Políticas educacionais para melhoria da qualidade do ensino superior

INSTITUTO SUPERIOR DE RELAÇÕES INTERNACIONAIS
DEPARTAMENTO DE DIREITO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Curso de Licenciatura em Administração Pública
Trabalho de Conclusão de Licenciatura
Estudo Comparativo do Processo de Implementação de Políticas
Educacionais Para a Melhoria da Qualidade do Ensino Superior. Caso:
Plano Estratégico do Ensino Superior no ISRI e UP (2012-2016)
O Candidato: O Supervisor:
Eugénio Gilberto Novela Vasco Pedro Nyakada, MA.
Maputo, Junho de 2018

i
DECLARAÇÃO DE AUTORIA
Eu, Eugénio Gilberto Novela, declaro, por minha honra, que o presente trabalho é da minha
autoria, e que nunca foi anteriormente apresentado para efeitos de avaliação em nenhuma
Instituição de Ensino Superior, Nacional ou de outro País.
O Candidato
_______________________________________________
(Eugénio Gilberto Novela)

ii
TERMO DE RESPONSABILIZAÇÃO DO CANDIDATO E DO SUPERVISOR
“Estudo Comparativo do Processo de Implementação de Políticas Educacionais Para a
Melhoria da Qualidade do Ensino Superior. Caso: Plano Estratégico do Ensino
Superior no ISRI e UP (2012-2016) ”
Trabalho a ser submetido ao Instituto Superior de Relações Internacionais (ISRI) como
cumprimento parcial dos requisitos necessários para a obtenção do grau de Licenciatura em
Administração Pública.
O candidato
___________________________________________________
(Eugénio Gilberto Novela)
O supervisor:
___________________________________________________
(Vasco Pedro Nyakada)

Índice
DECLARAÇÃO DE AUTORIA ....................................................................................................i
TERMO DE RESPONSABILIZAÇÃO DO CANDIDATO E DO SUPERVISOR.............................i
AGRADECIMENTOS................................................................................................................. vi
DEDICATÓRIA........................................................................................................................ viii
EPÍGRAFE.................................................................................................................................ix
LISTA DE ACRÓNIMOS E SIGLAS USADAS............................................................................ x
LISTA DE FIGURAS, TABELA E GRÁFICOS........................................................................... xi
SUMÁRIO EXECUTIVO........................................................................................................... xii
INTRODUÇÃO ........................................................................................................................... 1
Delimitação espácio-temporal....................................................................................................1
Contexto ..................................................................................................................................2
Justificativa .............................................................................................................................. 3
Problematização ....................................................................................................................... 4
Objectivos do estudo................................................................................................................. 4
Objectivo geral...................................................................................................................... 4
Objectivos específicos ...........................................................................................................5
Questões de pesquisa ................................................................................................................ 5
Hipóteses .................................................................................................................................5
Metodologia de trabalho............................................................................................................ 5
População e Amostra ................................................................................................................ 7
Limitações de pesquisa.............................................................................................................. 7
Estrutura do trabalho................................................................................................................. 7
CAPÍTULO 1 - REFERENCIAL TEÓRICO E DEBATE CONCEPTUAL ......................................9
1.1. Referencial teórico............................................................................................................. 9
1.1.1. Teoria de Sistemas (TS).............................................................................................. 9
1.1.2. Modelo de Desenvolvimento Institucional (Modelo de Esman) ................................... 10
1.1.3. Complementaridade entre a Teoria de Sistemas e o Modelo de Esman ......................... 11
1.2. Debate Conceptual........................................................................................................... 12
1.2.1. Instituição................................................................................................................ 12
1.2.2. Políticas Públicas ..................................................................................................... 13
1.2.3. Ensino ..................................................................................................................... 13
1.2.4. Qualidade ................................................................................................................ 14

CAPÍTULO 2 – PROCESSO DE POLÍTICAS PUBLICAS.......................................................... 15
2.1. Tipologia de políticas públicas ......................................................................................... 15
2.2. Etapas de políticas públicas.............................................................................................. 16
2.3. Actores envolvidos no processo de políticas públicas......................................................... 18
2.4. Modelos de análise do processo de implementação de políticas públicas ............................. 19
2.5. Factores que influenciam o sucesso de políticas públicas.................................................... 21
CAPÍTULO 3 – DESENVOLVIMENTODO SUBSISTEMA DE ENSINO SUPERIORNO
CONTEXTO DA ADOPÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS VOLTADAS A QUALIDADE DO
ENSINO.................................................................................................................................... 23
3.1. Políticas públicas de ensino.............................................................................................. 23
3.1.1. Implementação de políticas/estratégias de ensino........................................................ 24
3.2. Qualidade no ensino superior............................................................................................ 25
3.3. Indicadores de qualidade do ensino superior ...................................................................... 27
3.3.1. Indicadores de produtividade..................................................................................... 27
3.3.2. Indicadores de eficácia.............................................................................................. 28
3.3.3. Indicadores de eficiência........................................................................................... 29
3.4. Critérios para o estabelecimento de indicadores ................................................................. 30
3.5. Desenvolvimento das IES no contexto do Modelo de Esman.............................................. 31
3.5.1. Variáveis institucionais ou internas............................................................................ 31
3.5.2. Variáveis externas ou vínculos .................................................................................. 32
3.5.3. Incorporação das variáveis internas e externas para o desenvolvimento das IES............ 32
CAPITULO 4 - ANÁLISE E INTERPRETAÇÃODE DADOS COLHIDOS NO INSTITUTO
SUPERIOR DE RELAÇÕES INTERNACIONAIS E NA UNIVERSIDADEPEDAGÓGICA........ 34
4.1. Caracterização do Instituto Superior de Relações Internacionais e da Universidade Pedagógica
34
4.1.1. Instituto Superior de Relações Internacionais ............................................................. 34
4.1.2. Universidade Pedagógica.......................................................................................... 34
4.2. Acções desenvolvidas pelo ISRI e UP no âmbito da implementação do PEES..................... 35
4.3. Resultados decorrentes da implementação do PEES para a melhoria da qualidade do ensino no
ISRI e UP................................................................................................................................... 41
4.4. Análise dos dados colhidos no ISRI e na UP a luz do modelo de Esman.............................. 44
4.4.1. Liderança................................................................................................................. 44
4.4.2. Doutrina .................................................................................................................. 45
4.4.3. Programa................................................................................................................. 45
4.4.4. Recursos.................................................................................................................. 46

4.4.5. Estrutura interna....................................................................................................... 46
4.4.6. Vínculos .................................................................................................................. 46
5. Considerações Finais ........................................................................................................... 48
6. Recomendações / Sugestões................................................................................................. 50
7. Lista de Referências ............................................................................................................ 51
Apêndices e Anexos ................................................................................................................... 59

vi
AGRADECIMENTOS
Sou eternamente grato a Deus. Hoje concretizo mais um feito e estou certo de que se não
fosse pela sua vontade, imensurável amor, bondade e sua iluminação espiritual e intelectual
para comigo, nada disto estaria a acontecer, por isso, meu SENHOR, por todos os dias te
louvarei.
Agradeço aos meus pais, Gilberto Laice Novela e Atália Eugénio Muianga por tudo que têm
feito por mim. Tudo o que sou, devo a vós e não poderia pagar nem mesmo em mil vidas.
Agradeço a uma figura de imensurável valor para a realização deste trabalho, o homem que
de forma sábia, inteligente, simples, e científica orienta trabalhos de inúmeros estudantes a
nível do Departamento de Direito e Administração Pública do Instituto Superior de Relações
Internacionais (ISRI). Sem dúvidas muitos estudantes, como é o meu caso, devem muito a
esta nobre figura, refiro-me ao meu supervisor, Vasco Pedro Nyakada. Muito obrigado.
Os meus kanimambos1 estendem-se ainda a todo o corpo docente do ISRI, que dotou-me de
conhecimentos científicos, e ensinou-me que o mundo não é uma fábrica de conceder desejos
e por isso mesmo há que lutar para alcançar os nossos objectivos independentemente da sua
tipologia. Agradeço em especial a duas figuras que se revelaram imprescindíveis para o meu
amadurecimento enquanto estudante do ensino superior e para a emergência em mim, da
curiosidade pela pesquisa, refiro-me aos Drs. António Daniel e Zaqueu Ranchaze.
Agradeço aos meus “partners in crime2”, meu consolo, meu mundo, que me têm
acompanhado, desde que me conheço como gente, durante todas as minhas batalhas, vitórias
e derrotas: Aice Novela, Gilberto Novela, Carla Mensana, Kizário Novela, Cassandra Novete.
Convosco aprendi que o nosso lar é onde alguém está sempre a pensar em nós. A vós muito
devo. Agradeço ainda, a minha “costela” Sheila Gabriela pelo carinho, atenção, suporte, por
ter ficado ao meu lado sempre e por todas as coisas especiais que faz. Se eu pudesse sentar-
me próximo de Deus, agradecê-lo-ia por me emprestar você.
Agradeço aos meus irmãos de fé e coração: Fenias Walate (Orange) e Justino Munguambe
(Padrinho). Deus não tornou-nos filhos dos mesmos pais porque eles não dariam conta. O
vosso apoio é de inestimável valor para mim.
1 Agradecimentos
2 Parceiros no crime

vii
Agradeço aos meus amigos, colegas, companheiros de todos os momentos e “Siblings from
another mother3” que ganhei na academia pelos momentos de lazer, trabalho e pela
compreensão que os mesmos sempre demonstraram para comigo: Armando Pilucane, Bento
Muhaves e Marta Lumbela. Obrigado por me terem edificado e por terem estado ao meu lado
no sucesso e fracasso. Espero que continuem em minha vida para todo o sempre.
Agradeço Ainda aos amigos que ganhei ao longo do percurso académico: José Machaieie,
José Moiane, Leandra Mutolo, Alberto Mendes, Íris Mondlane, Hilário Semende, Afonso
Dinis, Ardéncio Dolane (em memória), Dionilca Março, Neiva Eunice, Ester Catsotsa,
Catarina Homo, Julieta Pereira, Leonice Cuna, Isolina Guiambula, Charmila Biatriz, Leila da
Glória, Diana Mahalambe, Célio Macuacua, Gabriel Cossa, Sérgio Boi, Adir Orlando, Brás
Combo, Iva Carla, Castro Hinrima e Timóteo Matimbe.
A turma do ISRI AP 2014, o meu muito obrigado. Talvez não existam palavras suficientes e
significativas que me permitam agradecer a vocês com justiça e com o devido merecimento.
A vossa ajuda e apoio foram para mim de valor inestimável. Convosco aprendi o verdadeiro
significa do que é ter uma segunda família.
Agradeço aos meus amigos, aqueles que remontam a minha infância, com os quais cresci e
continuo crescendo: Bernardo Matine (Morgato), Vloquinho António, Judelson Chiruco
(mano), Enoque Matsinhe (Caimento), Elton Valoi (Parabólica), Milton Sibinde (Sibindera),
Arquídio Maunze (Dilon), Jorge Ngoca (Mboca), Otília Macamo, Célia Matlombe, Abílio
Sumbane (Pinas), Eugénio dos Santos (Buglas), Nasque Amade (Tomé/Bugasse).
Agradeço ainda a professora Filomena, mulher que me amparou em um dos momentos mais
escuros da minha vida e me serviu de suporte. Considero-lhe minha segunda mãe…
Obrigado.
Agradeço ao meu primo e irmão Felipe Matuassa, pelo suporte e apoio moral, técnico e
teórico para o desenvolvimento deste trabalho.
Os meus agradecimentos são extensivos a todos que de forma directa e/ou indirecta,
auxiliaram me ao longo desta caminhada rumo a licenciatura.
Obrigado a todos por tudo.
3 Irmãos de outra mãe.

viii
DEDICATÓRIA
Aos meus pais:
(Gilberto Novela e Atália Muianga)
Se houvesse uma palavra no dicionário português cujo
significado transmitisse mais gratidão e respeito do que
a palavra “obrigado”, eu falaria essa palavra para vocês
dois milhões de vezes mais.

ix
EPÍGRAFE
“Uma educação de qualidade nos concede a capacidade de lutar contra a guerra da ignorância
e da pobreza.4”
(Charles B. Ranger)
4 A quality education grants us the ability to fight the war on ignorance and poverty.

x
LISTA DE ACRÓNIMOS E SIGLAS USADAS
ES- Ensino Superior;
IES- Instituições de Ensino Superior;
ISP- Instituto Superior Pedagógico
ISRI- Instituto Superior de Relações Internacionais;
PEES – Plano Estratégico do Ensino Superior;
TS- Teoria de Sistemas;
UP – Universidade Pedagógica.

xi
LISTA DE FIGURAS, TABELA E GRÁFICOS
Figuras
Figura 1: Ciclo de políticas públicas de Saravia e Ferrarezi…………………………………17
Figura 2: Ciclo de políticas públicas de Secchi………………………………………………17
Tabela
Tabela 1: Incorporação das variáveis internas e externas para o desenvolvimento das IES…33
Gráficos
Gráfico 1: Classificação dos serviços pedagógicos ofertados pelo ISRI pelos estudantes,
docentes e líderes……………………………………………………………………………..36
Gráfico 2: Classificação dos serviços pedagógicos ofertados pela UP pelos estudantes,
docentes e líderes……………………………………………………………………………..37
Gráfico 3: Nível de formação do corpo docente do ISRI em percentagem………………….41
Gráfico 4: Nível de formação do corpo docente da UP em percentagem……………………42

xii
SUMÁRIO EXECUTIVO
Este trabalho teve como objectivo estudar comparativamente o processo de implementação
de políticas educacionais para a melhoria da qualidade do ensino superior (ES). E, para o
efeito, foi escolhida a implementação do Plano Estratégico do Ensino Superior (PEES) no
Instituto Superior de Relações Internacionais (ISRI) e na Universidade Pedagógica (UP), no
horizonte temporal entre 2012-2016. A partir deste objectivo, foram definidas as perguntas e
o problema de pesquisa, e foi analisado o processo de implementação do plano de modo a
averiguar se sua execução nas instituições de ensino superior (IES) em estudo, logrou
salvaguardar a qualidade do ensino, sendo que para tal, verificaram-se as acções que as
instituições tinham desenvolvido no âmbito da sua implementação e os resultados decorrentes
da sua execução no contexto da melhoria da qualidade de ensino superior destas instituições.
A pesquisa revelou que das 7 acções que o PEES avança como prioritárias, somente 5 foram
materializadas nas duas IES e dos 2 resultados que o PEES esperava alcançar com sua
implementação, nenhum foi alcançado.
Palavras-chave: Políticas públicas, Ensino Superior, Qualidade, Qualidade de ensino,
Plano Estratégico do Ensino Superior.

1
INTRODUÇÃO
As IES vêm passando por um conjunto de transformações, que vão desde a adopção de
políticas que encorajam a expansão, até a diversificação e internacionalização. E parte
considerável destas acções associam-se a intervenção do Estado tanto ao nível nacional bem
como internacional. Associado a isso, nos anos 90, os Estados começaram a preocupar-se
com ampliação e avaliação dos índices de produtividade, desempenho e qualidade nos seus
sistemas de ensino, o que resultaria na melhoria do capital cultural e fonte de concorrência
internacional (Tauchen et al., 2015; Taimo, 2010).
No caso de Moçambique, dados estatísticos do ES evidenciam que houve uma expansão
crescente tanto do número das universidades, bem como o seu acesso. Alguns autores
(Taimo, 2010; Rosário, 2012; Langa, 2014) indicam que tal ensino no país expandiu-se ao
mesmo tempo em que contribuiu para o desenvolvimento da sociedade, possibilitando a
inovação tanto das práticas comuns, da ciência e da tecnologia. Contudo, conforme elucida
Cherkaoui (1986:21) a expansão do sistema educativo é um dos principais problemas da
sociologia da educação, seja qual for o regime político dominante, coisa que de uma ou de
outra forma acaba influenciando a qualidade de ensino.
Como forma de salvaguardar a qualidade do ES, o Governo de Moçambique adoptou diversas
medidas, dentre as quais, se destaca o PEES (2012-2020).
Neste sentido, o presente trabalho pretende verificar se a implementação desse plano logrou
salvaguardar a qualidade do ensino, mediante um estudo comparativo do processo da sua
implementação no ISRI e na UP, no período compreendido entre 2012 e 2016.
Delimitação espácio-temporal
O presente estudo foi realizado no ISRI e na UP, sendo que a escolha destas instituições
deveu-se aos factos de ambas serem instituições cujos objectivos são garantir uma formação
superior para o desenvolvimento do país, existir uma demanda enorme pelos serviços
educacionais prestados por essas IES e por existirem facilidades de acesso aos locais pelo
pesquisador. A reflexão deste estudo compreende o período de 2012-2016, sendo que o ano
de 2012 foi escolhido como ano inicial pelo facto de coincidir com a implementação do
segundo PEES (2012-2020) e a escolha do ano de 2016 justifica-se por este ano ser o coberto
pelo plano até o momento da realização da pesquisa.

2
Contexto
Com a reforma do Estado iniciada com o acordo entre Moçambique e FMI5 em 1984 que
levou a revisão da Constituição da República, em 1990, Moçambique se abriu para a
economia de mercado e criou, em 1993, a primeira Lei sobre o ES: a Lei n.º 1/93, de 24 de
Junho, tendo como decorrência o surgimento de muitas iniciativas de investimento neste
nível e a abertura de muitas IES (Taimo, 2010:146). Na sequencia da aprovação dessa lei, o
Estado começou a licenciar instituições privadas e a permitir a abertura de delegações de ES
público, contudo, esse licenciamento e abertura, foram levadas a cabo duma forma
acriteriosa, violando, inclusive, a própria Lei 1/93, que, no seu articulado, estabelecia
critérios claros para, numa primeira fase, autorização para criação e, numa segunda etapa,
critérios para autorização para entrada em funcionamento. A situação do ensino em discussão
foi tão caótica que alguns autores como Lourenço do Rosário (Brito et al., 2012:93)
acreditam que ao longo deste período em apreço, era mais fácil criar uma IES do que um
supermercado.
Como forma de responder a situação caótica sobre a qual tal ensino se encontrava
mergulhado, o Governo criou, em 2000, o Ministério do Ensino Superior, Ciência e
Tecnologia, o qual, por sua vez, implementaria o primeiro PEES6 por um período de 10 anos
(2000 – 2010), implicando em acordo financeiro com o Banco Mundial7 (MINED, 20108
citado por Tauchen et al., 2015:7).
Os objectivos do plano acima referido incluíam, a formação de recursos humanos ao nível
superior, com conhecimentos e competências apropriadas, relevantes e flexíveis e capazes de
responder às necessidades sociais de um mercado de trabalho em constante mudança.
Especificamente, o plano visava (i) aumentar a eficiência interna e o número de graduados do
5 Fundo Monetário Internacional
6 A implementação do chamado PEES resultou (i) na reforma e desenvolvimento de todo o subsistema do ES,
(ii) no desenvolvimento e investimentos institucionais – uma fase em que o Quality Inovation Fund (Fundo de
inovação qualificada) se destacou como o programa financiador das instituições de ensino superior – e (iii) no
programa de bolsas oferecidas pelo Governo às províncias
7 O World Bank (2002), citado por Taimo (2010:170-171), alude que a partir do ano de 2000 o governo de
Moçambique e o Banco Mundial iniciam as discussões para o financiamento do PEES, sendo que emFevereiro
de 2002 foi assinado o acordo para o financiamento do ES (cujos objectivos eram aumentar a eficiência interna
e ampliar o output dos graduados, melhorar o acesso equitativo (género, localização e socioeconómico) e
melhorar a qualidade de ensino e aprendizagem e a relevância do currículo), no período de cinco anos, com a
possibilidade de extensão por mais cinco e tendo como principal objectivo institucionalizar um sistema de ES
diversificado, flexível e integrado com uma eficiência económica que contribuísse para o desenvolvimento do
país.
8 MINED, (2010), Ensino Superior em Moçambique: 10 anos em panorama através do PEES (2000-2010).
Maputo: Moçambique.

3
subsistema, (ii) melhorar a equidade no acesso ao ES por grupos sub-representados e (iii)
melhorar a qualidade do processo de ensino e aprendizagem bem como a relevância do
currículo. De forma a alcançar estes objectivos, o PEES, em Moçambique, procurava garantir
a implementação destas três fases (Tauchen et al., 2015:7).
O primeiro plano vigorou durante 10 anos (2000-2010), sendo posteriormente revogado pelo
PEES (2012-2020), que surge como resposta ao desafio constante na Agenda 20259, bem
como ao preconizado no Programa Quinquenal do Governo 2010-2014 e na sequência dos
avanços alcançados com a Implementação do anterior plano, tendo por missão dar
continuidade ao plano antecedente conforme o mesmo especifica10.
Assim, a pesquisa materializada enquadra-se no contexto da reforma do sector da educação
iniciada com a Política Nacional de Educação (PNE), e concretizada no subsistema do ES
com a elaboração do PESS (2000-2010), continuado com o segundo plano (2012-2020).
Justificativa
A escolha desta temática resulta do facto de o plano em análise na pesquisa, ser um
documento de notável importância para a melhoria da qualidade do ES em Moçambique e de
o pesquisador ter o interesse de compreender a relação existente entre o processo de
implantação de políticas e sua avaliação.
Outra razão que sustenta a escolha da presente temática, é o facto de que com a realização da
pesquisa, poderá fazer-se um diagnóstico nas instituições em estudo detectando-se o que as
mesmas têm feito de modo a aprimorar a sua qualidade de ensino, e o que têm deixado de
fazer e que compromete-a.
9 A Agenda 2025, na reflexão sobre o Capital Humano, defende a necessidade de se reforçar e dar maior atenção
ao ensino superior, ciência e tecnologia para técnicos de nível superior, assimcomo a promoção da investigação
pura e aplicada em interligação com o sector empresarial e a sociedade. Por outro lado, e relativamente ao
Ensino Superior, o Plano Quinquenal do Governo (2010-2014) definiu como Objectivo Estratégico, a
consolidação do sistema, tendo em conta as reformas iniciadas, garantindo a sua eficácia, equilíbrio e
sustentabilidade
10 O PEES 2012-2020 persegue, na essência, as vertentes estratégicas em torno das quais foi construído o plano
precedente. Neste sentido, foram respeitados os seguintes princípios, no desenvolvimento deste plano: (i)
Manter a continuidade em relação ao plano estratégico precedente, isto é, o foco nas vertentes estratégicas de
demanda, oferta e regulação, (ii) Manter a maioria dos indicadores apresentados no plano operacional de 2006-
2010, (iii) Utilizar as recomendações da avaliação do Plano Estratégico de Educação e Cultura (PEEC) para o
Ensino Superior 2006-2010 (PEES, 2012:1).

4
Ademais, a elaboração dum trabalho científico com esta temática irá facultar a compreensão
por parte dos futuros usufrutuários deste trabalho, a dinâmica existente entre o processo de
implementação e avaliação de políticas públicas.
Problematização
Com o aumento da demanda pelos serviços oferecidos pelas IES, Governos em todo o mundo
ficaram sob pressão no que diz respeito aos seus esforços para solucionar vários problemas
relacionados a expansão, qualidade e principalmente com suas estruturas (Utaka, 2012:1).
Pelo facto de as universidades moçambicanas não terem como estar alheias aos processos e
dinâmicas do ES à escala global elas têm sofrido influência de reformas curriculares
ocorridas em outros quadrantes do mundo, donde se destacam o processo de integração
regional na África Austral e o Processo de Bolonha11.
Em 2012, entrou em vigor o segundo PEES (2012-2020), que tem, dentre vários objectivos, a
qualidade, que é uma condição fundamental do ES. O plano em estudo elucida que devido a
uma tradição muito própria, essência e finalidade (produzir, alargar, aprofundar e disseminar
o conhecimento) tal ensino assume a qualidade como um elemento estrutural e estratégico
tanto para o desenvolvimento científico, tecnológico e socioeconómico como também, e
consequentemente, para o bem-estar dos países (PEES, 2012:23), porém, a instauração de
medidas de garantia de qualidade do ensino em discussão, em Moçambique, pelo menos até
2014, constituía, em grande medida, uma história de insucessos conforme alude Langa
(2014)12. Neste contexto surge a seguinte pergunta: até que ponto a implementação do PEES
contribui para a melhoria da qualidade de ensino no ISRI e na UP?
Objectivos do estudo
Objectivo geral
 Estudar o processo de implementação do PEES para melhoria da qualidade do ensino
no ISRI e UP.
11 O Processo de Bolonha deve o seu nome à chamada Declaração de Bolonha, que foi assinada em19 de Junho
de 1999, na cidade de Bolonha (Itália) cujo objectivo era a criação do Espaço Europeu de Ensino Superior. Ver
www.expresso.sapo.pt/queroestudarmelhor/qemnoticias/o-que-significa-realmente-o-process-de-
bolonha=f752512. (acesso as 17:13 do dia 12 de Janeiro de 2017).
12 Langa, P. (2014) The Constitution of the Field of Higher Education Institutions in Mozambique. Dissertação
de Mestrado não publicada. University of Cape Town: Cape Town

5
Objectivos específicos
 Identificar as acções desenvolvidas pelo ISRI e UP, no âmbito da implementação do
PEES;
 Aferir os resultados decorrentes da implementação do PEES para a melhoria da
qualidade do ensino no ISRI e UP.
Questões de pesquisa
 Quais são as acções desenvolvidas pelo ISRI e UP, no âmbito da implementação do
PEES?
 Quais são os resultados decorrentes da implementação do PEES para a melhoria da
qualidade do ensino no ISRI e UP?
Hipóteses
 As principais acções desenvolvidas pelo ISRI e pela UP no âmbito da implementação
do PEES para a melhoria da qualidade de ensino são a centralização do ensino no
estudante e melhoria da oferta de serviços pedagógicos;
 A melhoria das condições do trabalho docente e a evolução do nível de formação dos
docentes são os principais resultados da implementação do PEES no ISRI e na UP.
Metodologia de trabalho
Para a elaboração do presente trabalho, recorreu-se ao uso de certos métodos13 e técnicas que
possibilitaram a colecta de dados inerentes ao tema em análise: quanto à natureza a pesquisa
foi aplicada14, pois procurou-se gerar conhecimentos novos, cujo objectivo era de solucionar
problemas inerentes a implementação do PEES. No que diz respeito a abordagem do
problema a pesquisa foi qualitativa15, porque procurou-se, através da interacção com o
objecto, colher aspectos não quantificáveis bem como sensibilidades relativamente ao tema
em estudo. Quanto aos objectivos a pesquisa foi explicativa,16 uma vez que tendo em conta
este tipo de pesquisa, pôde compreender-se os aspectos que influenciam a qualidade de
ensino no que refere-se a implementação do plano em estudo.
13 Método segundo Gil (2008: 9), é […], o caminho para se chegar a determinado fim […]. Lakatos e Marconi
(1992: 39), acrescentam que método […] é a ordemque deve-se impor aos diferentes processos necessários para
atingir um fim dado ou um resultado desejado […].
14 Entende-se por pesquisa aplicada aquela que objectiva gerar conhecimentos para aplicação prática dirigidos à
solução de problemas específicos. Envolve verdades e interesses locais (Silva & Menezes, 2001:20).
15 Na perspectiva de Vieira (2010:86), este tipo de pesquisa […] exige um olhar aprofundado do contexto e do
local em que é executada e, também, uma interacção entre o pesquisador e o objecto […].
16 De acordo com Silva e Menezes (2001), a pesquisa explicativa tem como fundamento explicar o motivo da
ocorrência dos fenómenos, visa identificar os factores que determinam ou contribuem para a ocorrência dos
fenómenos, que requer em todo caso o uso de métodos, que podemser observacional ou experimental.

6
Ainda na metodologia, quanto aos métodos e procedimentos, usaram-se os métodos
monográfico17, que possibilitou o estudo da implementação do plano acima referenciado no
ISRI e na UP e através deste estudo pôde compreender-se o modo de funcionamento desse
plano em outras IES, o método comparativo18 que foi útil para o estudo, pois, permitiu que se
fizesse uma comparação das situação passadas e presentes nas instituições em análise, antes e
no processo da implementação do plano em estudo fazendo para tal uso de certos indicadores
e o método hipotético-dedutivo19 que foi útil na medida em que permitiu a formulação de
hipóteses enquadradas na pesquisa na tentativa de validá-las ou refutá-las..
Para complementar os métodos já indicados, foram aplicadas as seguintes técnicas de recolha
de dados: técnica bibliográfica20, que permitiu que se fizesse uma leitura crítica e
interpretativa em torno do tema em estudo com base na literatura existente; técnica
documental21, que permitiu fazer uma identificação, levantamento e exploração de
documentos referentes ao objecto pesquisado; questionário22, que permitiu formular questões
com vista a captar percepções junto da população em estudo relativamente as acções
desenvolvidas no âmbito da implementação do PEES e os resultados decorrentes da execução
do mesmo para a melhoria da qualidade de ensino no ISRI e na UP; entrevista23, que
possibilitou a colecta de dados de forma padronizada e não padronizada aos entrevistados
sobre a implementação do plano em apreço para a melhoria da qualidade de ensino das
instituições referenciadas.
17 Segundo Gil (2008:18), o método monográfico parte do princípio de que o estudo de um caso em
profundidade pode ser considerado representativo de muitos outros ou mesmo de todos os casos semelhantes.
Esses casos podemser indivíduos, instituições, grupos, comunidades etc.
18 O método comparativo aplica-se para comparações de grupos no presente,no passado,ou entre os existentes e
os do passado, quanto entre sociedades iguais ou de diferentes estágios de desenvolvimento (Lakatos &
Marconi, 1992:82). Marques et al. (2006:47), corrobora este pensamento, acrescentando que este método
ressalta as diferenças e as similaridades entre grupos ou coisas.
19 Segundo Lakatos e Marconi (1992:81), o método hipotético-dedutivo parte da identificação de uma lacuna
nos conhecimentos, acerca da qual segue a formulação das hipóteses e, pelo processo de inferência dedutiva,
testa a predição da ocorrência de fenómenos abrangidos pela hipótese
20 É desenvolvida com base em material já elaborado, constituído principalmente de livros e artigos científicos
(Gil, 2002: 44). Para Andrade (2006:125), técnica bibliográfica é aquela que utiliza fontes secundárias, ou seja,
livros e outros documentos bibliográficos.
21 É aquela que é elaborada a partir de materiais que não receberam tratamento analítico (Gil, 199121, citado por
Silva & Menezes 2005:22). Para Severino (2007:125), técnica documental é toda forma de registo e
sistematização de dados, informações, colocando-o em condições de análise por parte do pesquisador.
22 O questionário consiste na “técnica de investigação composta por um conjunto de questões que são
submetidas a pessoas como propósito de obter informações sobre conhecimentos, crenças, sentimentos, valores,
interesses, expectativas, aspirações, temores, comportamento presente ou passado etc.” (Gil, 2008:121).
23 Entende-se como a obtenção de informações de um entrevistado, sobre determinado assunto ou problema
(Silva & Menezes, 2001:33).

7
População e Amostra
A População é também considerada como o universo da pesquisa, que corresponde a
totalidade de indivíduos que possuem as mesmas características definidas para um
determinado estudo. E, a parte da população seleccionada de acordo com o plano do estudo
designa-se por Amostra que pode ser probabilística e não-probabilística (Silva & Meneses,
2001:32).
Para a materialização da recolha de dados, usou-se a amostragem por acessibilidade ou
conveniência24. Para o estudo do processo de Implementação do PEES no ISRI e na UP,
contou-se com uma amostra total de 35 entrevistados e 80 questionados, totalizando uma
amostra de 115 elementos, dos quais 25 são docentes, 70 estudantes, 20 líderes.
Limitações de pesquisa
A materialização do estudo referente ao processo de implementação do PEES para melhoria
da qualidade do ensino no ISRI e UP, foi possível graças a disponibilidade de parte da
amostra das duas instituições para fornecer informação. Não obstante, verificaram-se algumas
limitações no desenvolvimento do mesmo que consistiram na indisponibilidade do Magnífico
Vice-reitor do ISRI para entrevista, receio por parte da liderança e docentes das duas
instituições de prover informações requeridas, morosidade na aceitação da credencial por
parte da UP, desconhecimento da política em análise por uma parte da amostra das duas IES
analisadas e relutância da liderança em prover alguns dados de modo a permitir a
triangulação dos mesmos.
Estrutura do trabalho
O presente estudo encontra-se dividido em introdução e quatro capítulos. A Introdução é tida
como a parte genérica do estudo. O primeiro Capítulo é inerente ao referencial teórico e
quadro conceptual, onde apresentam-se as teorias que servem de alicerce para o trabalho e
consequentemente os conceitos fundamentais para o tema em análise. O segundo Capítulo
destina-se a discussão do processo de políticas públicas, sendo que tal discussão foi levada a
cabo através do levantamento do posicionamento de alguns autores relativamente a tal
matéria. O terceiro capítulo dedica-se a discutir aspectos ligados a políticas públicas de
ensino no contexto da melhoria da qualidade do ES. O quarto e último Capítulo do trabalho, é
direccionado a análise e interpretação de dados colhidos relativamente a implementação do
24 A amostragem por acessibilidade ou por conveniência constitui o menos rigoroso de todos os tipos de
amostragem. Por isso mesmo é destituída de qualquer rigor estatístico, […]. (Gil, 2008:94).

8
PEES no ISRI e na UP. Posteriormente a apresentação do quarto Capítulo segue-se a
conclusão do trabalho e a apresentação das recomendações, ou seja, a apresentação das
principais ilações tiradas aquando da pesquisa de campo e a apresentação de soluções para
contornar os problemas encontrados no terreno.

9
CAPÍTULO 1 - REFERENCIAL TEÓRICO E DEBATE CONCEPTUAL
No presente capítulo abordam-se as Teorias e conceitos que suportam a pesquisa para melhor
compreensão dos assuntos que são discutidos ao longo do trabalho.
1.1.Referencial teórico
A temática em análise foi analisada tomando como base a Teoria de Sistemas e o Modelo de
Desenvolvimento Institucional. A escolha destas duas abordagens deveu-se ao facto de as
mesmas terem fornecido elementos específicos e relevantes para a compreensão do tema em
estudo.
1.1.1. Teoria de Sistemas (TS)
A TS surgiu por intermédio dos trabalhos do biólogo alemão Ludwig Von Bertalanffy 195025,
após uma análise por ele feita para verificar a existência de uma tendência para a integração
das ciências naturais e sociais na década de 1960. Bertalanffy (1950) critica a visão que tem-
se do mundo dividida em diferentes áreas, como Física, Química, Biologia, Psicologia,
Sociologia. São divisões arbitrárias e com fronteiras solidamente definidas, e espaços vazios
(áreas brancas) entre elas. A natureza não está dividida em nenhuma dessas partes. A TS
afirma que se deve estudar os sistemas globalmente, envolvendo todas as interdependências
de suas partes (Chiavenato, 2003:474).
A materialização desta teoria contou com a colaboração de estudiosos como: Edgar H. Schein
198026 – que através da publicação do livro Organizational Psychology, trouxe aspectos
fundamentais como, a definição de organização como sistema aberto em constante alteração,
objectivos ou funções múltiplas, conjunto de subsistemas interagindo dinamicamente e
mutuamente dependentes e múltiplos elos entre organização e seu meio ambiente desfizeram
fronteiras organizacionais. Daniel Katz e Robert L. Kahn 198727 – por intermédio da
publicação do livro “Psicologia Social das Organizações em 1987, desenvolveram um
modelo de organização por meio da aplicação da Teoria dos Sistemas à Teoria
Administrativa. Prosseguindo, o estudo teve a colaboração de estudiosos como Richard,
Fremont e James 196828, Trist e Churchman 196029, Rice 195830, e Hicks 197531.
25 Bertalanffy, L. V., (1950), Administração: Conceitos Fundamentais. 1a Edição, Thomson Editora: São Paulo.
26 Edgar, H. S. (1980), Organizational Psychology, 3aEdição, Englewood Cliffs, Prentice-Hall, New York.
27 Katz, D. e Kahn, R. L., (1987), Psicologia Social das Organizações. 3aEdição, Atlas Editora: São Paulo
28 Richard A. J., Fremont E. K. e James E. R., (1968), Designing Management Systems, in Management
Systems, Peter P. Schoderbeck, , John Wiley & Sons Inc: Nova York.
29 Emery, F. E. e Trist, E. L., (1960), Sociotechnical Systems, in Management Sciences: Models and
Techniques, C. West Churchman e Michel Verhulst (eds.), Pergamon Press, Nova York.

10
Segundo Chiavenato (2003:474) a Teoria de Sistemas pressupõe que os sistemas existem
dentro de sistemas, cada sistema é constituído de subsistemas e, ao mesmo tempo, faz parte
de um sistema maior, o supra sistema. Os sistemas são abertos, ou seja, cada sistema existe
dentro de um meio ambiente constituído por outros sistemas e os mesmos são caracterizados
por um processo infinito de intercâmbio com o seu ambiente para trocar energia e
informação. As funções de um sistema dependem da sua estrutura, cada sistema tem um
objectivo ou finalidade que constitui seu papel no intercâmbio com outros sistemas dentro do
meio ambiente.
A Teoria de Sistemas considera a existência duma dependência entre as estruturas, ou
melhor, entre os sistemas na medida em que, considera que os sistemas fazem-se presentes
dentro de outros sistemas. E que tais sistemas são receptivos, isto é, existe um intercâmbio
entre os sistemas e o meio em que esta envolvido. Esta teoria adequa-se ao tema em análise
na medida em que, o processo de implementação do PEES possui vários intervenientes que
acabam condicionando, ou melhor, influenciando esse processo. Neste sistema tem-se por
intervenientes os discentes, que relacionam-se entre si, os docentes, que por sua vez
relacionam-se com os discentes e entre si, e as entidades que desenham todo o processo da
reforma dos currículos e implementação de programas deste género. Esta teoria permitiu
compreender o tipo de intercâmbio existente entre os intervenientes deste processo.
1.1.2. Modelo de Desenvolvimento Institucional (Modelo de Esman)
O modelo de desenvolvimento institucional delineado por Milton J. Esman e Hans C. Blaise é
resultado do esforço do Inter-University Research Program in Institution Building (IRPIB)32
visando apresentar uma estrutura conceitual capaz de facilitar a ordenação de dados para
análises comparativas. Baseia-se amplamente na crescente literatura sobre teoria
administrativa, comportamento organizacional e mudança social, além de pesquisas e
formulações conduzidas pelos próprios autores (Santos, 1979:12).
Fundamenta-se na teoria dos sistemas, razão pela qual parte da premissa de que as
instituições são sistemas abertos. Isto é, são organismos em permanente interacção com seu
meio ambiente, num contínuo processo de influenciação mútua. Recolhem energia do
30 Rice, A. K. (1958), Productivity and Social Organization:The Ahmedabad Experiment, Tavistock
Publications: Londres.
31 Herbert G. H. e Gulle C. R. (1975), Organizations: Theory and Behavior, McGraw-Hill Kogakusha, Ltd:
Tóquio.
32 Inter-University Research Program in Institution Building (Programa de pesquisa interuniversitário de
Desenvolvimento Institucional)

11
ambiente (inputs ou entradas) que é processada e convertida em produtos (outputs ou saídas)
aspirados pelo ambiente. (Santos, 1979:12).
Segundo Esman e Bruhns (1965:57), a construção institucional é concebida como um
processo social genérico e existem elementos e acções que podem ser identificados como
geralmente relevantes para o fortalecimento institucional, embora sua expressão seja
diferente dependendo do tipo de instituição e do ambiente social. É possível, através de uma
análise sistémica e comparativa de experiências de desenvolvimento institucional, criar
elementos de uma tecnologia de fortalecimento institucional que será útil para as pessoas
envolvidas na introdução da inovação nas sociedades em desenvolvimento, sejam eles
agentes de mudanças indígenas ou conselheiros estrangeiros.
Para Esman (1972), por meio de um corpo de variáveis e seus indicadores, é possível
verificar a tendência e identificar o carácter institucional de uma organização.
As variáveis institucionais33 ou internas (Liderança, Doutrina, Programa, Recursos e
Estrutura Interna), são elementos essenciais que constituem os parâmetros internos e
explicam o comportamento da instituição. Além dessas variáveis, para que uma organização
possa institucionalizar-se é necessário que transaccione com o meio ambiente, estabelecendo
elos ou vínculos com outras organizações. Esses vínculos são as variáveis externas34
(capacitadores, funcionais, normativos e difusos), responsáveis pela interacção da instituição
com o meio ambiente, sendo suas relações facilitadoras das transacções.
Assim, o Modelo de Desenvolvimento Institucional aplicou-se a temática em análise pois
possibilitou aferir até que ponto o PEES difundiu valores que possibilitaram mudanças,
cumpriu objectivos sociais, foi internalizada pelo seu ambiente interno e externo, e teve seus
padrões de acção aceitos pelo contexto, ou seja, se o plano institucionalizou-se no ISRI e na
UP.
1.1.3. Complementaridade entre a Teoria de Sistemas e o Modelo de Esman
A corroboração existente entre a TS e o Modelo de Esman reside, essencialmente, no facto de
o modelo em referência fundamentar-se na teoria em alusão. A TS defende que os sistemas
existem dentro de sistemas e cada sistema é constituído de subsistemas fazendo assim, parte
de um sistema maior. Por sua vez, o Modelo de Esman fundamenta-se na teoria dos sistemas,
33 Esman reúne em cinco grupos e designa por: Liderança, Doutrina, Programa, Recursos e Estrutura Interna.
34 De acordo com sua natureza os vínculos foram agrupados, por Esman, em quatro tipos: capacitadores,
funcionais, normativos e difusos.

12
partindo do princípio de que as instituições são sistemas abertos, ou organismos em
permanente interacção com seu meio ambiente, num contínuo processo de influenciação
mútua. Constitui exemplo dessa fundamentação do modelo na teoria, a divisão das variáveis
que influenciam o desenvolvimento das instituições em internas (que explicam o
comportamento interno da organização) e externas (responsáveis pela interacção da
instituição com o meio). Assim, percebe-se que o Modelo de Esman usa-se da TS para
verificar o nível de interacção das organizações tanto a nível interno como externo, bem
como usa-se de seus pressupostos para estudar o grau de institucionalização de determinados
assuntos nas organizações.
1.2. Debate Conceptual
A base para fundamentar um estudo de carácter académico e/ou científico esta nos seus
conceitos, por estes permitirem a compreensão do objecto a ser analisado. Assim sendo,
apresentar-se-ão logo de seguida os conceitos fundamentais para essa temática.
1.2.1. Instituição
Na perspectiva de Kaminsky (1990:12), pode-se referir à instituição como "área específica de
produção de significado e formas de organização em que há um coeficiente e o limiar
determinado transversalidade, que o torna único num determinado contexto sócio histórico".
Debruçando-se sobre o mesmo assunto, Miró (s/d) elucida que geralmente, esse conceito
significa qualquer grupo, órgão ou instituição social, com certos meios de comunicação, que
persegue a realização de um ou mais fins sociais. Porto e Gardey (2010) corroboram esse
pensamento afirmando que trata-se de uma coisa estabelecida ou fundada. É um organismo
que cumpre uma missão colectiva.
Por fim, Haidar (2012) refere que as instituições são sistemas sociais sob natureza
cooperativa e aplicação da lei visando organizar e padronizar o comportamento de um grupo
de indivíduos (que pode ser de uma sociedade inteira).
Dos pensamentos acima referenciados, o de Miró demonstra-se como o mais adequado visto
que este deslinda o facto de a instituição ser uma estrutura ou mecanismo de ordem social,
que regula o comportamento de um conjunto de indivíduos dentro de uma determinada
comunidade/sociedade na busca do bem/objectivo comum.

13
1.2.2. Políticas Públicas
Na concepção de Boneti (2007:74), entende-se por políticas públicas o resultado da dinâmica
do jogo de forças que se estabelece no âmbito das relações de poder, relações essas
constituídas pelos grupos económicos e políticos, classes sociais e demais organizações da
sociedade civil. Tais relações determinam um conjunto de acções atribuídas à instituição
estatal, que provocam o direccionamento (e/ou o redireccionamento) dos rumos de acções de
intervenção administrativa do Estado na realidade social e/ou de investimentos.
Por sua vez, Guareschi (2004:180) define-as como [...] o conjunto de acções colectivas
voltadas para a garantia dos direitos sociais, configurando um compromisso público que visa
dar conta de determinada demanda, em diversas áreas. Expressa a transformação daquilo que
é do âmbito privado em acções colectivas no espaço público.
Saravia e Ferrarezi (2006), discutindo tal conceito, defendem que trata-se de um fluxo de
decisões públicas, orientadas a manter o equilíbrio ou a introduzir desequilíbrios destinados a
modificar uma realidade. Na mesma senda, de um modo sumarizado, Azevedo (2003:38)
enfatiza que trata-se de tudo o que um Governo faz e deixa de fazer, com todos os impactos
de suas acções e de suas omissões.
Neste sentido, pode concluir-se que políticas públicas referem-se aos programas de acção, ou
seja, aos fins a serem alcançados por uma administração ou gestão, visando definir fins,
através de objectivos traçados e meios para a realização de acções.
1.2.3. Ensino
Conforme elucida Fenstermacher (1989:153), ensino é o acto que ocorre entre duas ou mais
pessoas, uma das quais sabe ou é capaz de fazer mais do que a outra sendo por isso, um
relacionamento cometido com a finalidade de transmitir conhecimentos ou habilidades de um
para outro.
Debruçando-se sobre o conceito acima referenciado, Granata et al. (2000), afirmam que é
uma prática social, é uma construção ampla ainda definida e limitada por acções e influências
das políticas educacionais, administrativas, económicas e até culturais.
Por último, Santos (2008), que tem uma abordagem micro, na medida em que só discute tal
conceito no âmbito educacional, defende que tal conceito corresponde a uma resposta
planeada às exigências naturais da aprendizagem. É resultante de uma boa relação pessoal do
professor e do aluno.

14
No presente trabalho foram tomados em conta os conceitos de Fenstermacher (1989), visto
que através deste, pôde perceber-se que o ensino é a acção e/ou efeito de instruir, doutrinar e
treinar indivíduos, através de um corpo de conhecimentos, e o conceito de Granata et al.
(2000), pois este possibilitou perceber que o conceito em análise inclui mais de uma
dimensão.
1.2.4. Qualidade
O conceito de qualidade é multidimensional e polémico visto que não existe na literatura uma
definição que é aceite por todos os especialistas em educação, ou seja, uma definição padrão.
A qualidade é definida de várias maneiras em diversas circunstâncias, para responder a
objectivos diferentes num determinado período. A título de exemplo, Dourado e Oliveira
(2009:204) referenciam que a qualidade é uma noção histórica, que se altera no tempo e no
espaço, ou seja, o seu alcance vincula-se as demandas ou exigências sociais de um dado
processo histórico. O conceito acima relaciona-se a qualidade numa perspectiva história
(passado, presente e futuro).
Cabrito (2009:183), discutindo tal conceito, defende que não há critérios claros, objectivos e
aceites pela comunidade científica que nos permitam avalia-lo, pensamento esse que é de
algum modo contestado por Azevedo (2007), quando este afirma que qualidade é o
atendimento de acordo com as necessidades e exigências dos utentes, ou seja, uma concepção
subjectiva que está relacionada directamente com as percepções dos serviços prestados e com
as expectativas dos serviços desejados.
Assim, afiguram-se como noções importantes para o trabalho em estudo, o de Dourado e
Oliveira (2009) que permite perceber que o conceito em discussão é dinâmico e varia em
função do tempo, dai que o que é considerado qualidade hoje, amanha pode não ser, e o de
Azevedo (2007) pelo facto deste esclarecer que a qualidade é subjectiva, sendo positiva
aquela que melhor responde as necessidades da sociedade e negativa aquela que não satisfaz
cabalmente as mesmas necessidades.
Com o término da apresentação do referencial teórico usado no desenvolvimento da pesquisa
e dos conceitos que a envolvem, segue-se o capítulo atinente ao processo de políticas
públicas.

15
CAPÍTULO 2 – PROCESSO DE POLÍTICAS PUBLICAS
O presente capítulo versa sobre as diferentes abordagens do processo de políticas públicas
onde abordam-se aspectos que dizem respeito as suas tipologias, etapas, actores envolvidos,
modelos de análise de implementação e os factores que influenciam o seu sucesso, sendo que
para tal recorreu-se a literatura.
2.1. Tipologia de políticas públicas
As políticas públicas compõem um vasto e diferenciado universo, não sendo todas do mesmo
género, ao contrário. Na tentativa de lidar com tal complexidade e interpretar os dados para a
análise das políticas públicas, foram criadas várias tipologias. Essas tipologias são
instrumentos de classificação, que permitem o enquadramento das políticas em uma ou outra
moldura, a partir do exame das características observáveis de um dado objecto (variáveis). A
existência de várias tipologias, resulta do facto de muitos autores divergirem nas suas
abordagens. A título de exemplo tem-se as divergências de Lowi e Wilson.
Lowi (1964, 1972), que desenvolveu a talvez mais conhecida tipologia, defende que elas
podem assumir quatro (4) formas: Políticas distributivas (aquelas que alocam bens ou
serviços a fracções específicas da sociedade - categorias de pessoas, localidades, regiões,
grupos sociais, etc. - mediante recursos provenientes da colectividade como um todo),
Redistributivas (aquelas que distribuem bens ou serviços a segmentos particularizados da
população por intermédio de recursos oriundos de outros grupos específicos), Regulatórias
(aquelas que estabelecem imperativos (obrigatoriedades), interdições e condições por meio
das quais podem e devem ser realizadas determinadas actividades ou admitidos certos
comportamentos) e constitutivas (aquelas que consolidam as regras do jogo político. São as
normas e os procedimentos sobre as quais devem ser formuladas e implementadas as demais
políticas públicas).
Por sua vez, debruçando sobre a mesma matéria, Wilson (1973), refuta vigorosamente o
argumento de Lowi e sua classificação das políticas públicas. Assim, ele construiu uma
tipologia cujo critério é o padrão de distribuição dos benefícios e dos custos da política
discriminando-as em (4) quatro formas: Políticas Clientelistas35 (as quais têm benefícios
concentrados e custos dispersos, ou seja, toda a sociedade arca com o seu custo para que
alguns grupos tenham benefícios. Ex.: subsídios), Maioritárias (nas quais os custos e
35 Wilson não retrata nessa nomenclatura o clientelismo enquanto sistema de intermediação de interesses, no
qual há uma apropriação privada de bens públicos e sua troca por bens privados, mas tão-somente as políticas
orientadas a determinadas clientelas, no sentido de seus beneficiários.

16
benefícios são distribuídos pela colectividade. Ex.: serviços públicos de saúde, segurança
pública, energia, educação, etc.), Empreendedoras (nas quais os benefícios são colectivos e
os custos ficam concentrados sobre certas categorias. Implicam mudanças que oneram alguns
em benefício de todos. Ex.: reforma administrativa, política ambiental, etc.) e Políticas de
Grupos de Interesses (nas quais os custos e benefícios estão concentrados sobre certas
categorias, ou seja, alguns grupos arcam com todo o custo e outros grupos recebem todo o
benefício. Ex.: política tributária)
Fazendo uma conjugação das classificações de Lowi e Wilson, pode perceber-se que as
políticas distributivas correspondem às clientelistas, visto que no fundo ambas defendem que
são determinadas por demandas e decisões fragmentadas, cujos custos são difusos, sendo os
benefícios focalizados ou concentrados. As Políticas Redistributivas, equivalem às de Grupos
de Interesses, uma vez que ambas são qualificadas por demandas e sistema decisório
fortemente concentrados, o mesmo acontecendo com seus custos e benefícios e as políticas
regulatórias correspondem às políticas empreendedoras sendo ambas definidas por demandas
fragmentadas, processadas em sistemas decisórios fortemente concentrados, tendo como
resultado custos concentrados e benefícios difusos. Quanto as Políticas Maioritárias, de
Wilson, não ostentam a mesma natureza e o mesmo conteúdo das Políticas Constitucionais,
de Lowi.
2.2. Etapas de políticas públicas
Cada política pública passa por diversos estágios. Em cada um deles, os actores, as coalizões,
os processos e as ênfases são diferentes. “ As políticas públicas estruturam o sistema político,
definem e delimitam os espaços, os desafios, os actores” dizem Saravia e Ferrarezi (2006).
Muito se debate na literatura sobre as etapas das políticas públicas, contudo o que tem
acontecido é que de um modo ou de outro, os autores divergem nas suas abordagens. A título
de exemplo, temos as abordagens de Saravia e Ferrarezi (2006) e de Secchi (2010).
É possível, na perspectiva de Saravia e Ferrarezi (2006), verificar sete etapas no processo de
política pública: agenda ou inclusão, elaboração, formulação, implementação, execução,
acompanhamento, e avaliação.

17
Embora Secchi (2010) traga, igualmente, sete etapas no seu processo de políticas públicas,
este diverge da abordagem de Saravia e Ferrarezi. Para este autor as políticas públicas
compreendem as seguintes: identificação do problema, formação de agenda, formulação de
alternativas, tomada de decisões, implementação, avaliação e extinção.
Analisando as etapas de políticas públicas de Saravia e Ferrarezi e de Secchi, pode verificar-
se que embora estas divirjam em alguns pontos, tal como na sua nomenclatura, estas
compartilham muitas semelhanças. A primeira etapa, a que os primeiros autores denominam
agenda ou inclusão, é equivalente a denominado de identificação do problema pelo
segundo, visto que ambas dizem respeito a recognição de uma determinada situação que
constitua um problema. Continuando, pode observar-se que que a elaboração assemelha-se a
formação de agenda uma vez que tais etapas dizem respeito a identificação, delimitação e
inclusão de um problema na lista de prioridades com o objectivo de determinar alternativas
para a sua resolução. A etapa a que segue, denominada de formulação, reúne consenso tanto
na nomenclatura como no seu conteúdo (diz respeito a eleição da melhor alternativa para a
resolução do problema). A etapa a que Saravia e Ferrarezi denominam de implementação é
denominada de tomada de decisões por Secchi; estas coincidem na medida em que dizem

18
respeito a preparação para pôr em prática a política pública e/ou momento em que os
tomadores de decisão adequam os problemas às soluções eleitas. Prosseguindo, pode reparar-
se que a execução equipara-se a implementação visto que ambas têm por objectivo a
materialização das políticas públicas e o acompanhamento assemelha-se a avaliação pois
ambas têm por objectivo fazer uma supervisão sistemática da execução da política e dos seus
efeitos.
Embora as etapas de políticas públicas dos autores supracitados convirjam em quase todos os
aspectos, elas divergem no último elemento do ciclo de cada um tanto na nomenclatura como
na função/objectivo. Saravia e Ferrarezi têm na última etapa a avaliação que tem por
objectivo a mensuração e análise, a posteriori, dos efeitos produzidos na sociedade pelas
políticas públicas e Secchi, tem a extinção que é a etapa derradeira do ciclo ou processo da
política pública, em que ela é descontinuada ou substituída.
Diante dos objectivos da pesquisa, opta-se por uma descrição sucinta do processo de análise
do ciclo de política pública, deixando claro que este é um tema controverso e com diferentes
vertentes. Cada etapa do processo de conformação de uma política pode ser desdobrada em
diversos instrumentos analíticos que demandam análises teórico-metodológicas
aprofundadas. Como este não é o objectivo do estudo, utilizou-se um breve referencial para
nortear os passos seguintes do estudo.
2.3. Actores envolvidos no processo de políticas públicas
Borba (2013:48), alude que é necessário destacar que o interesse público deve permear as
acções em todas as fases do ciclo de políticas. Porém, muitos implementadores buscam
desenvolver programas ou acções apenas sob a prerrogativa da promoção pessoal ou de
grupos políticos e, muitas vezes, estas acções não reflectem a necessidade real dos supostos
beneficiários. Neste sentido, muitos projectos são aprovados sem estudo prévio ou consulta
aos beneficiários e, por isso, se tornam políticas que não depreendem seu elemento essencial,
que é o atendimento e protecção do interesse público. Tal facto gera também uma crise na
gestão pública na medida em que os cidadãos perdem a identificação com seus representantes
líderes, já que seus anseios não são ouvidos e outras acções, muitas vezes de pouca
efectividade pública, são feitas sem as devidas justificativas.
Para o sucesso de todas as fases é necessário que os actores participantes compreendam sua
função e, principalmente, que suas acções influenciam directamente nos resultados da

19
política. É necessário destacar que, para a formação de uma política pública, não existe uma
ordem de participação entre os actores, onde cada um tem um papel específico e a função de
transformar políticas em acções, actuando em todas as fases destas políticas.
Neste sentido, Souza (2006:36) ressalta que “a política pública envolve vários actores e níveis
de decisão, embora seja materializada através dos Governos, e não necessariamente se
restringe a participantes formais, já que os informais são também importantes”.
É possível categorizar os actores como indivíduo, grupos ou organizações que desempenham
alguma função na arena política, ou seja, aqueles que influenciam directa ou indirectamente
as políticas públicas em seu conteúdo e resultados, por meio da mobilização de opiniões, com
o objectivo de fazer determinado problema ser inserido na agenda governamental. Desta
forma, o comportamento de cada actor é dinâmico e varia de acordo com o grau de
participação e influência no cenário político (Secchi, 2010).
As principais categorias de actores capazes de fomentar e implementar uma política pública
são os actores políticos, burocratas e a sociedade civil na perspectiva de Secchi (idem). Para
este autor, os actores políticos actuam por tempo determinado, mas merecem destaque por
serem representantes da sociedade e por terem autoridade na tomada de decisão.
Os burocratas actuam de forma permanente na administração pública e devem possuir
qualificação técnica para garantir a neutralidade de suas acções de forma a manter o aparelho
estatal activo.
Já a sociedade civil se subdivide em categorias de actores nas quais se destacam os grupos de
interesse, representados por indivíduos que se reúnem com o objectivo de conseguir recursos
que lhes permitam influenciar as decisões públicas; os grupos de pressão, que se caracterizam
pela união de indivíduos que buscam influenciar as decisões públicas; a mídia, que tem como
função principal a difusão das informações e ser formadora de opinião, além de contribuir
para o controlo das actividades da administração pública; e os partidos políticos, que têm
influência directa nas acções governamentais como representantes dos interesses da
sociedade.
2.4. Modelos de análise do processo de implementação de políticas públicas
Segundo Oliveira (2006), a literatura sobre implementação de políticas públicas foi
desenvolvida a partir de 1973, com a publicação do trabalho de Pressman e Wildavsky (1973)

20
intitulado Implementação. A partir desta pesquisa, vários trabalhos foram elaborados a partir
de debates que vão desde técnicas para estudar e administrar implementação até a sua
diferença entre os países desenvolvidos e em desenvolvimento.
Encontramos duas abordagens hegemónicas na literatura sobre implementação de políticas
públicas. Uma delas toma como foco de análise o processo de formulação da política pública,
e as variáveis destacadas são referentes às normas que a estruturam. A segunda abordagem
enfatiza elementos dos contextos de acção nos quais a política será implementada. Toma
como variáveis as condições dos espaços locais e as burocracias implementadoras.
A primeira perspectiva baseia-se na abordagem sequencial, a política pública é vista como
uma sequência de etapas distintas e guiadas por lógicas diferentes (Muller & Surel, 2002). O
processo de formulação seria permeado pela lógica da actividade política, ao passo que a
implementação estaria no âmbito da prática administrativa. A implementação corresponderia
“à execução de actividades [...] com vistas à obtenção de metas definidas no processo de
formulação das políticas” (Silva & Melo, 2000:4). Pressupõe-se que, uma vez criada a
política, conformar-se-ia um processo técnico de implementação (Walt, 1994). Fica clara a
distinção entre decisão e sua operacionalização, que possuem arenas e actores distintos. Essa
perspectiva é denominada top-down36 ou desenho prospectivo (Elmore, 1996).
O segundo modelo analítico questiona dois supostos: o da influência decisiva dos
formuladores sobre o processo de implementação e o de que as directrizes explícitas, a
determinação precisa de responsabilidades administrativas e a definição exacta de resultados
aumentam a probabilidade de as políticas serem implementadas com êxito (Elmore, 1996).
Ele enfatiza que a discricionariedade dos implementadores é inevitável e pode ser desejável,
já que esses actores detêm conhecimento das situações locais e podem adaptar o plano a elas
(O’brien & Li, 1999). Tais ajustes podem ser possíveis fontes de inovação, dependentes, no
entanto, das capacidades do Estado. Essa abordagem é comummente denominada bottom-
up37 ou desenho retrospectivo.
Há que ressaltar que independentemente do modelo predominante, o processo de
implementação de políticas públicas é fortemente influenciado pela escola institucionalista,
ou seja, todas as políticas públicas dependem de uma acção institucional. Assim, para
36 De cima para baixo
37 De baixo para cima

21
perceber o processo de implementação de uma política pública, há necessidade de analisar o
arranjo institucional na qual ela está inserida, pois é um factor determinante para a execução
da política pública.
2.5. Factores que influenciam o sucesso de políticas públicas
Pressman e Wildavsky (1984) ressaltam que mesmo diante das melhores condições o
processo de implementação de uma política pública pode ser extremamente difícil. Os autores
destacam que nem todos os problemas encontrados durante o processo de implementação são
previstos durante a etapa de formulação de políticas públicas.
Assim, entender o processo de implementação de uma política pública é importantíssimo e
está relacionado a identificar quais factores servem como contingência para o sucesso ou
fracasso da implementação. Esses factores podem ser políticos ou uma função do tipo política
ou ainda uma função das organizações que fazem parte do processo de implementação como
agentes dele. Nesta perspectiva, a multiplicidade de actores envolvidos, numerosas
combinações de condicionantes e a complexidade se tornam bastante plausíveis (Peters
(2007).
Bardach (1977) identifica como factores condicionantes que podem afectar a implementação
de políticas públicas: 1) o problema da incompetência; e 2) o problema de coordenação. O
problema da incompetência está relacionado ao facto de os actores que participam do
processo de implementação, especialmente, os agentes implementadores não possuírem
profissional capacitado para a execução das tarefas propostas. O problema da coordenação é
retratado pelo facto de os actores envolvidos no processo de implementação não se
articularem em conjunto para a realização das tarefas necessárias para a execução de
determinada política pública, mesmo que o custo dessa coordenação seja baixo.
Dando continuidade aos estudos dos factores que influenciam no processo de implementação
de uma política pública, Lundin (2007), elucida que quanto maior a complexidade da tarefa
na execução de uma política, maior a dificuldade para implementá-la, tendo em vista que
aumentarão os desafios para a coordenação dos actores que fazem parte desse processo.
Prosseguindo, Oliveira (2006:102), identifica diversos factores que influenciam o processo de
implementação de políticas públicas, sendo que eles podem ser oriundos de reflexos no
desenho da política pública: facto gerado no momento da etapa de concepção, quando as
decisões não levam em consideração a viabilidade de execução da política pública.

22
As políticas públicas complexas incentivam a busca por cooperação inter-organizacional,
tendo em vista que uma determinada organização não possui todas as ferramentas para
alcançar os objectivos delineados por essa política (Lundin, 2007). Assim sendo, se não
houver cooperação entre os actores envolvidos no processo de implementação de uma
política, consequentemente, haverá dificuldades para sua execução.
Epilogando, é possível perceber que o sucesso na implementação de uma política pública
depende da interacção entre os formuladores e os implementadores da mesma pois parte-se
do princípio que os formuladores não são capazes, por si só, de identificar todos os problemas
a ser enfrentados na condução e implementação da política. A interacção entre os
formuladores e implementadores é imprescindível para o seu sucesso.
Até aqui a análise documental realizada permitiu descrever o processo de políticas públicas,
indicando as etapas que o compõem até a discussão dos factores que influenciam o seu
sucesso. Com o término da apresentação deste capítulo, passa-se então para a fase onde se
concentra o foco desta pesquisa, que trata da dinâmica envolvendo as políticas públicas e a
qualidade do ensino superior.

23
CAPÍTULO 3 – DESENVOLVIMENTO DO SUBSISTEMA DE ENSINO SUPERIOR
NO CONTEXTO DA ADOPÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS VOLTADAS A
QUALIDADE DO ENSINO
Este capítulo apresenta as diversas perspectivas dos autores relativamente á questões
inerentes a implementação de políticas/estratégias, políticas públicas de ensino e qualidade do
ensino superior. Aborda ainda aspectos relacionados a indicadores da qualidade do ensino
superior e procura debruçar sobre o desenvolvimento de instituições de ensino superior no
contexto do Modelo de Esman, sendo que tem por objectivo criar bases para as discussões do
capítulo posterior.
3.1. Políticas públicas de ensino
Quando menciona-se a expressão política de ensino, remete-se a aspectos relacionados com o
agir e o fazer, sobretudo com acções governamentais, que são pensadas e aplicadas no
sistema educacional. Baseando-se nesta análise é possível apontar que as políticas de ensino
expressam a multiplicidade e a diversidade das políticas educativas num determinado período
histórico. Ao relacionar as áreas específicas de intervenção, é que fala-se em políticas de
educação infantil, políticas de educação básica, educação superior, entre outras, podendo
desdobrar-se em outras políticas (Vieira, 2010).
Há que salientar que é crucial levar em conta, o ponto de vista, sobre o qual se examina
determinada medida educacional ou intervenção estatal. É necessário visualizar o lugar de
onde são observados e analisados os projectos, por exemplo, quando uma política de ensino é
observada de um espaço micro, de escolas de um determinado município esta terá uma visão
daquele que analisou, que, provavelmente, será distinta de um espaço macro, ou seja, a visão
do Estado como um todo, gerando uma visão diferente do mesmo conceito. Assim, o
contexto em que se encontram as partes é distinto e, cada um com seus propósitos, suas
limitações e suas ideias de ver o mundo e a realidade, condicionando seus entendimentos.
Ao designar um conceito para política de ensino, Martins (1993:08) defende que a política de
ensino também não pode receber uma definição terminal visto que como processo, ela se
revela em cada época histórica, em cada contexto, em cada momento dado da organização
dos seres humanos.
Para o autor, a política educativa apresenta uma dinâmica própria, que a impulsiona e
estabelece relações com as demais esferas do mundo social (idem).

24
Com efeito, de acordo com as ideias de Martins, pode-se avançar que a política de ensino
exerce função específica, tendo autonomia relativa para modificar-se e ajustar-se de acordo
com o contexto e o meio em que está inserida. Como a mesma é uma acção social, dá-se e
constitui-se em períodos históricos, por isso, dotada de complexos contraditórios, de acordo
com a situação temporal em que se encontra no momento. Ela contribui tanto para reproduzir
uma ordem preestabelecida, quanto para transformá-la.
Política pode ser compreendida como ponto de partida do estudo para as actividades
relacionadas com o Estado. As políticas sociais públicas, principalmente, são tácticas,
extremamente, importantes para o Estado, pelo facto de que: “é estratégica a importância das
políticas públicas de carácter social – saúde, educação, cultura, previdência, seguridade,
informação, habitação, defesa do consumidor – para o Estado capitalista” (Shiroma, Morais
& Evangelista, 2004:8). Conforme esses autores, são vistas como fundamentais por estarem a
serviço das várias classes sociais.
Diante da ideia de que as políticas públicas são articuladas de acordo com o planeamento da
sociedade, sendo, então, viabilizadas por meio da acção do Estado, é pertinente a ideia de que
as políticas públicas dão suporte ao Estado e, por isso, agem através dele. Esta acção e
interferência dão-se de acordo com o projecto que se enseja aplicar na sociedade num
determinado período, como já descrito. De outra parte, uma medida educacional pode surgir
de demandas da população, conforme ilustra Azevedo:
[...] pode-se afirmar que um sector ou uma política pública para um sector, constitui-se a
partir de uma questão que se torna socialmente problematizada. A partir de um problema que
passa a ser discutido amplamente pela sociedade, exigindo a actuação do Estado (Azevedo,
1997:61).
Pela afirmação da autora, pode concluir-se que uma política pública de ensino surge a partir
de um problema ou questão que é discutida e formulada no âmbito educativo, socialmente,
problematizando o tema em foco. Para esta medida se concretizar, requer acção do Estado,
sendo que o mesmo precisa intervir nela como agente coordenador do processo da solução do
problema ou questão levantada.
3.1.1. Implementação de políticas/estratégias de ensino
A implementação de estratégias de ensino pode ser considerada como um processo de
interacção entre a determinação de objectivos e as acções empreendidas para atingi-las.
Consiste no planeamento e na organização do aparelho administrativo e dos recursos

25
humanos, financeiros, materiais e tecnológicos necessários para realizar uma política
educativa (Martins, 1993).
Observa-se que, nesse processo, as estratégias sofrem influências das circunstâncias externas
aos agentes planeadores e implementador, as quais tornarão possíveis ou não a
implementação. Segundo Santos (2008), essas circunstâncias envolvem adequação,
suficiência e disponibilidade de tempo e recursos; a característica da estratégia em termos de
causa e efeito, vínculos e dependências externas; compreensão e especificação dos objectivos
e tarefas; comunicação; coordenação e obediência.
Rua (1997), orienta que a mera formulação de tal estratégia e a consequente elaboração de
um plano não garantem a viabilidade de sua implementação. Segundo esta autora, existem
algumas pré-condições necessárias para que a mesma tenha uma boa implementação, tais
como: o programa deve dispor de tempo e recursos suficientes; em cada estágio da
implementação da estratégia deve haver a combinação de recursos necessários para cumprir
os objectivos; é necessário que haja compreensão e consenso quanto aos objectivos a serem
atingidos; as tarefas a serem realizadas por cada participante devem estar com detalhes
completos e em sequência perfeita.
Por último, Barrett e Fudge (1981) explanam que em vez de tratar a implementação de uma
estratégia de ensino como a transmissão da política em uma série de acções consecutivas, as
relações entre acções políticas precisam ser observadas como um processo de interacção e
negociação, ao longo do tempo, e envolvendo os que colocam a estratégia em efeito e os
responsáveis pela acção. Assim, observa-se a implementação de políticas dessa natureza não
somente em termos de efectuar a política, mas também analisando o que realmente acontece,
compreendendo como e porquê, sendo que os pontos centrais são: o que é feito, o
comportamento ou acções dos grupos e o grau em que as acções se relacionam com a política
de ensino. Deste modo, a implementação de estratégias de ensino passa a ser vista, portanto,
como uma série de responsabilidades, desde o comprometimento ideológico, incluindo as
pressões ambientais ou pressões de outros grupos que influenciam ou controlam a acção.
3.2. Qualidade no ensino superior
Garbanzo (2007) afirma que o conceito de qualidade é relativamente recente na literatura
educacional, um conceito que foi visto no passado de uma forma mais quantitativa,
vinculando-se especialmente nos planos económico e social, mas também afirma que este

26
conceito evoluiu, de tal maneira que não é mais visto apenas a partir de um espectro
quantitativo, mas também qualitativo.
Nas palavras de López (2006), o ES continua a ver o conceito acima referenciado como um
problema a ser resolvido. Nota-se que opiniões sobre a qualidade do subsistema de ensino em
estudo podem variar de simplificações, como a definição dada pelo Green (1994), segundo a
qual a qualidade deste é preparar os alunos por meio do uso de palavras, números e conceitos
abstractos de compreender, resolver e influenciar positivamente o ambiente em que se
encontram, até a opiniões complexas como a da Unesco (1998:2), que dispara que a
qualidade deste subsistema é um conceito multidimensional, que deve envolver todas as suas
funções e actividades: ensino e programas académicos, pesquisa e bolsas de estudo, de
pessoal, estudantes, infra-estrutura e ambiente académico.
Um dos poucos elementos no qual alguns autores concordam na definição da qualidade deste
ensino é a ambiguidade. A este respeito, Garbanzo (2007), afirma que, apesar da
ambiguidade do conceito, há consenso de que deve ser visto de forma holística, uma vez que
esta é uma construção social que varia de acordo com grupos envolvidos e reflecte as
características da sociedade.
Torres (2011), que procura discutir a qualidade deste subsistema no contexto dos serviços
pelas IES prestados, defende que na actualidade, a preocupação com a qualidade deste pode
ser o diferencial competitivo dessas instituições, visto que os consumidores de serviços
educacionais têm-se mostrado mais exigentes, estando sempre em busca de novos padrões de
qualidade no ensino.
Assim, é perceptível que na óptica de Torres, para que a qualidade do ES seja alcançada é
importante que as instituições de ensino possam conhecer primeiramente as necessidades,
percepções e expectativas38 dos alunos, bem como compreender o que se pode melhorar em
seu processo de prestação de serviços.
Arrolada a discussão acima, pode notar-se que o contexto da qualidade do ensino em alusão
certamente é alvo de inúmeras discussões e reflexões, pois, conforme já apresentado neste
38 Parasuraman et al. (1988), definem a qualidade em serviços como a diferença entre a percepção do serviço e a
expectativa sobre este serviço. Tal resultado tem como resposta o nível de satisfação do cliente ou a qualidade
percebida. A Qualidade Percebida é definida como “o julgamento do consumidor sobre a superioridade ou
excelência global de um serviço”.

27
trabalho e segundo diversos autores, trata-se de um conceito múltiplo, que se expressa através
de juízos de valor e, não poucas vezes, diverge na abordagem de muitos autores.
3.3. Indicadores de qualidade do ensino superior
Segundo Grego (1997), o uso de indicadores válidos, relacionados às metas e aos objectivos
dos cursos e das IES, que incluam informações sobre antecedentes, contexto, processo e
resultados de forma equilibrada e que levem em consideração as necessidades e objectivos
dos diferentes usuários, pode constituir-se em importante sinalizador do funcionamento do
ensino em uma instituição universitária.
Os indicadores são definidos como um conjunto comparável de informação que permitam o
diagnóstico da situação em estudo, seja ela global ou parcial (Grego, 1997). São instrumentos
de avaliação e controlo dos resultados ou desempenho de uma acção que se quer medir.
Possibilitam, por meio de mensuração, avaliar o progresso alcançado a partir dos resultados
obtidos com a implantação e a implementação de um programa de melhoria da qualidade.
Damazio (1998:103) considera que:
A importância de medir é incontestável, seja para determinar referências entre valores, seja
para servir de elemento de controlo. Em qualquer caso, somente através da mensuração dos
fenómenos, pode o administrador tomar medidas correctivas oportunas e adequadas, evitando
o processo da tomada de decisões com base no casuísmo, ou na mera intuição.
Harvey e Green (1993) afirmam que, até agora, foram utilizados quase exclusivamente
indicadores de eficiência e eficácia sob o nome genérico de indicadores de rendimento,
seleccionados em função de critérios subjectivos. A eficácia por si mesma não garante a
qualidade do ES, já que o alcance dos objectivos pode não representar as opções mais
relevantes. Mais ainda, uma instituição eficaz e eficiente, ou seja, com os componentes do
sistema representados de forma adequada, mas que exclui as expectativas reais deste
subsistema de ensino dos indivíduos e da sociedade, resulta em um instrumento que realiza
uma função diferente daquela para a qual foi estabelecido. A fim de evitar um tratamento
inadequado da realidade, segundo Harvey e Green (1993), pode-se agrupar e ordenar os
indicadores em classes: de produtividade; de eficácia; e de eficiência.
3.3.1. Indicadores de produtividade
Jacob (2003:34) elucida que a determinação dos indicadores de produtividade, aplicáveis
fundamentalmente aos níveis de instituição e de sistemas de ES, traz dificuldades nas
sociedades pluralista e democrática, em razão, por um lado, da diversidade de valores,

28
aspirações e necessidades sociais que neles coexistem, e, por outro, da falta de acordo sobre
as metas educacionais desejáveis. Em todo caso, existem técnicas para determinar os níveis
de aceitação dos valores, metas e produtos das IES, base principal dos indicadores de
produtividade. Esses índices podem agrupar-se da seguinte forma:
 Os que expressam relações entre os inputs ou entradas no sistema de ES e os valores
sociais: sistemas de recrutamento de alunos e professores; equidade de acesso (que
alunos ingressam e, especialmente, quais encontram barreiras); equidade na
destinação de recursos humanos, materiais e económicos; demanda de inscrições; etc.;
 Os que expressam relações entre estrutura, processos administrativos e de gestão, de
pesquisa, de avaliação, curriculares e de ensino nas instituições e os valores,
expectativas e necessidades sociais: estrutura de autoridade e participação no sistema
de decisão na instituição; clima institucional; validade cultural, social e trabalhista do
currículo e dos programas académicos; validade curricular do sistema de avaliação;
etc.;
 Os que expressam relações entre produto e resultados dos programas académicos, e
expectativas e necessidades sociais: adequação em quantidade e modalidade dos
graduados; validade dos conhecimentos, aptidões e competências adquiridos;
relevância de valores e atitudes, relevância da contribuição científica e de pesquisa;
etc.;
 Os que expressam relações entre metas e objectivos do ES e as aspirações,
expectativas e necessidades e demandas de formação superior na sociedade. O
problema para a determinação dos indicadores incluídos neste grupo é a falta de
acordo e consenso sobre as metas sociais relevantes e as metas deste ensino.
3.3.2. Indicadores de eficácia
Os indicadores de eficácia mostram até que ponto os objectivos e as metas de um programa,
de uma instituição ou de um sistema de educação estão sendo atingidos (Schwartzman, 1997;
Huguet, 1999).
De acordo com Schwartzman (1997:155): “A escassez de indicadores de eficácia não está
tanto na dificuldade de obtenção das informações necessárias, mas na ausência de vontade
política das autoridades educacionais e das próprias universidades de explicitarem metas e
objectivos a serem acompanhados”.

29
Para Harvey e Green (1993), a determinação dos indicadores de eficácia apoia-se
fundamentalmente na avaliação do produto, tomando como referência as metas e os
objectivos do sistema ou da IES. A dificuldade vem, por um lado, da ambiguidade inerente às
próprias metas e objectivos educacionais e, por outro, da deficiente conceituação do produto.
Portanto, é inevitável aprofundar a análise do rendimento educacional para progredir na
identificação de suas dimensões básicas e chegar a definições operacionais, como base para
sua mensuração e avaliação.
3.3.3. Indicadores de eficiência
Segundo Jacques Schwartzman (1997:153), os indicadores de eficiência “relacionam insumos
e produtos. No jargão dos economistas, eficiência refere-se a uma combinação óptima de
recursos para produzir um determinado produto, o que quer dizer produzi-lo ao menor custo”.
De acordo com Huguet (1999), a eficiência é um conceito inseparável de eficácia e se associa
às condições e aos recursos disponíveis com que se busca ser eficaz. Uma organização é
eficiente na medida em que aproveita os recursos disponíveis (tempo, talento, capital) e
resiste às condições adversas. A eficiência é resultante de uma relação entre os objectivos
alcançados e as condições em que se trabalha.
Para Harvey e Green (1993), a determinação dos indicadores de eficiência apoia-se na
mensuração de custos de toda ordem (pessoais, temporais, sociais, materiais, económicos,
etc.) que dizem respeito aos resultados obtidos. Trata-se, pois, de expressar a relação entre
meios e fins. A dificuldade encontra-se no carácter ilusório e ambíguo desses conceitos no
âmbito do ES. À medida que são definidas e identificadas as entradas e saídas, configuram-se
três categorias de eficiência do ES:
 Económica: produtividade da educação como formação de capital e recursos
humanos;
 Administrativa e de gestão: organização de recursos para oferecer os serviços de
educação, pesquisa e extensão;
 Pedagógica: adequação de professores, ensino, tempo e recursos pedagógicos, etc. aos
resultados educacionais.
De acordo com Jacques Schwartzman (1997), a complexidade na construção de indicadores
está relacionada ao facto de as IES terem múltiplos fins, à dificuldade de controlar a
qualidade da entrada e dos produtos e à inexistência, em nível internacional, de um conjunto

30
de indicadores consensuais para o sistema universitário ou para órgãos públicos ligados à
educação.
3.4. Critérios para o estabelecimento de indicadores
Segundo Harvey e Green (1993), os indicadores devem ter pelo menos as seguintes
características exigidas com relação a medidas de modo geral.
 Validade: os indicadores representam os propósitos da avaliação, as mudanças que se
pretende atingir ou o fenómeno a ser observado.
 Precisão, fidedignidade: os indicadores são consistentes em relação ao fenómeno
indicado e permitem o equilíbrio que uma medida mantém em relação a outras
medidas ou a sistema de medidas.
 Objectividade: os indicadores reduzem a opinião ou o julgamento pessoal.
 Independência: os diferentes objectivos podem ser representados por indicadores
distintos.
 Especificidade: os indicadores explicitam parte substantiva, magnitude, tempo e local
onde foram observados.
 Comparabilidade: significado e valor dos indicadores podem ser comparados a outro
indicador, padrão ou informação de referência.
De acordo com Damazio (1998), é preciso levar em conta alguns aspectos gerais para o
adequado estabelecimento dos indicadores:
 Definição apropriada para cada processo da organização;
 Enfoque do conjunto de indicadores como parte do conjunto de ferramentas
gerenciais;
 Integração dos indicadores como parte do sistema de informação da instituição, quer
seja para divulgação, geração ou colecta de dados;
 Definição dos indicadores considerando-se as características e a cultura da área onde
serão utilizados;
 Selecção dos indicadores que permitam, globalmente, uma avaliação correta de como
os produtos/serviços estão se comportando e quais as tendências de evolução
apresentadas;
 Correlação dos indicadores entre si.
Para Jacques Schwartzman (1997:174):

31
O melhor entendimento dos vários indicadores e o aprimoramento das estatísticas podem ser
elementos importantes na construção de uma linguagem comum. O esforço neste sentido será
recompensado por uma compreensão mais acurada do sistema universitário e pela
possibilidade de usar estas informações para correcção de rumos pelas autoridades
educacionais e pelas próprias instituições universitárias, que poderão ter nestas informações
verdadeiros sinalizadores para mudanças internas.
Não existem indicadores indiscutíveis. A única possibilidade é formular propostas razoáveis
que possam ser aceitas como padrão de medida, em contextos determinados, com a única
condição de que, de sua aplicação, se derivem indicações válidas, para avaliar na direcção
correcta, segundo o conceito de qualidade tomado como fundamento.
3.5. Desenvolvimento das IES no contexto do Modelo de Esman
O modelo de Esman contém os elementos considerados básicos para o processo de
desenvolvimento institucional, visto como uma perspectiva de mudança social, dirigida ou
planeada, ou sejam: as variáveis institucionais e os vínculos (Esman, 1972). Para esse autor,
por meio de um corpo de variáveis e seus indicadores, é possível verificar a tendência e
identificar o carácter institucional da organização. Esman divide as variáveis em
institucionais ou internas e vínculos ou externas. A seguir proceder-se-á a apresentação de
cada uma das variáveis e no fim apresentar-se-á um quadro onde explica-se o papel que
deverá desempenhar cada elemento das variáveis para que as IES desenvolvam.
3.5.1. Variáveis institucionais ou internas
As organizações em processo de institucionalização são, basicamente, organizações com um
papel a cumprir no seu meio ambiente; apresentam comportamentos explicáveis por meio de
variáveis que Esman (1972) reúne em cinco grupos:
Primeiro tem-se a liderança institucional, que diz respeito ao "grupo de pessoas que dirige as
operações internas da instituição e que orienta suas relações com o ambiente" (Esman,
1972:22). A seguir tem-se a Doutrina, que na perspectiva de Souza (1996:42), é a linha de
acção institucional, o conjunto de valores a ser incorporado, os objectivos a serem seguidos,
os métodos operacionais a serem adoptados, o parâmetro para o estabelecimento do
programa. Em terceiro tem-se o Programa, que é o conjunto de acções ligadas ao
desempenho das funções e serviços que constituem o produto da instituição. Na concepção de
Esman (1972:23), é o conjunto de actividades que a organização desenvolve, seus produtos, a
tradução da doutrina em acção. Em quarto os Recursos39, que constituem o conjunto de
entradas financeiras, humanas, físicas e tecnológicas para a organização. Essa variável diz
39 Os recursos podemser agrupados em: financeiros, humanos, físicos e científico-tecnológicos.

32
respeito não só aos recursos disponíveis, à organização, como às fontes de onde provêm e,
por fim, tem-se a Estrutura interna, que numa abordagem voltada para o desenvolvimento
institucional, é "a disposição dos recursos em padrões formais e informais de autoridade,
divisão de responsabilidade entre as diferentes unidades da organização, canais de
comunicação e meios de resolver conflitos e formular consenso sobre prioridades, politicas e
procedimentos" (Blase, s/d).
3.5.2. Variáveis externas ou vínculos
Uma das características da instituição é manter-se em constante interacção com o meio
ambiente. Essas relações foram consideradas no modelo de Esman como as variáveis
externas ou vínculos, que o autor definiu como “[...] as interdependências existentes entre
uma instituição e outros segmentos relevantes da sociedade" (Esman, 1972:24). De acordo
com sua natureza os vínculos foram agrupados, por Esman, em quatro tipos:
Capacitadores, aqueles que estabelecem relações com organizações, ou grupos sociais, ou
indivíduos, que controlam a alocação de autoridade e de recursos essenciais à instituição.
Funcionais, os que possibilitam as ligações da instituição com as organizações, grupos
sociais, ou indivíduos que fornecem os meios e desempenham funções e serviços que são
complementares no sentido de produção; estão incluídas nessa categoria as organizações que
suprem as entradas e absorvem os produtos da instituição. Normativos, representam as
relações com organizações, grupos sociais ou indivíduos que estabelecem e expressam
padrões, normas e valores. Difusos, os vínculos ou relações com indivíduos ou grupos não
associados em organizações formais; pertencem também a essa categoria aqueles que têm
conhecimento da instituição e possivelmente são afectados por ela. São os grupos sociais os
indivíduos e as acções não direccionadas como a opinião pública ou as relações com o
público, que afectam indirectamente as organizações em processo de institucionalização.
3.5.3. Incorporação das variáveis internas e externas para o desenvolvimento das IES
Para que as IES desenvolvam, no contexto do Modelo de Esman, as mesmas deverão,
actuando nas suas funções, assumir ou propor-se uma doutrina, que nada mais é do que o
conjunto de valores a serem incorporados, os objectivos a serem perseguidos e os métodos de
operação a serem adoptados; estabelecer ou aprovar um programa de acção ligado ao
desempenho das funções de interesse interno ou aos serviços proporcionados ao meio; buscar
recursos (financeiros, humanos, físicos e tecnológicos) para desempenhar suas funções e
serviços ou os oferecer para o aproveitamento por outras organizações do meio; elaborar uma

33
estrutura interna, nos moldes do que lhe interessa, ou reorganizar a existente de acordo com
as suas necessidades; e procurar compor um corpo de liderança capaz de formular ou
reformular doutrinas, programas e estruturas e de fazer gerar ou captar recursos para o bom
funcionamento da organização, não esquecendo-se de manter constante interacção com o
meio externo.
A tabela a seguir, explica o papel que cada uma das variáveis do Modelo de Esman deverá
desempenhar para o desenvolvimento das IES.
Tabela 1: Incorporação das variáveis internas e externas para o desenvolvimento das
IES.
Fonte: Adaptado pelo pesquisador
Neste capítulo, procurou-se discutir as políticas públicas voltadas ao ensino, a qualidade do
ES (incluindo os seus indicadores) e o desenvolvimento das IES no âmbito do Modelo de
Esman, concluindo assim a revisão da literatura. Portanto, no próximo capítulo são
apresentados os dados colhidos no campo por forma a tirar ilações, avançar recomendações e
validar ou refutar as hipóteses inicialmente levantadas.

34
CAPITULO 4 - ANÁLISE E INTERPRETAÇÃO DE DADOS COLHIDOS NO
INSTITUTO SUPERIOR DE RELAÇÕES INTERNACIONAIS E NA
UNIVERSIDADE PEDAGÓGICA
Este capítulo visa apresentar o resultado e a interpretação dos dados colhidos no ISRI e na UP
como forma de verificar se as hipóteses inicialmente levantadas são verídicas ou não.
Contudo, Antes de seguir-se com a apresentação e interpretação dos dados, importa
caracterizar as duas IES sobre as quais a pesquisa se debruça.
4.1. Caracterização do Instituto Superior de Relações Internacionais e da
Universidade Pedagógica
4.1.1. Instituto Superior de Relações Internacionais
Criado pelo Decreto 1/86 de 5 de Fevereiro, o Instituto Superior de Relações Internacionais
(ISRI) é uma instituição de ES cujo campus localiza-se na Rua do Grande Maputo, bairro de
Zimpeto, Distrito Municipal Ka Mubukwana, Província de Maputo (Moçambique). O ISRI
foi criado para sanar as deficiências na área de cooperação e diplomacia (Taimo, 2010:146),
contudo, em 2003 no âmbito do seu Plano Estratégico de Desenvolvimento Institucional, o
ISRI introduz o curso de Administração Pública tornando-se assim, numa instituição de ES a
oferecer um curso superior de raiz em administração pública40.
4.1.2. Universidade Pedagógica
Criado pelo Diploma ministerial 73/85 de 4 de Dezembro como Instituto Superior
Pedagógico (ISP) e posteriormente transformado em Universidade Pedagógica41, a UP é uma
instituição cujo campus localiza-se na Avenida de Trabalho, Bairro de Lhanguene, Distrito
Municipal Ka Lhamankulo, Província de Maputo (Moçambique) sendo que esta foi criada,
numa primeira fase, com a finalidade de formar professores (Taimo, 2010:146).
O ISP, em 1986, começou com apenas três Faculdades, nomeadamente: Faculdade de
Matemática e Física, a oferecer a Licenciatura em ensino de Matemática e Física; a
Faculdade de História e Geografia, a oferecer a Licenciatura em ensino de História e
Geografia; e, a Faculdade de Pedagogia e Psicologia, a oferecer igualmente, Licenciaturas
nessas duas áreas. Actualmente, a UP encontra-se estruturada em cinco Faculdades: Ciências
da Educação e Psicologia (FACEP); Ciências da Linguagem, Comunicação e Artes
40 Ver www.escola.mmo.co.mz/cursos-isri/ e www.isri.ac.mz
41 No âmbito de enquadramento da Lei nº 1/92, é esse Instituto transformado em Universidade Pedagógica em
1994.

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