Politicas sociais aula 3

POLÍTICAS SOCIAIS E DE INFRA-ESTRUTURA NO BRASIL
PROFESSOR PAULO VIEIRA

AULA 03: POLÍTICAS SOCIAIS – CONCEITOS GERAIS

Prezados amigos,

Como eu já havia comentado, na disciplina de Políticas
Sociais, é importantíssimo o aluno entender os conceitos de cada
tópico e saber observar os fatores determinantes da adoção das
diversas políticas públicas ao longo dos anos.

É necessário associar os conceitos com o conhecimento
adquirido a partir da vida cotidiana, por meio dos meios de
comunicação para compreender a problemática que envolve o
assunto.

Políticas Sociais – Anotações e Conceitos Gerais

Quando falamos de relações intergovernamentais,
queremos dizer a interação no campo das políticas sociais entre
União, estados, Distrito Federal e municípios. Trata-se de como esses
atores estão organizados entre si para prestação de serviços sociais à
sociedade.

Como exemplo, podemos citar as políticas públicas na área
de saúde em que a União, apesar de ser a grande financiadora, não
faz a execução, sendo esta, majoritariamente, feita por estados,
Distrito Federal e municípios.

A descentralização também significa a transferência de
atribuições do governo federal para os governos locais (estados,
Distrito Federal e municípios), sobretudo no campo da execução de
políticas sociais. Aqui, vale observar, ainda, a transferência da
execução de algumas políticas sociais para entidades da sociedade
civil, notadamente, as Santas Casas no segmento da saúde.

A estrutura do gasto social brasileiro conta com recursos
de todos os entes da federação, sendo a União quem mais aporta
recursos e os estados, Distrito Federal e municípios quem mais
executa. Há hoje grande descentralização de recursos, sobretudo por
parte da União.

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Até meados dos anos 80, as políticas sociais no Brasil
foram realizadas de forma extremamente centralizadas, desde a era
Vargas até os governos dos generais. Caminhou-se para a
descentralização a partir, sobretudo, da Assembléia Nacional
Constituinte de 1988.

Pobreza e Desigualdade Social

A pobreza, para o nosso estudo, deve ser entendida como
a situação de exposição do indivíduo à mais completa falta de
recursos financeiros para ter acesso às condições mínimas de vida,
tais como: alimentação, educação, saúde e habitação, sendo
necessário o Estado, como promotor do desenvolvimento econômico e
social, lançar mão de políticas sociais para interferir na situação.

Para entender o conceito de pobreza, vamos dar o
seguinte exemplo: a família X, composta pelo casal de pais e de cinco
filhos, não tem qualquer acesso à saúde pública e não tem recursos
para adquiri-la junto à iniciativa privada. A adoção, pelo Estado, de um
programa de assistência que socorra aquela família ajuda a reduzir a
pobreza daquela, mas não reduz, necessariamente, a desigualdade
social.

A desigualdade social é marcada pela diferença de
condições de vida dos diferentes estratos sociais, levando em conta
aspectos regionais. Trata-se das imensas disparidades de acesso
entre as pessoas em relação aos bens e serviços. Por exemplo, as
pessoas de classe média, na maioria dos casos, têm acesso amplo à
educação e á saúde, enquanto aquelas das classes baixa têm acesso
limitado.

Pobreza e desigualdade social não são conceitos
semelhantes. Por exemplo, quando há aumento na renda per capita,
não significa, automaticamente, redução da pobreza, pois todas as
classes sociais foram beneficiadas na proporção da situação
econômica de cada uma.


Histórico das Políticas Sociais no Brasil

No período anterior à Revolução de 1930, as políticas
sociais eram fragmentadas e de natureza emergencialistas, buscando,
sobretudo, socorrer a comunidade, não tendo caráter preventivo, na
maioria dos casos.

Houve alguns indícios, por parte do Estado, de que poderia
oferecer serviços de atuação global e continuada, mas com pouca
continuidade. É desse período a criação do Departamento Nacional de
Trabalho e do de Saúde, ambos de 1923. O Código Sanitário e a Lei
Eloy Chaves, esta última sobre assuntos previdenciários, também
foram dessa época.

Questões de saúde pública eram tratadas pelas
autoridades locais, não havendo, por parte do governo central, um
programa de ação no sentido de atendê-las. A atuação do Estado
restringia-se a situações emergenciais, como epidemias em centros
urbanos.

A educação era atendida por uma rede escolar muito
reduzida, de caráter elitista e acadêmico, que visava preparar os
alunos para a formação superior.

A previdência era predominantemente privada, organizada
por empresas e categorias profissionais, e a questão habitacional não
era considerada objeto de política pública.

Políticas Sociais – Era Vargas

A partir de 1930, com o começo da era Vargas, inicia-se a
montagem da base institucional-legal para estruturação das políticas
sociais do Brasil.

Nesse período, são criados vários institutos de
aposentadorias e pensões e estrutura-se uma série de conquistas
para os trabalhadores, culminando com a instituição da Consolidação
das Leis do Trabalho (CLT), em 1943.

No campo da saúde e da educação, buscou-se uma
nacionalização de forma centralizada no executivo federal. Os


recursos, instrumentos institucionais e administrativos, ficaram, na
maioria das vezes, nas mãos do governo central.

O Brasil, nessa época, implementou as bases modernas de
seu sistema de seguridade social, que permaneceram relativamente
intactas até 1966, quando ocorreram modificações executadas pelos
governos militares.

As políticas sociais da era Vargas eram,
predominantemente, voltadas para os trabalhadores urbanos, a fim de
não ferir os interesses das oligarquias rurais, que detinham forte poder
político na época.

Foram criados o Ministério do Trabalho e a Justiça do
Trabalho e regulamentados o trabalho feminino, o de menores, a
jornada de trabalho, férias, demissões e assuntos referentes a
acidentes de trabalho.

As políticas de saúde e educação foram centralizadas no
Ministério dos Negócios de Educação e Saúde Pública. A previdência
social foi estatizada e passou a ser organizada a partir de categorias
profissionais (comerciários, industriários etc).

Nota – voltaremos ao tema evolução das políticas sociais
no Brasil nas próximas aulas.

Correlação de Força nas Políticas Sociais

A essa altura das nossas discussões, já podemos fixar o
entendimento de como está a correlação de forças no campo das
políticas sociais entre os diversos atores estatais.

À União cabe, sobretudo, o papel normatizador, ou seja, é
quem cria o arcabouço legal para estruturação das ações sociais no
País. É também atribuição da União participar ativamente do
financiamento das políticas sociais.

A execução das políticas sociais, nos dias atuais, é
fortemente realizada pelos estados, Distrito Federal e municípios,
sendo que, nos últimos anos, as organizações da sociedade civil têm
atuado nos segmentos de assistência social e saúde, fortemente.


Dois segmentos das políticas sociais que nos interessam
para o concurso de AFC da CGU estão normatizados no artigo 194 e
seguintes da Constituição Federal – aspectos gerais (artigo 194);
saúde (artigos 196-200); e assistência social (artigos 203 e 204).

A Constituição Federal fala em seguridade social,
afirmando que compreende o conjunto integrado de ações de iniciativa
dos poderes públicos e de toda a sociedade, destinadas a assegurar
os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social.

Depreendemos, então, que seguridade social é a reunião
de políticas sociais de saúde, previdência e assistência social, sendo
que a primeira e a última são devidas a todas as pessoas que
necessitam, independentemente de contribuições anteriores, enquanto
a previdência decorre de contribuição da pessoa, ou seja, só têm
direito aqueles cidadãos que contribuem para os sistemas de
previdência social.

Com relação ao financiamento das ações de saúde e
assistência social, é formado a partir de recursos do orçamento geral
da União, estados, Distrito Federal e municípios e das contribuições
específicas arrecadadas com essa finalidade.

Voltarei ainda ao tema em breve. Falo agora um pouco de
financiamento das políticas de infra-estrutura.

Project Finance

A palavra project finance significa, literalmente, projeto
financeiro. O project finance é uma estruturação financeira visando
viabilizar um determinado projeto de investimento (a construção de
uma estrada, por exemplo).

Essa estruturação financeira materializa-se na montagem,
na maioria das vezes, de um fundo ou de uma sociedade de proposta
específica (SPE) para executar e administrar o projeto de forma
isolada de todos os outros negócios dos sócios ou acionistas. É uma
pessoa jurídica à parte, fora das operações dos seus financiadores.

O project finance é usado, principalmente, em projetos de
infra-estrutura, devido à existência de um fluxo de receitas previsível.


No nosso exemplo da construção de uma estrada, a receita que
pagará os investidores virá da cobrança de pedágios dos usuários.

No project finance, não há o que se falar em nenhum tipo
de garantia. Os investidores, como já dissemos, são remunerados
(retorno de seus investimento) a partir de recursos produzidos pelos
bens e serviços resultantes da execução do projeto.

A garantia dos investidores decorre de um bom estudo
anterior à execução do project finance. Os empreendedores, no caso
do nosso exemplo, têm que provar aos investidores as perspectivas do
número de veículos que trafegará na nossa estrada imaginária.

Os empreendimentos de project finance têm um custo
extremamente caro, necessitando de grandes estudos de consultorias
e advogados especializados, afinal, os investidores têm como única
garantia de seus investimentos o sucesso do projeto, portanto o
project finance só é utilizado em grandes obras e empreendimentos.

A remuneração do investimento é feita a partir das receitas
geradas pelo empreendimento objeto do projeto. É criado um “banco”
(não é banco no sentido comercial) com uma conta por onde passam
os recursos para pagamento das prestações do financiamento,
primeiramente. Só depois são pagos os empreendedores.

Em resumo, o project finance é o seguinte: um
determinado grupo de pessoas ou empresas (empreendedores)
resolvem executar um empreendimento de infra-estrutura (construção
de uma estrada, de uma usina hidrelétrica, de um porto etc).

Então, esse grupo promove um grande estudo sobre a
viabilidade do negócio e sobre os seus custos. Em seguida, monta
uma pessoa jurídica com objetivo de captar os recursos necessários e
executar o projeto. Aqueles que aportarem recursos no projeto são os
investidores. O retorno e a remuneração dos seus investimentos virá
da operação comercial do empreendimento.


Agências Reguladoras – aspectos específicos da ANTT e
ANTAQ

O concurso de AFC da CGU, no tocante ao tema agências
reguladoras, requer dois tipos de conhecimento dos candidatos.

Os aspectos gerais das instituições agências reguladoras e
os pontos específicos referentes a cada uma delas.

Na nossa Aula Zero, fizemos uma discussão dos aspectos
gerais das autarquias agências reguladoras. A partir de agora,
teremos que estudar as leis de criação de cada agência, fixando
entendimento sobre as peculiaridades do setor regulado e do órgão
regulador, principalmente suas atribuições.

Nesse nosso encontro de hoje, falaremos sobre as
Agências Nacionais de Transportes Terrestres (ANTT) e Transportes
Aquaviários (ANTAQ), ambas criadas pela Lei nº 10.233, de 05 de
junho de 2001.

A Lei nº 10.233/2001 teve como objetivo regulamentar o
artigo 178 da Constituição Federal, no tocante à competência da
União para dispor sobre ordenamento de transporte aquático e
terrestre.

O diploma legal criou o Conselho Nacional de Políticas de
Transportes (CONIT), vinculado à Presidência da República, com
atribuição de propor políticas nacionais de integração dos diferentes
modos de transportes de bens e pessoas (transportes rodoviários,
ferroviários, aquaviários etc).

Vale anotar que o CONIT é formado por representantes de
vários ministérios e presidido pelo Ministro de Estado dos Transportes.

Ao CONIT e ao Ministério dos Transportes (MT) cabe
elaborar e pensar toda a política nacional de transportes terrestres e
aquaviários. Nota - transportes aéreos não estão abrangidos na Lei nº
10.233/2001 e não é competência do Ministério dos Transportes e de
seus órgãos vinculados.


A regulação, fiscalização e supervisão da execução das
políticas de transportes terrestres e aquaviários ficaram como
atribuições dos dois Órgãos Reguladores criados pela Lei nº
10.233/2001 – a ANTT e a ANTAQ.

A elaboração e coordenação da política geral de
transportes terrestres e aquaviários e as ações de fomento para o
financiamento desses setores são competências do Ministério dos
Transportes.

Podemos dizer que, enquanto o MT tem funções
executivas, as agências ANTT e ANTAQ têm funções de natureza
operacionais e de polícia administrativa.

A estrutura das duas agências é a seguinte: a ANTT é
composta por quatro diretores e um diretor-geral, nomeados pelo
Presidente da República para mandatos de quatro anos, com início e
final não coincidentes, após aprovação do Senado Federal.

Na ANTAQ, o colegiado é composto de dois diretores e um
diretor-geral, nomeados para os mesmos prazos e especificidades
iguais àqueles da ANTT.

As duas agências são autarquias federais com sede em
Brasília, podendo ter escritórios regionais, distribuídos por pontos do
território nacional. Suas decisões são tomadas pelos respectivos
colegiados por maioria de votos.

São autarquias especiais, sobretudo, devido às
formalidades e garantias para o exercício dos cargos de seu corpo
dirigente, possuem autonomia administrativa, financeira e operacional.

Os dois órgãos reguladores contam com estrutura própria
de pessoal para execução de suas missões institucionais. Ao diretor-
geral de cada uma das agências cabe a sua chefia administrativa e a
sua representação institucional.

As principais receitas financeiras das duas agências são
provenientes do orçamento geral da União, de taxas de outorgas e
fiscalização arrecadadas, e multas cobradas em decorrência das suas
respectivas atuações nos setores regulados.


Nosso foco de interesse no assunto será as atribuições
deferidas à ANTT e à ANTAQ. É de nosso interesse fixar
entendimento sobre as atribuições específicas de cada uma das
agências dentro do sistema de transportes.

Temos que saber diferenciar, claramente, as atividades e
intervenções dessas autarquias nos seus campos de atuação e,
principalmente, saber diferenciar aquelas atribuições que estão fora do
raio de ação das agências, sobretudo, aquelas de responsabilidade do
órgão supervisor, aqui, o Ministério dos Transportes.

É importante anotar que a ANTT atua nos transportes
terrestres de dois tipos ou modais: o rodoviário e o ferroviário,
possuindo atribuições gerais em relação aos dois modais e específicas
para cada modal, vejamos:

Estudos e Pesquisa - promover pesquisas e estudos sobre tráfego e
demanda (necessidade) de serviços de transporte terrestre e para
definições de tarifas, preços e fretes;

Plano Geral de Outorgas - propor ao Ministério dos Transportes o
plano de outorgas para exploração e prestação de serviços de
transporte terrestre. Nota – Cabe à ANTT propor, a aprovação é de
competência do Ministério dos Transportes.

Normas - elaborar e editar normas e regulamentos relativos a
transporte terrestre. É a atividade de implementar regras e condutas
aos setores envolvidos no transporte terrestre.

Outorgas - editar atos de outorgas e de extinção do direito de
exploração de infra-estrutura e de prestação de transporte terrestre.
Quem autoriza a exploração do serviço de transporte terrestre pela
iniciativa privada é a ANTT, podendo ela também, em casos de
descumprimento das normas regulamentares, cassar a licença dos
operadores privados do sistema.

Revisão de Tarifas - administrar os instrumentos de outorga e
proceder à revisão de tarifas (tarifas cobradas dos usuários pelas
empresas privadas).


Fiscalização - fiscalizar os serviços e bens do segmento de transporte
terrestre (fiscalização da prestação dos serviços de transportes
terrestres) e habilitar o operador de transporte multimodal (quem
operada com vários modais ao mesmo tempo, tipo rodoviário e
ferroviário, a carga desce do caminhão e sobe no trem sobre a
administração da mesma empresa).

Com relação às atribuições específicas pertinentes ao
transporte ferroviário, podemos listar os seguintes: (i) publicar os
editais; (ii) julgar as licitações e celebrar contratos de concessão; (iii)
administrar os contratos de concessão e arrendamento; (iv) fiscalizar o
segmento; (v) contribuir para a preservação do patrimônio histórico
das ferrovias brasileiras.

Referente ao modal rodoviário, as obrigações são as
seguintes: (i) publicar os editais, julgar as licitações e celebrar
contratos de permissão para prestação de transporte rodoviário
interestadual e internacional de passageiros; (ii) autorizar o transporte
de passageiros por empresas de turismo; (iii) autorizar o transporte de
passageiro em regime de fretamento; (iv) promover estudos sobre a
frota de caminhões; (v) publicar os editais, julgar as licitações e
celebrar os contratos de concessão de rodovias federais; (vi) fiscalizar
o segmento de transporte rodoviário.

No caso da Agência Nacional de Transportes Aquaviários –
ANTAQ, suas atribuições estão divididas em duas grandes áreas de
competência: navegação e portos.

Vale anotar que a privatização dos portos ocorreu
anteriormente à criação da ANTAQ, ou seja, quando esta foi instituída,
boa parte da operação portuária já estava sendo executada pelo setor
privado.

Vejamos as atribuições da ANTAQ:

Estudos e Pesquisas - promover estudos sobre demandas por
transporte aquaviário, serviços portuários e sobre tarifas, preços e
fretes.

Plano Geral de Outorgas - propor ao Ministério dos Transportes o
plano geral de outorgas de exploração de infra-estrutura aquaviária e


portuária. Nota – Cabe à ANTAQ propor, a aprovação é de
competência do Ministério dos Transportes.

Normas - editar normas e regulamentos para os segmentos de
navegação e portos. Decorre da atividade de regulação propriamente
dita.

Permissões - permitir e autorizar a prestação de serviços de transporte
por empresas de navegação em geral.

Frota de Navios - promover estudos sobre a composição da frota
mercante brasileira.

Editais e Licitações - publicar os editais, julgar as licitações e celebrar
contratos de concessão para exploração de portos organizados.

Administração Portuária - indicar os presidentes dos conselhos de
Autoridades Portuárias (CAP) dos portos organizados. Cada porto
possui um conselho, chamado CAP, com atribuições consultivas sobre
o desenvolvimento e administração do porto organizado.

Fico por aqui, até a próxima e bons estudos.

Paulo


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