Voto dirceu rodolfo slm

INTEIRO TEOR DA DELIBERAÇÃO
80ª SESSÃO ORDINÁRIA DA SEGUNDA CÂMARA REALIZADA EM 14/12/2017
PROCESSO TCE-PE N° 1729620-1
MEDIDA CAUTELAR REFERENTE À DISPENSA DE LICITAÇÃO Nº 01/2017, DA
DA PREFEITURA MUNICIPAL DE SÃO LOURENÇO DA MATA
INTERESSADOS: ANDRÉA CARLA BEZERRA DE ARAÚJO, BRUNO GOMES DE
OLIVEIRA, MÔNICA CAVALCANTI DOS SANTOS, JOSÉ CARLOS DE ARAÚJO,
SEVERINA JOSEFA PAULO DA SILVA RAMOS, ROZEANE RAMOS GONÇALVES
ANDRADE, ESFERA CONSTRUÇÕES LTDA., JOSÉ FELIPE PEREIRA DA SILVA
ADVOGADOS: ANTÔNIO PERES NEVES BAPTISTA, OAB/PE Nº 23.233; DR.
CARLOS HENRIQUE QUEIROZ COSTA, OAB/PE Nº 24.842; DRA. CARIANE
FERRAZ DA SILVA, OAB/PE Nº 43.722
RELATOR: CONSELHEIRO DIRCEU RODOLFO DE MELO JÚNIOR
PRESIDENTE: CONSELHEIRO VALDECIR PASCOAL
CONSELHEIRO MARCOS LORETO:
Peço vista do processo.
PAN
1

INTEIRO TEOR DA DELIBERAÇÃO
2ª SESSÃO ORDINÁRIA DA SEGUNDA CÂMARA REALIZADA EM 25/01/2018
PROCESSO TCE-PE N° 1729620-1
MODALIDADE-TIPO: MEDIDA CAUTELAR
EXERCÍCIO: 2017
UNIDADE JURISDICIONADA: PREFEITURA MUNICIPAL DE SÃO LOURENÇO DA
MATA
INTERESSADOS: ANDRÉA CARLA BEZERRA DE ARAÚJO, BRUNO GOMES DE
OLIVEIRA, MÔNICA CAVALCANTI DOS SANTOS, JOSÉ CARLOS DE ARAÚJO,
SEVERINA JOSEFA PAULO DA SILVA RAMOS, ROZEANE RAMOS GONÇALVES
ANDRADE, ESFERA CONSTRUÇÕES LTDA., JOSÉ FELIPE PEREIRA DA SILVA
ADVOGADOS: ANTÔNIO PERES NEVES BAPTISTA, OAB/PE Nº 23.233; DR.
CARLOS HENRIQUE QUEIROZ COSTA, OAB/PE Nº 24.842; DRA. CARIANE
FERRAZ DA SILVA, OAB/PE Nº 43.722
RELATOR: CONSELHEIRO DIRCEU RODOLFO DE MELO JÚNIOR
PRESIDENTE: CONSELHEIRO CARLOS PORTO
ADIADA A VOTAÇÃO POR PEDIDO DE VISTA DO CONSELHEIRO MARCOS
LORETO, EM SESSÃO REALIZADA NO DIA 14/12/2017.
RELATÓRIO
Exmo. Sr. Conselheiro-Presidente, Conselheiro Luiz Arcoverde
Cavalcanti Filho e digno representante do Ministério Público, Dr.
Gustavo Massa:
Trago para deliberação nesta assentada Medida Cautelar que
exarei, monocraticamente, nos autos do Processo TCE-PE nº
1729620-1 (MC/GC-07 no 007/2017), a qual versa sobre
irregularidades apuradas em contrato de serviços de coleta e
limpeza urbana do município de São Lourenço da Mata, contrato
esse atinente à Dispensa de Licitação nº 01/2017 e que foi objeto
de uma auditoria de acompanhamento (Aud. Ac. No 6.799) realizada
pelos técnicos desta Corte de Contas, sendo oportuno referir-me,
à Auditora de Controle Externo – Área de Obras Públicas Rosane
Machado de Melo Vasques, por sua atuação fecunda e lastreada por
um tirocínio só perceptível em profissionais que bem conhecem o
seu ofício, que sabem “o tempo” da providência e “o como” da
execução.
Com efeito, a equipe técnica apresentou diversos achados –
dentre os quais me cumpre destacar um prejuízo causado ao erário,
àquela altura, na monta de R$ 717.717,00 (mais de setecentos mil
reais), isto tão somente com relação aos boletins de medição
2

emitidos e pagos quanto ao período de janeiro-abril de 2017, bem
como alguns encaminhamentos a título de sugestão, dentre os quais
a proferição da medida cautelar ora epigrafada.
De tal arte, considerando os bem lançados argumentos do NEG,
bem como entendendo estarem presentes as causas próxima e remota
(Periculum in Mora e Fumus Boni Iuris), em 11 de outubro de 2017
exarei a medida cautelar, ato contínuo concedendo o prazo de 5
dias para a apresentação dos devidos esclarecimentos e
apresentação de eventual Pedido de Reconsideração. O dispositivo
da decisão interlocutória corporificadora da medida de urgência
foi vazado nos seguintes termos:
“Defiro Medida Cautelar, ad referendum da câmara competente, para
determinar à Prefeitura Municipal de São Lourenço da Mata que
suspenda a execução dos termos acordados no contrato nº 001/2017
– assinado em 13/01/2017, oriundo da Dispensa nº 01/2017, cujo
objeto é assim disposto: “o presente instrumento tem por objeto a
coleta e limpeza urbana para o Município de São Lourenço da Mata,
em caráter emergencial, conforme art. 24, inciso IV da Lei
8.666/93, pelo prazo de 90 dias, podendo ser renovado até o
limite do prazo legal”, até que este Tribunal delibere em
definitivo nos autos do processo de Medida Cautelar que será
instaurado.”
À guisa de norteamento, passo a declinar um breve escorço
acerca dos acontecimentos mais relevantes ao vertente caso:
I – Em julho de 2017 foi encetado o acompanhamento dos serviços
de limpeza urbana no Município, contratados diretamente à empresa
Esfera Construções Ltda. ME pelo prazo inicial de 90 (noventa)
dias, pelo valor de R$ 1.798.717,04. Os técnicos do TCE/PE
cingiram-se, nesta etapa, à análise do processo de dispensa;
II – Entre os dias 17/07 e 01/08 próximo passado, foi efetuado
acompanhamento in loco da execução dos serviços de coleta e
visita à garagem da empresa contratada e ao seu ponto de apoio
(local onde as equipes se reuniam para o início do trabalho e
intervalo de refeição). Foram vistoriadas as seguintes espécies
de coleta: domiciliar, de resíduos de poda, de volumosos. Vale
ressaltar, também, que os nossos auditores visitaram o local da
destinação final dos resíduos sólidos. Foram constatadas espécies
variegadas de desconformidades/irregularidades;
3

III- em 25/07/2017 a equipe do TCE encaminhou Ofício de
Solicitação de Esclarecimentos ao Prefeito, Sr. Bruno Gomes, e a
outros membros de sua equipe, inclusive noticiando a constatação
de superfaturamento contratual, além da ausência de qualificação
técnica por parte da contratada. O Sr. Prefeito, já cônscio, bem
como as suas hostes, ainda assim continuaram efetuando os
pagamentos à Esfera Construções. Vale registrar que o último
pagamento foi realizado em 20/09/2017;
IV- em 11/10/2017 expedi a cautelar. Quanto ao todo apurado e
consignado no Ofício de Solicitação de Esclarecimentos
encaminhados à Administração Municipal, a empresa contratada
protocolou documentação (PETCE no 50.723/17 e 50.490/17) a qual
consubstancia, respectivamente, uma Representação com Pedido de
Cautelar – no bojo da qual se questiona o novo contrato firmado
com o Município com empresa LOCAR SANEAMENTO, nos termos da
Dispensa nº 05/2017 – e um Agravo Regimental manifestamente
extemporâneo. Determinei ato contínuo, a autuação da
Representação no que tange ao Agravo, o mesmo só pode ser
manejado após o referendum deste Órgão partido. O teor da
representação foi devidamente analisado por nosso corpo técnico;
V- em 07/11/2017, com o fito de tecer as considerações a respeito
da representação perpetrada pela Esfera Construções, a nossa
equipe realizou nova visita ao Município, acompanhando os
serviços da nova contratação firmada, conforme já mencionado, com
a empresa LOCAR SANEAMENTO, também tendo acesso aos preços
contratados e respectivas composições de custos;
VI – faz-se mister patentear que, em razão da continuidade de
pagamentos efetuados em favor da Esfera Construções – mesmo após
a cientificação do Prefeito e equipe -, o montante inicialmente
apontado como excesso e registrado, junto às demais
irregularidades, no âmbito do Relatório Preliminar de Auditoria
(e-AUD no 6.799), passou à monta de R$ 1.009.997,20
(considerando-se o período de janeiro a julho de 2017), que
corresponde a 25% do valor total auditado até então
(R$ 4.081.367,83), sendo certo, ainda, que resta apurar excessos
referentes ao período de agosto-setembro 2017. Com referência a
este aspecto, vale salientar que até setembro de 2017 pagou-se, à
4

contratada, valores correspondentes a R$ 5.414.078,70 (período
janeiro-setembro/2017);
VII – por fim, faz-se oportuno esclarecer que, nos presentes
autos, estamos palmilhando as estreitas aléias do “juízo de mera
prelibação”, uma vez que o mérito da matéria será discutido e
julgado nos autos de uma auditoria especial em curso. De
conseguinte, a medida de urgência, de caráter mandamental, teve
como destinatário a Administração Municipal de São Lourenço da
Mata, não importando quem era o burgomestre no exercício de
mandato eletivo, ou seja, estes autos não são a sede processual
adequada para o Sr. Bruno Gomes de Oliveira apresentar defesa,
conforme requerida em 23 de outubro de 2017 (PETCE nº 50.505/17)
por meio de seu bastante procurador. Nada obstante, em homenagem
à busca da verdade material, em 25 de outubro deferi o pedido,
entretecendo nos autos uma alentada peça de defesa subscrita
pelos advogados do Sr. Bruno Gomes de Oliveira (atual ocupante do
cargo eletivo de Prefeito do multicitado Município).
É o que importa relatar, Sr. Presidente.
PROCURADOR DR. GUSTAVO MASSA:
Pela ordem, Relator, gostaria de fazer uma indagação.
Isso me chamou a atenção. No momento em que a cautelar foi
exarada monocraticamente, o valor estava em setecentos e
dezessete mil reais, e depois subiu para isso aí. Isso indica que
o gestor, na época, não cumpriu a cautelar de V.Exa.?
CONSELHEIRO DIRCEU RODOLFO DE MELO JÚNIOR – RELATOR:
Foi, antes disso. Veja, o Tribunal apurou as
irregularidades e mandou um ofício de solicitação de informações.
Nesse ofício, já estavam todas as informações para o prefeito, de
que tinha esse problema de sobrepreço, tinha o problema da
licitação, tinha uma série de questões que já tinham sido
colocadas ali, a destinação dos resíduos sólidos... e o prefeito
quedou-se inerte.
Então, o que aconteceu? Continuou pagando até setembro.
Chega outubro, exaro a cautelar. Quando exaro a cautelar, para-se
o contrato, e o prefeito que assumiu começa uma dispensa para
5

contratar uma nova empresa; mas ficaram coisas a serem analisadas
e apuradas entre abril e setembro, chegando só em julho, aumentou
para um milhão, duzentos e trinta e oito mil, novecentos e quatro
reais e cinquenta e quatro centavos, levando-se em consideração
tudo aquilo: BDI, descumprimento do contrato, aquela série,
aquela barafunda de problemas, aliás, aquela miríade de
problemas.
VOTO DO RELATOR
Passo a aprofundar os achados de auditoria, com as devidas
considerações jurídicas:
1.I – No corpo do Relatório Preliminar de Auditoria, baseado
em documentos, na legislação de regência e em visita in loco,
foram apontadas as seguintes irregularidades:
- a primeira irregularidade a considerar foi o orçamento
básico superestimado, orçamento este que serviu de paradigma para
a contratação direta, com preços unitários fora dos parâmetros
consentâneos, senão veja-se:
- BDI contemplando percentual para garantias (0,10%), quando
estas não foram exigidas à empresa contratada;
- cálculo do BDI com alíquota de 5% para o ISS,
desconsiderando o benefício às microempresas e empresas de
pequeno ante o disposto no art. 104, § 4º do CIM (LC nº 03/09),
que a reduz para 2%. Vale ressaltar que a Administração apenas
consultou microempresas e empresas de pequeno porte;
- o cálculo do BDI utiliza alíquotas de tributos superiores
às estabelecidas pela legislação vigente (1,65% para PIS e 7,60%
para COFINS), bem como deixa de utilizar, para o caso das ME’s e
EPP’S, alíquotas compatíveis com aquelas em que a empresa é
obrigada a recolher (LC nº 123/06 – 0% para PIS e 1,28% para
COFINS);
- composição de encargos sociais com inclusão de gastos
relativos ao ressarcimento de contribuições (SEBRAE, SESC/SESI,
SENAC/SENAI), com relação às quais as ME’s e EPP’s estão
dispensadas de recolhimento (art 13, §3º, da LC nº 123/2006);
- composição de preços dos veículos caçamba, carroceria e
compactador utilizando, sem justificativa, vida útil de 24 meses,
quando o usual é de 60 meses;
6

- composição de preços dos veículos caçamba, carroceria e
compactador utilizando, sem justificativa, no cálculo do custo de
capital imobilizado, taxa de juros mensal de 1%. Segundo o Manual
de Custos do DNIT-2008, considerar os custos do capital aplicado
como remuneração não significa que se deva computá-los aos níveis
de juros de mercado no ponto da captação. O critério justo seria
remunerá-lo pelo seu custo de oportunidade (pelo nível médio de
rendimento que este capital poderia obter – como referência
dever-se-ia optar por produtos financeiros de baixo risco
apresentados pelo mercado /TAXAS MAIS BAIXAS COM SEGURANÇA DA
APLICAÇÃO);
- em consequência, o orçamento referência restou
superestimado em cerca de 25%, ou seja, mais de quatrocentos mil
reais a maior.
1.II – Ausência de cláusulas necessárias ao instrumento
contratual:
– foi contratada, por dispensa, a microempresa Esfera
Construções para a execução dos serviços, portanto recaindo sobre
o contrato as impropriedades verificadas no orçamento de
referência;
– contrato sem cláusula fixando regime de execução dos
serviços;
– contrato sem critérios de reajuste e correção monetária;
– contrato não determina a manutenção, durante a execução
contratual, das condições de habilitação e qualificação exigidas
da empresa na contratação direta.
1. III – Superfaturamento de Preços Unitários:
– inicialmente retomamos às questões atinentes ao BDI já
mencionadas e que se replicaram no contrato firmado com a
microempresa Esfera Construções: percentual referente a garantias
(0,10%) quando estas não foram exigidas, nem apresentadas à
Administração; alíquotas referentes ao ISS, PIS e COFINS
superiores às exigidas das ME’s, respectivamente, 5%,0,65% e 3%.
– A Esfera computou, em sua composição de Encargos Sociais,
gastos relativos ao ressarcimento das já aludidas contribuições
(SEBRAE, etc.), a despeito da dispensa de recolhimento prevista
no art. 13, §3º da LC nº 123/06;
– também reproduziu-se no contrato as irregularidades na
composição dos preços dos veículos, consoante supramencionado
(vida útil e composição de custo de capital imobilizado);
7

– a contratada computou, em suas composições de preços dos
veículos caçamba e compactador, no caso dos serviços noturnos, os
custos relativos às lavagens dos veículos, quando estas já
estavam contempladas nos custos dos serviços diurnos;
– a empresa utilizou, em sua composição de BDI, taxa de
lucro de 9%, acima do praticado no mercado (8%);
– nas visitas in loco, a equipe do TCE identificou que os
serviços não estavam sendo executados de acordo com as
especificações contratadas, com aceitação da fiscalização
municipal, valendo destacar que a ART de fiscalização solicitada
pelo TCE de forma reiterada não foi apresentada (este ponto
demonstra a desídia e irreverência da Administração Municipal com
o aspecto inarredável da fiscalização dos serviços). Passo a
elencar, de forma sucinta, as discrepâncias verificadas quanto à
execução do contrato:
a) Composição da Administração Local inclui custos com 03
(tês) motos, 02 (dois) veículos leves e 01 (um) veículo
carroceria, quando são utilizados apenas 01 (uma) moto e 01 (um)
veículo leve;
b) Composição de custos dos Agentes de Coleta e Agentes de
Limpeza incluem gastos com o colete refletivo, não utilizados
pelos funcionários;
c) Todas as composições de custos referentes aos
funcionários (encarregado, fiscal, vigia, auxiliar
administrativo, agente de coleta, agente de limpeza e motorista)
incluem gatos com plano de saúde não fornecidos aos mesmos;
d) Veículos utilizados na coleta de resíduos domiciliares e
na coleta de resíduos volumosos não estão equipados com cones,
porém estes fizeram parte de suas respectivas composições de
custos;
e) Veículos utilizados no serviço de poda (caminhão
carroceria) e de coleta de resíduos volumosos (caminhão caçamba
basculante) têm preços de aquisição muito inferiores aqueles
computados em suas respectivas composições, principalmente em
razão da idade (conforme anteriormente mencionado, há um veículo
de 26 anos de uso);
f) Há apenas 01(um) fiscal de empresa, para acompanhar os
serviços de execução, porém seu custo completo foi computado nas
composições dos serviços de capinação, varrição e coleta
domiciliar, ou seja, o custo do mesmo fiscal está sendo pago três
vezes;
8

g) Número de funcionários computados nas composições dos
serviços de varrição e coleta domiciliar é superior àquele
efetivamente utilizado:
g1) Composição considera a utilização mensal de 16
agentes de varrição, porém as Folhas de Pagamento registram uma
média de 14,25 trabalhadores;
g2) Composição (coleta domiciliar, coleta de volumosos e
serviços de poda) consideram a utilização mensal de 29 agentes
de coleta no turno diurno, porém as Folhas de Pagamento registram
uma média de 22 trabalhadores;
g3) Composição (coleta domiciliar) considera a
utilização mensal de 7 agentes de coleta no turno noturno, porém
as Folhas de Pagamento registram uma média de 2,5 trabalhadores;
g4) Composições (coleta domiciliar, coleta de volumosos
e serviços de poda) consideram a utilização mensal de 11
motoristas no turno diurno, e mais 2 no turno noturno, porém as
Folhas de Pagamento registram médias de 6,5 e 0,75 trabalhadores,
respectivamente.
h) Por fim, as composições (coleta domiciliar, coleta de
volumosos e serviços de poda) computam a utilização mensal de 10
veículos de coleta (sendo 7 compactadores, 2 basculantes e 1
carroceria), mas não há motoristas suficientes para dirigi-los,
uma vez que a média mensal, calculada com base nas Folhas de
Pagamento, é de 6,5 trabalhadores.
Em suma, todas as divergências debuxadas resultaram no
pagamento a maior no montante de R$ 717.717,00, referente tão
somente ao período compreendido entre janeiro e abril de 2017.
1.IV – Burla à realização de procedimento licitatório, por
meio de prorrogação contratual injustificada:
– Tendo contratado a empresa Esfera em 05/01/2017, passados
90 dias a Administração, não procurou novamente o mercado por
meio do regular procedimento licitatório. Passados os 180 dias
máximos, conforme dispõe o art. 24, inciso IV, da Lei
nº 8.666/93, não foi aberto o procedimento licitatório, restando
inconcussa a recalcitrância da Administração em adotar a conduta
exigível dos gestores reverentes aos cânones da legalidade, da
economicidade e, por assim dizer, da impessoalidade. Restou,
portanto, configurada a tergiversação para o primado da licitação
pública – de extração constitucional -, com potencial prejuízo à
9

economicidade, de tudo ciente o Sr. Bruno Gomes de Oliveira,
porquanto devidamente notificado a respeito.
1.V – A auditoria destacou que, no momento da cotação de
preços junto às empresas que teriam interesse em prestar
serviços, a administração exigiu, em nome do Princípio da
Prudência, que fossem apresentados alguns documentos, a fim de
que restassem comprovadas as regularidades fiscal e trabalhista,
bem como a qualificação técnica das interessadas, nada sendo
solicitado (pasmem!) quanto à qualificação econômico-financeira
(mormente considerando que estamos nos referindo a um contrato de
vulto, em verdade o de maior valor custeado com recursos próprios
do Município!). O que se verificou, no entanto, foi que a
contratada não apresentou Certidão de Acervo Técnico (CAT), em
nome do profissional técnico responsável da empresa, devidamente
registrado no CREA, e compatível com o objeto da contratação.A
equipe do TCE solicitou o documento – comprovação de qualificação
técnica – entrementes não obteve resposta.
1.VI – Controle interno deficiente:
– durante o planejamento e execução da Auditoria de
Acompanhamento, a equipe do TCE verificou deficiência no Controle
Interno Municipal, conforme descrito infra:
Inserção de dados errados e/ou incompletos no Módulo de
Licitação e Contratos – LICON, integrante do SAGRES do TCE/PE.
Vejamos as impropriedades constatadas com relação à dispensa nº
01/2013 (PL nº 01/2017): a) registada a utilização da taxa de BDI
de 23,05% no orçamento estimativo, quando esta taxa foi de
29,62%; b) registrada consulta, para fins de contratação direta,
a apenas uma empresa, Esfera Construções Ltda., quando outras
duas também foram consultadas (Bandeira e Castro Ltda. e Barros
Construções Ltda.); c) o contrato se encontra com “status” “em
rascunho”, não havendo registro de termo aditivo contratual
assinado em 06/04/2017.
Enfim, a quem interessa um controle interno pífio, de ordem
a inviabilizar a obtenção de informações consistentes acerca de
uma dispensa que envolve vultosos recursos e é respeitante a uma
política pública tão sensível à dignidade, saúde e bem-estar da
população? A resposta só pode ser encontrada após um atento
perlustrar pelas anfractuosidades das provas indiciárias, um
mosaico que, incontendivelmente, é formado neste caso concreto.
10

1. VII - Local inadequado para destinação final dos resíduos
sólidos urbanos coletados:
– Constatou-se que a destinação final dos resíduos sólidos
urbanos coletados era inadequada, em afronta às Políticas
Nacional e Estadual de Resíduos Sólidos (Lei nº 12.305/10; Lei
14.236/10). O lixo era disposto a céu aberto, inexistindo
qualquer tipo de controle ou monitoramento ambiental, com impacto
à saúde, à segurança e ao meio ambiente. A área não se encontra
devidamente cercada, inexistindo controle de acesso à mesma,
observando-se a presença de catadores e animais. O Sr. Prefeito,
caso não soubesse desse fato inobliterável, passou a sabê-lo por
meio de um ofício de solicitação de esclarecimentos que lhe fora
encaminhado pelo TCE. Quero destacar, Srs. Conselheiros, Sr.
Procurador, que essa lamentável constatação – que não deveria ser
surpresa para o Prefeito Municipal eleito – foi uma das razões
capitais para a exaração da cautelar, uma vez que a suspensão da
execução do contrato era medida imprescindível para obviar-se o
desrespeito contumaz ao meio ambiente, o que toca profundamente a
causa próxima (o periculum in mora).
2 – No despacho “cautelar Limpeza Urbana de 16/10/17 (PETCE
nº 52.209/17):
– Sobre os fatos apurados, e registrados em ofício de
Solicitação de Esclarecimentos encaminhado à Administração
Municipal, a Esfera Construções protocolou documentação nesta
Corte de Contas, expondo esclarecimentos/justificativas:
– À guisa de exemplificação, o TCE apontou forte
superfaturamento no serviço de coleta domiciliar, correspondente
a 70% do total indicado, devendo-se à quantidade de veículos e
trabalhadores (motoristas, agentes de coleta e fiscal)
efetivamente utilizados em sua execução, que se mostrou inferior
à contratada (além da desconsideração dos benefícios tributários
e outros fatores relativos ao BDI – é bom lembrar que a Esfera
Construções é microempresa optante do SIMPLES). A interessada
esclareceu que utiliza motoristas incluídos nos contratos de
locação de veículos (e, desta forma, não registrados em sua folha
de pagamento), porém não apresentou os citados contratos que
comprovassem essa situação;
– para justificar seus preços, a interessada apresentou
planilha comparativa com contratos firmados no Cabo de Santo
Agostinho, em Santa Cruz do Capibaribe e em Camaragibe. A
comparação foi de todo descabida, uma vez que as empresas de
limpeza urbana em questão (Locar, Vialim e Bandeira e Castro, não
11

são microempresas, porquanto não contaram com os benefícios
tributários usufruídos pela Esfera Construções. Ademais, para que
a comparação fosse idônea ao fim colimado, tais empresas deveriam
ter utilizado a mesma quantidade de veículos e equipamentos, que
deveriam ser da mesma idade, capacidade e característica daqueles
utilizados pela interessada, bem como deveriam coincidir a
quantidade de trabalhadores e quejandos. O nosso corpo técnico
acrescenta que os preços atribuídos aos serviços prestados pelas
empresas de referência não passaram pelo meticuloso crivo de
nossos técnicos, podendo estes também estar superfaturados.
– A interessada também trouxe à colação uma comparação
entre os seus preços unitários e aqueles utilizados como
referência pela Prefeitura de São Lourenço da Mata na contratação
direta que sucedeu à suspensão do Contrato nº 01/2017. Alegou que
no novo contrato fica clarividenciado uma majoração de preços e
jogo de planilha. As afirmações não se confirmaram, conforme
devidamente arredado pela acurada análise de nossa equipe
técnica, senão veja-se:
“A interessada também exibiu uma comparação entre seus
preços unitários e aqueles utilizados como referência
pela Prefeitura de São Lourenço da Mata na contratação
direta Dispensa n 05/2017) que sucedeu a suspensão do
contrato nº01/2017, alegando que a nova contratação
seria desvantajosa para o município em razão de seus
preços, além de um suposto “jogo de planilha”, onde os
quantitativos foram diminuídos, e outros aumentados,
para não transparecer a majoração do valor entre o
contrato suspenso e a nova contratação.
Com fins de averiguar o acima registrado, em
07/11/2017, a equipe do TCE realizou nova visita ao
município, acompanhando os serviços da nova
contratação, firmada com a empresa LOCAR SANEAMENTO,
também tendo acesso aos preços contratados e
respectivas composições de custos. Durante a vistoria,
verificou-se que, assim como sua antecessora, a LOCAR
SANEAMENTO, estava usando veículos com idade superior à
especificada, e trabalhadores em quantidade inferior
àquela determinada contratualmente. Por outro lado,
suas composições deixaram de computar diversos custos,
tais como: coleta domiciliar no período noturno,
locação de garagem/escritório, veículos utilizados
12

pelos fiscais (motos), custo direto como gerente,
vigias e auxiliares administrativos, custo adicional de
sábados, domingos e feriados para equipes de varrição,
etc. Sendo assim, observou-se que, numa visão global, o
preço contratado (R$ 691.073,95/mês) é compatível com
os serviços prestados.
Sobre o “jogo de planilha”, observe o quadro a seguir,
com os itens questionados:
ITEM DISCRIMINAÇÃ
O
UN QTD.
MENSAL
ESFERA
QTD.
MENSAL
LOCAR
QTD. MENSAL
REPRESENTATIVIDAD
E*
01 Coleta
domiciliar
t 3.211,
42
2.500,
00
50%
02 Coleta de
resíduos
volumosos
t 853,23 850,00 8%
03 Coleta de
resíduos de
poda
t 108,27 120,00 4%
04 Varrição Km 813,71 828,99 11%
05 Capinação Km 15,00 30,00 5%
06 Pintura de
meio-fio
Km 15,00 30,00 1%
07 Locação de
retroescavad
eira
h 220 130 3%
Para serviço de coleta domiciliar, item de maior
representatividade contratual (50%), o novo contrato
teve a quantidade diminuída para 2.500 tonelada/mês,
tendo como base estimativa elaborada pelo próprio TCE1
,
valendo ressaltar que as quantidade pagas à ESFERA
CONSTRUÇÕES eram fictícias, uma vez que o município não
tinha balança para pesagem dos veículos. O serviço de
varrição, ao contrário do afirmado, não teve seu
1
Estimativa considerou quantidade de lixo produzida diariamente, por habitante: 0,69kg/hab/dia (e-AUD nº
6318) .
13

quantitativo duplicado, sendo majorado em apenas 2%. Os
serviços de capinação e pintura de meio-fio tiveram
seus quantitativos duplicados, porém ambos são de
pequena representatividade, pouco influenciando no
montante contratado. Isto posto não restou confirmada a
hipótese de “jogo de planilha”. Considerando, porém,
que ainda não houve medições/pagamentos para os
serviços, a execução deste novo contrato deve continuar
sendo acompanhada pelo TCE.
Quanto ao custo mensal, constatou-se que, de fato, o
novo contrato tem valor superior ao suspenso (veja
quadro a seguir), não cabendo surpresa, uma vez que a
LOCAR SANEAMENTO não é microempresa, não contando com
os mesmos benefícios tributários da ESFERA CONSTRUÇÕES.
Além disso, os resíduos domiciliares, que anteriormente
eram depositados no lixão, passaram a ser transportados
para um aterro sanitário, este item representando 15%
de seu custo mensal.
ITEM DISCRIMINAÇÃ
O
PREÇO
UNITÁRIO
(R$)
ESFERA
PREÇO
UNITÁRI
O
(R$)
LOCAR
CUSTO
MENSAL
(R$)
ESFERA
CUSTO
MENSAL
(R$)
LOCAR
01 Coleta
domiciliar
99,96 120,01 299.015
,32
300.052
,00
02 Coleta de
resíduos
volumosos
64,96 94,04 51.091,
41
79.934,
00
03 Coleta de
resíduos de
poda
243,45 224,81 24.343,
43
26.977,
20
04 Varrição 83,46 112,43 64.405,
15
93.206,
35
05 Capinação 1.946,19 1.845,9
2
27.688,
80
55.377,
60
06 Pintura de
meio-fio
576,53 545,77 8.203,6
5
16.373,
10
14

07 Locação de
retroescavad
eira
200,83 124,49 20.554,
80
16.183,
70
08 Locação de
trator
esteira
289,82 - 63.687,
80
0,00
09 Administraçã
o local
40.581,0
0
- 40.581,
00
0,00
10 Transporte
para aterro
sanitário
- 41,20 0,00 103.000
,00
TOTAL 599.571
,35
691.073
,95
Por último, cabe lembrar que, com a disposição dos
resíduos coletados em aterro sanitário licenciado, o
município contará com os benefícios do ICMS Ecológico,
que poderá custear os gastos relativos ao próprio
aterro sanitário, e outros que dizem respeito à limpeza
urbana.
Em conclusão, os elementos trazidos pela ESFERA
CONSTRUÇÕES não se mostraram suficientes para modificar
o posicionamento desta equipe técnica, sendo importante
lembrar que o excesso apontado nesta análise (R$
717.717,00) diz respeito aos boletins de medição
emitidos e pagos para o período de janeiro-abril/2017,
havendo ainda outros pagamentos (período maio-
julho/2017), já auditados por esta equipe, nos quais
também foram verificados excessos, além de pagamentos
efetuados no período agosto-setembro/2017, ainda não
analisados.
3 – Despacho Complementar -cautelar limpeza urbana
– Aqui é finalizada a análise comparativa entre os
contratos da Esfera Construções e o da LOCAR. É bem de ver que,
no caso da LOCAR, houve análise de tickets de pesagem (pesagem
realizada nas balanças do Aterro Sanitário dos veículos de coleta
domiciliar). Durante a análise chamou a atenção da equipe desta
Casa o fato de que, mesmo desconsiderando o acúmulo de lixo
15

inicial (uma vez que a coleta domiciliar ficou paralisada durante
7 dias, de 12 a 18 de outubro de 2017), a média diária produzida
pelo município – considerando o período de 19 de outubro a 05 de
novembro – foi de 81,25 toneladas. Portanto, foi possível
confirmar a compatibilidade da estimativa realizada pela
Administração sucessora, quando urdiu a dispensa nº 05/2017
(cerca de 2.500 tonelada/mês), no que se refere à coleta
domiciliar (a projeção da média diária para o período de um mês,
resultou em uma quantidade muito próxima do valor estimado.
Consoante realça a nossa tenaz e proficiente Auditora Rosane
Machado, “as informações também lançaram luzes sobre os
quantitativos que mensalmente fora pagos à Esfera Construções,
visto que estes eram fictícios, estimados sem qualquer
critério.” Restou cabalmente demonstrado, por assim dizer, que a
quantidade média paga à Esfera Construções (no período 5 de
janeiro a 15 de julho de 2017) foi de 104,33 toneladas/dia, ou
seja, 30% maior do que a média obtida com efetiva pesagem do
contrato com a LOCAR (81,25 toneladas/dia), isto sem considerar o
acúmulo de lixo referido.
- Neste relatório complementar, apurou-se um
superfaturamento acumulado no valor de R$ 1.238.904,54 do que foi
pago à Esfera entre janeiro e julho de 2017, conforme asseverado
alhures.
Devidamente rechaçados os argumentos da Esfera Construções,
nos precisos termos do percuciente trabalho da auditora
multicitada, passo a lançar um olhar crítico acerca da peça de
defesa apresentada pelos doutos advogados do Sr. Bruno Gomes de
Oliveira.
O primeiro argumento da defesa-esclarecimento passa pela
política de terra arrasada adotada pelo antecessor do Sr. Bruno
na Chefia do Executivo. Segundo os insignes patronos, o prefeito
eleito encontrou uma verdadeira barafunda administrativa na
Prefeitura, sendo-lhe em tal circunstância exigível, mesmo diante
da herança maldita e do espraiar de desditas nas mais diversas
áreas da gestão, garantir os serviços imprescindíveis para a
população, de forma ágil e com eficiência. Neste ponto, é força
reconhecer verdadeiras as obtemperações da defesa, falo do
primeiro encaminhamento de dispensa. Contudo, a Administração
resolveu obliterar, categoricamente, a exigência constitucional
de ir-se ao mercado por meio do procedimento licitatório
adequado. O que se viu no presente caso, foi o desrespeito
16

flagrante ao limite temporal previsto em lei, bem como a
recalcitrância da Administração em manter-se à margem da
legalidade, economicidade, impessoalidade e moralidade, no que
pese já ter sido admoestada pelo TCE, nos termos de um ofício de
solicitação de esclarecimento.
Noutra banda, a defesa aborda o caso importando, sem a
atuação da cláusula mutatis mutandis, designadamente da
processualística adjetiva civil pátria, conceitos, dispositivos
jurídico-formais e comentários doutrinais acerca dos processos
judiciais de prestação da tutela jurídica. Nada mais inadequado,
permissa venia.
Assim é que alude a pedido; fundamentos jurídicos do pedido;
provas dos postulantes; necessidade-utilidade da atuação do
TCE/PE; propositura inadequada da demanda (?); ausência de
interesse processual por ausência do binômio
NECESSIDADE/UTILIDADE; cita, por seu turno, o art. 17 do CPC (“…
para postular EM JUÍZO é necessário ter interesse e
legitimação.” - como assim?); menciona uma tal RESISTÊNCIA DE
INTERESSE PELA PARTE “ex adversa”, afirma a ocorrência de
“carência dos relatórios da auditoria por ausência dos requisitos
de necessidade e utilidade; pondera que a “SENTENÇA ALMEJADA” tem
de representar um proveito efetivo para o AUTOR no sentido de
assegurar-lhe posição jurídica mais vantajosa que a anterior (em
tal altura, eu pergunto: que autor?); tece considerações sobre o
interesse de agir; cita Luiz Rodrigues Wambier acerca de
interesse processual, no ponto em que dispõe que o mesmo nasce da
necessidade de tutela jurisdicional do Estado e, por fim assela:
“Portanto, inexistindo prova cabal da inexistência de fraude à
licitação ou de qualquer lesividade ao erário público propiciada
por parte defendente, perde esta Corte de Contas o requisito do
“interesse de agir em relação ao feito epigrafado.”
Os doutos causídicos laboram, no ponto, em mastodôntico
equívoco. Reconhecemos, e está insculpido em nosso regimento, que
o CPC é fonte SUBSIDIÁRIA do direito, em se tratando do processo
administrativo de controle a cargo do TCE/PE. Contudo, a
precipitada e descriteriosa aplicação dos institutos do Direito
Adjetivo civil pátrio ao processo de contas entremostra-se-me
algo curioso, bizarro, insólito e até feérico, como, por exemplo,
tentar explicar a fisiologia ou a morfologia de uma árvore a
17

partir das características de um ser humano, como ocorre com a
colometa de “A Praça do Diamante”, de Mercê Rodoreda:
“E me livrava delas assim e me entretinha olhando as
árvores, que viviam de pernas para o ar, com as folhas
que eram os pés. As árvores que viviam com a cabeça
dentro da terra comendo terra com a boca e com os
dentes que eram as raízes. E o sangue corria por elas
diferente de como corre dentro das pessoas; direto da
cabeça até os pés, tronco acima. E o vento e a chuva e
os passarinhos faziam cócegas nos pés das árvores, tão
verdes quando nasciam. Tão amarelas na hora de morrer.”
Evidentemente árvores não têm pernas, as suas folhas não são
pés, tampouco têm cabeça dentro da terra. As raízes não são bocas
com dentes e dentro dos caules não corre sangue.
Da mesma forma, importa advertir que os tribunais de contas
são agências do accountability horizontal, não prestam ou
prestarão a tutela jurisdicional de direitos (função do
Judiciário).
Ademais, as cortes de contas atuam na fiscalização, cumprem
um DEVER-PODER constitucional e, muita vez, à míngua de qualquer
provocação (ex offício e homenageando o princípio do impulso
oficial). Assim, absolutamente inadequado falar-se em interesse
processual de atuação do TCE, ele instaura os processos
exatamente para apurar fatos, não estando condicionado a
demonstrar, aprioristicamente, uma NECESSIDADE/UTILIDADE de agir.
Ainda nesta senda argumentativa, os auditores do TCE/PE não
são partes, tampouco formulam pedidos no sentido do processo
judicial. Os auditores são o TCE/PE em plena fiscalização, no
exercício de sua missão institucional. Trabalham dentro do
sistema inquisitorial, trazem a lume achados e propõem
encaminhamentos. Se os encaminhamentos fossem pedidos de partes,
os auditores estariam legitimadas a recorrer. Quanto à obrigação
de se provar o “alegado” a priori, também trata-se de um
argumento improlífico, uma vez que o processo de controle existe
para, ao fim, infirmar ou confirmar achados, além do que,
conforme já assente em jurisprudência pátria, em sede de controle
externo o ônus da prova é de quem está à frente da gestão de
18

dinheiros, bens ou valores públicos, bem como de quem tem o dever
de prestar contas (INVERSÃO DO ÔNUS DA PROVA).
Invectivamos, também, contra o argumento de que os nossos
auditores partiram de meras presunções e ilações vagas, e que os
achados nada representam além de impropriedades de cariz formal.
Não preciso esmerar-me para demonstrar o contrário, haja vista
todos os argumentos e documentos carreados aos autos. Para firmar
o truísmo que desanca a tese da mera formalidade, é suficiente
formular a seguinte pergunta: superestimar o orçamento
estimativo, desrespeitar a legislação ambiental, pagar preços
superfaturados, manter um sistema de controle interno pífio,
preterir as normas legais e constitucionais referente à
obrigatoriedade de licitação pública, quedar-se mesmo após a
admoestação do TCE/PE, descurar-se de exigir capacidade
econômico-financeira e técnica da contratada consistem em meras
falhas formais?
Não mencionei os fortes indícios de direcionamento da
licitação, que no meu entender medra de forma diáfana, senão
vejamos:
I) o orçamento estimativo deixa-nos entrever a possibilidade
de consubstanciar verdadeiro ato preparatório para contratar uma
microempresa. A hipótese é corroborada ante o fato de a
Administração só ter instado microempresas;
II) as premissas do instituto das licitações públicas foram
solenemente olvidadas pela Administração com o nítido intuito de
perpetuar a Esfera Construções no vínculo contratual;
III) mesmo após o ofício encaminhado pelos técnicos do
TCE/PE, o Prefeito e sua equipe continuou pagando pelos serviços
da empresa, assumindo os riscos evidenciados pela equipe desta
casa;
IV) não foi exigido da empresa o acervo técnico, tampouco a
demonstração de sua capacidade econômico-financeira;
V) Assumiu-se um risco iminente de entregar o maior contrato
com recursos próprios a uma microempresa sem expertise necessária
para bem executar os relevantes serviços;
VI) existem fortíssimos indícios de que a Esfera Construções
seja um simulacro, que não passe de uma empresa de fachada,
conforme pode-se depreender dos documentos compartilhados pela
Polícia Civil pernambucana, por meio do prestimoso e atuante
DECASP. É do que passo a tratar:
19

1 – A sede declarada da empresa, segundo o sistema da
JUCEPE, Rua 10 de Janeiro, nº 116, Sala 1, em São Lourenço da
Mata. Entrementes, no local funciona um escritório de
contabilidade – CONSULTAB, escritório que é responsável pela
contabilidade da própria Esfera Construções. Ademais, figuram
como seus sócios o casal Luciana Maria da Silva e Severino Ramos
da Silva, provavelmente sócios-laranja, espécies de esbirras do
Sr. Carlos Augusto Bezerra de Lima, o último sócio da Empresa
C.A. Construções Civis;
2 – Consta dos documentos encaminhados pela conspícua Belª
Patrícia de Oliveira Domingos, Delegada de Polícia Titular da
DECASP, uma certidão lavrada pela Agente de Polícia Maria Menezes
Cavalcante Caldas – matrícula nº 221.468-7, certificando diversos
objetos e documentos apreendidos na residência do casal LUCIANA
MARIA DA SILVA E SEVERINO RAMOS DA SILVA (casados e sócios da
empresa Esfera Construções), por ocasião de busca domiciliar
efetuada no dia 26/09/2017, quando da deflagração da OPERAÇÃO
TUPINAMBÁ, os quais dizem respeito ao Sr. CARLOS AUGUSTO BEZERRA
DE LIMA e a empresa C.A. Construções Civis Ltda. Passo a elencar
alguns dos itens encontrados, muito embora tenha acostado o
inteiro teor da certidão ao presente processo:
a- 01(UM) CPF nº 105.929.974-72 em nome de Carlos Augusto
Bezerra de Lima;
b- 26 (VINTE E SEIS) Certificados de Registro e
Licenciamento de Veículos (CRLV) em nome na C.A. Construções
Civis Ltda. e Carlos Augusto Bezerra;
c – Certidão Negativa Estadual do RN de falência e/ou
Recuperação Judicial da C.A. Construções Civis Ltda.;
d – 02 (DUAS) vias do índice de liquidez e endividamento
para fins de análise do balanço patrimonial em 2016 da C.A.
Construções Civis Ltda.;
e – Instrumento de Alteração Contratual nº 20 da C.A.
Construções Civis Ltda.;
f – Aditivo nº 21 da C.A. Construções Civis Ltda.;
g – Aditivo nº 22 da C.A. Construções Civis Ltda.;
h - Aditivo nº 23 da C.A. Construções Civis Ltda.;
i - Aditivo nº 24 da C.A. Construções Civis Ltda.;
j – Certidão de Registro de Pessoa Física –
Responsabilidades Técnicas: C.A. CONSTRUÇÕES CIVIS LTDA.;
l – Procuração assinada por Carlos Augusto Bezerra de Lima;
m – 02 (duas) Certidões de Licitação do TJPE da CA
CONSTRUÇÕES CIVIS LTDA. etc.
20

3 – A DECASP encaminhou-nos, no mesmo ensejo, depoimentos
dos Srs. Neuton Uchoa Simões (engenheiro), Denis Alves de Souza
(vereador de São Lourenço da Mata) e Carlos Augusto Bezerra de
Lima (empresário), um conjunto de revelações negativas e
assertivas que nos deixa bispar, lés a lés, fortíssimos indícios
de que a Esfera Construções representa um simulacro, uma empresa
fictícia, uma pessoa jurídica concebida adrede para consecução de
fins escusos. Faz-se oportuno a transcrição de alguns excertos
das declarações colhidas pela autoridade policial:
DECLARAÇÃO DE DENIS ALVES DE SOUZA.
“QUE é vereador no Município de São Lourenço da
Mata, estando na segunda legislatura; …; QUE informa
também o depoente que a empresa ESFERA CONSTRUÇÕES
foi contratada para realizar a coleta de lixo no
Município, tendo inicialmente sido contratada pelo
valor de R$ 1.798.717,05 (um milhão, setecentos e
noventa e oito mil, setecentos e dezessete reais e
cinco centavos), porém recebeu R$ 1.883.717,04 (um
milhão oitocentos e oitenta e oito mil, setecentos e
dezessete reais e quatro centavos), ou seja, acima do
valor contratado. QUE no dia 18/04/2017 foi feita uma
dispensa para um aditivo contratual de 100% do valor
do contrato inicial; QUE informa o depoente que a
empresa é controlada por JAIRO PEREIRA , pai do
Prefeito BRUNO, TIAGO DANTAS e o pai deste senhor
AUGUSTO, esclarecendo que TIAGO e JAIRO respondem
processo de improbidade administrativa, isto, na
época em que JAIRO era o prefeito da cidade de São
Lourenço;
DECLARAÇÃO DE NEUTON UCHOA SIMÕES:
“QUE indagado se é proprietário ou sócio de
alguma empresa, disse que formalmente sim, sendo a
ESFERA CONSTRUÇÕES; QUE é sócio de fato e de direito
da empresa UCHOA SIMÕES ENGENHARIA LTDA., na qual tem
como sócio seu genitor. QUE tem como sócios LUCIANA e
RAMOS, os quais são casados; QUE indagado onde
funciona a empresa ESFERA CONSTRUÇÕES, disse que
funciona na casa de LUCIANA e RAMOS; QUE indagado se
21

conhece o escritório CONSULTTAB, disse que não; QUE
há 12 anos prestava serviços como engenheiro para
C.A. CONSTRUÇÕES, de propriedade de CARLOS AUGUSTO;
QUE nesta época CARLOS AUGUSTO lhe disse que estava
difícil lhe pagar, pois o interrogado deveria receber
de acordo com piso previsto para engenheiros; QUE
CARLOS AUGUSTO lhe propôs que ingressasse como sócio
na empresa ESFERA CONSTRUÇÕES e desta forma CARLOS
AUGUSTO poderia pagar a remuneração do interrogado,
pelos serviços de engenharia prestados à C.A.
CONSTRUÇÕES e a ESFERA CONSTRUÇÕES, sem ter que lhe
pagar pelo piso de engenheiro além dos demais
encargos trabalhistas; QUE nesta época os sócios da
ESFERA CONSTRUÇÕES eram CLÓVIS e OBERAUDO; QUE só
conheceu pessoalmente CLÓVIS, o qual era empregado de
CARLOS AUGUSTO, na C.A. CONSTRUÇÕES; QUE nunca viu
OBERAUDO em sua vida, nada sabendo informar sobre
esta pessoa; QUE nesta época, há 12 anos passados,
LUCIANA e RAMOS eram empregados da C.A. CONSTRUÇÕES,
não sabendo qual o cargo destes, mas que
desempenhavam funções operacionais, como dirigir e
entregar documentos; QUE em 2014, LUCIANA e RAMOS
passaram a ser sócios da ESFERA CONSTRUÇÕES; QUE
indagado se conhece THIAGO DANTAS disse que este é
filho e sócio de CARLOS AUGUSTO, acima citado; QUE
indagado quem de fato controla a ESFERA CONSTRUÇÕES,
não soube informar, mas afirma que não é sócio de
fato desta empresa, que não participa das reuniões,
da administração e de nenhum outro ato de
administração, apenas presta serviços de engenharia
para a ESFERA, sendo na verdade um prestador de
serviços e não sócio; QUE realiza fiscalizações e
acompanhamentos de obras para as empresas C A
CONSTRUÇÕES E ESFERA CONSTRUÇÕES; QUE indagado quanto
é o seu pro labore na empresa ESFERA CONSTRUÇÕES,
afirma que nunca recebeu pro labore; QUE recebia
mensalmente, em sua corrente, depósitos por vezes de
CARLOS AUGUSTO, de LUCIANA, da C A CONSTRUÇÕES e da
ESFERA CONSTRUÇÕES, sendo rotineiramente um único
depósito a cada mês, oriundo de uma das contas das
22

pessoas citadas acima, em uma média de R$ 2.000,00
(dois mil reais), a título de remuneração pelos seus
serviços de engenharia prestados a ambas as empresas,
no caso, C A CONSTRUÇÕES e ESFERA CONSTRUÇÕES; QUE as
ordens e determinações para que o interrogado
efetuasse seus serviços como engenheiro para a
empresa ESFERA CONSTRUÇÕES sempre partiam de CARLOS
AUGUSTO, que era quem entrava em contato com o
interrogado e determinava as atuações que o mesmo
deveria ter em relação aos serviços prestados a
ESFERA CONSTRUÇÕES; QUE também era CARLOS AUGUSTO
quem emanava as ordens e determinações do que o
interrogado deveria fazer, em relação aos seus
serviços de engenharia, a serem prestados à C A
CONSTRUÇÕES; QUE é o responsável técnico da ESFERA
CONSTRUÇÕES e já foi o responsável técnico da C A
CONSTRUÇÕES; QUE indagado quem são os sócios da C A
CONSTRUÇÕES, disse acreditar que sejam CARLOS AUGUSTO
e seu respectivo filho THIAGO DANTAS; QUE indagado
quanto a ESFERA CONSTRUÇÕES já recebeu da Prefeitura
de São Lourenço da Mata, disse que sabe que a empresa
já recebeu algum valor, mas não faz ideia de quanto,
pois não participa de nada da parte financeira da
empresa, apenas atuando como engenheiro e recebendo
sua remuneração para essa função; QUE na semana
passada solicitou, verbalmente, a LUCIANA que
deixasse de fazer parte do quadro societário da
ESFERA CONSTRUÇÕES, em razão de ter sido surpreendido
com uma investigação policial sobre esta empresa; QUE
ontem solicitou, por escrito, a LUCIANA a sua saída
da sociedade ESFERA CONSTRUÇÕES; QUE se dispõe a
colaborar no que for possível com as investigações.”
DECLARAÇÃO DE CARLOS AUGUSTO BEZERRA DE LIMA:
“QUE indagado se é proprietário ou sócio de
alguma empresa, disse que é sócio somente da empresa
C.A. CONSTRUÇÕES CIVIS LTDA, tendo como sócios
WILSON, amigo seu do RN e sua esposa MARIA DENÍSIA
DANTAS DE LIMA; QUE é casado no papel com MARIA
DENÍSIA mas está separado de fato e atualmente
23

convive com JOELMA SOARES GOMES DA SILVA, a qual é
natural de São Lourenço da Mata e possui parentes
neste município; QUE indagado se tem formação ou
algum curso na área de engenharia, disse que cursou
engenharia civil até o 3º período, mas não pode
concluir o curso em razão de seu trabalho e de seus
filhos pequenos; QUE indagado se seu filho THIAGO
DANTAS já foi sócio da C A CONSTRUÇÕES, disse que não
e que seu filho é engenheiro civil técnico
responsável pela C A CONSTRUÇÕES, mas que este não é
sócio de empresa alguma; QUE indagado se LUCIANA
MARIA DA SILVA e SEVERINO RAMOS DA SILVA, vulgo
RAMINHO, já foram seus empregados, disse que sim, que
ambos trabalharam para o interrogado na sua empresa C
A CONSTRUÇÕES; QUE LUCIANA trabalhava realizando os
pagamentos da empresa, tendo trabalhado na C A
CONSTRUÇÕES por 3 a 4 anos, não sabendo precisar ao
certo; QUE RAMINHO trabalhava como seu motorista e
tomando conta dos operários, tendo trabalhado na C A
CONSTRUÇÕES por, aproximadamente, e 2 anos; QUE
indagado se tem ciência de que LUCIANA e RAMINHO são
sócios de uma empresa chamada ESFERA CONSTRUÇÕES,
disse que soube disso só em 2013; QUE indagado se,
quando LUCIANA e RAMINHO, se tornaram sócios da
ESFERA CONSTRUÇÕES, se estes ainda eram empregados da
C A CONSTRUÇÕES, disse não se recordar; QUE indagado
se NEUTON já trabalhou para a C A CONSTRUÇÕES, disse
que sim, como engenheiro, por alguns anos, assim como
o genitor de NEUTON; QUE NEUTON lhe pediu ajuda
financeira para criar uma empresa e que decidiu
ajudar este, botando como sócias deste na ESFERA
CONSTRUÇÕES sua companheira JOELMA e sua nora
ALESSANDRA; QUE JOELMA e ALESSANDRA permaneceram como
sócias da ESFERA CONSTRUÇÕES por menos de um ano; QUE
tinha colocado JOELMA e ALESSANDRA na empresa ESFERA
CONSTRUÇÕES e depois mandou as mesmas saírem da
sociedade, pois estas não tinham mais utilidade lá;
QUE indagado se a indicação de LUCIANA e RAMINHO para
virarem sócios da ESFERA CONSTRUÇÕES foi sua, disse
que sim, que indicou a NEUTON as pessoas de LUCIANA,
24

RAMINHO, JOELMA e ALESSANDRA para virarem sócios na
ESFERA CONSTRUÇÕES, atendendo o pedido de NEUTON de
auxílio financeiro, indicando estes como sócios como
de garantir o dinheiro que o interrogado aplicou na
empresa; QUE indagado se tinha algum retorno
financeiro da empresa ESFERA CONSTRUÇÕES, disse que
quando a empresa tinha algum serviço, LUCIANA lhe
pagava, mas não se recorda os valores ou os
percentuais que este lhe pagava; QUE quando tinha
dificuldades financeiras, cobrava de LUCIANA que
desse algum repasse da ESFERA CONSTRUÇÕES para o
interrogado; QUE indagado quando foi a última vez que
LUCIANA lhe pagou valores referentes à ESFERA
CONSTRUÇÕES, disse não se recordar; QUE indagado como
LUCIANA lhe entregava esses valores da ESFERA
CONSTRUÇÕES respondeu que as vezes LUCIANA transferia
valores para sua conta ou às vezes lhe entregava em
espécie; QUE indagado se LUCIANA e RAMINHO eram
empregados da C A CONSTRUÇÕES, quando se tornaram
sócios da ESFERA CONSTRUÇÕES, respondeu que crê que
não; QUE indagado se NEUTON ainda trabalha para a C A
CONSTRUÇÕES, disse que NEUTON não mais trabalha para
a C A CONSTRUÇÕES há alguns anos, não sabendo
precisar ao certo; QUE indagado se, nos anos de 2016
e 2017, NEUTON prestou serviços ou foi empregado da C
A CONSTRUÇÕES, respondeu que não; QUE indagado onde
fica armazenada a documentação da C A CONSTRUÇÕES,
disse que fica na sede da empresa, na Rua da Lagosta,
466, Apto. 501, Torre A, Condomínio Corais de Ponta
Negra, RN; QUE todo mês remete a documentação da C A
CONSTRUÇÕES para a sede da empresa; QUE a C A
CONSTRUÇÕES não tem filial em Pernambuco; QUE reside
em Pernambuco desde 1998; QUE atualmente os
engenheiros responsáveis da C A CONSTRUÇÕES são
WILSON, seu sócio e THIAGO DANTAS, seu filho; QUE
indagado se comanda, gerencia, administra ou tem
algum tipo de ingerência na empresa ESFERA
CONSTRUÇÕES, disse que não; QUE indagado se mantém
contato com LUCIANA e RAMINHO, disse que sim, pois
LUCIANA é sua comadre; QUE indagado a razão de terem
25

sido encontrados diversos documentos da C A
CONSTRUÇÕES, na residência do casal LUCIANA e
RAMINHO, quando do cumprimento de Mandado de Busca e
Apreensão, em 26/09/2017, disse que se deve ao fato
de LUCIANA ter trabalhado na citada empresa; QUE
indagado se, detre estes documentos da C A
CONSTRUÇÕES, encontrados na casa de LUCIANA,
existirem, documentos recentes, como poderia explicar
tal fato, disse que não sabe explicar; QUE indagado
se , dentre estes documentos da C A CONSTRUÇÕES,
encontrados na casa de LUCIANA, existirem documentos
originais, como explicaria tal fato, disse não saber
explicar; QUE indagado se emitia ordens para que
NEUTON EXECUTASSE serviços para a empresa ESFERA
CONSTRUÇÕES, disse que não; QUE indagado se pagava ou
transferia valores para as contas bancárias de
NEUTON, através de suas contas pessoais ou da conta
da C A CONSTRUÇÕES, a título de pagamentos por
serviços deste prestados à ESFERA CONSTRUÇÕES,
respondeu que não, que desconhece isso; QUE o
advogado solicita que seja indagado ao interrogado
qual a cota de seu sócio WILSON, respondeu que é
menos de 0,5%; QUE solicitou também que fosse
indagado se LUCIANA e RAMOS são casados, disse que
estes convivem maritalmente, não sabendo precisar se
são casados no papel; QUE solicitou que fosse
indagado se, considerando a ESFERA CONSTRUÇÕES foi
constituída em 2005, se o interrogado fez algum
aporte financeiro ou teve alguma vinculação nesta
antes de 2013, disse que não; QUE o advogado
solicitou que fosse indagado se quando NEUTON lhe
procurou este informou que a empresa estava em
dificuldade financeira, disse que sim; QUE o advogado
solicitou que fosse indagado se o interrogado teve
alguma ingerência no processo licitatório, no qual a
ESFERA CONSTRUÇÕES participou, na Prefeitura de São
Lourenço da Mata, em 2017, disse que não, que não tem
contato com esta Prefeitura e que sua empresa prestou
serviços à citada Prefeitura quando JAIRO PEREIRA era
prefeito e que é inimigo deste pois este deixou de
26

lhe pagar várias vezes e quase levou a perda de sua
empresa; QUE a defesa técnica informa que toda a
documentação da empresa C A CONSTRUÇÕES, se encontra
à disposição da Autoridade Policial, bastando tão só
especificá-los para que a defesa possa rigorosamente
apresentá-los nos autos.”
Por fim, tenho a acrescer que não procede a intelecção que
pretende imunizar o Prefeito eleito, o Sr. Bruno Gomes, da
responsabilização pelos fatos apurados pelos auditores desta
Corte de Contas, sob a alegação de que o mesmo não era o
ordenador de despesas do Município. Passo a transcrever um
excerto do articulado da defesa que coloca a dita intelecção:
“Ocorre, Douto Relator, que em momento algum das
referidas auditorias os Inspetores desta Corte de
Contas, se incumbiram em noticiar o fato ou em
colecionar documentos, que demonstrassem,
objetivamente, ter o defendente rubricado os referidos
contratos ou ordenando o pagamento das respectivas
despesas.”
A responsabilidade dos agentes políticos, eleitos pelo
voto popular, acompanha o mesmo durante todo o seu mandado, e
neste sentido grassa na mais prestigiosa doutrina o conceito de
accountability estendida. Assim é que David Stark e Laszlo
Bruszt pontificam a existência, em estado de latência, de uma
“responsabilidade política estendida, ou seja, “afirmam a
existência de mecanismos institucionais de controle dos
governantes ao longo de todo o mandato”, e não apenas restrito
ao momento eleitoral. A ilustrada Dra. Marianna Montebello
Willeman, em seu “Accountability Democrática e o Desenho
Institucional dos Tribunais de Contas no Brasil”- Forum, 1ª ed.,
2017 – pg. 46-47, esclarece e aprofunda o tema com incomum
brilhantismo e aticismo, ao citar os referidos juristas, senão
veja-se:
“Enfatizam a presença de uma pluralidade de atores
políticos não apenas dentro do Estado, mas também na
sociedade, que compartilham os processos
decisórios.”
27

Na mesma obra, a preclara autora alude ao pensamento de
David Stark e de Laszlo Bruszt em um conspecto rutilante:
“Por responsabilidade política estendida nos referimos
à imbricação dos centros de tomada de decisões em redes
de instituições políticas autônomas que limitam a
arbitrariedade dos governantes no poder.
Responsabilidade política estendida difere, primeiro,
da responsabilidade “vertical” das eleições periódicas,
pois ela estende a responsabilidade “horizontalmente”
em um conjunto de relações através das quais os
executivos são forçados à responsabilidade política por
outras instituições estaduais. Expondo a política a
maior vigilância, a responsabilidade política estendida
reduz a possibilidade de os executivos cometerem
enormes erros de cálculo sem políticas extremas e sem
consideração para com outros atores. A responsabilidade
política estendida se diferencia, em segundo lugar, da
simples responsabilidade eleitoral porque, ao contrário
do caráter episódico desta última, ela é estendida no
tempo. Estendendo a responsabilidade como um processo
contínuo, em curso, ela reduz as possibilidades de que
o executivo possa apelar para a “crise como tentativa
de legitimar a expansão de sua autoridade eleitoral
delegada...”
A responsabilidade estendida é um conceito que guarda
ínsito uma sintonia fina com a ideia mais coruscante de
republicanismo. A sua ideia-força desautoriza,
aprioristicamente, a imunização dos dignitários públicos em
razão da delegação de funções. Portanto, parece-me vetusto o
pensamento que não enxerga a possibilidade de modulação da regra
de exclusiva responsabilização dos ordenadores de despesa. Quem
delega, ainda assim, poderá suportar, a depender do contexto
fático, uma parcela ou a totalidade da responsabilidade pela
prática de atos administrativos desconformes. A responsabilidade
do agente delegante sobrepaira, em latência, durante o período
do exercício de suas funções eletivas.
A regra da exclusiva responsabilização do ordenador de
despesas não se constitui em um axioma, não é verdade
apodíctica, há de ser flexibilizada diante do se apresenta no
caso concreto.
28

Na gestão pública, mormente em municípios de pequeno e
médio porte, as subesferas competenciais não são compartimentos
estanques e/ou toldados por estruturas impenetráveis, muito ao
revés, principalmente no sentido ascendente da cadeia
hierárquica, possuem cunículos de comunicação, dialogam com as
esferas superiores que as contêm e, por fim, mantêm-se
interligadas com o todo e com as demais subesferas por estreitos
vínculos traduzidos, muita vez, em objetivos e metas comuns,
ações e projetos que envolvem as diversas partes.
A delegação, diante da realidade descrita acima, não
tem o condão de liberar o delegante das responsabilidades em
latência, mesmo que de soslaio. É o que ocorre em relação ao
agente político – no caso o prefeito eleito -, mesmo que não
atue como ordenador de despesas. Daí deflui a possibilidade de
aplicação da teoria da culpa in eligendo e da culpa in
vigilando.
A questão acima aventada repousa sobre o instituto da
delegação de competência e é matéria de Direito Administrativo.
Os atos administrativos, para serem considerados
válidos, devem ostentar alguns requisitos, quais sejam:
competência, finalidade, forma, motivo e objeto. No dizer de
Lucas Rocha Furtado, “falar em competência como requisito de
validade do ato administrativo importa em exigir que a
autoridade, órgão ou entidade administrativa que pratique o ato
tenha recebido da lei a atribuição necessária à sua prática.”
Portanto, para que qualquer agente público possa
exercer as suas atribuições, não basta apenas ser dotado de
capacidade técnica, política ou administrativa que são, por assim
dizer, o conjunto de habilidades que os indivíduos desenvolvem ao
longo da vida, que os tornam aptos a desempenhar determinados
papéis sociais, mas também de prerrogativas que lhes são
conferidas dentro dos limites que a lei traçou. Assim sendo, a
validade dos atos administrativos praticados pelos agentes
públicos não está relacionada com as habilidades que eles
ostentam para executá-los, mas principalmente, com a competência
para praticá-los.
29

Contudo, em função da complexidade cada vez maior da
Administração Pública, o agente público se vê diante de uma
impossibilidade material em abarcar todo o rol de competências
que lhes são atribuídas. Surge, pois, e de forma cada vez mais
usual e necessária, o instituto da delegação de competência, que
não constitui senão a transferência para outrem da incumbência
para a realização de tarefas ou prestação de serviços. Mas a
delegação de competência não implica em transferência de
responsabilidade, posto que a titularidade da atribuição é
mantida com o agente delegante, que poderá, a qualquer momento,
avocá-la.
A questão que se coloca, portanto, é: em que medida a
autoridade delegante pode ser responsabilizada por eventuais atos
ilegais praticados pelo agente delegado? Claro está que, uma vez
ocorrida a delegação, não pode o agente delegante ser
responsabilizado por todo e qualquer ato praticado no âmbito da
referida delegação, sob pena de este instituto perder toda a sua
eficácia, pois se a autoridade delegante tiver que ser sempre
responsabilizada por tudo, a delegação perde a sua razão de ser.
De outra banda, o instituto da delegação também não pode servir
para que o agente delegante simplesmente se exima de suas
responsabilidades – que decorrem das competências talhadas em lei
–, alegando que tais atos não foram praticados diretamente por
ele e que, portanto, não pode ser responsabilizado por eventuais
condutas lesivas praticadas no âmbito da delegação de competência
administrativa. Assim sendo, a delegação de competência exige,
necessariamente, a supervisão dos trabalhos por parte da
autoridade delegante(haja vista que a delegação não transfere a
responsabilidade), sob pena de responsabilização por culpa in
vigilando.
A jurisprudência no âmbito das Cortes de Contas é
sólida a respeito dessa matéria. Trago à baila arestos do TCU que
amparam os meus fundamentos:
(…) É pacífico na jurisprudência deste Tribunal o
entendimento de que o gestor delega competência,
mas não a responsabilidade. São nesse sentido os
Acórdãos 2.309/2003, da 2ª Câmara e 298/2000,
629/204 e 1.619/2004, do Plenário, sendo oportuno
trazer à lume o seguinte excerto extraído dessa
última deliberação: É entendimento pacífico no
30

Tribunal que o instrumento da delegação de
competência não retira a responsabilidade de quem
delega, visto que remanesce a responsabilidade no
nível delegante em relação aos atos do delegado
(v.g. Acórdão 56/1992 – Plenário, in Ata 40/1992;
Acórdão 54/1999 – Plenário, in Ata 19/1999;
Acórdão 153/2001 – Segunda Câmara, in Ata
10/2001). Cabe, por conseguinte, à autoridade
delegante a fiscalização dos atos de seus
subordinados, diante da culpa in eligendo e da
culpa in vigilando.[Acórdão nº 2523/13 – Plenário
– Relatora: Ministra Ana Arraes] [grifei]
No mesmo sentido é o entendimento do Eminente Ministro
do TCU Walton Alencar Rodrigues:
(…) eventual delegação de competência não exime
os gestores da responsabilidade pelos atos
ilícitos praticados, cabendo a eles escolher bem
seus subordinados e exercer o poder-dever de
fiscalização de seus atos, sob pena de responder
por culpa in eligendo e culpa in vigilando
(Acórdãos 1.088/2004, 2.809/2012 e 3.369/2012,
todos do Plenário).
Nesse sentido, os votos condutores dos seguintes
julgados:
ACÓRDÃO 2.532/2012 – 2ª Câmara
“15. Nesse caso específico, mesmo diante da
existência de delegação de competência, não se
pode afastar a culpa in vigilando e a culpa in
eligendo, posto que o ex-Prefeito, em última
análise, tem a responsabilidade de bem escolher
seus colaboradores e de vigiar as ações por eles
desenvolvida no âmbito de suas competências.”
ACÓRDÃO 1.618/2012 – 1º Câmara
“16. Na verdade, o gestor (…) tenta transferir
para os subordinados a culpa pela falha, mas nem
mesmo a alegada delegação de competência e
suficiente para justificar o afastamento da
responsabilidade da autoridade delegante, que tem
a obrigação de fiscalizar os atos de seus
comandados, ante a possibilidade de responder
31

pela ocorrência de culpa in eligendo e de culpa
in vigilando.”
ACÓRDÃO 763/2013 – 1ª Câmara
“Nesse sentido, ainda que não tenham praticado
diretamente os atos irregulares, o Tribunal tem
entendimento pacífico de que podem ser
responsabilizados em decorrência de culpa in
vigilando, ou seja, por não terem controlado de
forma efetiva as atividades exercidas por seus
subalternos. A propósito, Hely Lopes Meirelles
(in Direito Administrativo Brasileiro. 25ª ed.
São Paulo: Malheiros, 2000. p. 619) ensina a
fiscalização hierárquica:
“É um poder-dever de chefia e, como tal, o chefe
que não exerce comete inexação funcional. Para o
pleno desempenho da fiscalização hierárquica, o
superior deve velar pelo cumprimento da lei e das
normas internas, acompanhar a execução das
atribuições de todo subalterno, verificar os atos
e o recebimento do trabalho dos agentes e avaliar
os resultados, para adotar ou propor as medidas
convenientes ao aprimoramento do serviço, no
âmbito de cada órgão e nos limites de competência
de cada chefia”.”
Voltando a inflectir para o vertente caso, causa-me
espécie o argumento de que o Sr. Bruno Gomes manteve-se alheio
aos problemas que envolveram o contrato ora escandido. São vários
os fatos e circunstâncias que me parecem fragilizá-lo:
1) trata-se do contrato de maior valor pago com
recursos próprios do Município, além de ter por objetivo política
pública muito sensível e de grande repercussão para a cidadania
engajada e a sociedade civil organizada. Ademais, tem rebatimento
nos campos da tutela do meio ambiente e da saúde;
2) conforme já havia explanado, o orçamento estimativo
urdido pela Administração apresentou superestimativa de valores
que, conforme fortes indícios, podem consubstanciar verdadeiro
ato preparatório, ou seja, a hipótese é de que já se vislumbrava
transferir os aspectos superestimados para um contrato a ser
celebrado com uma microempresa, designadamente a Esfera
32

Construções. A hipótese é reforçada ante o fato de a Prefeitura
só ter instado microempresas para a contratação;
3) o Sr. Bruno não se mostrou devidamente diligente ou
cioso de suas altaneiras funções, uma vez que não analisou ou
questionou o fato de um contrato de tal importância ter sido
avençado com uma microempresa sem a devida expertise (não foi
exigida a demonstração da capacidade técnica ou apresentação de
acervo), tampouco foi-lhe exigida a demonstração de sua
capacidade econômico-financeira;
4) o Sr. Bruno não apropriou-se do fato de que a
destinação dos resíduos sólidos de seu Município era um LIXÃO A
CÉU ABERTO, plenamente acessível, denotando uma pungente
desconformidade com a legislação ambiental de regência;
5) as premissas do instituto das licitações públicas
foram ignoradas pela Administração, com o nítido intuito de
perpetuar a Esfera Construções como a empresa contratada para
executar os serviços de limpeza urbana em São Lourenço da Mata.
Lembro as sucessivas prorrogações das dispensas;
6) mesmo após o ofício encaminhado pelo TCE/PE,
conforme já registrei, o Prefeito e sua equipe continuou pagando
pelos serviços da empresa, assumindo os riscos evidenciados pela
equipe desta Casa, notadamente quanto ao superfaturamento e
aspectos relevantes de desconformidade;
7) o Sr. Bruno Gomes não se desincumbiu adequadamente
de seu PODER HIERÁRQUICO, do qual decorrem o DEVER-PODER de
CONTROLE dos aspectos de conformidade, eficiência, eficácia e
efetividade, bem como o de CORREÇÃO das impropriedades por meio
de ações revisoras. Registro, quanto a este tópico, a situação de
fragilidade que nossa equipe percebeu nos mecanismos de controle
interno, cabendo destaque ao sofrível gerenciamento da execução
dos contratos, com ênfase maior ao que é objeto deste voto;
8) não parece crível que o Sr. Prefeito desconhecesse
que um dos maiores contratos do Município, contrato esse cujo
objeto tem muita relevância para a população, foi celebrado com
uma microempresa em cuja sede, que fora declarada na JUCEPE, em
verdade funciona um escritório de contabilidade (CONSULTAB).
33

Ademais, os seus sócios não demonstravam estar nivelados com os
conhecimentos necessários ao domínio dos serviços prestados pela
empresa ao Município.
Conjuminando todos os aspectos acima expostos com os
indícios trazidos pela prova emprestada (encaminhadas pela
proficiente Delegada Patrícia Domingos), prorrompe, no mínimo, o
culpa in vigilando do Sr. Bruno Gomes de Oliveira. Neste meandro,
aludimos à culpa (stricto sensu) que decorre da falha ou omissão
do dever de fiscalizar, de acompanhar a satisfatória fluência das
políticas públicas, notadamente quanto ao padrão mínimo de
qualidade e ao atendimento das regras, normas e princípios
aplicáveis (compliance). Desta forma, ajusta-se ao caso ora
apreciado o conceito de culpa preconizado por Sérgio Cavalieri
Filho: “a conduta voluntária contrária ao dever de cuidado
imposto pelo Direito, com a produção de um evento danoso,
involuntário, porém previsto ou previsível.” (apud STOCO, Rui.
“IN” Tratado de Responsabilidade Civil, 7ª ed., Revista dos
Tribunais, p.133).
Ainda dentro dos domínios da culpa (stricto sensu), é
força argumentar que, mesmo supondo que as funções de ordenador
de despesas decorrem da lei municipal, somos obrigados a
descortinar aspectos factuais de grande relevância. OSs senhores
Secretários Municipais são nomeados “ad nutum” pelo Chefe do
Executivo Municipal, subentendendo-se, em casos que tais, a
relação de fidúcia entre nomeante e nomeado. O mesmo raciocínio
espraia-se para as nomeações de segundo e terceiro escalões, daí
podendo-se afirmar que a escolha do nomeante há de ser conforme
as expectativas dos eleitores que, no átimo apoteótico do
processo de accountability vertical, depositaram nele a confiança
do voto. A referida conformidade há de ser cobrada também do
agente político nomeante, o quê deve ser sabido antes da
nomeação, ou seja, recai o peso da escolha no momento da
nomeação, daí podendo defluir a responsabilização por culpa.
Feitas as colocações acima, relacionando-as com o todo
expendido, prefigura-se-me hialino que a nomeação dos Secretários
Municipais e dos demais integrantes da gestão municipal, finda
por atrair para o alcaide municipal a chamada culpa in eligendo,
a qual avulta em importância quando o Chefe do Executivo
descura-se de PODER-DEVER de supervisionar os atos e contratos
34

administrativos (culpa in vigilando) sob os auspícios dos agentes
nomeados. Em epítome, parece-me inconcusso que a postura do Sr.
Bruno Gomes (no mínimo ignava), atraiu contra ele, neste caso
específico, culpa in eligendo e culpa in vigilando, pouco
importando a sua condição de ser ou não ordenador de despesas.
Enfim, ainda no mero plano da culpa stricto sensu,
penso que o constructo interpretativo desenvolvido pela defesa,
concessa venia, também não procede quanto a este tópico. É sim
increpável a postura do Prefeito eleito, de molde a encartá-lo
entre os agentes responsáveis pelas desconformidades apontadas, o
que irei aprofundar no processo de Auditoria Especial que versa
sobre o mesmo contrato.
Neste vau, em mero juízo de delibação, restou para mim
sobejamente demonstrado o adensamento da “fumaça do bom direito,
de ordem a irrogar à câmara competente do TCE a manutenção da
medida cautelar exarada.
Por outro lado, ao advertir que a postura do Sr. Bruno
Gomes é inculpável, no mínimo por culpa in vigilando e in
eligendo, cumpre-me explicar a inserção da locução no presente
contexto, para tanto calha palmilhar as sendas da Teoria do
Domínio do Fato.
É primacial que uma advertência seja feita. Da mesma
forma que realçamos a necessidade de fazermos atuar a cláusula
“mutatis mutandis” quando operamos com conceitos do processo
civil no âmbito do processo administrativo de controle, devemos
precatar-nos, com muito mais razão, ao manejarmos princípios,
normas, interpretações, jurisprudências e teorias próprias do
Direito Penal ao abordarmos situação fática analisada no âmbito
do controle externo. As devidas obtemperações e adaptações devem
ser oportunamente registradas, a fim de evitar-se teratologias
interpretativas, atecnias, falsas premissas e plurivocidades.
A Teoria do Domínio do Fato, conforme salientado,
própria da região material do Direito Penal, criada pelo jurista
Hans Welzel, em 1939, embora aperfeiçoada e densificada pelo
jurista alemão Claus Roxin, é invocada, principalmente, para
distinguir autoria de mera participação. Atua nos domínios do
elemento subjetivo DOLO, portanto o seu ponto de partida
35

inafastável é que o sujeito ativo tenha atuado com dolo,
cumprindo à teoria lançar luzes sobre o papel desempenhado pelo
imputado, se o de PROTAGONISTA (autor e co-autor), ou de
DEUTERAGONISTA (partícipe).
Indaga-se sobre a importância de os TCE’s aprofundarem
a análise do elemento subjetivo em questão, considerando que as
Cortes de Contas atuam, principalmente, na imputação de débitos e
multas (responsabilidade civil). Ocorre que, no Brasil, as
Instituições Superiores de Controle Externo (Sistema Tribunal de
Contas) desempenham o importante papel de encaminhar seus
processos e deliberações para os órgãos detentores de competência
na área criminal e de improbidade administrativa. Além dessa
relevante atuação, importa aos TC’s brasileiros, sobremaneira, a
verificação do dolo na conduta de seus jurisdicionados, haja
vista a necessidade de aposição de NOTA DE IMPROBIDADE no
julgamento das contas, requisito imprescindível para a
caracterização de IRREGULARIDADE INSANÁVEL QUE CONFIGURE ATO
DOLOSO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA, conforme dispõe a Lei
Complementar nº 64/90, designadamente em seu art. 1º, inciso I,
alínea “g”. Portanto, a Teoria do Domínio do Fato, aplicada nos
processos administrativos de controle com todas as precauções,
torna-se um poderoso aparato teórico para que as Cortes de Contas
separem “o joio do trigo”, prestando um serviço de excelência
relativamente às chamadas INELEGIBILIDADES COMINADAS.
Uma última consideração faz-se mister externar. Em
casos deste jaez, o TCE/PE deverá esforçar-se para não
prodigalizar a aplicação da teoria (uma corrente conciliatória
entre as teorias puramente objetiva e puramente subjetiva),
devendo situá-la em sua real seara de especulação e,
principalmente, não a confundindo com a denominada “Teoria do
Domínio da posição de Comando”, uma distorção hermenêutica
justificadora, no mais das vezes, de uma odiosa e repudiante
responsabilização penal objetiva. Portanto, embora bastante
sedutora, a “Teoria do Domínio da Posição de Comando” é, em
verdade, conforme prelecionam diversos juristas de nomeada, um
contorcionismo hermenêutico que justifica retoricamente cheques
em branco. Em epítome, a Teoria do Domínio do Fato não autoriza a
punição do “chefe” pelo fato único de “ser chefe”, a posição de
chefia é um dado estéril em princípio. Passa a ter importância
diante da comprovação da ação de comandar ou pela omissão de
36

impedir, que no caso do serviço público é DEVER DE OFÍCIO
estabelecido em lei. Elucidativa é a opinião abalizada de Pablo
Rodrigo Alfrem que, ao criticar o julgamento proferido pelo
S.T.F. na Ação Penal nº 470 (caso mensalão) embora de forma
caricata e contundente, delineia em seus precisos contornos a
denominada Teoria do Domínio da Posição de Comando, senão veja-se
a transcrição de um conspecto importante:
“[…] foi utilizada como SIMPLES RETÓRICA PARA FINS
DE ATRIBUIÇÃO DE RESPONSABILIDADE, em flagrante
violação ao art. 93, IX da Constituição Federal. O
grau de desvirtuamento da teoria é estratosférico,
visto que, partindo de posicionamento
completamente obsoleto , frisou-se em determinado
momento que PRESUMIDAMENTE, OS DETENTORES DE
CONTROLE DAS ATIVIDADES DO BANCO RURAL, CONFORME
DISPÕE O ATO INSTITUCIONAL DA PESSOA JURÍDICA, HÁ
DE SE IMPUTAR A DECISÃO (AÇÃO FINAL) DO CRIME. Não
se pode admitir na ordem jurídica brasileira a
presunção do domínio do fato, de modo que, a
simples disposição de ato institucional não
atribui poder de condução a ninguém.”
Após os prolegômenos e necessárias advertências, tenho
a considerar que no presente caso vislumbro razoável, sem
distorções ou atecnias, a aplicação da Teoria do Domínio do Fato
para guindar o Prefeito eleito à condição de autor ou co-autor
das irregularidades e ilegalidades cometidas, para tanto estaria
arrimado em um meio de prova admitida no nosso ordenamento
jurídico, a PROVA INDICIÁRIA OU INDIRETA. Esta análise, de
agudeza meritória, levarei a cabo com mais propriedade nos autos
da auditoria especial citada alhures, mesmo porque até lá o
TCE/PE continuará em busca incessante da VERDADE MATERIAL,
contudo, no presente juízo de prelibação, vou avançar em hipótese
tecendo considerações a respeito, desta feita com supedâneo em
uma análise ainda perfunctória, como forma de robustecer a
plausibilidade que reside na ratificação da presente medida de
urgência.
A Teoria do Domínio do Fato tem lugar a depender do
contexto fático, sua aplicação passa por uma profunda reflexão
sobre o caso efetivamente dado a partir da materialização da
conduta. Eis o que pontificam Eugênio Raúl Zaffarone e José
37

Henrique Pierangeli (IN Manual de Direito Penal Brasileiro –
Parte Geral, 4ª ed., Editora Revista dos Tribunais – p. 668):
“Possui o domínio do fato quem detém em suas mãos
o curso, o “se” e o “como” do fato, podendo
decidir preponderantemente a seu respeito; dito
mais brevemente, o que tem o poder de decisão
sobre a configuração central do fato (Samson).
Este critério exige sempre uma valoração que deve
ser concretizada frente a cada forma concreta de
materializar uma conduta típica. Não pode ter
fundamento em critérios puramente objetivos nem
puramente subjetivos, mas abarca ambos os aspectos
e requer uma concretização no caso efetivamente
dado.”
Dizer que o Prefeito eleito está completamente alheio
aos fatos trazidos à baila e que, portanto, é indene a qualquer
forma de responsabilização representa uma espécie de “sideração
psíquica”, é perder o contato com a epiderme dos fatos por séria
mitigação da visão, do tato, do cheiro e do olfato. Da mesma
forma, entremostra-se-me precipitada a intelecção que relaciona o
fato de o Sr. Prefeito não ter sido ordenador de despesas à
impossibilidade absoluta de atribuir-lhe autoria ou co-autoria
ante a miríade de irregularidades e ilegalidades apontadas nas
peças de nossa auditoria, ou seja, significaria analisar o caso a
partir das vetustas predições da teoria objetivo-formal, pela
qual “o autor é quem realiza o verbo núcleo do tipo.”
A Teoria do Domínio do Fato vem a nosso reboque quando
a realidade a ser desvelada aponta para operadores de
irregularidades organizadas e que deixam poucos rastros,
normalmente utilizando embustes, como, por exemplo, a
pulverização da intenção premeditada no brumal das diversas
estratificações hierárquicas da máquina administrativa. Portanto,
seu manejo prefigura-se-me bastante ajustado a casos que envolvam
desperdício e tredices praticadas com os escassos recursos
públicos.
Conforme pontuado acima, nos termos da citação de
Zaffarone e Pierangeli, o domínio do fato há de ser cogitada
frente ao dado concreto, jamais no plano apenas teórico-abstrato.
38

É uma teoria, não há questionamento quanto a isso, entretanto
viça não a partir de conceitos tomados a priori; mas partindo-se
da análise meticulosa de “CADA FORMA CONCRETA DE MATERIALIZAR UMA
CONDUTA TÍPICA.”
O conjunto dos fortes indícios carreados aos presentes
autos, inclusive quanto ao direcionamento da dispensa e à
hipótese de a empresa Esfera Construções ser “de fachada”,
somados às constatações técnicas firmadas pela equipe técnica
deste Tribunal, autoriza-me a cogitar da invocação da Teoria do
Domínio do Fato – como ora o faço -, de maneira a bispar a
postura do indigitado prefeito imergida nos domínios do elemento
subjetivo DOLOSO.
Ao lado da presença do DOLO EVENTUAL (a partir do
momento em que o Prefeito toma ciência pelo TCE – Ofício de
Solicitação de Esclarecimentos e quejandas – e queda-se INERTE),
a hipótese de DOLO DIRETO, aventada com fulcro no domínio do
fato, são teses subsidiárias que trago para a criteriosa análise
de meus pares, e que irei verticalizar no relatório de auditoria
especial já referido, mas que nesta ocasião são invocadas para
sedimentar o fumus boni juris e, de outra parte, fulminar os
argumentos urdidos pela digna defesa apresentada.
Adensando o nosso entendimento com a estrutura básica
da Teoria do Domínio do Fato, conforme já colocado, é força
reforçar que não estou identificando o domínio do fato com a
circunstância singela de o Sr. Bruno ser Prefeito, tampouco
decorre do mero conhecimento dos fatos pelo mesmo. Aqui, estou
propondo mais do que o conhecimento dos fatos. Para além da
ciência, cogito que as irregularidades e ilegalidades podem ter
sido perpetradas por decisão volitiva do indigitado, investido do
elemento subjetivo doloso e na direção das ações em forma
planificada (o que transformaria o Prefeito em senhor do fato).
Neste caso, transcendo a locução no mínimo, avanço para além da
culpa in vigilando e da culpa in eligendo, entendendo que a
verdadeira pandilha, devidamente demonstrada pelo conjunto de
provas e indícios, contaria com o Sr. Bruno Gomes na condição de
PROTAGONISTA. Não me parece dislate assim entender.
39

Consoante a estruturação da teoria estruturada por
Roxin, em sua “Autoria y Dominio del Hecho em Derecho Penal”, a
autoria manifesta-se de 3 (três) formas:
a) Pelo DOMÍNIO DA AÇÃO;
b) Pelo DOMÍNIO DA VONTADE;
c) Pelo DOMÍNIO FUNCIONAL DO FATO.
Analisei este caso a partir do domínio da vontade e do
domínio funcional do fato, uma vez que o domínio da ação não é
aplicável à hipótese, uma vez que diz respeito à realização de
todos os elementos do tipo por uma única pessoa, que o faz sem
coação e “de própria mão”.
Quanto ao domínio da vontade, verifica-se que a vontade
de um terceiro é talada ao ponto de ele ser reduzido a mero
instrumento, ou seja, o autor imediato realiza o tipo sob erro
(de proibição ou de tipo) ou coação. O verdadeiro protagonista é
o autor mediato, que não é um simples partícipe instigador ou
cúmplice. Para Roxin, a autoria mediata encontra a sua razão
última no conhecimento superior do HOMEM DE TRÁS, que lhe permite
controlar o HOMEM DA FRENTE como se esse fosse uma marionete.
Claus Roxin, além do erro e do dolo, considera a
existência de domínio da vontade, também, quando há um aparato
organizado de poder e alguém se prevalece de sua condição de
comando (dentro de uma organização estruturada verticalmente)
para emitir ordem a ser cumprida por executores, que funcionam,
em verdade, como uma pequena parte de uma grande estrutura. Neste
caso, quem assim agir prevalecendo-se da posição de comando é
autor mediato da ilegalidade. Atentem bem, não é aposição de
comando, mas a sua utilização para a prática de atos nefandos
assim considerados em lei.
Pensamos não ser despautério entender, no presente
caso, a possibilidade de ocorrência de domínio da vontade,
notadamente do Prefeito em relação aos servidores municipais de
segundo e terceiro escalões, que agiram em todo o encadeamento de
atos administrativos que se fizeram necessários à ultimação do
rosário de irregularidades apontadas. Nesta hipótese, trabalhamos
com o domínio da vontade pela coação ou por intermédio do aparato
organizado de poder, conforme passo a analisar.
40

A coação, um dos vícios da declaração de vontade, é
estudada, em seus fundamentos, na seara do Direito Civil, estando
disciplinada nos arts. 151 usque 155 do Código Civil Brasileiro.
O nosso ordenamento jurídico prevê a coação física (vis absoluta)
e a coação moral ou psicológica (vis compulsiva). Por óbvio estou
analisando o vertente caso à luz das normas e considerações
doutrinárias que dão os contornos jurídicos à coação moral ou
psicológica (art. 151 do C.C.).
Cumpre-me retomar a irrequietante questão da
ascendência que os prefeitos têm sobre os ocupantes de empregos,
funções e cargos de confiança do Executivo Municipal, o que se
torna problema agudo nos municípios de pequeno e médio porte.
Existem, em casos que tais, relações menos institucionais, nelas
a pessoalidade medra a ponto de deixar elíptica uma “ESPADA DE
DÂMOCLES” sobre as cabeças dos nomeados. Esta não me parece uma
questão de somenos importância, é um dado do mundo fático que
deve exsurgir quando a análise vertical da situação concreta
assim sugerir. Parece-me ser esta uma hipótese a ser considerada
no caso epigrafado, do que tratarei de demonstrar.
Segundo a legislação civil pátria, a coação
caracteriza-se quando há fundado temor de dano iminente e
considerável à pessoa do coacto, à sua família, à pessoa próxima
ou os SEUS BENS, gerando a anulabilidade do ato. Na presente
situação concreta, como nas demais congêneres, o que está fora de
dúvida é que o BURGOMESTRE dispõe livremente do cargo ou emprego
de seus secretários e demais agentes de confiança, trazendo para
esta espécie de relação um elemento perverso que,
independentemente da situação fática em relevo, vem a mitigar a
volição do subordinado quanto à escolha entre o certo e o errado,
que para ele não passará de um dilema do tipo INSETO ou
INSETICIDA, isso não importando quão arraigadas são os princípios
éticos e morais do agente sob pressão.
É forçoso reconhecer, dentro dos mesmos caminhos
argumentativos, que os ocupantes dos cargos e funções de
confiança – demissíveis ad nutum –, não contam com a estabilidade
prevista para as carreiras de Estado e, de uma forma geral, para
aqueles agentes ligados à Administração Pública por intermédio do
Regime Institucional (o Regime Jurídico Único). Tal situação,
41

conforme predito, torna-se ainda mais dramática quando passamos a
observar os escaninhos das mais diversas administrações
municipais, desprovidas de mecanismos e estruturas de controle
interno eficientes e, por que não dizer, impregnados por práticas
anacrônicas e com forte cores de patrimonialismo.
Imaginando estarmos diante de um Executivo Municipal
com este padrão administrativo, é estreme de dúvida o fato de que
os ocupantes dos cargos e funções de confiança não estarem
indenes ao sentimento de insegurança próprio dos que não contam
com a estabilidade em relação aos seus respectivos meios de
subsistência, bem como o de seus dependentes. Daí advém o
pressentimento perene de estar vulnerável a sofrer coação moral
por parte de quem tem o poder de nomear ou exonerar, situação
perfeita para o desenvolvimento e enraizamento de uma
“mentalidade administrativa pelega”.
Trazendo a relevante questão da coação para a região
positiva do Direito Penal Brasileiro – o que faço despreocupado
com a posição a ser ocupada pelo agente coarcto, colimando,
principalmente, investigar a caracterização da autoria ou co-
autoria do agente coator –, precisamente no que diz respeito às
causas de inexibilidade de conduta diversa, invoco o art. 22. 1a
parte, do Código Penal Brasileiro, como ponto de partida,
dispositivo que prescreve a COAÇÃO MORAL IRRESISTÍVEL como tal
(vis compulsiva), uma vez que torna a vontade do coarcto ancilosa
(bem de ver que a coação física irresistível, diferentemente,
exclui a própria ação, por inexistência de vontade). A
caracterização da COAÇÃO MORAL IRRESISTÍVEL traz à tona a AUTORIA
MEDIATA de quem praticou a coação, esse o aspecto que avulta em
importância. Portanto, no caso de coação moral irresistível
(reversamente do que ocorre com a coação física – vis absoluta),
não há negação de vontade, ela lampeja malferida e viciada em um
espaço minguado, conforme pontifica Luiz Regis Prado em seu CURSO
DE DIREITO PENAL BRASILEIRO, V. 1, 12a
ed., Revista dos
Tribunais, ps. 485-486, conforme passo a transcrever:
“Desse modo, é possível sustentar que na coação
moral, diferentemente da coação física, existe
espaço para a vontade, mas esta se mostra de tal
modo viciada, comprometida, que não se pode
exigir do agente um comportamento conforme os
42

ditames do ordenamento jurídico. O coarcto,
portanto, tem vontade, mas se encontra diante de
um dilema: ante dois resultados indesejados, deve
optar por um deles, e é exatamente nesse ponto
que reside o fundamento da inexigibilidade da
conduta que visasse a salvaguardar o bem jurídico
que, ao final, resulta lesado.” (grifamos)
A maior parte da prestigiosa e famanaz doutrina
brasileira aponta como requisitos inarredáveis:
1) Mal grave, certo e inevitável, de modo a impedir que o
coarcto se conduza nos termos previstos pelas normas jurídicas
de regência;
2) O ponto de referência da coação moral é o homo medius, ou
seja, sempre o homem medíocre (na média comportamental),
afastando-se os perfis heroico e o pusilânime.
É necessário realçar, uma vez mais, que o foco de
minhas observações é a condição do coator e não a do coacto.
Assim, pouco importa se a coação foi IRRESISTÍVEL ou RESISTÍVEL,
em ambas as situações o coator aparecerá como dominador do fato,
ou seja, investido do elemento subjetivo doloso e, por
conseguinte, AUTOR ou COAUTOR da(s) ilegalidade(s) apontadas.
Caso tenha sido resistível, haverá repercussão exclusiva para o
coacto, o qual será beneficiado tão somente com a circunstância
atenuantes (art. 65 do CP).
Plausível, porquanto, que no presente caso se reflita
sobre a existência de coação moral (resistível ou irresistível)
exercida pelo prefeito eleito de São Lourenço, para tanto é
suficiente analisar o conjunto probante que prorrompe de um
amálgama de circunstâncias e documentos a conformar a chamada
lícita PROVA INDICIÁRIA, considerando, ainda, conforme venho
argumentando, o fato inexpugnável de que boa parte de seus
colaboradores mais importantes serem, como eram-no naquela
quadra, ocupantes de cargos de confiança, portanto de livre
nomeação e exoneração.
Dizendo por outros caminhos, por tudo que foi
expendido, elencado e explicado, está fora de questão o
desconhecimento do prefeito Bruno dos contornos fáticos e
43

jurídicos que molduraram a desastrosa contratação da empresa
Esfera Construções. Importa salientar, que ao menos o conteúdo
basal das circunstâncias que giraram em torno do contrato não
poderia escapar a um Chefe do Executivo minimamente interessado,
atento e sadio quanto à própria capacidade de percepção de seu
entorno. Esta assertiva ganha força quando tratamos de São
Lourenço da Mata, município que integra a Região Metropolitana
do Recife, mas que possui características administrativas muito
semelhantes àquelas dos municípios interioranos de médio porte.
Em São Lourenço da Mata percebe-se apanágios que se
enquadram nas considerações que algures bosquejamos, algo
arraigado de há muito, ou seja, problemas sistêmicos de controle
interno, subesferas competenciais com vínculos pessoas fortes em
detrimento de segregação institucional das funções e uma
estrutura administrativa à margem do desenho gerencial. Em
verdade, um arranjo arquetípico que remete aos municípios
interioranos do Estado e que muito compadece o poder de mando
acrítico do Chefe do Executivo. Colocadas as premissas, sendo
certo que o alcaide municipal estava cônscio das linhas mais
gerais do contrato, dos serviços prestados e dos influxos
fáticos, por que não tomou providências necessárias ao
estancamento imediato das irregularidades/ilegalidades?
Por outro lado, considerando a proximidade e a
pessoalidade que permeiam as relações entre os prefeitos e seus
comandados em municípios com padrão administrativo similar ao de
São Lourenço, por que os colaboradores mais importantes do Chefe
do Executivo de então não resolveram a questão, sabendo que o
Sr. Prefeito era cônscio das informações correntes, informações
que têm tranquila fluência entre as mais diversas subesferas
competenciais que compõem a estrutura hierárquica do município?
O certo é que os colaboradores nomeados eram, sem nesga de
dúvida, ciosos de seus respectivos vínculos de trabalho com a
Prefeitura.
Em suma, resta insopitável que o caso bem poderá ser
enquadrado na seara do domínio do fato – na espécie coação
moral/resistível ou irresistível -, o que atrai para o Sr. Bruno
Gomes a condição de protagonista quanto à teratológica
contratação da Esfera Construções. Reforço, no caso, a minha
percepção de NO MÍNIMO vislumbrar a culpa in eligendo e in
vigilando do mesmo.
44

Perlustrando as mesmas aléias interpretativas, é fácil
perceber que o domínio do fato, por parte do prefeito eleito,
também ressuma, talvez com ainda mais força, sob a espécie
obediência hierárquica, existindo ou não a caracterização da
inexigibilidade da conduta diversa por parte do(s)
subordinado(s). Trago o mesmo contexto fático, jurídico e
administrativo para a hipótese, de forma a entender que a
questão pode ser devidamente enquadrada dentro do conceito
cunhado pelos percucientes doutrinadores penais brasileiros,
conforme cito, uma vez mais, Luiz Regis Prado (IDEN IBIDEN),
“Dentre todas as formas de obediência (política,
doméstica, espiritual etc.), a única capaz de
excluir a culpabilidade do agente é a obediência
hierárquica, entendido como a conduta do
subordinado que obedece mandato procedente de
superior hierárquico, quando este ordena no
círculo de suas atribuições e na forma requerida
pelas disposições legais1
. Assim, em princípio,
essa causa de inculpabilidade ampara toda conduta
típica realizada por força de uma obrigação de
obediência, preenchidas as exigências específicas
de lei. Cumpre atentar para o fato de que, ao
lado dos mandatos legítimos e conforme ao
Direito, existem ordens que, em que pese
procederem de uma autoridade superior e referir-
se ao seu círculo de atribuições, são, em
realidade, ilegais. São estas últimas que podem
dar lugar à obediência hierárquica como causa de
exclusão da culpabilidade, por inexigibilidade de
conduta diversa. (IDEM IBIDEM, ps. 486-487).
A obediência hierárquica – como excludente de
culpabilidade -, exige a existência do dever, mas não fixa o seu
conteúdo, portanto o ato ordenado poderá ser antijurídico (o
conteúdo do ato que o subordinado tem o dever de cumprir é
decidido em cada caso pelo seu superior). Como o conteúdo do ato
é definido pelo superior hierárquico, o papel do mesmo passa a
protuberar a ponto de catapultá-lo à condição de AUTOR MEDIATO.
1
Citação APUD de Jimenez de Asúa, L. Tratado de Derecho Penal, VI, p. 764
45

Embora que para a abordagem dada à matéria tratada neste voto
seja indiferente aspectos subjetivos acerca da ação do autor
imediato (subordinado), faz-se oportuna a transcrição de um
esclarecimento do citado penalista sobre a percepção do mesmo
acerca da licitude do comando recebido:
“O dever de obediência do subordinado nasce de um
mandato vinculante. E o subordinado que executa um
mandato vinculante atua de acordo com o Direito,
ainda que o conteúdo da ordem viole o ordenamento
jurídico, posto que está obrigado a obedecer.
Nessa linha, só é punível o autor da ordem
(superior hierárquico, salvo se a ordem for
manifestamente ilegal, quando responde também o
inferior hierárquico. O subordinado só será
responsabilizado se percebe que a ordem constitui
um ato ilícito, diante das circunstâncias por ele
conhecidas. Calha ressaltar que quando o
subordinado não se dá conta da ilegalidade da
ordem, mas está em condições de fazê-lo, não será
abarcado por essa causa de inculpabilidade, desde
que presentes indícios suficientes que lhe
permitiriam suspeitar da ilicitude do mandato.
(IDEM IBIDEM, ps. 487-488)
É de bom alvitre tecer algumas obtemperações acerca do
dever jurídico de examinar a licitude da ordem por parte do
agente subordinado, de pronto asseverando que o mesmo não é e não
pode ser ilimitado, haja vista ter de estar sempre em harmonia
com a razoabilidade. A lógica do razoável, neste caso, não exige
que agente subordinado leve essa questão às raias do engessamento
administrativo. Noutro polo, exige-se a devida eficiência na
prestação do serviço público, o que impõe um padrão de fluência
mínimo, ou seja, a Administração Pública deve ser presentânea.
Partindo dos conceitos jurídico-formais próprios do
Direito Penal, chega-se a uma redução essencial da obediência
hierárquica:
a) relação de subordinação hierárquica com supedâneo no
Direito Público;
46

b) ordem de acordo com as formalidades legais, podendo
ter conteúdo antijurídico, desde que não manifestamente;
c) estrita obediência da ordem por parte do agente
subordinado.
Aludo a esta espécie de redução eidética visando à
caracterização da autoria mediata do superior hierárquico (no
caso o chefe do executivo municipal), conforme já advertido. O
que nos afeta, para o deslinde do caso, é a existência de relação
de subordinação hierárquica, a presença de circunstâncias e
documentos que façam prova (inclusive indiciária) de que existiu
a ordem de acordo com as formalidades legais (ordem esta com
conteúdo antijurídico), bem como o fato de o(s) subordinado(s)
ter(em) atuado em estrita obediência da ordem.
Retornando ao exame da questão ora arrostada, cumpre-
me, uma vez mais, mencionar importantes aspectos fáticos,
contextuais e legais que, indubitavelmente, vinculam o Chefe do
Executivo eleito às ilegalidades e irregularidades apontadas na
análise do contrato: a) trata-se do contrato de maior valor pago
com recursos próprios; b) problemas com o orçamento estimativo
que apontam premeditação de transferência de tais problemas para
o contrato; c) problemas sérios com a empresa contratada (sem
expertise, sem capacidade econômica etc.); d) não é razoável
imaginar que o prefeito não soubesse da destinação inadequada dos
resíduos sólidos; e) premissas do instituto das licitações e
contratos foram adrede ignorados; f) não existência de estrutura
minimamente satisfatória de controle interno, notadamente quanto
à gestão do contrato; g) o Sr. Bruno manteve-se refratário à
estrita legalidade mesmo após a notificação do TCE/PE; h) não
parece crível que o Sr. Bruno desconhecesse que um dos maiores
contratos do município foi celebrado com microempresa com sede
declarada onde, em verdade, funcionava um escritório de
contabilidade etc. Enfim, sem querer tornar-me renitente, são
muitas as circunstâncias e elementos probantes que torna razoável
a intelecção que identifica toda uma cadeia administrativa em
pleno funcionamento e sob o comando hierárquico do prefeito
eleito, o qual exerceu o domínio por meio de um aparato
organizado de poder, conforme propõe Roxin.
Desde a elaboração do orçamento, passando pela
fiscalização do contrato, empenho, liquidação, pagamento etc.,
47

Voto dirceu rodolfo slm

Recomendados

Recomendados

Mais conteúdo relacionado

Mais procurados

Mais procurados (17)

Semelhante a Voto dirceu rodolfo slm

Semelhante a Voto dirceu rodolfo slm (20)

Mais de Noelia Brito

Mais de Noelia Brito (20)

Voto dirceu rodolfo slm