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STJ - O Tribunal da Cidadania
Ação protege sociedade em diversos casos de irregularidades
09/08/2009
Apesar de poder ser instrumento de abusos, quando bem direcionada, a ação popular serve para combater
diversos tipos de irregularidades. Nos processos tratados pelo STJ, há casos mais típicos, como contra falhas
em licitações (REsp 146756/SP, sobre o Memorial da América Latina), contratações de servidores (REsp
575551/SP) e terceirizados (CC 30756) e uso de recursos públicos para fins particulares (REsp 37275/SP,
pagamento de viagem de esposa de prefeito em viagem oficial), mas também mais improváveis, como a
anulação de aprovação de contas de prefeitura pela Câmara (REsp 213659/GO), o impedimento de veiculação
de notícias com tom de propaganda política em sítio oficial (SL 50/SC), a invalidação de lei que permitia a
antecipação do pagamento de impostos municipais do exercício seguinte para o corrente (REsp 537342/SP) e a
publicação de mensagem de parabenização a governadora por empresa energética (REsp 879999/MA). Há
ainda casos inusitados, como o contra a extinção de delegacia do Banco Central em Belém (CC 31172) ou a
venda, sem licitação, de aviões da Marinha ao Kwait – no entender do autor, a transação só poderia ser feita,
com licitação, pela Aeronáutica (RO 9).
Antes da nova Constituição, a ação popular destinava-se exclusivamente para combater danos patrimoniais. E
essa ainda é uma de suas principais motivações. Nesses casos, são muitas as ações que atacam aumentos
irregulares de vereadores e prefeitos, obrigando-os a ressarcir os valores (como no REsp 442540, no qual
suplentes de vereadores paulistanos questionavam, após a confirmação da procedência da ação pelo STF, não
terem sido citados no processo original). Em um caso, a ação reconheceu que o prefeito, o vice-prefeito e os
vereadores de Elói Mendes (MG) teriam sido beneficiados com aumento salarial indevido por substituição, via
manipulação xerográfica, da expressão “excluídos” por “incluídos” em decretos e resoluções de 1995 (REsp
247285). Em outro, vereadores de Londrina (PR) foram obrigados a devolver valores relativos à remuneração
extraordinária proporcional ao comparecimento a sessões de 1996 (REsp 316160).
Mas a Constituinte ampliou o alcance do instrumento. Hoje o STJ reconhece que basta a lesão à moralidade
administrativa, por exemplo, para que seja julgada procedente a ação. Conforme o ministro Luiz Fux, a
Constituição de 1988 evidencia a importância da cidadania no controle da Administração ao criar “um
microssistema de tutela de interesses difusos referentes à probidade da administração pública, nele
encartando-se a ação popular, a ação civil pública e o mandado de segurança coletivo, como instrumentos
concorrentes na defesa desses direitos eclipsados por cláusulas pétreas”, como os valores imateriais de seu
artigo 37 (legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência). No entanto, o STJ não dispensa a
comprovação da lesão desses valores (EREsp 260821).
Esse novo enfoque permitiu ao STJ validar julgamento que anulou lei municipal no caso em que alterou a
destinação de loteamento de residencial para misto. “Em tese, o interesse local é exteriorizado pela vontade
política, porquanto a lei local reflete o anseio da comunidade mediante a boca e a pena dos legisladores eleitos
pelos munícipes. Entretanto, no caso dos autos, verifica-se pelo histórico legislativo do Município de Bady
Bassitt que o interesse da comunidade local sempre foi o de proibir a construção de hotéis, motéis, lanchonetes
dançantes e similares às margens da rodovia”, afirmou o ministro Luiz Fux em seu julgamento (REsp 474475).
O juiz da causa havia declarado ser “evidente que a transformação do loteamento residencial para de uso
misto foi unicamente para atender interesses de algumas pessoas, inclusive de vereador do Município, que ali
pretendiam construir motéis” e “padece de vícios, uma vez que foi promulgada para atender determinadas
pessoas, deixando de estabelecer regras gerais, abstratas e impessoais”. A lei fora revogada seis meses após
a promulgação e depois da expedição de alvarás de construção relativos ao local.
Assessores informais
O raciocínio também foi aplicado para tratar da contratação de assessores “informais” por vereadores de
Goiânia. Nove servidores “formais” e outros 24 trabalhadores atuavam nos gabinetes em regime de “repartição
de remuneração”. Após condenação na primeira instância, o TJ local entendeu inicialmente que não haveria
lesão patrimonial contra o município e que todos teriam trabalhado pela população, o que levaria à
improcedência da ação. O próprio TJ reverteu sua posição, e o novo entendimento foi confirmado pelo STJ
(REsp 713537). O Tribunal entende que, para afastar a imoralidade do ato, é preciso ser incontroverso o
efetivo benefício à sociedade resultante das práticas irregulares, o que não teria sido comprovado no caso.
É possível questionar por ação popular até mesmo alguns tipos de atos judiciais e do MP. E a autoridade –
membro do MP ou Judiciário, inclusive – pode ser acionada individualmente (REsp 703118). Ao julgar ação
popular que pretendia anular acordos extrajudiciais firmados pelo MP e homologados pela Justiça em ação civil
pública, o STJ também afirmou ser cabível o pedido. O MP sustentava que o eventual provimento da ação
popular implicaria violação da coisa julgada constituída na ação civil pública. Mas o STJ firmou o entendimento
de que a sentença de homologação não produz coisa julgada material, por não julgar o conflito de interesses
que deu origem à ação (REsp 450431).
O instrumento também já serviu para casos de repercussão. O projeto Sivam (REsp 719548 e RE/597717 no

2. STF), a contratação do Instituto Candango de Solidariedade (REsp 952899 e RE/601772, no STF), a fusão que
criou a Ambev (CC 29077), a privatização da Vale (CC 19686), o caso Paulipetro (EREsp 14868 e RE/479887
no STF), o acordo Petrobras/Repsol YPF (REsp 532570), o uso de imprensa oficial de São Paulo em campanha
política (REsp 1012720) e a contratação de empresa para o estande brasileiro na Feira de Hannover (CC
31306) foram todos objetos de ações populares julgadas, mesmo que sobre matérias incidentais, pelo STJ.
Outros temas peculiares reforçam a abrangência desse instrumento de cidadania, como contrariar a pretensão
do prefeito rondoniano Carlinhos Camurça de marcar sua gestão com o lema “Construindo a Capital” (REsp
427140), ou a contratação para publicação de atos municipais de jornal do qual o prefeito era o diretor (REsp
579541).
Foi neste último caso que o ministro José Delgado considerou a moralidade administrativa não só um dever do
agente público, mas um direito do cidadão: “Não satisfaz às aspirações da Nação a atuação do Estado de modo
compatível só com a mera ordem legal. Exige-se muito mais.” Afirma o ministro, em seu voto, que “o
cumprimento da moralidade, além de se constituir um dever do administrador, apresenta-se como um direito
subjetivo de cada administrado”.
Segue o relator, em trecho que resume o espírito da ampliação do alcance da ação popular: “O princípio da
moralidade administrativa não deve acolher posicionamentos doutrinários que limitem a sua extensão. Assim,
imoral é o ato administrativo que não respeita o conjunto de solenidades indispensáveis para a sua
exteriorização; quando foge da oportunidade ou da conveniência de natureza pública; quando abusa no seu
proceder e fere direitos subjetivos públicos ou privados; quando a ação é maliciosa, imprudente, mesmo que
somente no futuro uma dessas feições se torne visível. A razão de tão larga expressividade do princípio da
moralidade no texto da Carta Magna é reflexo do constrangimento vivido pela sociedade brasileira em ser
testemunha de desmandos administrativos praticados no trato da coisa pública, sem que se apresentasse, no
ordenamento jurídico, qualquer perspectiva de controle eficaz e de determinação de responsabilidade.”
E completa: “O bem administrar se constitui numa atuação conjuntural que produza, eficazmente, condições
para que o fim a que se destina o Estado seja atingido. Por isso, torna-se claro que bem comum e moralidade
administrativa são ideais que jamais podem ser objetivados de modo total em um simples regramento de
direito positivo. Eles se caracterizam e se tornam visivelmente presentes através das ações concretas do
agente público quando se apresentam totalmente desprovidas de qualquer desvio ou abuso de poder. A
violação do princípio da moralidade administrativa implica tornar inválido e censurável o ato praticado com
apoio na norma, mesmo que não exista qualquer dispositivo normativo expresso dizendo a respeito.”
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