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Superior Tribunal de Justiça
AGRAVO DE INSTRUMENTO Nº 1.067.147 - PR (2008/0145212-0)

RELATOR : MINISTRO HAMILTON CARVALHIDO
AGRAVANTE : RICARDO JOSÉ MAGALHÃES BARROS
ADVOGADO : HORACIO MONTESCHIO E OUTRO(S)
AGRAVADO : SAID FELÍCIO FERREIRA
ADVOGADO : ALBERTO ABRAÃO VAGNER DA ROCHA
AGRAVADO : MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARANÁ
DECISÃO
Agravo de instrumento interposto contra decisão que inadmitiu o recurso
especial interposto com fundamento no artigo 105, inciso III, alíneas "a" e "c", da
Constituição Federal, em face da incidência dos enunciados nºs 211 e 7 da Súmula do
Superior Tribunal de Justiça e à ausência de cotejo analítico entre o acórdão recorrido
e os acórdãos paradigma.
É esta a letra da decisão agravada:
"(...)
Inicialmente, cumpre assinalar que as normas
processuais tidas por omitidas não foram objeto de valoração pelo
colegiado e, conquanto interpostos embargos declaratórios, o tema
não foi apreciado, inexistindo o necessário prequestionamento
(Súmula 211 do Tribunal Superior).
(...)
Por outro lado, a pretensão recursal encontra óbice no
enunciado da Súmula 7 do Tribunal Superior, pois, para aferir a
existência de dano ao erário ou de atuação dolosa, bem como para
verificar se a penalidade foi exacerbada, seria imprescindível o
revolvimento do conjunto fático-probatório, o que é vedado em sede
de apelo especial.
(...)
Em relação ao alegado dissídio pretoriano, apenas
foram transcritas ementas de decisões, deixando o recorrente de
realizar o cotejo analítico entre os acórdãos recorridos e os
paradigmas, sem evidenciar a identidade de suporte fático e a
diversidade na orientação jurisprudencial, em desconformidade com
os artigos 255 do Regimento Interno do Superior Tribunal de Justiça
e 541, parágrafo único, do Código de Processo Civil.
(...)" (fls. 2.289/2.290).

Alega o agravante que:
"(...)
Muito ao contrário do que afirma em decisão ora
agravada, a qual categoricamente afirma:
Inicialmente, cumpre assinalar que as normas
processuais tidas por violadas não foram objeto de

Documento: 4208576 - Despacho / Decisão - Site certificado - DJ: 05/09/2008 Página 1 de 8

valoração pelo colegiado e, conquanto interpostos embargos
declaratórios, o tema não foi apreciado, inexistindo o
necessário prequestionamento (Súmula 211 do Tribunal
Superior).
(...)
Mais adiante o agravante, em sede de Recurso de
Apelação, mais uma vez questiona a aplicabilidade dos dispositivos
relacionados a Lei 8.429/92 (fls. 1807/1846).
Oportunamente, às folhas 1876 a 1881 o agravante
impugna as razões recursais do Ministério Público com o argumento
de que a matéria relacionada à improbidade administrativa não lhe
pode ser impugnada em razão de não ocorrência de prejuízos aos
cofres públicos, boa fé, entre outras.
Por derradeiro, às folhas 1945 a 1993 a matéria
pertinente ao Recurso Especial, qual seja, as mesmas que foram alvo
de questionamentos, multas e demais penalidades processuais foram
novamente questionadas perante o órgão julgador, sendo que em seu
pleito infringente modificativo não logrou êxito.
(...)
Analisando os presentes autos, principalmente nas
razões do Recurso Especial previstas às folhas 2058, o Agravante
afirma a sua não intenção de rever o conjunto probatório consagrado
nestes autos, pois a matéria é pacífica e inquestionável, pois todos os
servidores trabalharam, isto é fato inconteste e os valores devidos às
remunerações destes servidores foram devidamente recebidas,
novamente fato incontroverso.
(...)
No sentido de ver acolhida a sua postulação recursal,
entende a parte recorrente, estar perfeitamente congruente sua
postulação recursal com o previsto no artigo 255 do Regimento
Interno do Superior Tribunal de Justiça, (...)
Em que pese a disciplina trazida pelo Regimento
Interno do Egrégio Superior Tribunal de Justiça, no caso em tela tal
rigorismo, entende a parte recorrente, que a mesma encontra-se
atendida quando da apresentação das razões de inconformismo,
sendo as transcrições dos acórdãos, oriundos de outros Tribunais da
Federação, como complemento do apontado anteriormente.
(...)
Destarte, dentro deste raciocínio, entende a parte
recorrente o perfeito atendimento ao previsto no artigo 255 do
Regimento Interno do Superior Tribunal de Justiça, na medida em
que o recorrente já transcreveu os pontos nos quais a decisão
recorrida colide com a legislação infra-constitucional, ou mesmo
nega-lhe vigência dentro do mesmo Recurso Especial.
(...)" (fls. 10/24).

Dou provimento ao presente agravo de instrumento.
O recurso especial do ora agravante foi interposto ao fundamento de que

o acórdão proferido pela Quarta Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado do
Paraná violou a norma federal definida no artigo 12, inciso III, da Lei nº 8.429/92, ao
modificar a sentença de primeiro grau e condenar o ora agravante a restituir aos cofres
públicos os valores gastos com as remunerações de 13 servidores contratados sem a
realização de prévio concurso público, no período de 1989 a 1992, quando ocupou o
cargo de Prefeito Municipal da cidade de Maringá/PR, além de violar os artigos 458 e
469 do Código de Processo Civil, ao não incluir o outro demandado, Said Felício
Ferreira, na parte dispositiva da sentença e no acórdão recorrido.
A insurgência especial também está fundada na divergência
jurisprudencial, quanto à questão da condenação do agente ao ressarcimento das
despesas havidas com a remuneração de pessoal contratado pela Administração
Pública, quando não comprovada a ocorrência de efetivo prejuízo ao erário.
São estas, por oportuno, as razões do recurso especial:
"(...)
No caso em tela, verifica-se a contrariedade da lei
federal, prevista no estatuído pela Lei 8.429, de 2 de junho de 1992
quando em seu artigo 12, inciso III disciplina o seguinte:
Art. 12. Independentemente das sanções
penais, civis e administrativas, previstas na legislação
específica, está o responsável pelo ato de improbidade
sujeito às seguintes cominações:
...
III - na hipótese do art. 11, ressarcimento
integral do dano, se houver, perda da função pública,
suspensão dos direitos políticos de três a cinco anos,
pagamento de multa civil de até cem vezes o valor da
remuneração percebida pelo agente e proibição de contratar
com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos
fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por
intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário,
pelo prazo de três anos.
Assim, em cotejo com a legislação acima referida a
decisão proferida nestes autos, oriundo do e. Tribunal de Justiça do
Estado do Paraná encontra-se negando a sua vigência, ou quanto
não, contrariando-a frontalmente, destacando-se os seus comandos o
seguinte teor:
Os atos de improbidade administrativa têm
sanções previstas na Constituição Federal, e são de ordem
política, administrativa e patrimonial (art. 37, § 4º), contudo
é com a Lei nº 8.429/1992, que o direito brasileiro veio
conhecer a sistematização jurídica sobre improbidade
administrativa. A citada lei classifica e define três espécies
de atos de improbidade: os que importam em enriquecimento
ilícito (art. 9º); os que causam prejuízos ao erário (art. 10);

e os que atentam contra os princípios da administração
pública (art. 11), esta última que tratam os autos.
Nesta terceira classe, a improbidade
corresponde aos atos que atentam contra os princípios da
administração pública. O artigo 11 da Lei em apreço estatui
que, constitui improbidade atentatória contra os princípios
reitores da administração pública qualquer ação ou omissão
que viole os deveres de honestidade, imparcialidade,
legalidade ou lealdade ao interesse. (destacou-se)
(...)
Urge destacar que o artigo 11 da Lei 8.429/92, citado
como paradigma da decisão proferida, onde se destacou acima,
possui exceção explícita e expressa de exoneração de
responsabilidade no artigo 12, III da mesma lei, onde 'na hipótese do
artigo 11, ressarcimento integral do dano, se houver', no caso em tela
não houve, nem tampouco restou comprovado a ocorrência de
qualquer prejuízo aos cofres públicos.
(...)
Não havendo prejuízo aos cofres públicos inadmissível
torna-se a postulação de reparação de danos! Ademais, em tempos
tão conturbados, como os vividos, não há uma prova nos autos que
venha a demonstrar, ainda que perfunctoriamente, que os referidos
servidores foram 'funcionários fantasmas', muito pelo contrário,
todos efetivamente trabalharam e auxiliaram o desenvolvimento da
cidade de Maringá.
(...)
Analisando o texto da decisão proferida, constata-se a
sua contrariedade e negativa de existência do parágrafo único do
artigo 12 da Lei 8.429/92, sendo que esta fica patente quando
despreza, por inteiro, a extensão do dano causado, se é que ele
existiu, impondo ao recorrente penalidade excessiva,
desproporcional, sendo que se porventura a decisão, ora recorrida,
possuísse um mínimo de cuidado e estivesse vinculada de um pequeno
resquício de critério valorativo, como determina o parágrafo único
do artigo 12 da Lei 8.429/92, a decisão judicial produzida nestes
autos seria bem outra.
De fundamental importância destacar que o recorrente
não obteve qualquer benefício com tais contratações, pois os serviços
prestados pelos servidores contratados foram feitos diretamente na
administração pública local. Os beneficiários foram os munícipes de
Maringá!
(...)
Destaca-se que são requisitos essenciais da sentença,
explícitos no CPC:
Art. 458. São requisitos essenciais da
sentença:
(...)
II - os fundamentos, em que o juiz analisará

as questões de fato e de direito;
III - o dispositivo, em que o juiz resolverá as
questões, que as partes lhe submeterem.
Conforme será demonstrado adiante, ainda ausente
está a parte dispositiva da sentença recorrida no que se refere ao
outro demandado Said Ferreira, proporcionando ao presente conflito
de interesses vício insanável, passível de futura anulação.
(...)
Determina o art. 469 do Código de Processo Civil:
Art. 469. Não fazem coisa julgada:
I - os motivos ainda que importantes para
determinar o alcance da parte dispositiva da sentença;
II - a verdade dos fatos, estabelecidos como
fundamento da senteça;
III - a apreciação da questão prejudicial,
decidida incidentemente no processo;
Cumpre ressaltar inicialmente, conforme já relatado,
onde foi questionado em dois Embargos de Declaração e formulado
pedido da tribuna da 4ª Câmara Cível do Egrégio Tribunal de Justiça
do Estado do Paraná, na oportunidade questionamos as razões de
não inclusão do outro demandado (Said Ferreira) na parte
dispositiva da sentença proferida nestes autos, onde a parte
recorrente já foi alvo até de condenação por litigância de má-fé, em
face do entendimento formulado de que estaria procrastinando o
presente feito, em primeira instância. Mesmo diante de tantos
incidentes processuais, e dos mais variados questionamentos, o
julgamento do presente conflito de interesses, ainda padece do vício
insanável de não decidir, na parte dispositiva a responsabilidade do
outro demandado Said Ferreira.
(...)
No caso vertente, a decisão recorrida contraria não só
as decisões proferidas pelo Tribunal de Justiça do Estado do Paraná,
bem como outros Tribunais de Justiça de nossa Federação, mas,
também, interpreta de forma divergente, a matéria discutida neste,
em casos idênticos, com as decisões proferidas pelo Superior
Tribunal de Justiça.
(...)
Em que pese seu brilhantismo, o r. acórdão, data
venia, não pode prosperar, pois o mesmo nega vigência do artigo 12,
III e parágrafo único da Lei 8.429/92, quando tal decisão, mesmo
sendo a matéria, por reiteradas vezes provocada, dá interpretação
dissonante com os demais tribunais de nossa federação, bem como a
assumida pelo Superior Tribunal de Justiça.
(...)
Ademais, cabe ressaltar que o Superior Tribunal de
Justiça, possui entendimento no sentido de que não havendo prejuízo
aos cofres públicos não há que se falar em ressarcimento (...)
(...)" (fls. 2.209/2.227).


E esta, a letra do acórdão recorrido, no que interessa à espécie:
"(...)
No mérito, é fato incontroverso que, os servidores
relacionados na inicial (fl. 3 a 5) foram contratados pelo Município
de Maringá, e receberam remuneração durante todo o período em
que prestaram serviços ao Município, sem que tenham prestado
concurso público.
O vínculo empregatício de alguns dos servidores, que
ingressaram com ação trabalhista, foi reconhecido pela Justiça
Laboral, além de ter sido reconhecida também a nulidade das
contratações pela ausência de concurso público, tanto que o Tribunal
Regional do Trabalho da 9ª Região ordenou que, fossem remetidas
cópias das peças processuais ao Ministério Público para as
providências cabíveis, o que ocasionou a abertura do Inquérito Civil
Público, como se vê às fls. 31 e seguintes.
Portanto, analisando os documentos contidos nos
autos, a conclusão a que se chega é que, as pessoas relacionadas na
inicial ocuparam cargos que, só poderiam ser preenchidos com a
prévia realização de concurso público, sendo nulas as contratações
realizadas em desconformidade com o art. 37, II da Constituição
Federal.
(...)
Desta forma, a única conclusão que é possível se
chegar é que, as contratações em análise atentaram contra os
princípios da Administração Pública.
(...)
Os atos de improbidade administrativa têm sanções
previstas na Constituição Federal, e são de ordem política,
administrativa e patrimonial (art. 37, § 4°), contudo é com a Lei n.°
8.429/1992, que o direito brasileiro veio conhecer a sistematização
jurídica sobre improbidade administrativa. A citada Lei classifica e
define três espécies de atos de improbidade: os que importam em
enriquecimento ilícito (art. 9°); os que causam prejuízo ao erário
(art. 10); e os que atentam contra os princípios da Administração
Pública (art. 11), esta última que tratam os autos.
Nesta terceira classe, a improbidade corresponde aos
atos que atentam contra os princípios da administração pública. O
artigo 11 da Lei em apreço estatui que, constitui improbidade
atentatória contra os princípios reitores da administração pública
qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade,
imparcialidade, legalidade e lealdade ao interesse público.
O provimento do cargo público é informado pelo
princípio da igualdade, eis que todos são iguais perante a autoridade
que vai prover o cargo.
A "aprovação em concurso público de provas ou de
provas e títulos" é o pressuposto jurídico exigido pela Constituição
Federal vigente (art. 37, II).

(...)
O que se conclui é que, as contratações não estão
amparadas pela legalidade, e sim, de forma contrária ao princípio
constitucional que dispõe sobre a obrigatoriedade do concurso
público.
(...)
No caso, o tipo administrativo de improbidade está por
terem os requeridos atentado contra os princípios da Administração
Pública; o primeiro por ter realizado as contratações, e o segundo
porque, as contratações perduraram na sua administração.
(...)
Se, da ilegalidade ou imoralidade decorre lesividade,
caracterizando a despesa pública como irregular, implicará em
ressarcimento do dano.
(...)
Quanto aos demais servidores relacionados na inicial,
se constata a nulidade dos contratos com eles celebrados diante da
ausência de concurso público, sendo irrelevante se, as contratações
serviram para preenchimento de cargos existentes, ou não, no
serviço público municipal, diante da irregularidade constatada.
Também é irrelevante para se apurar a
responsabilidade pelas contratações o fato de, o primeiro apelante
não ter agido com dolo, posto que a lei não cogita deste requisito.
Considerando-se nulas as contratações, mesmo que os
serviços tenham sido efetivamente prestados, estará o Município se
locupleteando, o que repugna ao direito.
(...)
Nos termos do contido no artigo 37, § 2°, da
Constituição Federal, a não observância do disposto em seu inciso II,
implica em nulidade do ato, e a punição da autoridade responsável,
nos termos de lei; e, sendo objeto desta ação o retorno aos cofres da
municipalidade dos numerários utilizados para viabilizar os atos
inquinados de nulos, não há como se aceitar a alegação de que,
destes atos não advieram prejuízos pela desnecessidade de tais
contratações, cujos valores pagos a título de contraprestação pelo
trabalho desenvolvido, saíram dos cofres públicos, o que não
deveria ter ocorrido, demonstrando-se com isto, o efetivo prejuízo.
"Os atos de improbidade administrativa definidos nos
arts. 9°, 10°, e 11, da Lei n.°8.429/92, acarretam a imposição de
sanções previstas no art. 12, do mesmo diploma legal, às quais são
aplicadas independentemente das sanções penais, civis e
administrativas" ( STJ, Resp 150329/RS, Rel. Min. Vicente Leal, DJ
05.04.1999, p. 156).
(...)
Desta forma, diante da nulidade das contratações,
resta configurada a improbidade administrativa e o dever de restituir
aos cofres públicos os valores gastos com as remunerações dos
servidores contratados sem a realização de prévio concurso público.

Em face do exposto, nosso voto é pelo conhecimento e
provimento parcial do recurso apresentado por Ricardo José
Magalhães Barros, tão somente para afastar sua condenação na
multa imposta por litigância de má-fé, e pelo provimento do recurso
interposto pelo Ministério Público do Estado, para modificar a
decisão de primeiro grau, condenando ambos os requeridos,
proporcionalmente ao período em que estiveram à frente da
Administração Municipal, nas restituições dos valores gastos com as
remunerações dos servidores contratados irregularmente, inclusive
em relação ao despendido com as indenizações trabalhistas pagas
aos servidores, ressalvado o período de abril a agosto de 1992, em
relação ao servidor Ronildo de Souza Coelho, período em que
aludido servidor ocupou cargo de provimento em comissão." (fls.
2.100/2.105 - nossos os grifos).

Em um primeiro exame, o deslinde da questão federal relativamente ao
dano ao erário, não reclama reexame de prova, por lhe ser bastante o exame da letra do
acórdão que expressamente dele cogita, tratando inequivocamente da matéria contida
no artigo 12, inciso III, da Lei nº 8.429/92, tido como violado na presente insurgência
especial.
Ainda que não mencionado o dispositivo legal, o prequestionamento
implícito é bastante à abertura da via excepcional.
Vale anotar, de resto, no que tange à violação dos artigos 458 e 469 do
Código de Processo Civil, que, embora seja certo e peremptório tenha o v. acórdão
dado total provimento ao recurso do Ministério Público para "(...) modificar a decisão de
primeiro grau, condenando ambos os requeridos , proporcionalmente ao período que
estiveram à frente da Administração Municipal, nas restituições dos valores gastos com as
remunerações dos servidores contratados irregularmente (...) " (fl. 2.105 - nossos os
grifos), reconheceu-se, em sede de apelação, a omissão alegada, com a conseqüente
exclusão da multa.
A insurgência é tempestiva e o instrumento não se encontra agravado de
defeito qualquer.
Pelo exposto, dou provimento ao agravo de instrumento, determinando a
subida dos autos principais, para melhor exame da questão federal, que se oferece,
pelo menos em parte, relevante na espécie.
Publique-se.
Intime-se.
Brasília, 28 de agosto de 2008.

Ministro Hamilton Carvalhido , Relator

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