão, unânime, foi proferida no âmbito da Ação Direta de
Inconstitucionalidade (ADI) 6.341. Na ação, o PDT pede a declaração de
inconstitucionalidade da MP 926, editada pelo presidente Jair Bolsonaro em
20 de março, por entender que a norma desrespeita o preceito constitucional
da autonomia dos entes federativos e foi editada com a finalidade política de
atingir os governadores.
Assim, embora não tenham julgado o mérito, os ministros não observaram
inconstitucionalidade no texto da MP 926. Ao mesmo tempo, no entanto, ela
também não anula as providências em vigilância sanitária e saúde tomadas
por estados e municípios.
Os ministros também ressaltaram que o trecho da MP em que se lê que
“o presidente da República disporá, mediante decreto, sobre os serviços
públicos e atividades essenciais” terá interpretação conforme a
Constituição para preservar as atribuições de cada esfera de governo.
Dessa forma, têm validade os decretos de governadores e prefeitos que
forem mais restritivos que as medidas do governo federal.
Neste ponto, Marco Aurélio e o presidente da Corte, ministro Dias Toffoli,
ficaram vencidos. Eles, no entanto, concordam com a posição, mas
entenderam que ela estava implícita no voto do relator, não precisando de

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explicitação. Mas como oito ministros votaram neste sentido, o ministro Luiz
Edson Fachin, primeiro a apontar o detalhamento, será o redator do acórdão.
O ministro Luís Roberto Barroso se declarou suspeito por razões de foro
íntimo e não participou do julgamento.
Para o relator do caso, é competência da União, estados e municípios
cuidar da saúde pública. Como está na cautelar por ele concedida, a
redistribuição de atribuições feita pela MP não afasta a “competência
concorrente dos entes federativos, nem a tomada de providências normativas
e administrativas pelos estados, pelo Distrito Federal e pelos municípios”.
Marco Aurélio ressaltou que o contexto da Covid-19 é o de uma
emergência de saúde pública de importância internacional e que a
quarentena e outras medidas foram recomendadas pelas agências de
vigilância sanitária.
“A MP foi editada para mitigar problema de repercussão mundial. Não há que
se falar em reserva de lei complementar. É caso de urgência de repercussão
nacional. O presidente editou MP que não afasta a competência concorrente
em termos de saúde de estados e municípios”, disse.
Na sequência, o ministro Alexandre de Moraes enfatizou que, se há excessos
por parte dos estados e municípios é porque não há, até o momento, uma
coordenação geral da União sobre o combate à pandemia, como por exemplo
quanto ao isolamento social. Para ele, o julgamento não se refere a questões
meramente burocráticas, administrativas, mas a um dos alicerces do Estado
Democrático de Direito, o federalismo e suas regras de distribuição.
“A própria norma impugnada preza pela cooperação, a articulação prévia
entre os órgãos de poder. Não significa que um possa avançar na
competência do outro, mas que haja coordenação. É lamentável que na
condução dessa crise sem precedentes recentes no Brasil e no mundo,
mesmo em assuntos essencialmente técnicos de tratamento uniforme
internacionalmente, haja discrepâncias políticas entre unidades da federação
e falte cooperação. Se houve excessos nas regulamentações estaduais e
municipais isso deve ser analisado, mas ocorreu é porque não há até agora
uma regulamentação geral da União sobre a questão do isolamento, sobre o
necessário técnico científico sobre a pandemia”, disse.
A regra no Brasil, continua ele, é a autonomia dos entes locais. Essa
regra deve ser interpretada a partir de uma matéria principal neste
momento: a saúde pública. “Não há dúvidas de que, apesar da
multidisciplinaridade, as ações foram editadas com uma finalidade:
combater a Covid-19. Em que pese a multidisciplinariedade, transporte,
serviços, temos de focar ao que a Constituição estabelece como divisão
de competências para cuidar da saúde pública”.
Moraes ressaltou que há peculiaridades locais que precisam ser analisadas e
que toda distribuição de competências administrativa ou legislativa foi
baseada no princípio da predominância do interesse. Dessa forma, saúde
pública é matéria de competência comum a todos os entes federativos. E
cabe à União o trabalho de coordenação que, segundo o ministro, não é
imposição, mas respeito à autonomia, liderança.
“Obviamente que a competência comum administrativa não significa que
todos podem fazer tudo. Isso gera bagunça. Significa que a partir da
predominância do interesse, a União deve editar normas de interesse

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nacional, os estados, regional e os municípios visando o seu interesse local.
Não é possível que ao mesmo tempo a União queira ter monopólio da
condução normativa da pandemia sobre estados e municípios. Isso não é
razoável. Como não é possível que os municípios queiram se tornar
repúblicas autônomas dentro do Brasil”, pontuou Moraes.
Na mesma linha, seguiu o ministro Luiz Edson Fachin, que reafirmou
entendimento segundo o qual o exercício da competência da União em
nenhum momento diminuiu a competência própria dos demais entes da
federação sobre serviços da saúde. Ao contrário, a diretriz constitucional é a
de municipalizar esses serviços.
“O pior erro na formulação das políticas públicas é a omissão, sobretudo para
as ações essenciais exigidas pelo artigo 23 da Constituição Federal. É grave
que, sob o manto da competência exclusiva ou privativa, premiem-se as
inações do governo federal, impedindo que estados e municípios, no âmbito
de suas respectivas competências, implementem as políticas públicas
essenciais. O Estado garantidor dos direitos fundamentais não é apenas
a União, mas também os estados e os municípios”, afirmou.
Fachin ressaltou que a competência de um dos Poderes não pode implicar na
hierarquização dos poderes ou esferas. A competência para definição, pelo
presidente da República, de atividades essenciais está, para ele, limitada
diante da competência dos outros entes.
Para o ministro Gilmar Mendes, a decisão poderia ir mais além. Ele defendeu
que, para tomar medidas na área da saúde, estados e municípios deveriam
ser consultados. “Eu aventaria dizer que para ser entendida como
constitucional a cláusula do parágrafo 9° ter-se-ia que ouvir estados e
municípios. Do contrário vai acontecer aquilo que foi claramente demonstrado
no voto do ministro Fachin, o presidente poderá decretar que estas ou
aquelas atividades são ou não são essenciais e eventualmente
desrespeitando peculiaridades no âmbito dos estados e até mesmo dos
municípios. Estamos diante de situação extremamente complexa”, defendeu.
Assim, Gilmar Mendes afirmou que o colegiado deveria, ainda, dar mais
detalhamento, estabelecendo um modelo institucional de participação
federativa nesta temática, sob pena de uma multiplicação de conflitos. Como
exemplo, ele afirmou que a atuação da União, em princípio, está reduzida a
50 hospitais universitários federais, de modo que execução efetiva de
medidas de saúde de combate recai fundamentalmente sobre estados e
municípios e entidades conveniadas.
O presidente da República dispõe de poderes inclusive para exonerar o seu
ministro da Saúde, mas não dispõe de poder para eventualmente para
uma política de caráter genocida. Isso a Constituição veda de maneira
cabal. Se algum decreto vier a colocar em risco a saúde pública das
pessoas, certamente precisaria ser contestado. É curioso que se isso
ocorresse no âmbito dos estados com política irresponsável seria passível de
intervenção federal. De modo com que esse assunto precisa ser tratado”,
disse.
O ministro Ricardo Lewandowski afirmou que há compartilhamento de
competências e de rendas exatamente para que se tenha desenvolvimento
nacional harmônico e integrado. De acordo com ele, há dois vetores que
fazem parte dos sistemas federativos. Em primeiro lugar, a ausência de

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hierarquia entre os entes federados. Ou seja, a União não prevalece sobre os
estados, os estados não prevalecem sobre os municípios naquilo que diz
respeito às competências específicas. Em segundo lugar, o princípio da
subsidiariedade, que significa que tudo aquilo que o ente menor pode fazer de
forma mais rápida e eficaz não deve ser feita pelo ente maior.
“Quando se fala nas competências se deve levar em consideração
exatamente isso e em terceiro lugar o critério do predominante
interesse. Neste momento de crise de pandemia que vivemos, à União cabe
estabelecer regras gerais. No caso da doença que pretendemos combater,
existe dispositivo constitucional que me parece muito pedagógico no sentido
de apontar qual seria o papel da União neste enfrentamento: cabe planejar e
promover a defesa permanente em caso de calamidade pública. Isso significa
coordenar e oferecer apoio material. Os entes federados não podem ser
alijados dessa batalha, porque eles têm o poder-dever de enfrentar a doença”,
enfatizou. Para ele, dentro dessas competências, qualquer ato governamental
1precisa balizar-se pelos critérios da razoabilidade e proporcionalidade.
Da análise dos votos, nota-se alguns aspectos que ficaram
evidentes:
1) O contexto político do julgamento foi o de uma omissão da União
em relação à tomada de medidas mais restritivas de combate à pandemia, bem como de
Estados adotando medidas sanitárias nesse sentido;
2) O sentido da garantia da competência concorrente no
julgamento, seja pelo contexto descrito no item 1, seja pelo teor dos votos, é o de
proteger o direito fundamental à saúde;
3) Portanto, a competência concorrente, como indica o próprio
relato do julgamento, acima transcrito, permite que os Municípios possam editar normas
em assuntos de interesse local, desde que visem a proteger mais a saúde, ou seja,
desde que sejam mais restritivas do que as do Estado (respeitados, por óbvio, os
direitos fundamentais e com base em evidências da autoridade sanitária).
Além disso, fica evidente pelos votos (e não poderia ser diferente,
já que está expresso na Constituição Federal art. 30, I e II) que a competência
concorrente dos Municípios é garantida apenas no limite dos assuntos de interesse local,
enquanto os temas de interesse regional devem ser regulados pelos Estados.
Dito isso, não há qualquer dúvida de que a regulamentação de
medidas acerca das praias e funcionamento de estabelecimentos tais como restaurantes,
padarias e academias não são de interesse unicamente local.
Pelo contrário, o litoral catarinense abrange boa parte de seu
1 Portal JOTA. 15/4/2020. https://www.jota.info/stf/do-supremo/stf-reafirma-competencia-de-estados-e-
municipiospara-tomar-medidas-contra-covid-19-15042020

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território, uma região muito importante em termos econômicos e sociais no Estado de
Santa Catarina. Mais do que isso, é a região com maior adensamento populacional no
Estado (fator que, segundo algumas considerações até agora realizadas, é determinante
2para a proliferação do coronavírus ), e, não por coincidência, é a mais atingida pela
COVID-19 no Estado.
Note-se do mapa elaborado pela Secretaria de Estado da Saúde:
(Disponível em: https://app.powerbi.com/view?r=eyJrIjoiOGRlNTk0MjgtY2MxNi00N2UzLWFmNmQtOTE
3MmYwMGQyZTY1IiwidCI6ImExN2QwM2ZjLTRiYWMtNGI2OC1iZDY4LWUzOTYzYTJlYzRlNiJ9)
Daí que a regulação dos espaços de uso coletivo no litoral do
estado, é assunto de interesse regional, que, conforme ficou claro da decisão do
Supremo Tribunal Federal, deve ser tratada pelo Estado, a fim de manter sua
uniformidade.
Não se pode olvidar, como bem lembrou o Magistrado de Primeiro
Grau na decisão ora guerreada, as medidas adotadas pelo Município de Itapema na
prevenção e combate da pandemia, tais como a instalação de um centro de triagem
(hospital de campanha) para o atendimento isolado de todas as síndromes gripais;
adoção de medidas de restrição de entrada de pessoas vindas de outras regiões;
obrigatoriedade, de forma pioneira no Estado, do uso de máscaras de proteção e
sanitização das ruas da cidade, tudo, ao que parece, com resultado bastante favorável
2 https://exame.abril.com.br/blog/paul-krugman/a-densidade-se-tornou-fatal

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até agora, diante do baixo nível de contaminação na cidade (oito pessoas infectadas) e
ausência de óbitos.
Esse resultado positivo até a presente data, certamente é fruto do
trabalho desenvolvido de forma competente e preventiva pela administração pública
municipal, consoante vem acompanhando o Ministério Público.
Contudo, tudo pode vir a ser perdido, caso se libere atividades
como as que pretendem os decretos municipais questionados, causando uma maior
aglomeração de pessoas, com maior risco de contaminação.
O interesse regional fica ainda mais evidente,se atentarmos para o
fato de que o Município de Itapema está inserido em uma verdadeira conurbação com
diversos outros Municípios litorâneos, tais como Porto Belo, Balneário Camboriú e
Camboriú, sendo que nesses dois últimos é notório o elevado número de casos de
COVID 19, com a primeira vítima fatal na cidade de Balneário Camboriú, tendo ocorrido
nesse último final de semana.
Não se justifica que medidas sejam mais flexíveis em um deles e, a
partir de uma “linha imaginária” de divisa territorial, sejam mais restritivas.
Em outras palavras, todos os aspectos da questão (de
competência constitucional, de precedentes do Judiciário, de situação fática)
reforçam que o Município não poderia ter tomado medidas mais flexíveis que o
Estado no caso concreto.
Em relação a medidas mais flexíveis no âmbito do comércio local, o
Poder Judiciário de Santa Catarina tem se posicionado no sentido de que o Estado tem
competência para adotar as medidas restritivas de proteção à saúde, não cabendo ao
Município adotar regras mais flexíveis do que aquelas legitimamente impostas pelo ente
de maior amplitude.
Esse é o entendimento adotado em decisão liminar proferida nos
Autos da Ação Civil Pública n. 5001058-60.2020.8.24.0081/SC, da Comarca de
Xaxim/SC, em 2 de abril de 2020:
Com efeito, a Constituição da República estabelece as competências
materiais e legislativas da União, dos Estados, do Município e do Distrito
Federal para organizar e concretizar fundamentos, princípios e objetivos do
Estado. Destarte, este federalismo cooperativo adotado pela Constituição
revela a competência comum dos entes federativos em determinadas
matérias, definidas no art. 23, dentre as quais consta a saúde. O art. 24, a seu
turno, estabelece a atuação conjunta entre a União e Estados-Membros na

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proteção e defesa da saúde no âmbito da competência legislativa
concorrente. Imperioso considerar, ainda, as competências locais e
suplementares dos municípios (art. 30, I e II, CF) sobre assuntos de interesse
local, que compreende a predominância do interesse do Município sobre o do
Estado ou da União. Assim, é verdade que tanto Estados quanto Municípios
possuem autonomia para editar decretos a respeito da adoção de restrições
epidemiológicas e sanitárias, dentro da sua esfera de atuação. Todavia, os
decretos municipais devem se balizar nas orientações do decreto estadual,
podendo tomar medidas apenas mais restritivas. Ou seja, os municípios não
podem autorizar atividades proibidas pelo Estado. É imprescindível, portanto,
a coordenada ação entre os entes federados a fim de conjuntamente construir
soluções e garantir a efetividade das políticas políticas públicas no combate
àpropagação do vírus, de modo a conciliar e enrijecer pontos coincidentes, e
evitar o estado de incerteza e insegurança jurídica.
Outrossim, ressalta-se que em se tratando de competência concorrente, deve
prevalecer a norma de maior abrangência perante os interesses públicos, isto
é, aquela que melhor defenda o direito tutelado, in casu, o direito à saúde.
Nessa tessitura, o art. 196 da Constituição da República
estabelece que “A saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido
mediante políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de
doença e de outros agravos (...)”. No mesmo sentido, o art. 2 o da Lei n.
8.080/1990 dispõe que "A saúde é um direito fundamental do ser
humano, devendo o Estado prover as condições indispensáveis ao seu pleno
exercício". Logo, sendo o direito à saúde prerrogativa constitucional
indisponível, é dever do Estado garanti-lo através da formulação e execução
de políticas públicas que visem à redução de riscos de doenças. Ora, é
notório que a pandemia causada pela Covid-19 exige a adoção de drásticas
medidas que envolvem uma série de restrições a direitos previstos na
Constituição Federal. Contudo, ao confrontar diferentes princípios é
necessário dimensionar importância, peso e valor, e ponderá-los à luz do
caso concreto, de modo que, inevitavelmente, um princípio prevalecerá sobre
o outro. A Organização Mundial da Saúde (OMS) já posicionou-se no sentido
de que o isolamento social é atualmente a medida eficaz a ser adotada.
Igualmente a nota informativa expedida pela Sociedade Brasileira de
Infectologia (SBI) em 24/03/2020
[...]
Ante o exposto, com fundamento no art. 300 do CPC e art. 12 da Lei n.
7.437/1985, defiro a liminar para determinar: a) A imediata suspensão dos
efeitos do Decreto Municipal n. 235, de 1º de abril de 2020, devendo a parte
requerida proceder a devida fiscalização do comércio local, impedindo a
abertura e ou efetuando o fechamento das lojas e estabelecimentos
considerados não essenciais deste Município que estejam em contrariedade
com os Decretos 525/2020 e 535/2020, e Portaria n. 214/2020; [...]
Ainda, ressalte-se que o TJSC, em recentes decisões proferidas
pelo Des. Luiz Zanelato em agravos de instrumento interpostos pelo Estado de Santa
Catarina e pelo Ministério Público do Estado de Santa Catarina (n. 5008308-
96.2020.8.24.0000 e n. 5008310-66.2020.8.24.0000/SC, respectivamente) decidiu
também nesse sentido:
Salienta-se, num primeiro momento, que o Decreto n. 515, de 17 de março de
2020, ao declarar a situação de emergência em todo o território catarinense,

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não visa, em seu art. 2º, I, invadir a competência municipal para
regulamentação de interesses locais, pois não tem por objetivo
normatizar/regulamentar a atividade de transporte municipal de passageiros
em si, e tampouco a concessão da atividade pelo Município. Mas, ao
suspender, no âmbito do Estado de Santa Catarina "a circulação de veículos
de transporte coletivo urbano municipal, intermunicipal e interestadual de
passageiros", o faz expedindo norma de caráter sanitário e
epidemiológico com o fim superior de combater o acentuado avanço da
epidemia de COVID19 em solo estadual.
Na mesma linha do Decreto n. 515/2020, encontram-se aqueles que lhes
sucederam, - os Decretos n. 525/2020, n. 535/2020, n. 550/2020 -, todos eles
mantendo a restrição mencionada, e, por fim, o Decreto n. 554, este datado
de 11-4-2020, que, dentre outras medidas, prorroga, até 30-4-2020, a
suspensão da circulação de veículos de transporte coletivo urbano municipal
e intermunicipal de passageiros.
Não é demais lembrar que a Constituição Federal, em seu art. 23, II,
estabelece a competência comum da União, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municípios, para os cuidados de saúde e assistência
pública, sendo que no art. 24 define como concorrente a competência da
União, dos Estados e do Distrito Federal para legislar sobre proteção e
defesa da saúde (inciso XII).
Aos Municípios, portanto, neste caso, compete apenas suplementar as
diretrizes gerais traçadas pela União e pelos Estados-membros,
adequandoas ao interesse local, porém, sem irem de encontro às
normas federais e estaduais.
A respeito, impõe-se trazer à luz trecho de recente decisão do Supremo
Tribunal Federal, proferida em 8-4-2020 pelo Ministro Alexandre de
Moraes, em sede da Arguição de Descumprimento de Preceito
Fundamental – ADPF n. 672, assim esclarecendo:
[...]
Como se vê, do cotejo entre a orientação da Suprema Corte e os atos
normativos que têm sido expedidos pelo Governador do Estado de Santa
Catarina no intuito de enfrentamento da emergência de saúde pública de
importância internacional, enquanto traça estratégias de sobrevivência à
pandemia de COVID-19, verifica-se que o Estado nada mais tem feito do
que exercer sua competência normativa de traçar diretrizes gerais a
serem seguidas em seu território, impondo as medidas de
isolamento/distanciamento social que, de acordo com seus estudos
técnicos e amparado em evidências científicas de organismos inclusive
internacionais, tem considerado como mínimas ao enfrentamento dos
riscos à saúde pública.
Aliás, é preciso ressaltar que o Estado, em que pese a existência, inclusive,
de críticas de algumas entidades de saúde e de representação da sociedade
no que tange à flexibilização prematura das medidas de isolamento social
(cujo debate aqui não encontra espaço) já vem, paulatinamente, autorizando a
retomada das atividades de diversos setores/ramos da economia, deixando a
cargo dos municípios a adoção de medidas mais restritivas naqueles em que
estas se mostrarem necessárias, ao mesmo tempo em que vem monitorando
o comportamento da curva de contágio e de mortalidade.
O Estado, portanto, já vem adotando medidas mais flexíveis, a fim de
que os municípios, suplementando as diretrizes estaduais de acordo
com o interesse local, adotem medidas mais restritivas conforme sua
necessidade e conveniência.

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Inadmissível, no caso, é que os municípios adotem medidas mais
brandas que o ente estadual, indo na contramão da preservação da
saúde pública e proteção à vida das pessoas.
O contexto exige uma atuação coordenada entre Estado e Municípios, mesmo
porque não se pode considerar que o deferimento da medida pretendida em
primeiro grau restrinja-se à questão de mero interesse local, porquanto, vindo
a ocorrer uma superlotação dos leitos hospitalares existentes em Joinville,
certamente haverá o remanejamento de pacientes para unidades hospitalares
de outros municípios do Estado e, a depender da situação futura, colocando
em colapso todo o sistema de saúde estadual, cujas consequências serão
gravíssimas e, quiçá, incontornáveis.
[...]
Se o remédio prescrito pelo Poder Público é amargo, é preciso salientar que,
quanto maior consciência, respeito e disciplina demonstrar a população em
relação às medidas sanitárias adotadas, mais rápida será a superação do
cenário que se apresenta, sem que tenhamos que experimentar a tormentosa
realidade de outras nações que preferiram empregar medidas brandas e
menos prudentes no início, e, no presente, passam por restrições ainda
maiores e mais duradouradas que as determinadas em nosso território, por
terem se deparado com um cenário antes só concebido na ficção.
Quem, de sã consciência, imaginaria estar assistindo a viaturas policiais
transportando cadáveres para cremação em outros lugares, face à exaustão
do serviço funerário local, a exemplo da Itália, apenas para ficar em um país
desenvolvido e de primeiro mundo? Ou a cenas como as proporcionadas
recentemente em cidades do Equador?
A par de todas as considerações já traçadas, fato é que definir as atividades
que devem continuar operando e quais ainda devem permanecer suspensas,
salvo eventuais excessos e arbitrariedades cometidas pela administração,
que eventualmente transpusessem os parâmetros da conveniência e
oportunidade, é tarefa do Administrador Público, de acordo com os estudos
técnicos que lhe servem para avaliar os riscos à saúde decorrentes do retorno
de cada atividade, traçando as estratégias do Poder Público para o combate à
epidemia, mormente quando pautado pelo princípio da precaução e da
preservação da saúde e da vida, não cabendo ao Judiciário, no caso,
substituir-se ao administrador, para, desprovido de bases técnicas e
científicas específicas, afrouxar as medidas de isolamento e de restrição à
circulação de pessoas, o que pode, em médio prazo, acarretar um risco à
estrutura de acesso à saúde disponibilizada pelo Estado e à própria saúde da
população, colocando a perder todas as medidas já adotadas, o trabalho
empreendido e os sacrifícios já suportados pelo povo catarinense para
sobreviver à epidemia.
No mesmo sentido o Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul, no
julgamento do Agravo de Instrumento n. 5012921-95.2020.8.21.7000/RS, em 17 de abril
de 2020, decidiu que os Municípios, no âmbito de sua competência concorrente, só
podem adotar normas de interesse local quando forem mais restritivas que aquelas
estaduais:
[...] Não se tem dúvidas da gravidade e periculosidade do COVID19. A cada
minuto mais e mais pessoas no mundo todo vêm morrendo em decorrência da
infeção causada pelo CORONAVÍRUS. Os dados são alarmantes e as

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previsões, catastróficas. Devido a gravidade do que estamos enfrentando e as
trágicas consequências de eventual agir menos cauteloso, onde o que se
deve ter em pauta é a preservação da saúde e da vida humana, com
razoabilidade e parcimônia, e sempre amparados pela cientificidade, penso
que o Poder Judiciário não pode compactuar com intenções meramente
políticas e econômicas, mas, como se disse, amparado na ciência, no intuito
de preservação da vida.
Considerando que até então muito pouco se sabe sobre o COVID-19, mas, de
outro lado, sabe-se sobre seu alto poder de contaminação e, inclusive, de
letalidade sobretudo a determinado grupo de pessoas (idosos e pessoas com
comorbidades), mas não somente a estes, o agir cauteloso mostra-se ainda
mais indicado. Trata-se, com efeito, de um vírus muito agressivo, com índice
de mutabilidade altíssimo, cuja insegurança que desencadeia é proporcional à
velocidade de seu poder de contaminação e letalidade/gravidade. Tanto é que
uma vacina eventualmente descoberta, sobre a qual não se tem nenhum
conhecimento a nível de futuro próximo, lamentavelmente, poderá
rapidamente tornar-se obsoleta, em razão da velocidade das cepas virais.
É tempo, portanto, mais do que nunca, de um agir "low profile". Sobretudo em
se tratando de um vírus estranha e rapidamente surgido, de consequências
catastróficas, cuja certeza que se tem é a de que há nisto tudo algo que nos
escapa. Com isto, entendo que os municípios, conhecedores de suas
realidades, têm competência para legislar sobre a matéria (e isto foi,
inclusive, decidido na data de ontem - 16/04/2020 pelo STF, cujo inteiro
teor do julgado ainda não foi publicado), desde que não o façam de
forma mais permissiva que Estado e União.
No exercício de sua competência, portanto, de suplementar as normas
estaduais e federais, em se tratando do resguardo de interesses locais,
os municípios podem ser mais cautelosos e rigorosos, permitindo o
menos; de outro lado, não poderão editar normas (Decretos, neste caso)
mais permissivas que as Estaduais e Federais. Obviamente, que o agir
municipal deverá ser sempre analisado caso a caso, pois,
eventualmente, poderá restringir de tal forma que torne a situação ainda
mais temerária do que já está. E com isto, da mesma forma, não poderá
o Judiciário compactuar. Daí a importância, reitero, de se analisar, sempre,
caso a caso, com cautela, prudência e responsabilidade. É que se uma vida
for desnecessariamente posta em risco, por falta de prudência, já teremos
fracassado. E isto não nos é permitido.
[...]
Portanto, considerando (1) o entendimento deste Julgador de que os
Municípios têm autonomia para editar normas próprias desde que não
sejam mais permissivas do que as normas Estaduais (apenas normas
mais restritivas); (2) que o recente julgado do STF ainda não foi
publicado, de sorte que não se conhece o seu inteiro teor; (3) que
posteriormente ao ingresso da presente demanda novos Decretos Estaduais
entraram em vigor, em especial os Decretos nº 55.177 e 55.184; (4) que o
Decreto Estadual nº 55.184, ao conferir autonomia aos municípios exige o
cumprimento de regras técnicas a serem pré- estabelecidas: estou em deferir
parcialmete a tutela recursal, para o fim de que sejam suspensas as diretrizes
do Decreto Municipal nº 15.020, naquilo que contraria o disposto no Decreto
Estadual nº 55.154, com as alterações dos Decretos Estaduais nº 55.177 e
55.184, devendo ser especialmente considerada no que diz com a
autonomia dos Municípios para editar normas próprias, desde que
obedeçam os critérios a serem impostos pelo Estado do Rio Grande do
Sul, nos termos do disposto no DE nº 55.184/2020.
ISSO POSTO, recebo o recurso e DEFIRO O EFEITO SUSPENSIVO, para
suspender os efeitos do disposto item 'b' da decisão recorrida, sobretudo no

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que diz com os itens b1', 'b3', 'b5', 'b6', 'b11' e 'b14' e DEFIRO EM PARTE A
ANTECIPAÇÃO DA TUTELA RECURSAL para o fim de que sejam suspensas
as diretrizes do Decreto Municipal nº 15.020, naquilo que contraria o disposto
no Decreto Estadual nº 55.154, com as alterações dos Decretos Estaduais nº
55.177 e 55.184, devendo ser especialmente considerada a autonomia dos
Municípios para editar normas próprias, desde que obedeçam os critérios a
serem impostos pelo Estado do Rio Grande do Sul, nos termos do disposto no
DE nº 55.184/2020. [...]
Por fim, é de se destacar decisão proferida no dia de ontem, em
Mandado de Segurança interposto pelo Ministério Público contra ato exarado pelo
Excelentíssimo Desembargador Guilherme Nunes Born, em plantão judicial, em agravo
de instrumento, em que denegou pedido liminar de antecipação de tutela recursal
concernente ao sobrestamento dos efeitos do Decreto Municipal nº 9.876/2020,
expedido de Prefeito Municipal de Baln. Camboriú, que, em linhas gerais, liberou as
praias daquele Município para a prática de atividades físicas.
Não bastasse toda a questão jurídica que envolve o caso,
consoante acima explanado, no sentido da impossibilidade de o Município editar regras
que sejam menos restritivas que as do governo estadual, tem-se, ainda, o fato de que
nessa região da Foz do Rio Itajaí, o hospital de referência, Ruth Cardoso, já vem
anunciando um quase esgotamento dos seus leitos hospitalares, de forma que todo o
isolamento e quarentena das pessoas que podem permanecer em casa é fundamental,
evitando-se, dessa forma, o incremento desnecessário e evitável no número de casos de
COVID 19.
Não se concebe, assim, um distanciamento do juízo à
realidade local.
Tem-se conhecimento que o Ministério Público por seu Promotor da
Comarca de Balneário Camboriú, no último dia 17 de abril de 2020, interpôs uma petição
perante a Autoridade Judiciária da referida comarca, nos autos n.
5009550-12.2019.824.0005, que trata do fechamento das portas de urgência e
emergência do Hospital Municipal Ruth Cardoso para a região, no seguinte sentido:
Nesse contexto, verifica-se que a Microrregião da Foz do Rio Itajaí conta
atualmente com apenas 5 leitos de isolamento semi-intensivo, 4 leitos de UTI
e 1 leito de isolamento para estabilização de pacientes disponíveis.
Embora o Estado de Santa Catarina tenha anunciado a contratação de
empresa para a instalação de hospital de campanha na cidade de Itajaí, com
100 leitos para atendimento da população da região, e que se daria em 30
(trinta) dias, foi anunciado na data de ontem o cancelamento da medida para
realização de novo processo licitatório, ou seja, não há previsão para

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instalação do referido hospital e da ampliação do número de leitos por esta
medida.
Assim, com base nos dados apresentados pelo Município de Balneário
Camboriú em relação ao número de leitos disponíveis, é inviável que o
Estado de Santa Catarina aguarde o esgotamento total das vagas de leitos e
dos próprios profissionais de saúde para que sejam estabelecidos planos
concretos de atuação, de execução imediata, para ampliação da estrutura de
atendimento disponível à população.
É imprescindível, nesse cenário, que o Ministério Público e o Poder Judiciário
intervenham a fim de impor ao requerido a obrigação de fazer consistente na
imediata tomada de providências a fim de que sejam estabelecidos planos de
atuação que possibilitem sua execução imediata caso verificado o
esgotamento de leitos SUS na região, fato que está muito próximo de se
concretizar.
No ponto, cumpre registrar que as medidas alternativas já discutidas, como a
instalação de hospital de campanha, reforma do Hospital Marieta e do
Hospital Santa Inês podem e devem constar no referido plano de ação,
contudo, não se tratam de medidas de execução imediata, razão pela qual o
governo deve apresentar, também, alternativas como a requisição de
propriedades privadas, celebração de contratos para compra de leitos, entre
outras opções que lhe são possíveis nos termos da legislação vigente para
garantir o atendimento da população no momento em que os casos da
doença foram superiores ao número de leitos da rede ordinária de saúde
pública.
Isto porque, é consenso no mundo científico e nas experiências de outros
países que enfrentam a pandemia há mais tempo que o cenário deve piorar
nas próximas semanas, com o aumento expressivo de pacientes infectados e
dos casos mais graves da doença que demandam a internação em leitos de
UTI com a utilização de respiradores. Os Estados Unidos, por exemplo,
registraram no último dia 14 de abril de 2020 a morte de 2.228 (duas mil
3duzentos e vinite e oito) pessoas pela COVID-19 .
São 594.207 (quinhentas e noventa e quatro mil duzentas e sete)
contaminações confirmadas e mais de 30.000 (trinta mil) mortes relacionadas
4à pandemia .
Diante do exposto, o Ministério Público requer seja intimado o Estado de
Santa Catarina para que apresente, com urgência, em prazo não superior
a 48h, plano de ação de execução imediata para a atendimento da
população da Macrorregião da Foz do Rio Itajaí, tendo em vista que os
leitos disponíveis no Hospital Municipal Ruth Cardoso estão se esgotando e o
prognóstico da pandemia não é favorável, não se podendo aguardar a
ausência de estrutura para prestação do serviço público para que sejam
adotadas providências.
O referido plano de ação de execução imediata deve conter alternativas para
transferência imediata de pacientes caso os leitos da região estejam todos
ocupados, ou seja, não basta a apresentação de projetos a curto e médio
prazo
como a instalação de hospitais de campanha e eventuais reformas de
estruturas existentes, visto que, evidentemente, os pacientes não poderão
aguardar a concretização de tais notícias para o recebimento de atendimento
médico.
Muito embora as pessoas tenham livre arbítrio para frequentar os
3 https://g1.globo.com/mundo/noticia/2020/04/14/eua-tem-2228-mortes-por-covid-19-em-24-horas.ghtml
4 https://g1.globo.com/bemestar/coronavirus/noticia/2020/04/16/eua-superam-marca-de-30-milmortos-por-covid-19
.ghtml

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estabelecimentos cuja reabertura está sendo permitida pelos decretos questionados,
como também ponderou o ilustre Magistrado de Primeiro Grau, sabe-se que, na prática,
mesmo estando vedado o acesso das pessoas a espaços públicos, tais como praças e
praias, por vezes é difícil conscientiza-las de que elas devem permanecer em casa, tendo
que ser feita uma fiscalização intensa pelos órgãos competentes. Imagine-se, então,
quando tal conduta, de frequentar os espaços públicos e estabelecimentos como
restaurantes e academias, recebe o aval das autoridades.
Nesse sentido, os Decretos Municipais nºs 25/2020 e 28/2020,
de Itapema devem ser devidamente suspensos, antes que tenham o seu efeito
prático difundido na sociedade, permitindo, às custas da saúde alheia, a propagação
da COVID19, nos termos do art. 1.019, I, do CPC.
Ante o exposto, o Ministério Público Estadual requer:
I – inicialmente, seja deferida, em antecipação de tutela, a
pretensão recursal, determinando-se: a) a imediata suspensão dos Decretos Municipais
nºs 25/2020 e 28/2020, de Itapema, editados em desacordo com a Constituição Federal e
com a legislação vigente, notificando-se o Município de Itapema da eventual decisão
liminar para o seu imediato cumprimento, sob pena de multa diária em valor não inferior a
R$ 100.000,00 por dia de descumprimento; b) que valha a decisão antecipatória como
mandado, garantidos os meios de sua execução, e permitindo ao Ministério Público fazê-
lo na hipótese de deferimento da liminar, também por meio da notificação da Polícia
Militar, Polícia Civil, Conselho Municipal de Saúde e Vigilância Sanitária Municipal, acerca
da decisão liminar proferida, para que fiscalizem o cumprimento das normas estaduais
vigentes;
II – aplique-se, no mais, o inciso II, do artigo 1.019 do Código de
Processo Civil, intimando-se o agravado para que, querendo, apresente suas
contrarrazões;
III – ao final, seja dado INTEGRAL PROVIMENTO ao presente
Agravo de Instrumento, a fim de reformar a decisão interlocutória (evento 4) dos autos da
Ação Civil Pública n. 5002451-82.2020.8.24.0125/SC, e confirmar a antecipação da tutela
recursal, impondo-se ao agravado as obrigações de fazer constantes nos requerimentos
expostos no item "I".

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No mais, deixa-se de acostar os documentos constantes nos autos
da Ação Civil Pública por se tratar de processo eletrônico (art. 1.017, §5º, do CPC).
Itapema, 20 de abril de 2020.
Assinado conforme art. 1º, §2º, III, "b", da Lei nº 11.419/2006
Carla Mara Pinheiro
Promotora de Justiça

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