Sentença

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PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA PRIMEIRA REGIÃO
SEÇÃO JUDICIÁRIA DO ESTADO DE RONDÔNIA
Processo N° 0002658-89.2016.4.01.4100 - 2ª VARA - PORTO VELHO
Nº de registro e-CVD 00017.2018.00024100.1.00640/00034
CLASSE N. 7300 – AÇÃO CIVIL PÚBLICA/IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
REQUERENTE: Ministério Público Federal
REQUERIDOS: Péricles Moreira Chagas e Outros
SENTENÇA
Trata-se de ação civil pública ajuizada pelo MINISTÉRIO
PÚBLICO FEDERAL em face de PÉRICLES MOREIRA CHAGAS, JACOB PEREIRA
REBOUÇAS, JAMIL JANUÁRIO, JOÃO BERNARDINO OLIVEIRA, JOSÉ MIGUEL
LIMA e WALNEY BEZERRA COSTA, em que requer a condenação dos
requeridos por ato de improbidade administrativa, nos termos do
art. 12 da Lei nº 8.429/92.
Afirma o autor que, conforme apurado no Inquérito Civil nº
1.31.000.002176/2014-88, que teve origem em representação recebida
pelo MPF em outubro de 2014, a sede do Tribunal Regional Eleitoral
de Rondônia, desocupada por conta da enchente do rio Madeira no
início daquele ano, continuava, à época do ajuizamento desta ACP,
abandonada, sofrendo danos e deterioração.
Aduz que os setores administrativos do TRE/RO iniciaram os
procedimentos de limpeza e reforma/recuperação das instalações
prejudicadas, mas o então presidente daquela Corte, Péricles
Moreira Chagas, desautorizou a iniciativa e determinou que não se
fizesse nenhum procedimento visando ao retorno àqueles prédios.
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Documento assinado digitalmente pelo(a) JUIZ FEDERAL BERNARDO TINÔCO DE LIMA HORTA em 23/04/2018, com base na Lei 11.419 de
19/12/2006.
A autenticidade deste poderá ser verificada em http://www.trf1.jus.br/autenticidade, mediante código 10651404100233.
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Por conta disso, não foram retomadas obras e serviços
suspensos em razão da alagação (reforma e ampliação das zonas
eleitorais, substituição e instalação de novo sistema de ar
condicionado, entre outras), bem como ocorreram casos de
vandalismo, como furtos de portas, janelas, louça sanitária, fios
elétricos, etc.
De acordo com o MPF, a investigação não logrou identificar
o que teria levado o Presidente do Tribunal e demais servidores,
também incluídos no polo passivo da demanda, a praticarem os atos
de improbidade administrativa imputados a eles, havendo referência
de que o motivo seria a tentativa de adquirir um imóvel para
substituir a atual sede do Tribunal, “fazendo-o de forma
superfaturada e, como isso, obtendo vantagem indevida” (fl. 06).
Acrescenta o requerente que “independentemente das razões
que motivaram as condutas, o fato é que o inquérito apontou a
prática de graves atos de improbidade administrativa, uma vez que,
quando menos, o ex-Presidente da Corte e demais pessoas que lhe
assessoravam diretamente afrontaram regras e princípios comezinhos
da Administração Pública, além de terem dado causa a muitos
prejuízos ao erário” (fl. 06 – parte final).
Instruem a inicial os documentos de folhas 45/1422.
Despacho de folha 1423 determinou a notificação dos réus
para apresentação de defesa preliminar e a intimação da União para
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dizer no interesse de ingressar na lide.
Processo inspecionado (fl. 1425).
Requeridos regularmente notificados (fls. 1427/1431).
Péricles Moreira Chagas requereu a juntada do instrumento
de procuração (fls. 1432/1433), mesmo procedimento adotado por
Jacob Pereira Rebouças, José Miguel Lima, Walney Bezerra Costa e
João Bernardino Oliveira (fls. 1435/1439).
Defesa preliminar de Jamil Januário às folhas 1440/1472.
Asseverou: i) é parte ilegítima para figurar no polo passivo da
ação; ii) os atos de improbidade administrativa alegados não foram
caracterizados; iii) o MPF distorceu fatos, documentos e laudos
para tentar manter a sua tese; iv) inexiste prova de dolo ou
enriquecimento ilícito; v) o MPF não conseguiu identificar quais
seriam as condutas ímprobas imputadas ao notificado; vi)
inadmissível a responsabilização objetiva na aplicação da Lei
8.429/92; vii) os depoimentos colhidos na investigação interna do
próprio Tribunal não deixam dúvida quanto a inexistência de ato
ímprobo atribuído ao requerido. Juntou procuração (fl. 1473).
Defesa preliminar de Péricles Moreira Chagas às folhas
1475/1502. Inicialmente, considerando ser Desembargador do
Tribunal de Justiça do Estado de Rondônia, pugnou pela remessa dos
autos ao Superior Tribunal de Justiça. Posteriormente, alegou: i)
é flagrante a ausência de justa causa para o prosseguimento do
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feito, devendo a inicial ser rejeitada; ii) estão ausentes a
demonstração das condutas específicas para a prática de atos
improbos e do ânimo subjetivo de condutas ilícitas; iii) o próprio
autor reconheceu a inexistência de provas quanto ao alegado na
inicial; iv) os servidores que prestaram depoimentos têm interesse
na demanda; v) os atos de gestão e disciplinares praticados pelo
notificado foram totalmente regulares; vi) o processo deve
tramitar em segredo de justiça.
O MPF apresentou emenda à inicial às fls. 1504/1505-v.
Acostou, fl. 1506, cópias dos processos eletrônicos SEI 0000841-
74.2016.22.8000 e SEI 0004409-35.2015.6.22.8000 (através de CD)
com informações sobre o quantitativo do prejuízo advindo com o
furto de material e o desaparecimento de 1.750 itens, totalizando
aproximadamente 1,5 milhão de reais.
Jacob Pereira Rebouças, José Miguel de Lima, Walney Bezerra
Costa e João Bernardino de Oliveira apresentaram defesa preliminar
conjuntamente (fls. 1508/1545). Argumentaram: i) são parte
ilegítimas para figurar no polo passivo; ii) a inicial deve ser
rejeitada por flagrante ausência de justa causa; iii) a
responsabilização objetiva é vedada pelo direito pátrio; iv)
inexiste prova da suposta ilicitude praticada; v) os depoimentos
que fundamentam a acusação são de servidores interessados na
demanda. Juntaram documentos (fls. 1546/1567).
A União informou ter interesse na lide, mas não requereu a
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sua inclusão no polo passivo. Em preliminar, alegou a
incompetência absoluta, e pugnou a remessa dos autos ao STJ (fls.
1569/1571). Afirmou que, em reunião realizada com o MPF, com o
MPE, com órgãos estadual e municipal, notadamente da área
ambiental, à época dos fatos narrados, ficou clara a necessidade
de correções estruturais e adequações ambientais no imóvel sede do
TRE/RO, que, ao que parecia à União, “não estão sendo levadas em
conta na petição inicial”. Juntou documentos (fls. 1572/1579).
O requerido Péricles Moreira Chagas apresentou nos autos
petição pedindo a juntada de laudo técnico (fls. 1581/1596).
Decisão de folhas 1597/1598 resolveu: i) indeferir o pedido
de tramitação sigilosa feito pelo demandado Péricles Moreira
Chagas; ii) incluir a União como litisconsorte ativa; iii)
notificar os requeridos quanto ao aditamento à inicial apresentado
pelo MPF; iv) intimar o requerente para manifestação quanto às
defesas preliminares apresentadas.
Termo de Retificação à folha 1599.
O MPF acostou pedido de juntada de documento (fls.
1601/1605).
Péricles Moreira Chagas apresentou complementação à defesa
preliminar (fls. 1620/1678). Juntou documentos (fls. 1679/1673).
Já o MPF requereu, às fls. 1774/1775, que os demais
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requeridos fossem notificados em seus respectivos endereços
residenciais. Juntou documentos (fls. 1776/1786).
Despacho de folha 1787 autorizou a diligência supra
requerida.
Mandados expedidos (fls. 1788/1792).
Jamil Januário apresentou complementação à defesa
preliminar (fls. 1794/1798).
Certidão de folha 1802 atesta a retificação na numeração
das folhas dos autos entre as folhas 1609 e 1620.
Ofício da Presidência do Tribunal Regional Eleitoral de
Rondônia solicita cópia integral dos autos (fl. 1804).
Certificado o decurso de prazo para os requeridos Jacob
Pereira Rebouças, José Miguel Lima e Walney Costa Bezerra
apresentarem defesa preliminar complementar (fl. 1805).
Manifestação do MPF às folhas 1806/1810.
Ofício do TRE/RO reitera pedido anterior de cópia integral
dos autos, providência atendida às folhas 1813/1814.
Expedida Certidão de Objeto e Pé requerida pelo réu Jacob
Pereira Rebouças (fls. 1817/1820).
É o relatório. Decido.
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FUNDAMENTAÇÃO
I – Das preliminares
I.1. Da preliminar de foro por prerrogativa de função
O requerido Péricles Moreira Chagas, ao considerar sua
condição funcional de Desembargador do Tribunal de Justiça do
Estado de Rondônia, apresentou uma segunda hipótese no sentido de
que tem direito a foro por prerrogativa de função, e, em
consequência, processamento e julgamento desta ação pelo Superior
Tribunal de Justiça.
O foro especial por prerrogativa de função – conhecido também
como foro privilegiado – é um dos modos de estabelecer-se a
competência penal. Com este instituto jurídico, o órgão competente
para julgar ações penais contra autoridades públicas,
principalmente as mais graduadas, levando-se em conta o cargo ou a
função que elas ocupam, de modo a proteger a função e a coisa
pública. Por ligar-se à função e não à pessoa, essa forma de
terminar o órgão julgador competente não acompanha a pessoa após o
fim do exercício do cargo.
Em relação ao Poder Judiciário, a Constituição Federal fixa
foro privilegiado para os ministros dos tribunais superiores,
membros do CNJ, desembargadores e membros de tribunais regionais,
juízes federais e juízes estaduais.
No aspecto específico desta ACP, que envolve um desembargador
estadual, a Carta Magna determina no art. 105, in verbis:
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Art. 105. Compete ao Superior Tribunal de Justiça:
I - processar e julgar, originariamente:
a) nos crimes comuns, os Governadores dos Estados e do
Distrito Federal, e, nestes e nos de responsabilidade, os
desembargadores dos Tribunais de Justiça dos Estados e do
Distrito Federal, os membros dos Tribunais de Contas dos
Estados e do Distrito Federal, os dos Tribunais Regionais
Federais, dos Tribunais Regionais Eleitorais e do Trabalho, os
membros dos Conselhos ou Tribunais de Contas dos Municípios e
os do Ministério Público da União que oficiem perante
tribunais;
Contudo, a Corte Especial do Superior Tribunal de Justiça
alinhou-se à jurisprudência do Supremo Tribunal Federal no sentido
de que a ação de improbidade administrativa deve ser processada e
julgada nas instâncias ordinárias, ainda que proposta contra
agente político que tenha foro privilegiado no âmbito penal e nos
crimes de responsabilidade (AgRg na Rcl 12.514/MT, Relator
Ministro Ari Pargendler, DJe de 26.09.2013).
E os julgados do TRF/1ª Região apontam na mesma direção:
ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO
DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. INDÍCIOS SUFICENTES DA
EXISTÊNCIA DE ATOS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. RECEBIMENTO
DA INICIAL. INAPLICABILIDADE DE FORO PRIVILEGIADO A EX-
DEPUTADO FEDERAL. APLICABILIDADE DA LEI 8.429/92 A AGENTES
POLÍTICOS. AGRAVO NÃO PROVIDO. 1. A Lei de Improbidade
Administrativa na fase de admissibilidade da ação exige maior
rigor do juiz nos fundamentos, não para aceitar, mas para
rejeitar a ação. 2. Se o magistrado no juízo prévio de
delibação que caracteriza a fase preliminar da ação de
improbidade não verifica a presença de quaisquer das hipóteses
de inadmissão da ação (art. 17, § 8º, da Lei 8.429/92), deve
receber a inicial e dar regular prosseguimento ao feito. 3. A
jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, em razão da
declaração de inconstitucionalidade da Lei 10.628/02, que
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acrescentou os §§ 1º e 2º ao art. 84 do Código de Processo
Penal, consolidou o entendimento de que não existe
prerrogativa de foro nas ações de improbidade administrativa,
de sorte que compete aos juízes de primeiro grau o
processamento e julgamento das ações de improbidade, ainda que
agentes políticos figurem como parte. (Precedentes do STF e
desta Corte). 4. O fato de o agente público ter supostamente
praticado atos considerados ímprobos, no período em que
ocupava o cargo de Secretário Municipal de Saúde, é
irrelevante para afastar a aplicabilidade da Lei de
Improbidade Administrativa, pois tal cargo não se insere entre
aqueles sujeitos aos crimes de responsabilidade previstos na
Lei 1.079/50 e no Decreto-Lei 201/67. 5. Agravo de instrumento
não provido. (AG 0069478-13.2012.4.01.0000/BA, Rel.
DESEMBARGADORA FEDERAL MONICA SIFUENTES, TERCEIRA TURMA, e-
DJF1 p.1438 de 20/03/2015)
AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. RECEBIMENTO DA PETIÇÃO
INICIAL. DEMONSTRAÇÃO DE INDÍCIOS DA PRÁTICA DE ATO DE
IMPROBIDADE. FUNDAMENTAÇÃO EXAURIENTE. INCOMPETÊNCIA. AÇÃO
PROPOSTA CONTRA AGENTE POLÍTICO COM FORO PRIVILEGIADO.
IMPOSSIBILIDADE. DESPROVIMENTO. 1. A Corte Especial do
Superior Tribunal de Justiça alinhou-se à jurisprudência do
Supremo Tribunal Federal no sentido de que a ação de
improbidade administrativa deve ser processada e julgada nas
instâncias ordinárias, ainda que proposta contra agente
político que tenha foro privilegiado no âmbito penal e nos
crimes de responsabilidade (AgRg na Rcl 12.514/MT, Relator
Ministro Ari Pargendler, DJe de 26.09.2013). 2. O despacho que
recebe a petição inicial, precedido que é de defesa escrita da
parte, deve, evidentemente, ser fundamentado, mas não de forma
exaustiva e exauriente, pois terá pela frente, ainda, toda a
instrução, ao cabo da qual dar-se-á o veredicto final. A
exigência de fundamentação cerrada e aprofundada somente é
indispensável quando a decisão rejeita a ação de improbidade,
pois aí finda estará a relação processual (Lei 8.429/1992 -
art. 17, § 8º). 3. Estando a ação de improbidade lastreada em
provas indiciárias de participação do agravante no suposto
esquema fraudulento, não se autoriza o trancamento da ação de
improbidade, que somente é possível diante da existência de
elementos matérias (ou a ausência destes) que atestem para a
inexistência de ato de improbidade, quando o procedimento não
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é a via processual adequada ou quando manifesta a
improcedência da ação, o que não está evidenciado. 4.
Desprovimento do agravo de instrumento. (AG 0043568-
76.2015.4.01.0000/MG, Rel. DESEMBARGADOR FEDERAL OLINDO
MENEZES, QUARTA TURMA, e-DJF1 de 26/04/2016)
Neste diapasão, afasto a preliminar e mantenho a competência
deste juízo para processar e julgar a presente ACP.
I.2. Da preliminar de ilegitimidade passiva
Os requeridos Jamil Januário, Jacob Pereira Rebouças, José
Miguel de Lima, Walney Bezerra Costa, Péricles Moreira Chagas e
João Bernardino de Oliveira, em suas respectivas defesas prévias,
argumentaram que são partes ilegítimas para figurarem no polo
passivo da presente demanda.
Entendem os demandados que não detinham, à época dos fatos
apontados como ímprobos, competência para atos de gestão que
dessem azo à configuração das supostas irregularidades que o MPF
pretende imputar às suas pessoas, motivo pelo qual inexiste justa
causa a ensejar o prosseguimento da demanda, sendo medida de
direito a rejeição preliminar.
A rigor, trata-se de questão a ser analisada junto ao
mérito da causa, conforme a teoria da asserção. A imputação aos
réus dos atos narrados não é de toda descabida, daí o motivo pelo
qual o seu acerto ou não se confunde com o próprio mérito da ação.
Assim, incabível na espécie agasalhar a argumentação da
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inexistência de legitimidade passiva, conforme se depreende do
julgado a seguir transcrito:
ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO
DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. SUSPENSÃO DO PROCESSO
ORIGINÁRIO. DECISÃO DO STF NO RE 852.475/SP. NÃO ENQUADRAMENTO
NO CASO. INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. NÃO OCORRÊNCIA.
ILEGITIMIDADE PASSIVA AD CAUSAM. INDÍCIOS SUFICIENTES DA
EXISTÊNCIA DE ATOS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. RECEBIMENTO
DA INICIAL. AGRAVO NÃO PROVIDO. 1. A suspensão do
processamento de todas as demandas pendentes ordenada pelo
Supremo Tribunal Federal, em razão do reconhecimento de
repercussão geral no RE 852.475/SP, alcança apenas as ações
que tenha por objeto exclusivamente o ressarcimento ao erário,
ou seja, aquelas ações em que as penas previstas na Lei
8.429/92 estão prescritas e que o objeto da demanda cinge-se à
questão do ressarcimento ao erário, hipótese que não se
verifica no caso. 2. A ação de improbidade administrativa é a
via correta para a apuração da responsabilidade de servidores
públicos por atos que, em tese, causem danos ao erário e
supostamente beneficiem terceiros de forma indevida. 3. Na
hipótese, a preliminar de ilegitimidade passiva ad causam, tal
como ventilada, confunde-se com o mérito da causa, uma vez que
está fundada na alegação de que o agravante não detinha
poderes de gestão e de que não lhe cabia tratar de assuntos
referentes ao cumprimento do termo aditivo contratual
questionado. 4. Havendo indícios suficientes da prática de ato
de improbidade administrativa, não que se falar em ausência de
justa causa para o recebimento da petição inicial. 5. Questões
relativas ao mérito, como a presença ou não de dolo/culpa na
conduta devem ser analisadas quando do julgamento da ação
originária, uma vez que requerem o exame aprofundado de
provas, inviável na via do agravo de instrumento. 6. Agravo de
instrumento não provido. (AG 0064554-17.2016.4.01.0000/DF,
Rel. DESEMBARGADORA FEDERAL MONICA SIFUENTES, Rel.Conv. JUÍZA
FEDERAL ROSIMAYRE GONÇALVES DE CARVALHO (CONV.), TERCEIRA
TURMA, e-DJF1 de 24/03/2017)
Assim sendo, em relação aos requeridos Jamil Januário, Jacob
Pereira Rebouças, José Miguel de Lima, Walney Bezerra Costa,
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Péricles Moreira Chagas e João Bernardino de Oliveira, rejeito
esta preliminar.
I.3 – Da preliminar de ausência de justa causa
Foi também alegada a ausência de justa causa para o
ajuizamento da presente ação de improbidade.
Contudo, tendo em vista o princípio da primazia do julgamento
do mérito, deixo também para analisar esta questão a seguir, com a
imediata análise do mérito.
II – Da admissibilidade e do julgamento do mérito nesta fase
processual
A ação de improbidade administrativa possui rito próprio e
peculiar, considerando-se a hipótese de legal de defesa prévia
antes do recebimento da inicial propriamente dito.
Após o recebimento das manifestações – entendidas como
defesas prévias – cabe ao magistrado, em decisão fundamentada,
rejeitar a ação, se convencido da inexistência do ato de
improbidade, da improcedência da ação ou da inadequação da via
eleita – pela redação expressa do art. 17, §8º, da LIA.
Ora, não há dúvida de que o convencimento da inexistência do
ato de improbidade ou da improcedência da ação produz julgamento
de mérito, com efeitos de coisa julgada material.
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Ademais, não há palavras inúteis na lei: o referido parágrafo
faz a nítida distinção entre julgamento sem resolução do mérito
(“inadequação da via eleita”) e as demais hipóteses ali previstas.
Pois bem.
Diante de tal peculiaridade procedimental, também a doutrina
já ratificou a possibilidade do julgamento de mérito, nesta fase
procedimental, quando as manifestações preliminares tocam questões
de mérito e estejam já com maturação suficiente ao julgamento.
Nesse sentido, Daniel Amorim Assumpção Neves aponta que a
doutrina é uníssona no sentido da possibilidade de julgamento de
mérito após a defesa preliminar, inclusive diante do exercício do
contraditório já efetivado nesta fase limiar da ação de
improbidade (fls. 215/217, Manual de Improbidade Administrativa,
em coautoria com Rafael Carvalho Rezende Vieira, Ed. Gen/Método,
5ª Edição, de 2017).
Ultrapassada esta premissa inicial, entendo que o caso
merece, desde já, uma resposta jurisdicional de mérito, eis que
presentes as defesas de todos os réus, a narrativa do Ministério
Público Federal, a emenda à inicial, a manifestação da União, além
de farta documentação encartada em quase 2.000 (duas mil) folhas,
consubstanciando já nove volumes – afora as mídias digitais.
Assim, a meu juízo, já houve tramitação suficiente para
firmar o meu convencimento pela inexistência de ato de improbidade
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decorrente dos fatos narrados na inicial.
Dessa forma, o pedido há de ser julgado improcedente.
Passo a analisar os fatos narrados na inicial.
FUNDAMENTAÇÃO
Antes de adentrar nas questões probatórias, é necessário
dizer que a ação de improbidade administrativa detém caráter
sancionatório, e, como tal, deve observar os direitos fundamentais
dos acusados.
Daí decorre a necessidade de narrativa com o mínimo de
elementos possíveis para viabilizar a defesa dos acusados.
Assim, a jurisprudência majoritária tem entendido que a
inicial deve ser recebida quando exista uma narrativa plausível no
sentido de elencar os elementos do ato de improbidade (conduta
dotada de elemento subjetivo).
No entanto, apenas alegações genéricas são incabíveis no rito
da ação de improbidade:
ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO. AÇÃO
CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA.
RECURSOS FEDERAIS REPASSADOS PELO FNDE. INÉPCIA DA
PETIÇÃO INICIAL. ARTIGO 319/CPC. 1. Verifica-se que a
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petição inicial da presente ação não cumpriu os
requisitos definidos pelo artigo 282, atual artigo 319,
do Código de Processo Civil/2015, uma vez que não
descreveu minuciosamente os fatos imputados ao apelado e
apresenta deficiência na especificação da causa de
pedir, não estando presente a efetiva descrição dos anos
a que se referem as omissões na prestação de contas,
contendo apenas alegações genéricas que são
incompatíveis com o rito da Ação de Improbidade
Administrativa que exige descrição clara dos fatos
imputados, com o fim de possibilitar a defesa do
demandado. 2. A imprecisão na delimitação da conduta
concreta do requerido quanto à sua atuação na prática de
ato de improbidade caracteriza a inépcia da petição
inicial. 3. Os fatos que se pretendia fossem imputados
ao ex-prefeito integram objeto do processo 41759-
77.2013.4.01.3700/MA, de sorte que o indeferimento da
inicial da presente ação, que embora tenha sido ajuizada
anteriormente, e não deve prosseguir em razão da inépcia
da inicial, não irá suprimir a apuração e possível
responsabilização do apelado pela suposta prática de
atos lesivos à Administração Púbica. 4. Recurso
improvido.(AC 0021148-06.2013.4.01.3700 / MA, Rel. JUIZ
FEDERAL SUBSTITUTO MARCELO REBELLO PINHEIRO, TERCEIRA
TURMA, e-DJF1 de 06/12/2016)
Ademais, antes de analisar individualmente as condutas,
cumpre salientar que, na esteira da lição deixada pelo eminente
Min. Teori Albino Zavascki, "não se pode confundir improbidade com
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simples ilegalidade. A improbidade é ilegalidade tipificada e
qualificada pelo elemento subjetivo da conduta do agente. Por isso
mesmo, a jurisprudência do STJ considera indispensável, para a
caracterização de improbidade, que a conduta do agente seja
dolosa, para a tipificação das condutas descritas nos artigos 9º e
11 da Lei 8.429/92, ou pelo menos eivada de culpa grave, nas do
artigo 10" (AIA 30/AM, Rel. Ministro Teori Albino Zavascki, Corte
Especial, dje 28/09/2011).
Pois bem.
Inicialmente, cumpre salientar que a narrativa presente na
inicial é bastante genérica, e inconclusiva, devendo-se destacar o
seguinte trecho (a meu ver incompatível com a necessidade de
narrativa do elemento subjetivo dos réus) – fl. 06 (grifei):
A investigação não logrou identificar, ainda, o que teria
levado o Presidente do Tribunal, réu Péricles Moreira Chagas,
e demais servidores, a praticarem os atos de improbidade
administrativa imputados a eles.
Há referências nos autos no sentido de que o motivo seria a
tentativa de adquirir um imóvel, possivelmente um hotel, para
substituir a atual sede da Corte, fazendo-o de forma
superfaturada e, com isso, obtendo vantagem ilícita.
No entanto, as investigações a respeito não foram conclusivas.
Ainda. (grifo no original).
Como se vê, sequer o órgão acusatório possuía elementos de
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convencimento suficientes para narrar o ato de improbidade, mesmo
com as investigações tendo se iniciado em 2014.
De todo modo, como já afirmado acima, existem elementos
suficientes para o pronto julgamento do mérito.
Aponto, desde logo, que o caso é de improcedência com
resolução do mérito.
Trago, a seguir, as fundamentações que resultaram na
conclusão pela improcedência.
A Constituição Federal de 1988 tratou de estabelecer o dever
de observância ao princípio da moralidade no trato com a coisa
pública (art. 37, caput), prevendo instrumentos jurídicos eficazes
na repressão de condutas ímprobas (art. §4º do art. 37).
Nesse passo, a Lei nº 8.429/92 constitui importante
instrumento, de natureza civil, no combate à improbidade
administrativa, na medida em que tipifica atos de improbidade,
delimita os sujeitos ativos e passivos da ação e prevê sanções
para os respectivos transgressores (art. 1º).
A apreciação do ato supostamente ímprobo pelo Poder
Judiciário não está vinculada à conclusão alcançada na via
administrativa, tampouco está condicionada à instauração de
processo naquela esfera, vigorando aqui o princípio da
independência das instâncias.
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Após o contraditório limiar próprio do rito da ação de
improbidade administrativa, cumpre ao magistrado analisar os fatos
e as provas insertos na petição inicial e depois de confrontá-los
com a defesa prévia dos requeridos, aquilatar se existem indícios
de enriquecimento ilícito, lesão ao erário ou ofensa a princípio
administrativo (arts. 9º, 10 e 11 c/c com art. 17, § 8º, da Lei n.
8.429/92).
Para a configuração do ato de improbidade devem estar
configurados os aspectos formal e material. No aspecto formal, é
necessário averiguar se o fato, em tese, ímprobo, subsume-se à
previsão legal de violação aos princípios da administração e, a
partir disso, avaliar a ocorrência de dano ao erário ou
enriquecimento ilícito apto a ensejar uma mudança na tipificação
(art. 9º e 10).
Antes disso, porém, cumpre apreciar o ato administrativo que
dá suporte à ação ajuizada, já que, conforme anota o STJ, o
julgamento da ação civil de improbidade pressupõe a aferição da
ocorrência de prejuízo ao erário, má-fé, dolo ou culpa do
administrador (STJ - REsp 617851 MG 2003/0234735-1).
Isso porque não é admissível responsabilidade objetiva na
aplicação da Lei 8.429/92, exigindo-se dolo quanto aos artigos 9º
e 11 e, ao menos culpa, no caso do art. 10 (Resp 1237583/SP). A
ausência de dolo e culpa, respectivamente, implica a total
insubsistência da ação.
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No aspecto material, é averiguada a ocorrência de relevante
ofensa aos bens jurídicos tutelados pelos arts. 9º, 10 e 11,
aferindo-se o desvalor da ação e o desvalor do resultado no caso
concreto.
Emprestando institutos do direito penal – dado o caráter
sancionatório da ação de improbidade e a gravidade de suas sanções
-, equivale dizer que a conduta do réu deve ser apta a provocar
uma efetiva e relevante ofensa aos bens jurídicos protegidos pela
norma. Sem efetiva e relevante lesão, afasta-se o aspecto material
e exclui-se, por consequência, o ato de improbidade.
I. Dos atos de improbidade relativos à mudança de sede do
TRE/RO
No caso, não se verifica a correspondência entre as alegações
do Ministério Público, calcada nas informações apuradas no bojo do
Inquérito Civil Público nº 1.31.000.002176/2014-88, com o qual
pretendeu coletar elementos para ajuizar a presente ação, e o que
de fato ocorreu no mundo dos fatos.
Neste sentido, as condutas praticadas pelo requerido Péricles
Moreira Chagas, conforme pretende o Ministério Público Federal,
além de não terem sido praticadas de má-fé, não perfaziam os
elementos do dolo ou da culpa, necessários para a caracterização
do ato de improbidade.
O Ministério Público Federal acusa-lhe de, à época, quando da
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cheia histórica do Rio Madeira, não ter tomado as devidas
providências para recuperação/manutenção das instalações do
Tribunal Regional Eleitoral de Rondônia. Ademais, afirma que o
requerido tomou atitudes visando à aquisição, de forma
superfaturada, de novas instalações para funcionamento do Tribunal
Regional Eleitoral de Rondônia – sendo que tal aquisição e tal
acusação nunca foram comprovadas, ou sequer narradas com maior
detalhes, mesmo tendo o processo sido ajuizado ainda no ano de
2016.
De maneira distinta da leitura realizada pelo órgão de
acusação, compulsando os autos, vislumbro que o requerido atuou em
respeito ao ordenamento jurídico, ou seja, houve condução, às
claras, de procedimentos visando à aquisição de novas instalações
ou recuperação/reforma de novas instalações para a sede do
Tribunal Regional Eleitoral de Rondônia.
Ademais, é bom que se destaque que sequer a União, quando se
manifestou no processo, apontou qualquer irregularidade, inclusive
se manifestou no sentido de que a inicial não levou em conta as
dificuldades de natureza ambiental e urbanística para a reforma da
sede do TRE/RO junto ao Rio Madeira (fls. 1569/1579).
São várias as situações que convergem para demonstrar que os
atos do requerido Péricles Moreira Chagas consubstanciaram em atos
de gestão lícitos e transparentes, bem como voltados à realização
do interesse público.
Com efeito, depoimento de fls. 446/450, prestado pela
servidora Áurea Cristina Saldanha Oliveira à Corregedoria Regional
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Eleitoral do Tribunal Regional Eleitoral, demonstra que o
requerido buscou sempre pela transparência quando da prática de
seus atos (grife-se):
(...)QUE tomou conhecimento da intenção do Desembargador
Péricles Moreira Chagas de adquirir um imóvel para
instalação do TRE quando ele convocou os secretários, o
coordenador de controle interno e a diretoria geral para
reunião no gabinete da presidência; QUE naquela oportunidade
informou aos presentes que teria ido a São Paulo no final de
semana, tendo contatado com o proprietário de um imóvel
(judeu), localizado em Porto Velho, com capacidade para
comportar as unidades do tribunal e também as zonas
eleitorais da capital.
No mesmo sentido, degravações de diversas sessões plenárias
do Tribunal Regional Eleitoral de Rondônia acostadas aos autos, em
que o requerido, juntamente com os demais componentes do Tribunal
Regional Eleitoral de Rondônia buscam uma solução para
continuidade das atividades do Tribunal Regional Eleitoral de
Rondônia, demonstram a forma transparente e pública para adoção
dos procedimentos necessários. É o que se extrai das degravações
das Sessões Plenárias do Tribunal em comento, acostada às fls.
110/113; 298/327.
Ademais, tais assuntos foram levados, inclusive, ao
conhecimento do Tribunal Superior Eleitoral, conforme ata de
audiência de fls. 684/685, bem como à União, por meio do
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Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, nos termos da
informação prestada no ofício acostado às fls. 673/674 dos
presentes autos.
Outrossim, o requerido realizou diversas providências e
prestou várias informações (fls. 119/119-v; 464/497; 498/505;
553/584; 585/590; 596/596-v) todas elas com o intuito de
esclarecer sua atuação, a qual visava minimizar os impactos da
cheia histórica do Rio Madeira nas atividades do Tribunal Regional
Eleitoral de Rondônia. Dentre elas, destaca-se a confecção de um
Plano de Ação Emergencial, conforme documento de fls. 61/69.
Ressalte-se que toda esta cautela justifica-se em razão de à
época, logo após a baixa das águas do Rio Madeira, não se saber de
plano se a estrutura das instalações do Tribunal foi ou não
comprometida. Visando elucidar tal fato, foram solicitadas
diversas perícias e vistorias, conforme se extrai das fls.
809/818; 949 e 972/985.
Assim, nos termos desta primeira vistoria, realizada por
engenheiros lotados na Secretaria Municipal de Projetos e Obras
Especiais – SEMPRE, da Prefeitura de Porto Velho/RO, foi atestado
que “em relação as condições estruturais do prédio acima, fissuras
existentes nas vigas do PILOTIS chamaram muita atenção. É uma
condição pré-existente (antes da cheia do Rio Madeira, que mostra
que a estrutura de concreto do prédio sofreu recalques
diferenciais” e recomendado que “antes de qualquer decisão para a
reocupação do prédio administrativo do TRE, sugere-se que seja
efetuada uma análise a situação, pois o problema, sem a devida
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averiguação e/ou possíveis reforços, só tendem a aumentar em sua
proporção”.
Outro problema enfrentado pelo requerido, e que demandou
muita cautela, diz respeito à recuperação ou não destas
instalações que se encontravam e até hoje se encontram em Área de
Proteção Ambiental. Tal fato foi narrado de forma conclusiva,
dentre outros (fls. 217/225) no Parecer Técnico do Departamento de
Gestão Urbana – DGU, da prefeitura de Porto Velho, de fls.
821/822, atestando que “a região onde esta localizada a quadra de
implantação do TER/RO tem influência da bacia hidrográfica do
Canal Santa Bárbara ao qual fica estabelecida por força da
legislação ambiental uma APP – área de proteção ambiental que
compreende 30 (trinta) metros desde a borda da calha do leito
regular. Considerando este regramento e conforme demonstrado no
mapa anexo, o prédio do Fórum Eleitoral – Des. Lourival Mendes de
Souza está edificado na APP do Canal Santa Bárbara, bem como
indica a situação atual que houve canalização do mesmo”.
Também neste sentido, às fls. 598/603, houve manifestação do
Ministério Público Estadual, reconhecendo que as instalações do
Tribunal aludido encontravam-se em Área de Preservação Permanente.
Por fim, as decisões tomadas pelo requerido, que à época, até
que se apurassem os reais danos causados pela enchente histórica,
poderiam ser enquadrados em um juízo de mérito administrativo,
portanto, pautadas pelo juízo de conveniência e oportunidade
quando da prática do ato.
Assim, não cabe ao Judiciário a censura de ato administrativo
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que sequer foi concluído, especialmente em razão de que o
Ministério Público Federal, mesmo com as investigações iniciadas
em 2014, não logrou êxito em sequer narrar, ainda que
abstratamente, qualquer ato de improbidade administrativa
constituído em ato deliberado (com dolo e culpa) realizado com a
intenção de gerar enriquecimento ilícito, dano ao erário ou com a
intenção de produzir a não observância de princípios da
Administração Pública.
Ademais, o Ministério Público Federal sequer concluiu suas
investigações, e, pelas provas carreadas aos autos, sequer houve
efetiva mudança de sede do TRE/RO – sendo lição costumeira a de
que, no direito sancionatório, os atos preparatórios não são
objeto de sanção estatal.
Assim que nenhum dos réus, no que toca aos planos de mudança
de sede do TRE/RO, praticou ato de improbidade administrativa.
II. Dos atos relativos a eventuais perseguições aos
subordinados
A peça inicial também narra algumas condutas relativas a
perseguições a servidores que atuavam em sentido contrário à
Direção do Tribunal Regional Eleitoral de Rondônia.
Ressalto no entanto que essa questão não foi efetivamente
delimitada quando o órgão ministerial elenca as improbidades
cometidas, em tópico específico(fls. 36/38).
De todo modo, para que não haja alegação de omissão desta
sentença, julgo também improcedente este pedido, em razão de que
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modificações de funções de confiança bem como procedimentos
disciplinares de aferição de condutas de servidores subordinados
são atividades próprias da gestão do órgão administrativo, não
tendo havido qualquer elemento que indicasse que tais atos
tivessem sido realizados com a presença de elemento subjetivo
voltado a fim contrário ao interesse público.
III – Pedido de condenação em danos morais
Assim que, uma vez reconhecida a inexistência da prática de
atos de improbidade, também há de ser julgado improcedente o
pedido de condenação em danos morais difusos.
Interessante notar, de passagem, que o pedido de condenação
em danos morais se fundamenta em danos eventualmente sofridos pela
União (fl. 43), mas sequer a União, quando se manifestou nos
autos, apontou ter sofrido qualquer tipo de dano.
DISPOSITIVO
Ante o exposto:
i) JULGO IMPROCEDENTES os pedidos deduzidos na inicial,
e, diante do convencimento pela inexistência de ato de
improbidade, extingo o processo com resolução do mérito, nos
termos do art. 17, §8º, da LIA c/c art. 487, I, do CPC.
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ii) Sem custas e sem honorários (art. 18 da Lei de Ação
Civil Pública).
iii) Sentença sujeita ao reexame necessário1
.
Publique-se. Intimem-se. Citem-se.
Porto Velho/RO, 23 de abril de 2018.
- assinado digitalmente -
BERNARDO TINÔCO DE LIMA HORTA
Juiz Federal
1STJ. 1ª Seção. EREsp 1.220.667-MG, Rel. Min. Herman Benjamin, julgado em 24/5/2017.
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