Reforma do Estado: Três pilares para melhorar a eficiência e qualidade dos serviços públicos
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Este seminário abordará o desafio da reforma do Estado brasileiro, mas com atenção para o que vem acontecendo no mundo democrático visando melhorar, frequentemente com a incorporação das novas tecnologias digitais, a capacidade de resposta do poder público às expectativas da sociedade. Ana Carla Abrão Costa Economista, é presidente do Conselho de Gestão Fiscal da Prefeitura de São Paulo e sócia da consultoria Oliver Wyman. Foi secretária da Fazenda de Goiás entre 2015 e 2016. Mestre em Economia pela EPGE/FGV (Escola Brasileira de Economia e Finanças) e doutora em Teoria Econômica pela FEA/USP, possui ampla produção acadêmica na área de crédito e extensa passagem pelo mercado financeiro, em instituições como Banco Central, FGC (Fundo Garantidor de Créditos), Consultoria Tendências e Banco Itaú, onde foi diretora na área de controle de riscos até 2014.
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- 1. © Oliver Wyman REFORMA DO ESTADO Ana Carla Abrão Costa JUNHO 2018
- 2. 1© Oliver Wyman Agenda 1 Reforma do Estado: Três pilares 2 Reforma Administrativa: Custo e eficiência do atual modelo 3 Aspectos legais 4 Estudo de caso 5 Considerações finais
- 3. 2© Oliver Wyman Reforma do Estado: Três pilares Introdução1 À eficiência da administração pública Ao resgaste da capacidade de planejamento e coordenação pelo setor público Ao estabelecimento de uma cultura de avaliação de políticas públicas HÁ NECESSIDADE DE UMA REFORMA DO ESTADO QUE VISE
- 4. 3© Oliver Wyman Reforma do Estado: Três pilares Introdução1 Estabelecendo o seguinte tripé de atuação Qualidade dos serviços públicos – Garantindo que a máquina pública/servidores públicos tenham incentivos alinhados ao interesse público e à provisão de serviços de melhor qualidade Planejamento de longo prazo – Garantindo que prioridades sejam monitoradas e viabilizadas com o objetivo de atingir metas definidas no planejamento de longo prazo Avaliação de políticas e ações públicas – Garantindo que os recursos sejam alocados de forma eficiente e que as políticas e ações públicas implantadas sejam avaliadas e ajustadas ou descontinuadas caso não gerem os resultados esperados.
- 5. 4© Oliver Wyman Agenda 1 Reforma do Estado: Três pilares 2 Reforma Administrativa: Custo e eficiência do atual modelo 3 Aspectos legais 4 Estudo de caso 5 Considerações finais
- 6. 5© Oliver Wyman Reforma Administrativa: Custo e eficiência do atual modelo Motivação • A melhoria na qualidade dos serviços públicos é acima de tudo uma questão de igualdade de oportunidades pois estamos falando de educação, saúde, segurança, rede de proteção social • Isso só acontecerá a partir de uma transformação no modelo de gestão de pessoas no serviço público, com conceitos amplamente difundidos no setor privado • Aumento de produtividade, eficiência nos gastos e resultados efetivos são fundamentais para garantir um País mais justo, mais igualitário e que cresce e fomenta o desenvolvimento econômico e social da sua população • Essa mudança tem como ponto de partida o espaço fiscal necessário para promover a transformação do setor público brasileiro 2
- 7. 6© Oliver Wyman Gastos do setor público em relação ao PIB % do PIB, 2016 Reforma Administrativa: Custo e eficiência do atual modelo Se considerarmos todas as esferas, os gastos do setor público atingem 39% do PIB, valor próximo ao de países europeus 44% 42% 42% 42% 41% 40% 39% 38% 34% 31% 27% 26% 1) Valores abaixo de 50 pontos significam que o percentual da população que considera o serviço de baixa qualidade é superior percentual que considera o serviço de alta qualidade Fonte:OECD, Pesquisa “Retratos da Sociedade Brasileira – CNI” 2
- 8. 7© Oliver Wyman Indicador Avaliação Brasil (0 – 100) Comparativo com outros países 2007 2016 Saúde 42 31 Educação 58 48 Sistema judiciário 37 42 Polícia local 40 45 Avaliação dos nível de satisfação social Reforma Administrativa: Custo e eficiência do atual modelo Esse volume de gastos não se reflete na satisfação com os serviços públicos, levantando dúvidas sobre o modelo brasileiro 3135454951 7678787885888991 46485558646467687373798186 15242532424353626263708282 40455360 737479798284848586 Fonte: OECD 2
- 9. 8© Oliver Wyman Gasto com pessoal e encargos sociais R$ bilhões, em termos reais Número de servidores do governo federal milhares de pessoas Reforma Administrativa: Custo e eficiência do atual modelo Um dos motivos do alto custo do setor público é o gasto com pessoal, que aumentou consideravelmente nos últimos anos Fonte: Ministério do Planejamento 987 991 961 2004 2003 2005 1.006 2010 2011 1.130 1.068 2008 1.032 2007 1.014 2009 1.131 1.112 2006 2015 1.152 2012 1.200 +28% 1.217 1.2282016 2014 2013 Ativos 304 285 267 268 273 268 261 265 262 251 227 213 200 182 177 171 2012 2015 2013 2011 2014 2008 2010 2009 2017e 2016 +56% 2018e 2007 2006 2004 2003 2005 Esse aumento se propaga para gastos da Previdência Social nas próximas décadas 2 580 572 561 557 549 544 537 531 530 532 538 545 546 400 410 411 410 409 406 402 453 448 443 434 433 4162003 962 978 939 2008 2007 984 2010 950 967 2009 9582011 980 2015 982 2016 +2% 977 972 2012 2013 2014 2005 978 975 972 2006 2004 411566 Aposentados Pensionistas
- 10. 9© Oliver Wyman Porcentagem da despesa com pessoal sobre a receita corrente líquida Reforma Administrativa: Custo e eficiência do atual modelo No âmbito estadual, notamos que a despesa com pessoal tem crescido nos últimos anos e já compromete mais de 50% da receita corrente líquida Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional 53% 42% 56% 51%49%50% 63% 58%57%54% 46% 50% 63% 54% 62%64%64% 73% 58% 71% 78% 58% MG RSMediana MSTO GO AM MARJDF PR Despesa Pessoal / RCL - PAFDespesa Pessoal / RCL - RGF Crescimento real da despesa com pessoal entre 2009 a 2015 11%13% 17%18%19% 23%23%26% 30%32%33%33%36%38%38%40%40%43% 46% 51%51%53%53%56%57% 65% 70% RR MT RSGOMSPA MG MAPITO RORJ SC CE PBAMBAPR SPPEDF ACES AL SERNAP Diferença entre as métricas é referente as regras de contabilidade como despesa de pessoal 2
- 11. 10© Oliver Wyman Transparência nas estatísticas fiscais dos entes subnacionais Clareza em relação a extensão da crise e em relação a origem do problema Necessidade de profundas reformas no modelo Enfrentamento do problema de forma estrutural e não conjuntural Lei de Responsabilidade Fiscal Reforma Administrativa: Custo e eficiência do atual modelo Para alterar esse cenário é fundamental resgatarmos os pilares da Lei de Responsabilidade Fiscal 2
- 12. 11© Oliver Wyman Agenda 1 Reforma do Estado: Três pilares 2 Reforma Administrativa: Custo e eficiência do atual modelo 3 Aspectos legais 4 Estudo de caso 5 Considerações finais
- 13. 12© Oliver Wyman Aspectos legais A estabilidade dos servidores públicos está garantida pela Constituição de 88, que também cria o Regime Jurídico Único 3 Enquanto o regime jurídico deve ser único, os planos de carreira e definição dos cargos podem ser diferentes e individuais para cada órgão. Para tal, cada entidade tem autonomia de definição de suas leis, consideradas infraconstitucionais “Art. 39. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios instituirão, no âmbito de sua competência, regime jurídico único e planos de carreira para os servidores da administração pública direta, das autarquias e das fundações públicas” ARTIGO 39 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL A emenda 19 inclui avaliação de desempenho como condicionante para aquisição de estabilidade e possibilidade de demissão por performance "Art. 41. São estáveis após três anos de efetivo exercício os servidores nomeados para cargo de provimento efetivo em virtude de concurso público. § 1º O servidor público estável só perderá o cargo: III - mediante procedimento de avaliação periódica de desempenho, na forma de lei complementar, assegurada ampla defesa § 4º Como condição para a aquisição da estabilidade, é obrigatória a avaliação especial de desempenho por comissão instituída para essa finalidade. EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 19 DE 1998
- 14. 13© Oliver Wyman Aspectos legais A complexidade e a excessiva pulverização do arcabouço legal no nível infra-constitucional gera dificuldades para a gestão de pessoas 3 Estatuto geral dos funcionários públicos Lei para quadro dos profissionais da saúde Lei para quadro dos profissionais da educação Lei para quadro dos profissionais da cultura, esporte e lazer 1 2 3 4 Existe um grande número de leis e estatutos específicos por carreira não excludentes e complementares Que, combinados com processos burocráticos e pouco eficazes, engessaram os entes públicos e tornaram a gestão de pessoas cada vez mais difícil Precisamos resgatar a capacidade de gerir pessoas no setor público, garantindo melhor qualidade nos serviços prestados
- 15. 14© Oliver Wyman© Oliver Wyman HolandaEspanha Reino Unido • Não há demissão por reestruturação ou políticas de demissão voluntária • Os funcionários de carreira só deixam de ser empregados púbicos em alguns casos, como pedir demissão ou idade máxima • É permitido demitir em diversos casos como baixo desempenho ou redundância da posição • É respeitado o aviso prévio do contrato, a não ser em casos de violência • É permitido demitir em diversos casos como baixo desempenho ou redundância da posição • Deve-se apresentar uma notificação por escrito e respeitar o aviso prévio Fonte: OECD, Aritgo 63 do Ley del Estatuto Básico del Empleado Público Fonte: Governo do Reino Unido Fonte: RWV Advogados Pouco flexível Muito flexível Alemanha FrançaSuíça • Empregados no setor público são divididos em servidores civis (~2/3) e empregados públicos (~1/3) • Os primeiros só podem ser demitidos em caso de má conduta severa e os segundos tem status parecido com os funcionários do setor privado • É permitido demitir funcionários públicos quando o governo procura se reestruturar, o emprega recebe outras possibilidades de realocação ou indenização • Além disso, existem planos de aposentadoria antecipada • É permitido demitir funcionários públicos quando o governo procura se reestruturar, o emprega recebe outras possibilidades de realocação ou indenização • Além disso, existem planos de aposentadoria antecipada Fonte: OECD Fonte: OECD Fonte: OECD Aspectos legais A maioria dos países da Europa têm políticas de estabilidade para o setor público mais flexíveis que o Brasil – alguns se assemelham ao setor privado 3
- 16. 15© Oliver Wyman Aspectos legais Além disso, no Brasil falta a utilização de mecanismos de meritocracia no setor público nos vários estágios do ciclo de gestão de pessoas Avaliação de desempenho Progressão por desempenho Matriz de consequência por desempenho Cargos diretivos indicados politicamente • Quando existente, a avaliação periódica é pouco clara, não amparada em metas desafiadoras e nenhum critério de normalização • Pouca ou nenhuma vinculação das políticas de gestão de pessoas com mérito individual, limitando a busca por resultados individuais diferenciados • A progressão na carreira pública é linear e vinculada preponderantemente ao tempo de serviço, dando peso irrelevante à performance individual • Progressão e promoções são garantidas por lei, consequentemente, todos chegam ao topo mais cedo ou mais tarde 3
- 17. 16© Oliver Wyman Agenda 1 Reforma do Estado: Três pilares 2 Reforma Administrativa: Custo e eficiência do atual modelo 3 Aspectos legais 4 Estudo de caso 5 Considerações finais
- 18. 17© Oliver Wyman • Foram identificadas oportunidades de redução de despesas e aumento de eficiência - Tanto por meio do aprimoramento do estatuto dos funcionários públicos - Quanto com perfil estrutural, adotadas por organizações ao redor do mundo • Iniciativas envolvem conceitos mais modernos de gestão de pessoas, difundidos no setor privado • Oportunidades foram avaliadas por três critérios distintos, para permitir priorização – Impacto financeiro – Prazo para efetivação do benefício – Complexidade e custo político • Após avaliação, elas foram agrupadas em duas categorias – Ganhos rápidos: curto prazo para efetivação do benefício e complexidade média ou baixa – Benefícios de longo prazo: longo prazo para efetivação do benefício, impacto financeiro médio ou alto e complexidade alta Estudo de caso Avaliamos o estatuto dos funcionários públicos de um ente subnacional para identificar oportunidades de redução de despesas e aumento de eficiência 4
- 19. 18© Oliver Wyman Impacto financeiro das oportunidades segmentado por complexidade Impacto financeiro das oportunidades segmentado por prazo para efetivação Estudo de caso Maiores impactos financeiros são vistos nas propostas com maior complexidade de implementação e maior prazo para efetivação 4 No entanto, existem ganhos significativos com menor complexidade de implementação, pois não requerem revisão de leis e estatutos Entre 12 e 24 meses Até 12 meses 74,7% 100% 100%23,7% Mais de 24 meses 100%1,6% 20% 18% 29% 65% 4% 0% 20% 40% 60% 80% Requer revisão de leis/estatutos Não requer revisão de leis/estatutos Baixa Media Alta
- 20. 19© Oliver Wyman Estudo de caso Além disso, ganhos de segunda ordem não quantificáveis podem ser alcançados – e são necessários Aumento na produtividade Maior motivação tem impacto positivo na produtividade Investimentos em tecnologia e capacitação Os quatros ganhos levam à melhora na qualidade do serviço publico para a população Aumento da motivação dos servidores Recursos economizados com implementação de oportunidades podem ser investidos Melhora na qualidade do serviço publico Novas tecnologias, mais capacitação e ambiente meritocrático contribuem para motivação dos funcionários Oxigenação da máquina pública Exoneração de servidores com baixo desempenho e abertura de espaço fiscal podem resultar em novos concursos 1 2 3 4 5 4
- 21. 20© Oliver Wyman Agenda 1 Reforma do Estado: Três pilares 2 Reforma Administrativa: Custo e eficiência do atual modelo 3 Aspectos legais 4 Estudo de caso 5 Considerações finais
- 22. 21© Oliver Wyman Melhorar a qualidade dos serviços públicos no Brasil é um imperativo social Para isso é necessário reformar a máquina pública introduzindo gestão de pessoas no centro do processo Há que se fazer uma profunda revisão dos planos de carreira, simplificando e homogeneizando leis e processos Ferramentas e conceitos de gestão de pessoas têm que ser (re) introduzidos Precisamos de incentivos corretos e mecanismos de valorização do servidor público As despesas com pessoal – ativos e inativos – é a principal fonte de desequilíbrio fiscal dos entes subnacionais • Reforma administrativa – Ganhos de eficiência – Melhoria nos serviços públicos – Investimentos em tecnologia Não há dependência de revisões constitucionais maiores para viabilizar transformações importantes no modelo de gestão pública no Brasil Revisão de leis locais e processos internos são suficientes para gerar: – Melhoria na qualidade dos serviços públicos: Mudança no modelo e nos incentivos – e na percepção de impunidade/gestão de consequências – Economia de recursos: Redução substanciais de despesas de pessoal, com impactos imediatos e futuros – Espaço fiscal para investimentos: Capacitação, investimentos em tecnologia e oxigenação da máquina são fundamentais para se obter os resultados esperados Há esperança, há solução 5