ADI sobre Emenda à Constituição do Ceará 87, que extinguiu o TCM

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EXCELENTÍSSIMA SENHORA MINISTRA PRESIDENTE DO
SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL
URGENTE - MEDIDA CAUTELAR
Emenda à Constituição do Estado do Ceará nº 87
de 21/12/2016. Extinção do Tribunal de Contas
dos Municípios. Providências administrativas
para desativação já em curso. Processos na
iminência de serem redistribuídos. Prejuízos
imediatos de custosa e complexa reversão.
ASSOCIAÇÃO DOS MEMBROS DOS TRIBUNAIS DE
CONTAS DO BRASIL – ATRICON, entidade sem fins lucrativos, de âmbito
nacional, inscrita no CNPJ sob o nº 37.161.122/0001-70, com endereço eletrônico
administracao@atricon.org.br, com sede no endereço SRTV, Quadra 01, Bloco K,
sala 830, Asa Sul, CEP 70340-000, Brasília/DF, representada, na forma do seu
Estatuto Social (doc. 1), pelo seu Presidente, (ata da eleição anexa, doc. 2), vem,
pelos seus advogados abaixo-assinados (procuração anexa, doc. 3), com
fundamento no disposto no art. 102, inciso I, alínea “a”, da Constituição Federal e
nos dispositivos da Lei no
9.868/99, propor a seguinte
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE,
COM PEDIDO DE MEDIDA CAUTELAR
objetivando pleitear ao Supremo Tribunal Federal que seja declarada a

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inconstitucionalidade da Emenda à Constituição do Estado do Ceará nº 87, de 21
de dezembro de 2016, pelas razões que passa a expor.
- PARTE I -
QUESTÕES PRELIMINARES: LEGITIMIDADE, OBJETO,
CABIMENTO DA ADI
I.1. A LEGITIMIDADE ATIVA E PERTINÊNCIA TEMÁTICA DAAUTORA
1. De acordo com o art. 103, IX, da Constituição Federal, replicado
pelo art. 2°, IX, da Lei n° 9.868, de 1999, as entidades de classe de âmbito nacional
são legitimadas a propor ação direta de inconstitucionalidade. A ATRICON,
fundada em 1992, é a entidade de classe de âmbito nacional que representa os
membros (Ministros, Conselheiros, Ministros Substitutos e Conselheiros
Substitutos) dos Tribunais de Contas de todo o país, conforme estabelece seu
estatuto social. Enquadra-se, portanto, na hipótese constitucional de legitimação
ativa para a proposição de ADI. Não por outra razão o Supremo Tribunal Federal
tem recorrentemente conhecido e julgado ações diretas ajuizadas pela ATRICON,
como ocorreu nas ADPFs de n. 358 e 366 e nas ADIs de n. 2.361, 2.502, 1.934,
2.256, dentre outras.
2. O objeto da presente ação apresenta também completa pertinência
temática com as finalidades da ATRICON. A referida Emenda à Constituição do
Estado do Ceará extinguiu o Tribunal de Contas dos Municípios do Estado do
Ceará, tendo promovido sua fusão com o Tribunal de Contas do Estado do Ceará.
Além disso, promoveu ampla alteração das competências deste último, além de ter
disposto sobre a forma de nomeação de seus membros. A pertinência temática da
ATRICON é, portanto, absoluta. Dificilmente haverá tema de maior pertinência às

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suas finalidades que a extinção de Tribunal de Contas, do qual fazem parte
associados à ATRICON.
I. 2. OBJETO DA ADI
3. O objeto da ADI é a Emenda à Constituição do Estado do Ceará
nº 87, de 21 de dezembro de 2016, que extinguiu o Tribunal de Contas dos
Municípios – TCM naquele Estado.
4. Em 8 de dezembro de 2016, foi recebida na Assembleia
Legislativa do Estado do Ceará a proposição de Emenda à Constituição Estadual
(PEC 02/2016), na qual se pretendeu unificar os Tribunais de Contas do Estado e
dos Municípios do Ceará, com aproveitamento de funcionários e de alguns
conselheiros, estando os demais “a disposição” percebendo as remunerações com
as devidas atualizações.
5. No dia 14 de dezembro de 2016, foi requerida, a pedido dos
presidentes das comissões, a tramitação da Proposta de Emenda à Constituição
Estadual em regime de urgência. Dado seguimento à tramitação em regime de
urgência à PEC nº 02/2016, em total desacordo com o art. 60 da Constituição
Federal de 1988, ela foi aprovada em dois turnos realizados no dia 21 de dezembro
de 2016. A Emenda, publicada no Diário Oficial Estadual no mesmo dia 21 de
dezembro de 2016, foi assim redigida:
EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 87, de 21 de dezembro de
2016:
EXTINGUE O TRIBUNAL DE CONTAS DOS
MUNICÍPIOS. ALTERA O ART. 11, O § 4º DO ART. 35, O
§ 10 DO ART. 37, O § 1º DO ART. 40, O § 1º DO ART. 41,

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O CAPUT DO ART. 42, OS §§ 1º D, 1º E, 1º H E 2º, ALÉM
DO INCISO II DO § 3º, E OS §§ 4º E 5º, TODOS DO ART.
42; A ALÍNEA A, DO INCISO III E OS INCISOS IV, VI, XI
E XIV DO ART. 49; O INCISO V DO ART. 60, O INCISO
II DO § 1º DO ART. 60; O § 1º DO ART. 64, A SUBSEÇÃO
III DA SEÇÃO VI DO CAPÍTULO I DO TÍTULO V, O
PARÁGRAFO ÚNICO DO ART. 77, O QUAL É
ACRESCIDO DE NOVOS PARÁGRAFOS; O CAPUT E OS
PARÁGRAFOS DO ART. 78, O INCISO XIII DO ART. 88,
A ALÍNEA B DO INCISO VII DO ART. 108; O INCISO II
DO ART. 151, OS §§ 14 E 15 DO ART. 154, O ART. 162-
A, O ART. 162-B, O ART. 162-C, TODOS DA
CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DO CEARA. REVOGA OS
ARTS. 79 E 81 DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL.
ACRESCENTA AO ART. 49 DA CONSTITUIÇÃO DO
ESTADO DO CEARA, OS INCISOS XXXIII E XXXIV.
ACRESCENTA-SE AO ART. 76 DA CONSTITUIÇÃO DO
ESTADO DO CEARA O § 4º A. INSTITUI O TERMO DE
AJUSTA MENTO DE GESTÃO NO ÂMBITO DO
TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO E DÁ OUTRAS
PROVIDÊNCIAS.
A MESA DIRETORA DA ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO
ESTADO DO CEARÁ, nos termos do art. 59, § 3º da
Constituição do Estado do Ceara, promulga a seguinte Emenda
Constitucional:
Art. 1º Fica extinto o Tribunal de Contas dos Municípios do
Estado do Ceará, a partir da publicação da presente Emenda
Constitucional.
Art. 2º Os atuais Conselheiros do Tribunal de Contas dos
Municípios são postos em disponibilidade, a partir da
publicação da presente Emenda Constitucional, com direito à
percepção integral de suas remunerações, incluídos os subsídios
direitos e vantagens pecuniárias, garantidos os reajustes nas
mesmas datas e proporção dos Conselheiros do Tribunal de
Contas do Estado do Ceará.

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§ 1º A escolha dos Conselheiros do Tribunal de Contas do
Estado do Ceará, em caso de vaga aberta, excepcional e
temporariamente, e desde que atendidos os requisitos previstos
no § 1º do art. 71 da Constituição do Estado do Ceara, deverá
recair no Conselheiro em disponibilidade mais antigo no cargo,
fixada a data da posse no extinto Tribunal de Contas dos
Municípios do Estado do Ceará para efeito de comparação,
independentemente da origem de nomeação.
§ 2º O nome escolhido, na forma do § 1º deste artigo, somente
poderá ser rejeitado por 3/5 (três quintos) dos deputados
estaduais.
§ 3º Inexistindo Conselheiros em disponibilidade que atendam
às condições do § 1º do art. 71 da Constituição do Estado do
Ceara, o processo de escolha dos Conselheiros do Tribunal de
Contas do Estado do Ceará deverá observar o § 3º do art. 71 da
Constituição Estadual.
§ 4º O Conselheiro em disponibilidade contribuirá para o
Sistema Único de Previdência Social do Estado do Ceará –
SUPSEC, na forma da lei, e o tempo de contribuição
correspondente ao período em que permanecer em
disponibilidade, será contado para efeito de aposentadoria.
Art. 3º Todos os processos ativos do Tribunal de Contas dos
Municípios deverão ser redistribuídos perante o Tribunal de
Contas do Estado do Ceará, no prazo de até 5 (cinco) dias úteis,
contados da publicação da presente Emenda Constitucional.
Art. 4º Todos os servidores efetivos do Tribunal de Contas dos
Municípios do Estado do Ceará ficam incorporados e
aproveitados no Tribunal de Contas do Estado do Ceará,
imediatamente a partir da publicação da presente Emenda
Constitucional.
§ 1º Dentro do prazo de 90 (noventa) dias úteis, a contar da
publicação da presente Emenda Constitucional, o Tribunal de
Contas do Estado do Ceará encaminhará ao Poder Legislativo
Projeto de Lei que disponha sobre um novo Plano de Cargos,
Carreiras e Remuneração de seus servidores efetivos.
§ 2º Até a data da publicação do novo Plano de Cargos,
Carreiras e Remuneração, referido no § 1º, os servidores

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oriundos do Tribunal de Contas dos Municípios do Estado do
Ceará devem ascender na carreira com base nos requisitos e
regras previstas na Lei Estadual nº 14.255, 27 de novembro de
2008, sem prejuízo das remunerações fixas e variáveis.
§ 3º Será instituída comissão para elaboração do novo Plano de
Cargos, Carreiras e Remuneração dos servidores, composta por
servidores oriundos do Tribunal de Contas dos Municípios do
Estado do Ceará e do Tribunal de Contas do Estado do Ceará,
de forma paritária, que apresentará o resultado do trabalho ao
Presidente do Tribunal.
§ 4º Dentro do prazo de 90 (noventa) dias úteis, a contar da
publicação da presente Emenda Constitucional, o Tribunal de
Contas do Estado do Ceará encaminhará ao Poder Legislativo
Projeto de Lei que disponha sobre a nova estrutura de cargos no
âmbito de sua estrutura administrativa.
§ 5º Até a data da publicação da Lei a que se refere o § 4º do
presente artigo, ficam aproveitados, no Tribunal de Contas do
Estado do Ceará, os ocupantes de cargos em comissão e
eventuais funções comissionadas do extinto Tribunal de Contas
dos Municípios, além de mantidas as funções de confiança.
§ 6º Os servidores inativos e pensionistas do extinto Tribunal de
Contas dos Municípios do Estado do Ceará deverão integrar o
quadro de inativos do Tribunal de Contas do Estado do Ceará,
na forma da Lei Complementar nº 12, de 23 de junho de 1999 e
alterações posteriores.
§ 7º Enquanto não entrarem em vigor as leis a que se referem os
§§ 1º e 4º deste artigo, aplica-se a legislação vigente ao quadro
de pessoal de cada uma das Cortes de Contas.
§ 8º O Presidente do Tribunal de Contas do Estado do Ceará, no
prazo de 20 (vinte) dias úteis após a publicação desta Emenda
Constitucional, deverá publicar ato com a discriminação da
lotação dos servidores oriundos do Tribunal de Contas dos
Municípios do Estado do Ceará nos quadros e órgãos internos
do Tribunal de Contas do Estado do Ceará.
§ 9º Para todos os fins de direito, o disposto no caput deve ser
considerado como ato de redistribuição dos cargos.
§ 10. O aproveitamento imediato dos servidores efetivos, a que
se refere o caput deste artigo, observará o disposto no art. 37,
inciso II, e art. 39, § 1º, ambos da Constituição Federal.

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Art. 5º Os Procuradores de Contas e os Auditores que atuam
perante o Tribunal de Contas dos Municípios do Estado do
Ceará ficam aproveitados perante o Tribunal de Contas do
Estado do Ceará, a partir da publicação da presente Emenda
Constitucional.
Art. 6º Considerando o disposto nos arts. 1º e 5º desta Emenda
Constitucional, o art. 72, da Constituição do Estado do Ceara,
passa a vigorar com a seguinte redação:
“Art. 72. Os Auditores, em número de 6 (seis), serão
nomeados pelo Governador do Estado, dentre cidadãos
que preencham as qualificações exigidas para o cargo de
Conselheiro, mediante concurso de provas e títulos,
promovido pelo Tribunal de Contas, observada a ordem de
classificação.” (NR)
Art. 7º Dentro do prazo de 60 (sessenta) dias, a contar da
publicação da presente Emenda, o Tribunal de Contas do
Estado do Ceará encaminhará ao Poder Legislativo
Projeto de Lei que disponha sobre sua nova Lei Orgânica.
Parágrafo único. Até que seja publicada a nova Lei
Orgânica do Tribunal de Contas do Estado do Ceará, os
processos de julgamento de contas observarão os
regimentos internos e as leis orgânicas atualmente em
vigor, aplicando-se os do Tribunal de Contas dos
Municípios às contas municipais e os do Tribunal de
Contas do Estado às contas estaduais.
Art. 8º Todo o acervo do Tribunal de Contas dos
Municípios passa a integrar o patrimônio do Tribunal de
Contas do Estado.
Art. 9º Os saldos e dotações orçamentárias do Tribunal de
Contas dos Municípios, existentes à data da promulgação
desta Emenda, passam a compor as respectivas rubricas do
orçamento do Tribunal de Contas do Estado do Ceará,
ficando a cargo deste o cumprimento das obrigações
financeiras assumidas.
§ 1º Observado o disposto no art. 24, §§
2º e 3º da Constituição Federal, o Tribunal de Contas do
Estado do Ceará disporá da soma dos limites de despesa

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total de pessoal fixados para ambas as Cortes de Contas,
os quais devem ser considerados, prioritariamente, para o
cômputo integral das despesas com pessoal de membros,
Auditores, Procuradores de Contas e dos servidores
ocupantes de cargos efetivos que tenham ingressado nos
respectivos quadros permanentes de pessoal na forma do
art. 37, inciso II, da Constituição Federal.
§ 2º Os contratos administrativos e os convênios firmados
pelo Tribunal de Contas dos Municípios, que estejam
vigentes na presente data, devem ser aproveitados e
executados pelo Tribunal de Contas do Estado do Ceará,
em conformidade com os seus respectivos prazos de
vigência, até o limite de 90 (noventa) dias úteis, salvo
quanto àqueles que admitem prorrogação, que a critério
da Administração, poderão ser prorrogados, nos termos da
Lei.
§ 3º Os servidores ocupantes de cargos de outros órgãos,
que estejam cedidos ao Tribunal de Contas dos Municípios,
ficam aproveitados no Tribunal de Contas do Estado do
Ceará – TCE, com prorrogação dos respectivos prazos de
cessão, pelo prazo mínimo de 90 (noventa) dias úteis,
cabendo à Administração do TCE dispor quanto à sua
necessidade após o referido prazo.
Art. 10. O art. 11, da Constituição do Estado do Ceara, passa a
vigorar com a seguinte redação:
“Art. 11. Qualquer cidadão, partido político, associação
ou sindicato de classe é parte legítima para denunciar
irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de
Contas do Estado, exigir-lhe completa apuração e devida
aplicação das sanções legais aos responsáveis, ficando a
autoridade que receber a denúncia ou requerimento de
providências, obrigada a manifestar-se sobre a matéria.
§ 1º A denúncia deverá ser instruída com documentos que
revelem indícios suficientes à existência e à apuração dos
fatos, arquivando-se a que desatender a determinação
deste parágrafo.
§ 2º Assiste ao cidadão legitimidade para postular, perante
os órgãos públicos estaduais ou municipais, a apuração de

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responsabilidade, em caso de danos ao meio ambiente,
conforme o disposto em lei.” (NR)
Art. 11. O § 4º do art. 35, da Constituição do Estado do Ceara,
“Art. 35....
...
§ 4º Os Vereadores deverão enviar anualmente declaração
de seus bens, dos bens de seus cônjuges e dos descendentes
até o primeiro grau ou por adoção, ao Tribunal de Contas
do Estado, que adotará as providências cabíveis em caso
de suspeita de enriquecimento ilícito ou outras
irregularidades.” (NR)
Art. 12. O § 10 do art. 37, da Constituição do Estado do Ceara,
“Art. 37....
...
§ 10. Os prefeitos e vice-prefeitos deverão enviar
anualmente declaração de seus bens, dos bens de seus
cônjuges e dos descendentes até o primeiro grau ou por
adoção, ao Tribunal de Contas do Estado, que adotará as
providências cabíveis em caso de suspeita de
enriquecimento ilícito ou outras irregularidades.” (NR)
“Art. 40....
...
§ 1º O pedido de intervenção encaminhado pelo Tribunal
de Contas do Estado ou mediante solicitação da Câmara
Municipal, aprovada pelo voto da maioria absoluta de seus
membros, será feito conforme representação
fundamentada ao Governador do Estado.” (NR)
“Art. 41....

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...
§ 1º O controle externo da Câmara de Vereadores será
exercido com auxílio do Tribunal de Contas do Estado.”
(NR)
Art. 15. O caput do art. 42, da Constituição do Estado do Ceara,
“Art. 42. Para fins da fiscalização dos atos administrativos
da gestão orçamentária, financeira, patrimonial e
operacional, os Prefeitos Municipais são obrigados a
enviar às respectivas Câmaras e ao Tribunal de Contas do
Estado, até o dia 30 do mês subsequente, as prestações de
contas mensais relativas à aplicação dos recursos
recebidos e arrecadados por todas as Unidades Gestoras
da Administração Municipal, mediante Sistema
Informatizado, e de acordo com os critérios estabelecidos
pelo Tribunal de Contas do Estado, e composta, ainda, dos
balancetes demonstrativos e da respectiva documentação
comprobatória das receitas e despesas e dos créditos
adicionais.” (NR)
Art. 16. Os §§ 1º D, 1º E, 1º H e 2º, além do inciso II,do § 3º, e
os §§ 4º e 5º, todos do art. 42, da Constituição do Estado do
Ceara, passam a vigorar com a seguinte redação:
“Art. 42....
§ 1ºD O Conselho Municipal de Acompanhamento Social
do FUNDEB, ao detectar irregularidades na aplicação dos
recursos do Fundo, deverá comunicar o fato ao Tribunal
de Contas do Estado e este adotará as providências
cabíveis.
§ 1ºE O Tribunal de Contas do Estado poderá, a qualquer
tempo, requisitar das prefeituras, das câmaras, suas
unidades gestoras e aos demais órgãos e entidades da
administração direta e indireta, incluídas as fundações e
sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público
Municipal, quaisquer documentos e demonstrativos
contábeis relativos à aplicação dos recursos recebidos e
arrecadados.
...

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§ 1ºH A inadimplência de que trata o § 1º do art. 42 será
suspensa, sem qualquer ressalva, e certificada pelo
Tribunal de Contas do Estado expressamente, caso a nova
gestão municipal mantiver-se adimplente com todas as
suas obrigações de prestações de contas, relativas às
competências de seu mandato, e tiver comprovado perante
o Tribunal de Contas do Estado, o ajuizamento de ação
para apurar as responsabilidades pelo descumprimento
daquelas obrigações de prestação de contas devidas por
seus antecessores, ressalvando-se os casos em que o gestor
municipal seja reeleito.
§ 2º O parecer prévio do Tribunal de Contas do Estado
sobre as contas que o Prefeito deve prestar anualmente, só
deixará de prevalecer por decisão de 2/3 (dois terços) dos
membros da Câmara Municipal, a qual, no prazo máximo
de 10 (dez) dias após o julgamento, comunicará o resultado
ao TCE.
§ 3º...
II – no caso de omissão do Presidente da Câmara na
remessa da cópia prevista no inciso anterior, caberá ao
Tribunal de Contas do Estado comunicar a desaprovação
das contas ao Ministério Público.
§ 4º As contas anuais do Município, Poderes Executivo e
Legislativo, serão apresentadas à Câmara Municipal até o
dia 31 de janeiro do ano subsequente, ficando, durante 60
(sessenta) dias, à disposição de qualquer contribuinte,
para exame e apreciação, o qual poderá questionar-lhe a
legitimidade, nos termos da lei e, decorrido este prazo, as
contas serão, até o dia 10 de abril de cada ano, enviadas
pela Presidência da Câmara Municipal ao Tribunal de
Contas do Estado para que este emita o competente
parecer.
§ 5º O projeto de lei orçamentária anual será encaminhado
pelo Poder Executivo, até o dia 1º de outubro de cada ano,
à Câmara Municipal, que apreciará a matéria no prazo
improrrogável de 30 (trinta) dias, e a Lei Orçamentária
deverá ser encaminhada pelo Prefeito ao Tribunal de
Contas do Estado até o dia 30 de dezembro.” (NR)

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Art. 17. A alínea a do inciso III, e inciso IV, do art. 49 da
Constituição do Estado do Ceara, passam a vigorar com a
seguinte redação:
“Art. 49. É da competência exclusiva da Assembleia
Legislativa: ...
III -....
a) três sétimos dos Conselheiros do Tribunal de Contas do
Estado do Ceará;
...
IV – escolher quatro sétimos dos Conselheiros do Tribunal
de Contas do Estado do Ceará;” (NR)
Art. 18. O inciso V do art. 60, da Constituição do Estado do
Ceara, passa a vigorar com a seguinte redação:
“Art. 60....
...
V – ao Ministério Público, à Defensoria Pública e ao
Tribunal de Contas do Estado do Ceará, em matérias de
sua competência privativa, previstas nesta Constituição;”
(NR)
Art. 19. O inciso II, do § 1º do art. 60, da Constituição do Estado
do Ceara, passa a vigorar com a seguinte redação:
“Art. 60....
...
§ 1º...
...
II - nos projetos sobre organização dos serviços
administrativos da Assembleia Legislativa, do Poder
Judiciário, do Ministério Público Estadual, da Defensoria
Pública Estadual e do Tribunal de Contas do Estado do
Ceará.” (NR)
“Art. 64....

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§ 1º Não poderão ser objeto de delegação a matéria
reservada à Lei Complementar, as matérias de
competência exclusiva da Assembleia Legislativa, nem as
de iniciativa do Poder Judiciário, do Ministério Público,
da Defensoria Pública e do Tribunal de Contas do Estado
do Ceará. “ (NR)
Art. 20-B. O § 2º do art. 71, da Constituição do Estado do Ceara,
“Art. 71....
...
§ 2º Os Conselheiros do Tribunal de Contas do Estado
serão escolhidos: I – três pelo Governador do Estado, com
aprovação da Assembleia Legislativa, sendo dois
alternadamente dentre auditores e membros do Ministério
Público Especial junto ao Tribunal de Contas do Estado,
indicados em lista tríplice pelo Tribunal, observando-se os
critérios de antiguidade e merecimento;
II – quatro pela Assembleia Legislativa, obedecidos os
requisitos previstos no § 1º deste artigo.” (NR)
Art. 21. O art. 73, da Constituição do Estado do Ceara,
“Art. 73. Haverá uma Procuradoria de Contas junto ao
Tribunal de Contas do Estado, integrada por seis
Procuradores de Contas, organizados em carreira,
nomeados pelo Governador do Estado, escolhidos
mediante concurso público de provas e títulos, dentre
brasileiros e bacharéis em Direito, com inscrição na
Ordem dos Advogados do Brasil.” (NR)
Art. 22. A subseção III, da Seção VI, do Capítulo I, do Título V,
da Constituição do Estado do Ceara, passa a vigorar com a
seguinte redação: Da Fiscalização Contábil, Financeira e
Orçamentária do Município.” (NR)
Art. 23. O parágrafo único do art. 77 da Constituição do Estado
do Ceara, passa a ser § 1º.

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Art. 24. Acrescenta-se ao art. 77, da Constituição do Estado do
Ceara, os §§ 2º, 3º, 4º, 5º e 6º, com a seguinte redação:
“Art. 77...
...
§ 2º O controle externo da Câmara Municipal será
exercido com o auxílio do Tribunal de Contas do Estado.
§ 3º O parecer prévio, emitido pelo Tribunal de Contas do
Estado, sobre as contas que o Prefeito deve prestar
anualmente, só deixará de prevalecer por decisão de dois
terços dos membros da Câmara Municipal.
§ 4º A apreciação das contas pela Câmara Municipal se
dará no prazo de 60 (sessenta) dias após o recebimento do
parecer prévio do Tribunal de Contas do Estado do Ceará,
contados do início da sessão legislativa imediata.
§ 5º Decorrido o prazo previsto no § 4º deste artigo, sem
que as contas tenham sido julgadas pela Câmara
Municipal, serão elas tidas como aprovadas ou rejeitadas
conforme a conclusão do parecer do Tribunal de Contas do
Estado, inclusive para os fins de incidência da
inelegibilidade prevista no art. 1º, inciso I, alínea g, da Lei
Complementar Federal nº 64, de 18 de maio de 1990, com
a redação que lhe deu a Lei Complementar Federal nº 135,
de 4 de junho de 2010.
§ 6º É vedada a criação de Tribunais, Conselhos ou órgãos
de contas municipais.” (NR)
Art. 25. O caput do art. 78, da Constituição do Estado do Ceara,
“Art. 78. Compete ao Tribunal de Contas do Estado do
Ceará:” (NR)
Art. 26. Ficam alterados e renumerados os parágrafos do art.
78, da Constituição do Estado do Ceara, que passam a vigorar
com a seguinte redação:
“Art. 78....
§ 1º No caso de contrato, o ato de sustação será expedido
pela Câmara Municipal, que solicitará, de imediato, ao
Poder Executivo, as medidas cabíveis.

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§ 2º Se a Câmara Municipal ou o Poder Executivo, no
prazo de 30 (trinta) dias, não efetivar as medidas previstas
no parágrafo anterior, o Tribunal de Contas do Estado
adotará as medidas legais cabíveis.
§ 3º As decisões do Tribunal de Contas do Estado, de que
resulte imputação de delito ou multa, terão eficácia de
título executivo, cabendo ao próprio Tribunal de Contas
exigir a devolução do processo dentro do prazo
improrrogável de 40 (quarenta) dias para a adoção de
medidas cabíveis junto à Procuradoria-Geral de Justiça,
Tribunal de Justiça e Tribunal Regional Eleitoral.
§ 4º O Tribunal de Contas do Estado encaminhará à
Assembleia Legislativa Estadual, anualmente, até 120
(cento e vinte) dias após o início do exercício financeiro,
relatório das atividades desenvolvidas no âmbito das
competências descritas no art. 78 desta Constituição,
prestando informações, sempre que lhe forem requisitadas,
sem prejuízo das demais obrigações previstas
nesta Constituição ou em lei.
§ 5º Qualquer pessoa física ou jurídica é parte legítima
para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou
ilegalidades perante o Tribunal de Contas do Estado.
§ 6º A assessoria e a consultoria jurídica do Tribunal de
Contas do Estado serão exercidas por sua Procuradoria
Jurídica, observada as competências da Procuradoria-
Geral do Estado.
§ 7º O Tribunal de Contas do Estado, no exercício de suas
competências, observará os institutos da prescrição e da
decadência, no prazo de 5 (cinco) anos, nos termos da
legislação em vigor.” (NR)
Art. 27. Ficam revogados os arts. 79 e 81, além do inciso XII do
art. 77 da Constituição do Estado do Ceara.
Art. 28. O inciso XIII do art. 88, da Constituição do Estado do
“Art. 88. Compete privativamente ao Governador do
Estado:
...

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XIII – nomear os membros do Tribunal de Contas,
observadas as disposições do art. 71, § 2º
desta Constituição;” (NR)
Art. 29. A alínea b do inciso VII do art. 108, da Constituição do
Estado do Ceara, passa a vigorar com a seguinte redação:
“Art. 108. Compete ao Tribunal de Justiça:
...
VII – processar e julgar, originariamente:
...
b) os mandados de segurança e os habeas data contra atos
do Governador do Estado, da Mesa e Presidência da
Assembleia Legislativa, do próprio Tribunal ou de algum
de seus órgãos, dos Secretários de Estado, do Tribunal de
Contas do Estado ou de algum de seus órgãos, do
Procurador-Geral de Justiça, no exercício de suas
atribuições administrativas, ou na qualidade de presidente
dos órgãos colegiados do Ministério Público, do
Procurador-Geral do Estado, do Chefe da Casa Militar, do
Chefe do Gabinete do Governador, do Controlador e do
Ouvidor-Geral do Estado, do Defensor Público-Geral do
Estado, do Comandante-Geral da Polícia Militar e do
Comandante-Geral do Corpo de Bombeiros Militar;” (NR)
Art. 30. O inciso II do art. 151, da Constituição do Estado do
“Art. 151. Compete privativamente à Procuradoria-Geral
do Estado: ...
II – representar os interesses do Estado junto ao
Contencioso Administrativo Tributário e ao Tribunal de
Contas do Estado;” (NR)
Art. 31. Os §§ 14 e 15 do art. 154, da Constituição do Estado do
Ceara, passam a vigorar com a seguinte redação:
Art. 154....
...
§ 14. Fica vedada a nomeação ou a designação para
cargos de provimento em comissão daqueles considerados

17
inelegíveis, em razão de atos ilícitos nos termos da Lei
Complementar de que trata o § 9º do
art. 14 da Constituição Federal, no âmbito da
Administração direta e indireta dos Poderes Executivo,
Judiciário e Legislativo do Estado do Ceará, incluídos o
Tribunal de Contas do Estado do Ceará e o Ministério
Público.
§ 15. É vedada, ainda, a nomeação direta para membros
do Tribunal de Contas do Estado, bem como para compor
listas para efeitos de investidura e promoção no âmbito do
Poder Executivo, Poder Judiciário e do Ministério Público,
daqueles inelegíveis em razão de atos ilícitos, nos termos
da Lei Complementar de que trata o § 9º do
art. 14 da Constituição Federal, integrando critérios
inarredáveis na escolha e nomeação de autoridades nos
casos previstos nesta Constituição.” (NR)
Art. 32. O art. 162-A, da Constituição do Estado do Ceara, passa
a vigorar com a seguinte redação:
“Art. 162-A. Os Poderes Legislativo, Executivo e
Judiciário, o Tribunal de Contas do Estado do Ceará, o
Ministério Público, as Autarquias e as Fundações Públicas
do Estado do Ceará publicarão, dentro do ano civil, no
Diário Oficial do Estado, relação dos servidores públicos
e militares, ativos e inativos, e pensionistas, devendo a
identificação ser por nome, sem abreviações, cargo efetivo
ou função, cargo em comissão ou função gratificada, posto
ou graduação, matrícula, órgão de lotação e de exercício.”
(NR)
Art. 33. O art. 162-B, da Constituição do Estado do Ceara, passa
“Art. 162-B. Os Poderes Legislativo, Executivo e
Diário Oficial do Estado, os valores dos subsídios e da
remuneração dos cargos e empregos públicos.” (NR)

18
Art. 34. O art. 162-C, da Constituição do Estado do Ceara, passa
“Art. 162-C. Os Poderes Legislativo, Executivo e
Diário Oficial do Estado, os valores gastos, em cada um
dos 12 (doze) meses anteriores ao mês de publicação, com
o pagamento dos servidores públicos e militares, ativos e
inativos, e pensionistas, e com o pagamento das pessoas
físicas que, no mesmo período, prestaram serviços de
natureza eventual ou permanente aos Poderes e órgãos do
Estado do Ceará, e que por eles foram diretamente
remunerados.” (NR)
Art. 35. Os incisos VI, XI e XIV do art. 49, da Constituição do
Estado do Ceara, passam a vigorar com a seguinte redação:
“Art. 49....
...
VI – sustar os atos normativos emanados do Poder
Executivo e do Tribunal de Contas do Estado do Ceará que
exorbitem do poder regulamentar ou dos limites da
delegação legislativa;
...
XI – fiscalizar e controlar, diretamente, os atos do Poder
Executivo, incluídos os da administração indireta, e os do
Tribunal de Contas do Estado do Ceará.
...
XIV – convocar, por sua iniciativa ou de qualquer de suas
comissões, os Secretários de Estado, Conselheiros do
Tribunal de Contas do Estado do Ceará, dirigentes de
autarquias, empresa pública, sociedade de economia mista
e de fundações, para prestar, pessoalmente, informações
sobre assunto específico, com atendimento no prazo de 30
(trinta) dias, sob pena de responsabilidade;” (NR)

19
Art. 36. Acrescenta-se ao art. 49, da Constituição do Estado do
Ceara, os incisos XXXIII, XXXIV e XXXV, com a seguinte
redação:
“Art. 49....
...
XXXIII – julgar as contas apresentadas, anualmente, pelo
Tribunal de Contas do Estado do Ceará;
XXXIV - proceder à tomada de contas do Tribunal de
Contas do Estado do Ceará, quando não apresentadas à
Assembleia Legislativa dentro de 60 (sessenta) dias após
a abertura da sessão legislativa;
XXXV – anular os atos administrativos do Tribunal de
Contas do Estado do Ceará, por 2/3 (dois terços) de seus
membros, quando eivados de vícios que os tornem ilegais,
sem prejuízo da competência prevista no art. 76, inciso
XIII, desta Constituição.” (NR)
Art. 37. Acrescentam-se ao art. 76, da Constituição do Estado
do Ceara, os incisos XIII e XIV e o § 4º A, com a seguinte
redação:
“Art. 76....
...
XIII – anular seus próprios atos administrativos, quando
eivados de vícios que os tornem ilegais, ou revogá-los, por
motivo de conveniência ou oportunidade, salvo aqueles
decorrentes de processos de apreciação de contas, sujeitos,
exclusivamente, a julgamento nos estritos termos da
Constituição do Estado e de sua Lei Orgânica;
XIV – editar atos, instruções normativas e resoluções, no
âmbito de suas atribuições, para o completo desempenho
do controle externo, os quais deverão ser observados pelas
administrações estaduais e municipais, sendo-lhe vedado
estabelecer obrigações ou sanções distintas das previstas
em Lei.
...
§ 4º A. Compete à Comissão Permanente da Assembleia
Legislativa incumbida da fiscalização e controle emitir
parecer prévio sobre as contas prestadas anualmente pelo

20
Tribunal de Contas do Estado do Ceará, no prazo de 60
(sessenta) dias, submetendo-as, em seguida, a julgamento
pelo plenário.” (NR)
Art. 38. Fica instituído, no âmbito do Tribunal de Contas do
Estado do Ceará, o Termo de Ajustamento de Gestão - TAG,
para regularizar atos e procedimentos dos Poderes, órgãos ou
entidades por ele controlados, a ser regulamentado por Lei
Complementar.
Art. 39. O Tribunal de Contas do Estado do Ceará adotará as
providências necessárias à assunção das novas atividades
imediatamente após a publicação da presente Emenda
Constitucional.
Art. 40. Esta Emenda Constitucional entra em vigor na data de
sua publicação.
PAÇO DA ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DO
CEARÁ,
em Fortaleza, 21 de dezembro de 2016.
6. A Emenda à Constituição do Estado do Ceará nº 87, de 21 de
dezembro de 2016, tal como aprovada, padece de diversas inconstitucionalidades,
como se passa a demonstrar.
- PARTE II -
INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL DA EMENDA À
CONSTITUIÇÃO ESTADUAL DO CEARÁ Nº 87/2016
II.1. VÍCIO DE INICIATIVA: VIOLAÇÃO DOS ARTIGOS 73, 75 E 96, II,
“D”, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL

21
7. A Emenda à Constituição do Estado do Ceará incorre em grave
inconstitucionalidade formal: padece de vício de iniciativa. Como antes
consignado, a Emenda reorganizou amplamente o controle das contas públicas no
Estado do Ceará, extinguindo o Tribunal de Contas dos Municípios,
transferindo suas competências para o Tribunal de Contas do Estado, bem como
seu corpo de servidores. São amplamente alterados as competências e os
procedimentos a serem observados pelo novo Tribunal. Tudo isso foi feito sem que
o projeto de Emenda houvesse sido formulado por nenhum dos dois Tribunais de
Contas. A ampla reorganização do controle das contas públicas no Estado do Ceará
foi feito sem que do processo tivesse participado, em nenhum momento, os órgãos
incumbidos pela Constituição Estadual desse controle.
8. Essa ampla reorganização dos Tribunais de Contas e do controle
externo das contas públicas no Estado do Ceará foi feito por meio de Emenda à
Constituição Estadual de iniciativa de parlamentar, sem que tenha sido proposta
por qualquer um dos próprios Tribunais de Contas. A Emenda aprovada incorre,
por isso, em grave vício de iniciativa, estando em frontal contradição com a
jurisprudência do Supremo Tribunal Federal. As normas que dispõem sobre a
organização e o funcionamento dos Tribunais de Contas são de iniciativa
privativa dos próprios tribunais de contas. Trata-se de decorrência
da autonomia que a Constituição Federal lhes confere, nos termos dos artigos 73,
75 e 96, II, “d”, da Constituição Federal. O tema foi esclarecido com precisão nos
precedentes que se seguem:
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. MEDIDA
CAUTELAR. ATRICON. LEGITIMIDADE AD CAUSAM.
PERTINÊNCIA TEMÁTICA. LEI COMPLEMENTAR ESTADUAL
Nº 142/2011. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. VÍCIO DE
INICIATIVA. VIOLAÇÃO ÀS PRERROGATIVAS DA AUTONOMIA
E DO AUTOGOVERNO DOS TRIBUNAIS DE CONTAS. MEDIDA
CAUTELAR DEFERIDA. 1. As Cortes de Contas do país, conforme
reconhecido pela Constituição de 1988 e por esta Suprema Corte,

22
gozam das prerrogativas da autonomia e do autogoverno, o que
inclui, essencialmente, a iniciativa reservada para instaurar
processo legislativo que pretenda alterar sua organização e seu
funcionamento, como resulta da interpretação lógico-sistemática
dos artigos 73, 75 e 96, II, “d”, CRFB/88. Precedentes: ADI
1.994/ES, Rel. Ministro Eros Grau, DJe 08.09.06; ADI nº 789/DF,
Rel. Ministro Celso de Mello, DJ 19/12/94. 2. O ultraje à
prerrogativa de instaurar o processo legislativo privativo traduz
vício jurídico de gravidade inquestionável, cuja ocorrência
indubitavelmente reflete hipótese de inconstitucionalidade formal,
apta a infirmar, de modo irremissível, a própria integridade do ato
legislativo eventualmente concretizado. Precedentes: ADI nº 1.381
MC/AL, Rel. Ministro Celso de Mello, DJ 06.06.2003; ADI nº 1.681
MC/SC, Rel. Ministro Maurício Corrêa, DJ 21.11.1997. (...) 4.
Inconstitucionalidade formal da Lei Complementar Estadual nº
142/2011, de origem parlamentar, que altera diversos dispositivos
da Lei Orgânica do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro,
por dispor sobre forma de atuação, competências, garantias,
deveres e organização do Tribunal de Contas estadual, matéria de
iniciativa privativa à referida Corte. 5. Deferido o pedido de medida
cautelar a fim de determinar a suspensão dos efeitos da Lei
Complementar Estadual nº 142, de 08 de agosto de 2011, da lavra
da Assembleia Legislativa do Estado do Rio de Janeiro, até o
julgamento definitivo da presente ação direta de
inconstitucionalidade.” (ADI 4643 MC, Relator Min. LUIZ FUX,
Tribunal Pleno, julgado em 06/11/2014, DJe-234 28-11-2014).
“PROCESSO OBJETIVO – CONTROLE DE
CONSTITUCIONALIDADE – LIMINAR – CONCESSÃO. Surgindo
a relevância e o risco de manter-se com plena eficácia os preceitos
atacados, impõe-se o deferimento da medida acauteladora,
suspendendo-os. PROJETO DE LEI – INICIATIVA EXCLUSIVA –
EMENDA PARLAMENTAR – DESVIRTUAMENTO. A ausência de
pertinência temática de emenda da casa legislativa a projeto de lei
de iniciativa exclusiva leva a concluir-se pela inconstitucionalidade
formal.” (ADI 5442 MC, Relator(a): Min. MARCO AURÉLIO,
Tribunal Pleno, julgado em 17/03/2016, DJe-060 04-04-2016)
“ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. AGRAVO
REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO

23
DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE ESTADUAL. ART. 70
DA LEI 9.167/80, DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO, NA
REDAÇÃO DADA PELA LEI MUNICIPAL 11.548/94.
APLICAÇÃO, AOS SERVIDORES DO TRIBUNAL DE CONTAS
MUNICIPAL, DA LEGISLAÇÃO ESTABELECIDA PARA O
QUADRO FUNCIONAL DA CÂMARA MUNICIPAL, INCLUSIVE
NO QUE TOCA AOS “VALORES E FORMAS DE CÁLCULO DAS
VANTAGENS” E ÀS “ESCALAS DE VENCIMENTOS”.
ATRIBUIÇÃO DA REGULAMENTAÇÃO DA MATÉRIA À CORTE
DE CONTAS, POR RESOLUÇÃO. INCONSTITUCIONALIDADE.
OFENSA AOS ARTS. 2º, 37, X, 39, § 1º, 73 E 96, II, ‘B’, DA
CONSTITUIÇÃO FEDERAL. (...). 4. A norma municipal impugnada
usurpa a iniciativa legislativa privativa conferida pela Constituição
Federal aos tribunais de contas para tratar da fixação da
remuneração de seu quadro funcional, uma vez que, observada a
legislação municipal, a esse órgão caberia apenas adequar aos seus
servidores o disposto em resolução da Câmara Municipal. 5. Agravo
regimental a que se nega provimento.” (RE 285302 AgR-quarto,
Relator(a): Min. TEORI ZAVASCKI, Segunda Turma, julgado em
06/10/2015, DJe-208 19-10-2015).
“Ação direta de inconstitucionalidade. Conselho Federal da Ordem
dos Advogados do Brasil (CFOAB). Lei estadual (TO) nº 2.351, de
11 de maio de 2010. Inconstitucionalidade formal. Vício de
iniciativa. Violação às prerrogativas da autonomia e do
autogoverno dos Tribunais de Contas. 1. Inconstitucionalidade
formal da Lei estadual, de origem parlamentar, que altera e revoga
diversos dispositivos da Lei Orgânica do Tribunal de Contas do
Estado do Tocantins. A Lei estadual nº 2.351/ 2010 dispôs sobre
forma de atuação, competências, garantias, deveres e organização
do Tribunal de Contas estadual. 2. Conforme reconhecido pela
Constituição de 1988 e por esta Suprema Corte, gozam as Cortes de
Contas do país das prerrogativas da autonomia e do autogoverno, o
que inclui, essencialmente, a iniciativa reservada para instaurar
funcionamento, como resulta da interpretação sistemática dos
artigos 73, 75 e 96, II, “d”, da Constituição Federal (cf. ADI
1.994/ES, Relator o Ministro Eros Grau, DJ de 8/9/06; ADI nº
789/DF, Relator o Ministro Celso de Mello, DJ de 19/12/94). 3.
Deferido o pedido de medida cautelar, para suspender a eficácia da

24
Lei nº 2.351, de 11 de maio de 2010, do Estado do Tocantins, com
efeitos ex tunc.” (ADI 4421 MC, Relator Min. DIAS TOFFOLI,
“Ação direta de inconstitucionalidade. ATRICON. Lei estadual (TO)
nº 2.351, de 11 de maio de 2010. Inconstitucionalidade formal. Vício
de iniciativa. Violação às prerrogativas da autonomia e do
autogoverno dos Tribunais de Contas. 1. Inconstitucionalidade
formal da Lei estadual, de origem parlamentar, que altera e revoga
diversos dispositivos da Lei Orgânica do Tribunal de Contas do
Estado do Tocantins. A Lei estadual nº 2.351/ 2010 dispôs sobre
forma de atuação, competências, garantias, deveres e organização
do Tribunal de Contas estadual. 2. Conforme reconhecido pela
Constituição de 1988 e por esta Suprema Corte, gozam as Cortes de
Contas do país das prerrogativas da autonomia e do autogoverno, o
que inclui, essencialmente, a iniciativa reservada para instaurar
funcionamento, como resulta da interpretação sistemática dos
artigos 73, 75 e 96, II, “d”, da Constituição Federal (cf. ADI
1.994/ES, Relator o Ministro Eros Grau, DJ de 8/9/06; ADI nº
789/DF, Relator o Ministro Celso de Mello, DJ de 19/12/94). 3.
Deferido o pedido de medida cautelar para suspender a eficácia da
Lei nº 2.351, de 11 de maio de 2010, do Estado do Tocantins, com
efeitos ex tunc.” (ADI 4418 MC, Relator(a): Min. DIAS TOFFOLI,
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. § 6º DO
ARTIGO 74 E ARTIGO 279 DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DO
ESPÍRITO SANTO, COM A REDAÇÃO QUE LHE FOI
CONFERIDA PELA EMENDA CONSTITUCIONAL N. 17/99.
ARTIGOS 25, §§, 26, 27, CAPUT E PARAGRÁFO ÚNICO, 28, §§,
TODOS DA LEI COMPLEMENTAR ESTADUAL N. 32/93, COM A
REDAÇÃO QUE LHE FOI CONFERIDA PELA LC N. 142/99.
TRIBUNAL DE CONTAS ESTADUAL. CRIAÇÃO DO CARGO DE
SUBSTITUTO DE CONSELHEIRO. DISCREPÂNCIA DO
MODELO DELINEADO NA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL.
VIOLAÇÃO DO DISPOSTO NOS ARTIGOS 73, 75, PARAGRÁFO
ÚNICO, 96, INCISO II, ALÍNEA "B", DA CONSTITUIÇÃO DO
BRASIL. 1. Estrutura dos Tribunais de Contas Estaduais.
Observância necessária do modelo federal. Precedentes. 2. Não é

25
possível ao Estado-membro extinguir o cargo de Auditor na Corte
de Contas estadual, previsto constitucionalmente, e substituí-lo por
outro cuja forma de provimento igualmente divirja do modelo
definido pela CB/88. 3. Vício formal de iniciativa no processo
legislativo que deu origem à LC 142/99. A CB/88 estabelecendo que
compete ao próprio Tribunal de Contas propor a criação ou
extinção dos cargos de seu quadro, o processo legislativo não pode
ser deflagrado por iniciativa parlamentar [artigos 73 e 96, inciso II,
alínea b]. 4. Pedido julgado procedente para declarar
inconstitucionais o § 6º do artigo 74 e o artigo 279, ambos da
Constituição do Estado do Espírito Santo, com a redação que lhes
foi atribuída pela Emenda Constitucional n. 17/99, e toda a Lei
Complementar n. 142/99, que promoveu alterações na Lei
Complementar n. 32/93, do mesmo Estado-membro.” (ADI 1994,
Relator Min. EROS GRAU, Tribunal Pleno, julgado em 24/05/2006,
DJ 08-09-2006).
9. Como se observa, a Jurisprudência do Supremo Tribunal Federal se
fundamenta na interpretação sistemática dos artigos 73, 75 e 96, II, c, da
Constituição Federal. De acordo com o artigo 73, o Tribunal de Contas da União
deve exercer, no que couber, as “atribuições previstas no art. 96”. Já segundo o
artigo 96, II, c e d, compete “privativamente” aos Tribunais Judiciários “propor ao
Poder Legislativo respectivo” “c) a criação ou extinção dos tribunais inferiores”;
“d) a alteração da organização e da divisão judiciárias”. Em decorrência desses
preceitos, a Assembleia Legislativa não poderia deflagrar o processo legislativo
para promover a extinção do TCM-CE, bem como para reorganizar toda a estrutura
do TCE-CE. O processo legislativo concernente a essas matérias apenas poderia
ser deflagrado pelos próprios Tribunais de Contas.
10. Não há dúvida, tampouco, sobre a pertinência da aplicação do
modelo federal também a estados e municípios. Seria uma decorrência do princípio
da simetria. Porém, no que toca aos tribunais de contas, o artigo 75 determina
expressamente a aplicação dos preceitos constitucionais federais “à organização,
composição e fiscalização dos Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito
Federal, bem como dos Tribunais e Conselhos de Contas dos Municípios”.

26
11. Observe-se que o parâmetro da simetria vale também para as
emendas às Constituições estaduais. No tocante às emendas às Constituições
estaduais, também é necessário se observar, por simetria, a iniciativa privativa
prevista na Constituição Federal. Trata-se de parâmetro absolutamente
consolidado na jurisprudência do Supremo Tribunal Federal. Especificamente no
que toca a normas constitucionais estaduais de organização do Tribunais de
Constas Estaduais, o Plenário do Supremo Tribunal federal possui precedente
absolutamente específico:
“EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. § 6º
DO ARTIGO 74 E ARTIGO 279 DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO
DO ESPÍRITO SANTO, COM A REDAÇÃO QUE LHE FOI
CONFERIDA PELA EMENDA CONSTITUCIONAL N. 17/99.
ARTIGOS 25, §§, 26, 27, CAPUT E PARAGRÁFO ÚNICO, 28, §§,
TODOS DA LEI COMPLEMENTAR ESTADUAL N. 32/93, COM A
REDAÇÃO QUE LHE FOI CONFERIDA PELA LC N. 142/99.
TRIBUNAL DE CONTAS ESTADUAL. CRIAÇÃO DO CARGO DE
SUBSTITUTO DE CONSELHEIRO. (...) 3. Vício formal de
iniciativa no processo legislativo que deu origem à LC 142/99. A
CB/88 estabelecendo que compete ao próprio Tribunal de Contas
propor a criação ou extinção dos cargos de seu quadro, o processo
legislativo não pode ser deflagrado por iniciativa parlamentar
[artigos 73 e 96, inciso II, alínea b]. 4. Pedido julgado procedente
para declarar inconstitucionais o § 6º do artigo 74 e o artigo 279,
ambos da Constituição do Estado do Espírito Santo, com a redação
que lhes foi atribuída pela Emenda Constitucional n. 17/99, e toda a
Lei Complementar n. 142/99, que promoveu alterações na Lei
Complementar n. 32/93, do mesmo Estado-membro.” (ADI 1994,
Relator(a): Min. EROS GRAU, Tribunal Pleno, julgado em
24/05/2006, DJ 08-09-2006).
12. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal determina a
observância, também no processo de emenda às constituições estaduais, das regras
constitucionais federais que fixam hipóteses de iniciativa privativa. A
jurisprudência do STF estabelece importante distinção entre a iniciativa para
alteração da Constituição Federal e a iniciativa para a alteração das constituições

27
estaduais. Enquanto a iniciativa para propor Emendas à Constituição Federal é
concorrente (CF, art. 60, caput), a inciativa para propor emendas às constituições
estaduais comporta também hipóteses de iniciativa privativa, como é o caso das
previstas no artigo 61 e 96, II, da Constituição Federal. Confiram-se os seguintes
precedentes:
“PROCESSO CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE
INCONSTITUCIONALIDADE. AUSÊNCIA DE
FUNDAMENTAÇÃO. DESCABIMENTO DE ADITAMENTO. II –
PROCESSO LEGISLATIVO. VÍCIO DE INICIATIVA. EMENDA À
CONSTITUIÇÃO ESTADUAL QUE PREVÊ AFASTAMENTO DE
MEMBROS DA ALTA ADMINISTRAÇÃO DO ESTADO.
INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. I – Não conhecimento da
ação quanto à pretendida declaração de inconstitucionalidade do
art. 111, §§ 1º e 2º, da Carta Estadual de Roraima, por não
indicação dos fundamentos jurídicos do pedido (Lei nº 9.868/1999,
art. 3º, I). II – Não conhecimento do aditamento à inicial quanto à
nova redação do inciso XVIII do art. 33 da Constituição Estadual,
dada pela EC nº 30/2012, haja vista que o dispositivo original está
em debate na ADI 2.167 e não foi impugnado na inicial. III –
Procedência do pedido quanto aos incisos XXXI e XXXII do art. 33
da Constituição Estadual, por tratarem de regime jurídico de
servidores públicos sem observar a iniciativa privativa do Chefe do
Executivo. IV – Ação conhecida em parte, e, na parte conhecida,
julgada procedente.” (ADI 4284, Relator(a): Min. RICARDO
LEWANDOWSKI, Tribunal Pleno, julgado em 09/04/2015,
ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-113 DIVULG 12-06-2015
PUBLIC 15-06-2015).
“Terceiro agravo regimental em recurso extraordinário com
agravo. 2. Emenda Constitucional 16/99 à Constituição do Estado
de Pernambuco. 3. A iniciativa de ato legislativo relativo ao regime
jurídico dos servidores militares estaduais é reservada ao Chefe do
Poder Executivo estadual por força no art. 61, § 1º, II, f, da
Constituição Federal, ainda que se trate de emenda à Constituição
estadual. 4. Vício de iniciativa. Inexistência. 5. Agravo regimental a
que se nega provimento.” (ARE 657984 AgR-terceiro, Relator Min.
GILMAR MENDES, Segunda Turma, DJe-066 09-04-2015).

28
“INCONSTITUCIONALIDADE. Ação direta. Art. 288 da
Constituição do Estado do Amazonas, introduzido pela EC nº
40/2002. Competência legislativa. Servidor Público. Regime
jurídico. Aposentadoria. Proventos. Acréscimo de vantagem
pecuniária. Adicional de 12%, por mandato eletivo, aos servidores
que o tenham exercido. Emenda parlamentar aditiva.
Inadmissibilidade. Matéria de iniciativa exclusiva do Governador
do Estado, Chefe do Poder Executivo. Caso de proposta de emenda
à Constituição. Irrelevância. Usurpação caracterizada.
Inconstitucionalidade formal reconhecida. Ofensa ao art. 61, § 1º,
II, alíneas “a” e “c”, da CF, aplicáveis aos estados. Ação julgada
procedente. Precedentes. É inconstitucional a norma de
Constituição do Estado-membro que, oriunda de emenda
parlamentar, disponha sobre concessão de acréscimo de vantagem
pecuniária a proventos de servidores públicos que hajam exercido
mandato eletivo. “ (ADI 3295, Relator Min. CEZAR PELUSO,
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI N.
12.385/2002, DO ESTADO DE SANTA CATARINA QUE CRIA O
PROGRAMA DE ASSISTÊNCIA ÀS PESSOAS PORTADORAS DA
DOENÇA CELÍACA E ALTERA AS ATRIBUIÇÕES DE
SECRETARIAS ESTADUAIS. VÍCIO FORMAL. AÇÃO JULGADA
PARCIALMENTE PROCEDENTE. 1. Iniciativa privativa do Chefe
do Poder Executivo estadual para legislar sobre a organização
administrativa do Estado. Art. 61, § 1º, inc. II, alínea e, da
Constituição da República. Princípio da simetria. Precedentes. 2. A
natureza das disposições concernentes a incentivos fiscais e
determinação para que os supermercados e hipermercados
concentrem em um mesmo local ou gôndola todos os produtos
alimentícios elaborados sem a utilização de glúten não interferem
na função administrativa do Poder Executivo local. 3. A forma de
apresentação dos produtos elaborados sem a utilização de glúten
está relacionada com a competência concorrente do Estado para
legislar sobre consumo, proteção e defesa da saúde. Art. 24, inc. V
e XII, da Constituição da República. Precedentes. 4. Ação julgada
parcialmente procedente.” (ADI 2730, Relator Min. CÁRMEN
LÚCIA, Tribunal Pleno, julgado em 05/05/2010, DJe-096 28-05-
2010).

29
13. Embora a iniciativa para a propositura de emenda à Constituição
Federal seja concorrente, sendo disciplinada pelo artigo 60 da Constituição da
República. Porém, há uma decisão monocrática da lavra do Ministro Joaquim
Barboza que chega a determinar a observância do artigo 96, II, também pelo poder
de emenda à Constituição Federal1
. O caso ora em exame é mais simples. Trata-se
de caso padrão, que corresponde exatamente à jurisprudência do STF sobre o
exercício do poder de reforma à Constituição Estadual: os constituintes derivados
estaduais também se submetem às regras de iniciativa privativa previstas na
Constituição Federal.
14. Ressalte-se que não se desconhece a antiga jurisprudência do STF
que afirma a possibilidade jurídica de o Estado extinguir seu Tribunal de Contas
dos Municípios ou de fundi-lo ao Tribunal de Contas do Estado. A medida é
possível. Contudo, tal alteração na organização do controle das contas públicas
deve obedecer às condições previstas na Constituição Federal. Em razão da
autonomia conferida aos Tribunais de Contas, qualquer medida legislativa dessa
natureza há que partir dos próprios tribunais de contas, aos quais cabe deflagrar o
respectivo processo legislativo. É necessário ainda que tais medidas sejam objeto
de deliberação séria e aberta, para se evitar que a medida sirva apenas à realização
de interesses políticos conjunturais.
15. Demonstrada a ofensa aos artigos 73, 75 e 96, II, “c” e “d”, da
Constituição Federal, pela desconsideração da iniciativa privativa dos próprios
tribunais de contas para propor normas sobre sua própria criação, extensão e
organização, requer-se a declaração de inconstitucionalidade da Emenda à
Constituição do Estado do Ceará nº 87, de 21 de dezembro de 2016.
1
Com base nesse entendimento, o então Presidente do Supremo Tribunal Federal, Ministro
Joaquim Barbosa, proferiu decisão monocrática suspendendo a execução de emenda
constitucional que criara novos tribunais regionais federais. O judiciário não havia participado do
processo legislativo por meio da propositura da PEC. (ADI 5017 MC, Relator Min. LUIZ FUX,
julgado em 17/07/2013, DJe-148 01/08/2013).

30
II.2. DESCUMPRIMENTO DO DEVIDO PROCESSO LEGISLATIVO:
VIOLAÇÃO DOS ARTS. 60 E 64 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL.
ADOÇÃO DO REGIME DE URGÊNCIA
15. A Emenda à Constituição do Estado do Ceará nº 87/2016 é
formalmente inconstitucional, também, por violar os arts. 60 e 64 da Constituição
Federal, uma vez que foi aprovada em regime de urgência e sem que houvesse um
interstício mínimo entre os dois turnos de votação da PEC, nem a instauração de
qualquer processo deliberativo efetivo no âmbito da Assembleia Legislativa do
Ceará.
16. Mesmo sob o prisma autocontido do procedimentalismo, a
controvérsia a propósito do respeito pelo Congresso Nacional das regras aplicáveis
ao processo legislativo2
constitui matéria adequada para figurar como objeto da
jurisdição constitucional. O controle judicial da legitimidade constitucional do
procedimento legislativo é importante garantia da higidez da democracia
brasileira. Não se aplica à hipótese o antigo parâmetro de autocontenção do
Judiciário segundo o qual não lhe cabe interferir em “questões políticas”, razão
pela qual as controvérsias em torno do processo de formação das leis seriam
“insindicáveis”. Sobretudo no tocante à observância das normas procedimentais
de caráter constitucional, a atuação judiciária se legitima plenamente.
2
Como alertou o Ministro Luís Roberto Barroso em sede doutrinária, “em países de tradição
democrática menos enraizada, cabe ao tribunal constitucional funcionar como garantidor da
estabilidade institucional, arbitrando conflitos entre Poderes ou entre estes e a sociedade civil.
Estes os seus grandes papéis: resguardar os valores fundamentais e os procedimentos
democráticos, assim como assegurar a estabilidade institucional”. (Barroso, Luís Roberto. Curso
de direito constitucional contemporâneo: os conceitos fundamentais e a construção do novo
modelo / Luís Roberto Barroso. São Paulo: Saraiva, 2015, p. 429).

31
17. A função primordial da jurisdição constitucional de garantir a
higidez do sistema democrático exige o controle da observância do devido
processo legislativo.3
Antes de decidir sobre o conteúdo das opções políticas
manifestadas pelo legislador, cabe ao STF garantir que o processo de formação das
leis seja aberto, plural, inclusivo e, na maior medida possível, catalizador do
respeito aos direitos fundamentais4
. As decisões em uma democracia demandam a
apresentação de razões pelos participantes – isto é: a justificação de suas posições5
–, debate e deliberação acerca dessas razões. As deficiências na deliberação –
notadamente aquelas relacionadas à inexistência de deliberação suficiente –
caracterizam verdadeiras inconstitucionalidades formais, levando à invalidade da
norma editada sem o respeito ao devido procedimento na elaboração normativa6
.
18. Diversas normas regimentais das Casas Legislativas densificam
preceitos constitucionais relativos ao processo legislativo, de modo que seus
conteúdos se apresentam como concretização do devido processo legislativo
preconizado na Constituição7
. Algumas normas regimentais são essenciais para a
3
V. STRUCHINER, Noel. Posturas interpretativas e modelagem institucional: a dignidade
(contingente) do formalismo jurídico). In.: SARMENTO, Daniel (Org.). Filosofia e Teoria
Constitucional Contemporânea. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2008, p. 540-544.
4
A opção por uma atuação judicial mais incisiva no campo do controle do processo legislativo
consubstancia uma metadecisão ou decisão de segunda ordem (“second-order decision”)
(SUNSTEIN, Cass; ULLMANN-MARGALIT, Edna. Second-Order decisions. Disponível em
www.law.uchicago.edu/files/files/57.CRS.SecondOrder.pdf).
5
“O conteúdo mínimo do DPEN [devido procedimento na elaboração normativa, em termos
gerais, exige que a proposta de qualquer ato normativo seja acompanhada de uma justificativa
pública, contendo razões e informações, e que essa justificativa deve tratar, ao menos, de três
temas: o problema que se considera existir, os resultados que se espera sejam produzidos pela
medida proposta e os custos e impactos envolvidos na providência que o ato normativo pretende
seja adotada” (BARCELLOS, Ana Paula Gonçalves Pereira de. Direito constitucional a um
devido procedimento na elaboração normativa: direito a justificativa. Tese de titularidade. UERJ.
2015, p. 187).
6
BARCELLOS, Ana Paula Gonçalves Pereira de. Direito constitucional a um devido
procedimento na elaboração normativa: direito a justificativa. Tese de titularidade. UERJ. 2015,
p. 238-240.
7
O devido processo legislativo abrange o direito que têm todos os cidadãos de não sofrer
interferência, na sua esfera privada de interesses, senão mediante normas jurídicas produzidas em
conformidade com o procedimento constitucionalmente determinado. Assim, “O direito ao
devido processo legislativo é um exemplo de direito fundamental de titularidade difusa, não um
direito subjetivo de um ou outro parlamentar, ao menos no que se refere à regularidade do
processo de produção das leis. Esse direito funciona simultaneamente como um direito de defesa

32
configuração democrática da deliberação parlamentar, como bem exemplifica
Cristiana Farias Mello no tocante ao caso do dispositivo regimental que estabelece
prazo mínimo entre o primeiro e o segundo turno de votação de propostas de
emenda constitucional8
.
19. No caso concreto, o processo legislativo de aprovação da Emenda
à Constituição do Estado do Ceará nº 87, de 21 de dezembro de 2016, descumpriu
os requisitos mínimos previstos nos arts. 60 e 64 da Constituição Federal,
aplicáveis por simetria ao Estado. A respectiva proposta de emenda foi votada em
regime de urgência, quanto o texto constitucional não o permite. Além disso, não
foi observado o intervalo mínimo entre os dois turnos de votação, realizados em
sessões consecutivas, no mesmo dia.
20. Conforme já relatado, na data de 08 de dezembro de 2016, foi
autuada na Assembleia Legislativa do Estado do Ceará a Proposta de Emenda à
Constituição Estadual (PEC) nº 02/2016, de autoria parlamentar, que foi
posteriormente aprovada como a Emenda nº 87/2016, objeto desta ação. No dia 14
de dezembro de 2016, foi requerida, a pedido dos presidentes das comissões, a
tramitação em regime de urgência da Proposta de Emenda à Constituição Estadual
em apreço.
21. Diversos deputados, dentre os quais o Deputado Heitor Férrer,
autor originário da Proposta de Emenda à Constituição Estadual, requisitaram à
Mesa Diretora da Assembleia Legislativa, na pessoa do seu Presidente, a retirada
do requerimento que solicitou tramitação em regime de urgência, pela
impossibilidade de se realizarem adequados debates quanto à matéria ali inserida.
e como um direito à organização e ao procedimento. Enquanto direito de defesa, o direito ao
devido processo legislativo articula, em princípio, pretensões de abstenção e de anulação. As
pretensões de abstenção dirigem-se ao órgãos legislativos e exigem que os mesmos se abstenham
de exercer sua função em desconformidade com os parâmetros constitucionais e regimentais que
a regulam. As pretensões de anulação, por sua vez, são comumente dirigidas ao Poder Judiciário,
que delas conhece em sede de controle de constitucionalidade.” (BARBOSA, Leonardo Augusto
de Andrade. Processo Legislativo e Democracia. Belo Horizonte: Del Rey, 2010).
8
MELLO, Cristiana De Santis Mendes de Farias. O Revigoramento do Poder Legislativo: uma
agenda para o século XXI. 2011. Dissertação (mestrado). UERJ. 2011, p. 58-59.

33
Transcrevemos aqui trechos da manifestação do Deputado Heitor Férrer na
Assembleia:
(...) Eu tenho o apoio de Vossa Excelência e gratificado fico. Tenho
o apoio da Mesa Diretora, tenho o apoio de mais de 28 deputados,
mas a discussão é salutar para que os próprios conselheiros possam
aqui vir manifestar suas posições! Eu não posso, de maneira
nenhuma, Presidente, uma matéria de tamanha importância querer
que ela tramite em Regime de Urgência e seja aprovada sem a devida
discussão, sem uma audiência pública; ouvindo os Procuradores
daquele órgão, ouvindo os funcionários, ouvindo os conselheiros.
(...) Mas eu não posso concordar, mesmo a matéria sendo de minha
autoria, que essa matéria seja votada em Regime de Urgência,
porque agride minha história, a minha conduta nesse Parlamento
que não tem nenhuma afeição em votar matérias em afogadilho, nem
aqueles que são de meu interesse pessoal, porque acho que ela não
é só minha, ela é coletiva, mas eu peço a Vossa Excelência... (...)
Essa matéria do Tribunal seja deixada para ser votada em dois, três,
quatro meses que é mais salutar para o Parlamento. (...) Agora, eu
não posso, Presidente é concordar com regime de urgência, em uma
matéria de extrema complexidade. A matéria é minha, a Emenda
Constitucional é minha, e passou a ser dos vinte e seus, vinte sete
deputados que vão assinar. Mas a discussão se faz necessária,
porque nós teríamos que ouvir servidores públicos, conselheiros de
um tribunal e de outro, auditores, procuradores, técnicos de controle
externo, para termos a noção real de como o TCE vai fazer essa
incorporação ao longo dos meses. (...) Portanto, Presidente, eu peço
a Vossa Excelência: Essa matéria requer um amadurecimento maior,
maturação maior, para que possa ser apreciada. E aí eu queria que a
Presidência retirasse a urgência dessa matéria, para que nós
pudéssemos debater mais profundamente. (Grifos nossos).
22. Não obstante os apelos formulados pelo próprio Deputado que
havia proposto a Emenda (depois subscrita por outros parlamentares), o pedido foi
indeferido. Deu-se seguimento à tramitação em regime de urgência à PEC nº
02/2016. Os trâmites seguintes foram realizados com ainda maior açodamento, em
completo desprezo pelo devido processo legislativo.

34
23. Conforme se depreende dos documentos em anexo, a Comissão
de Constituição, Justiça e Redação da Assembleia Legislativa do Estado do
Ceará aprovou a PEC nº 02/2016 na Reunião Extraordinária realizada às
19:40 do dia 21 de dezembro de 2016. Um minuto antes, ou seja, às 19:39, o
Primeiro Secretário da Assembleia Legislativa do Estado do Ceará, Deputado
Estadual Sérgio Aguiar, assinou o despacho no qual certificou a aprovação da
PEC nº 02/2016 em dois turnos, realizados consecutivamente no mesmo dia
21 de dezembro (fl. 90 do processo legislativo, em anexo).
24. A publicação da Emenda Constitucional nº 87/2016, decorrente da
aprovação da PEC nº 02/2016, supreendentemente, ocorreu no Diário Oficial do
Estado do Ceará no mesmo dia 21 de dezembro de 2016, estabelecendo a extinção
imediata do Tribunal de Contas dos Municípios a partir de sua publicação.
25. Evidente, portanto, o desrespeito ao devido processo legislativo, seja
por sua tramitação em regime de urgência, seja pela inédita rapidez de discussão e
aprovação pela Comissão de Constituição e Justiça, bem como pelo Plenário da
Assembleia Legislativa em dois turnos, tudo no mesmo dia 21 de dezembro, com
intervalo de poucos minutos entre as reuniões, findando todo o processo com a
publicação da emenda na mesma data.
26. A inconstitucionalidade formal é flagrante. A aprovação em regime
de urgência de emenda constitucional para imediata extinção do Tribunal de
Contas Municipal impediu o adequado debate sobre a matéria, promovendo a
alteração da Constituição Estadual sem a observância do rito previsto na
Constituição Federal, aplicável por simetria aos Estados. Sem a observância das
condições mínimas previstas no texto constitucional, desrespeita-se o devido
processo legislativo.
27. A alteração das normas constitucionais, ainda que de âmbito
estadual, somente pode ser realizada de acordo com as condições previstas no art.
60 da Carta Magna. Nesse artigo, não há autorização para tramitação em regime
de urgência, pelo contrário, estabelece-se um rito especial, com votação em dois

35
turnos, em cada Casa Legislativa, dentre outros regramentos destinados a conferir
rigidez ao texto constitucional. O procedimento é bastante mais complexo que o
previsto para a alteração da legislação ordinária, o que caracteriza as constituições
rígidas.9
28. O conceito de rigidez constitucional foi proposto por James Bryce,
para quem a característica específica dessas constituições “reside no fato de que
estas constituições possuem uma autoridade superior à das outras leis do Estado,
e podem ser alteradas através de método diferente daquele através dos quais as
outras leis podem ser editadas ou revogadas”10
O objetivo da exigência de rigidez
é tornar mais estáveis os princípios fundamentais e a estrutura básica do Estado,
permitindo a sua alteração apenas quando observado um processo complexo de
deliberação.
29. O art. 64 da Constituição Federal autoriza apenas projetos de lei e
medidas provisórias a tramitar em regime de urgência. Ainda assim, de acordo com
o § 4º do art. 64 da CF/88, nem todos os assuntos podem ser analisados pelo
processo legislativo abreviado, como é o caso dos projetos de códigos. O
impedimento visa justamente para permitir que assuntos de maior complexidade
sejam devidamente debatidos.
30. Ora, se há limitação do regime de urgência para projetos de lei, com
muito mais razão a tramitação em regime de urgência não pode ocorrer para
emendas constitucionais, cujo conteúdo rígido e importância estrutural para o
Estado e a sociedade exigem maior reflexão. Cumpre exigir o devido debate sobre
emendas constitucionais, sob pena de se impedir o efetivo exercício da
democracia, uma vez que a tramitação brevíssima de matéria constitucional
impede, a toda evidência, que sobre ela ocorra o efetivo debate legislativo.
9
Cf. MELLO, Oswaldo Aranha Bandeira de. A teoria das constituições rígidas. 2. ed. São Paulo:
Bushatsky, 1980.
10
James Bryce, Studies in history and jurisprudence. v. I. New York: Oxford University Press,
1901, p. 167.

36
31. No caso concreto, não apenas a tramitação da Emenda
Constitucional nº 87/2016 ocorreu em regime de urgência, como sua tramitação
ocorreu de forma excepcionalmente açodada. Em apenas 13 (treze) dias corridos
da sua propositura à publicação o Estado do Ceará fez a maior alteração na
estrutura de controle externo do Estado, quiçá do país. Por outro lado, a matéria
objeto da PEC nº 02/2016 (EC nº 87/2016) também não se revestia de urgência
material a impor tamanha pressa. O TRIBUNAL DE CONTAS DOS
MUNICÍPIOS DO CEARÁ FOI INSTITUIDO EM 1954, SENDO O
PRIMEIRO DO PAÍS DE CONTAS MUNICIPAIS. Há, portanto, patente
inconstitucionalidade formal na sua aprovação em regime de urgência pela
Assembleia Legislativa Estadual.
32. Embora não haja precedente específico deste c. STF, o voto do
Ministro Gilmar Mendes na ADI 3.682 bem ilustra a importância do debate de
propostas legislativas de maior complexidade para a ordem constitucional:
“Assim, questão que ainda está a merecer melhor exame diz respeito
à inertia deliberandi (discussão e votação) no âmbito das Casas
Legislativas. Enquanto a sanção e o veto estão disciplinados, de
forma relativamente precisa, no texto constitucional, inclusive no
que concerne a prazos (art. 66), a deliberação não mereceu do
constituinte, no tocante a esse aspecto, uma disciplina mais
minuciosa. Ressalvada a hipótese de utilização do procedimento
abreviado previsto no art. 64, § 1º e § 2º, da Constituição, não se
estabeleceram prazos para a apreciação dos projetos de lei.
Observe-se que, mesmo nos casos desse procedimento abreviado,
não há garantia quanto à aprovação dentro de determinado prazo,
uma vez que o modelo de processo legislativo estabelecido pela
Constituição não contempla a aprovação por decurso de
prazo. Quid juris, então, se os órgãos legislativos não deliberarem
dentro de um prazo razoável sobre projeto de lei em tramitação?
Ter-se-ia aqui uma omissão passível de vir a ser considerada
morosa no processo de controle abstrato da omissão? O STF tem
considerado que, desencadeado o processo legislativo, não há que
se cogitar de omissão inconstitucional do legislador. Essa
orientação há de ser adotada com temperamento. A complexidade
de algumas obras legislativas não permite que elas sejam concluídas

37
em prazo exíguo. O próprio constituinte houve por bem excluir do
procedimento abreviado os projetos de código (CF, art. 64, § 4º),
reconhecendo expressamente que obra dessa envergadura não
poderia ser realizada de afogadilho. Haverá trabalhos legislativos
de igual ou maior complexidade. Não se deve olvidar, outrossim, que
as atividades parlamentares são caracterizadas por veementes
discussões e difíceis negociações, que decorrem mesmo do processo
democrático e do pluralismo político reconhecido e consagrado pela
ordem constitucional (art. 1º, caput, I).” (STF, ADI 3.682, Plenário,
voto do rel. min. Gilmar Mendes, j. 9-5-2007, publicação no DJ de
6-9-2007, destaque nosso)
33. Pelo exposto, requer-se a procedência da presente ação, uma vez
que a Emenda à Constituição do Estado do Ceará nº 87, de 21 de dezembro de
2016, foi aprovada em regime de urgência e sem que houvesse um mínimo
interstício entre os dois turnos de votação da PEC, em ofensa aos arts. 60 e 64 da
Constituição Federal.
II.3. A VIOLAÇÃO DO DEVIDO PROCESSO LEGISLATIVO.
VIOLAÇÃO DO ART. 60, § 2º, DA CONSTITUIÇÃO. DOIS TURNOS EM
UM ÚNICO DIA SEM INTERVALO ENTRE ELES
34. O devido processo legislativo foi desrespeitado também em
decorrência da aprovação da PEC nº 02/2016 em dois turnos realizados, em sessões
legislativas consecutivas, no mesmo dia com exíguos minutos de diferença.
Houve, com isso, violação ao § 2º, art. 60, da CF/88. De acordo com o preceito,
“A proposta será discutida e votada em cada Casa do Congresso Nacional, em dois
turnos”. A PEC deve ser “discutida” e “votada”, em dois turnos. A PEC não foi
“discutida”. E foi aprovada duas vezes no mesmo dia, sem qualquer intervalo entre
os dois turnos de votação.

38
35. A exigência constitucional de dois turnos de votação para a
aprovação da PEC, prevista no § 2º, art. 60, da CF/8811
, revela a opção do
Constituinte em condicionar algo tão significativo como uma mudança do texto
constitucional a um debate parlamentar amplo, pausado e bem refletido. O
interstício entre os turnos de votação possibilita o necessário grau de reflexão do
Parlamento sobre os impactos de algo tão significativo para a ordem democrática
como é a alteração da Constituição. Mais além, é o momento em que poderão os
parlamentares voltar sua atenção às vozes vindas da sociedade, podendo medir a
reação social à alteração constitucional proposta. É, sem dúvida, mecanismo
democrático imprescindível à manutenção da ordem constitucional.
36. Observe-se no despacho de 21/12/2016, oposto na última folha do
processo legislativo da PC nº 02/2016, que deu origem à EC nº 87/2016, ora em
exame, que não foram sequer abertas sessões pro forma entre os turnos de
votação. Além do conflito de horários entre a reunião da Comissão e
Constituição e Justiça (cuja reunião terminou 1 (um) minuto depois de
iniciada a votação em primeiro turno pelo Plenário), nenhum intervalo foi
feito entre um turno e outro de votação. Na verdade, foram realizados em
sessões consecutivas apenas formalmente. Na prática, a emenda foi aprovada
em minutos, no mesmo contexto deliberativo.
37. Consta do procedimento que em 21/12/2016 a PEC nº 02/2016 foi
aprovada “em discussão e votação em primeiro turno na 3ª (terceira) sessão
extraordinária especial da segunda sessão legislativa da vigésima nona
legislatura do Estado do Ceará”. Consta do mesmo documento que a PEC nº
02/2016 foi aprovada “em discussão e votação em segundo turno na 4ª (quarta)
sessão extraordinária especial da segunda sessão legislativa da vigésima nona
legislatura do Estado do Ceará em 21.12.16”.
11
Art. 60. A Constituição poderá ser emendada mediante proposta:(...) § 2º A proposta será
discutida e votada em cada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos, considerando-se
aprovada se obtiver, em ambos, três quintos dos votos dos respectivos membros.

39
38. Ao realizar as votações em primeiro e segundo turno no mesmo
dia, no mesmo momento e em sequência, a Assembleia Legislativa claramente
violou a norma constitucional inscrita no § 2º, art. 60, da CF/88. Tal conduta
afastou qualquer possibilidade de reflexão e deliberação entre os dois turnos,
prevista pelo Constituinte no § 2º, art. 60, da CF/88. Claramente violou-se a
Constituição e o valor democrático insculpido no procedimento constitucional de
emenda à Constituição. Trata-se de afronta a normas procedimentais de fortíssimo
teor material democrático, extrapolando o status de questão meramente interna
corporis e atingindo o cerne da norma constitucional do § 2º, art. 60, da CF/88 e
do princípio democrático. A envergadura constitucional da lesão é inafastável.
39. Não se desconhece precedente do eg. Plenário do Supremo
Tribunal Federal a respeito da inexistência de previsão constitucional de interstício
entre o primeiro e segundo turnos de votação de proposta de emenda à
Constituição. Contudo, a situação merece nova discussão, sobretudo ante as
recentes inovações que se observam na jurisprudência constitucional comparada.
O direito comparado tem demonstrado que o controle do processo legislativo é
legítimo sempre que a norma procedimental violada não seja mera formalidade,
mas veicule princípio constitucional dotado de preservação do caráter democrático
do processo deliberativo.
40. Na Europa, as principais cortes constitucionais têm realizado o
controle do processo legislativo quando ocorre violação dos valores
constitucionais, em especial do princípio democrático, aplicado, à hipótese, com a
finalidade de garantir a instauração de um ambiente efetivamente deliberativo no
interior do parlamento. A Corte Constitucional Espanhola sustenta que a doutrina
dos atos interna corporis apenas seria aplicável na medida em que não
provocassem lesão aos direitos e às liberdades garantidos pela Constituição12
. A
12
O parâmetro ficou estabelecido no Caso Roca, que consistia numa petição apresentada por 66
parlamentares espanhóis que questionavam uma norma emitida pela presidência do parlamento
que regulava o direito dos parlamentares a receber material de cunho confidencial (NAVOT,
Suzie. El Control Jurisdiccional de los actos parlamentarios: un análisis comparado de la
evolución jurisprudencial en España e Israel. Revista Española de Derecho Constitucional.

40
Corte Constitucional Alemã, em 1989, cristalizou seu entendimento de que a
intervenção judicial é cabível quando verificado desrespeito a princípios
constitucionais na aplicação das normas internas do parlamento13
. Na Itália, a
Corte Constitucional Italiana relativizou o anteriormente intangível princípio
interna corporis acta14
.
41. Na realidade latino-americana, destaca-se a experiência
colombiana. A Corte Constitucional adota o critério de instrumentalidade das
formas.15
As formas processuais não teriam um valor em si mesmas, mas deveriam
ser interpretadas teleologicamente a serviço de um fim substantivo. Distinguem-
se, assim, irregularidades irrelevantes das irregularidades que acarretariam vícios
graves de procedimento legislativo16
. O verdadeiro parâmetro para legitimar o
controle constitucional do processo legislativo não é o procedimento em si, mas os
Madrid, 2006, n̊ 78, pp. 153-196). Esse posicionamento foi reiterado no julgamento da STC
23/1990, realizado em 15 de fevereiro de 1990. O caso que tinha por objeto a discussão acerca do
direito parlamentar de formular perguntas e interpelações no bojo de processo legislativo de
acordo com o previsto no regramento interno
13
Essa orientação foi estabelecida no chamado Caso Wuppesahl, Nessa ocasião, a Corte afirmou
que “En general puede afirmarse que el parlamento tienen un amplio margen de diseño a la hora
de decidir qué normas son necesarias para su propia organización y para garantizar el
procedimiento de sus tareas. No obstante se encuentra bajo el control de la justicia constitucional
si en el marco del ejercicio de esa decisión no se ha respetado el principio de participación de
todos los diputados en las tareas parlamentarias”. (NAVOT, Suzie. El Control Jurisdiccional de
los actos parlamentarios: un análisis comparado de la evolución jurisprudencial en España e
Israel. Revista Española de Derecho Constitucional. Madrid, 2006, n̊ 78, p. 163)
14
Cf. TORRES, Alfonso Palacios. Concepto y control del procedimento legislativo. Bogotá:
Universidad Externado de Colombia, 2005, pp. 226-227.
15
Cf. Corte Constitucional Colombiana, Sentencia C-737. Cf. também: LOZANO, Guillermo
Otálora. El deber de deliberación mínima em el procedimento legislativo. Pensamiento Jurídico,
n° 38, Agosto-Diciembre, Bogotá, 2013, p. 101.
16
Ainda em relação à diferenciação de tratamento de diferentes espécies de irregularidades no
trâmite procedimental legislativo, merece também atenção o disposto na Sentencia C-40, de 2010,
em que a Corte conclui que “existe un consenso jurisprudencial en el sentido que la exigencia
del cumplimiento de los requisitos de procedimiento para el caso de los Actos Legislativos es
mayor que cuando se trata de normas de índole legal. Ello debido a que la magnitud de las
consecuencias, em términos de afectación de la arquitectura constitucional, que conlleva el
ejercicio del poder de reforma por parte del Congreso, en tanto constituyente derivado, implica
la necesidad inexcusable del cumplimiento de los requisitos de trámite que, por su naturaleza,
vinculan a las decisiones del legislativo con la deliberación democrática.”

41
valores de caráter constitucional protegidos17
. A principal função da Corte
Constitucional na atuação jurisdicional sobre o processo legislativo deveria ser
garantir as condições mínimas de deliberação sobre as medidas legislativas
propostas no Congresso18
.
42. Como se vê, em nenhum desses países a ampliação do controle de
constitucionalidade dos atos parlamentares confundiu-se com movimentos de
“desdemocratização” ou enfraquecimento da atuação legislativa. Pelo contrário,
em tais sistemas, o controle constitucional dá-se sempre com vistas ao
aperfeiçoamento do processo democrático, garantindo-se a deliberação
parlamentar, os direitos das minorias políticas e as prerrogativas dos parlamentares
em sua atividade legiferante. Ao invés de enfraquecer a autonomia legislativa, a
possibilidade de controle do procedimento legislativo é instrumento adequado para
se garantir o funcionamento do sistema democrático, notadamente no processo de
formação das leis.
43. Especificamente quanto à hipótese em exame, esclarece Ana
Paula de Barcellos que, “em várias ocasiões a Constituição prevê que as
17
Nessa jurisprudência surgiram, entre outros, os seguintes valores que seriam fundamentais ao
devido processo legislativo: o respeito à vontade das maiorias; a publicidade do procedimento
legislativo; e a garantia dos direitos das minorias políticas. (LOZANO, Guillermo Otálora. El
deber de deliberación mínima em el procedimento legislativo. Pensamiento Jurídico, n° 38,
Agosto-Diciembre, Bogotá, 2013, p. 69).
18
Ao proferir a Sentencia C-40, de 2010, A Corte Constitucional da Colômbia deixa expresso
esse papel judicial de garantia no processo legislativo da deliberação democrática: “Este nivel de
exigencia, debe insistir la Sala, no está fundado en un ánimo formalista, sino que antes bien,
busca preservar el sistema democrático, a través del estricto acatamiento de las reglas del
procedimiento legislativo, en tanto condiciones que garantizan la deliberación que permite el
debate vigoroso de las propuestas en el Congreso, la protección de los derechos de las minorías
y la identidad entre la voluntad de las cámaras legislativas y los textos jurídicos productos de la
reforma constitucional. Si, como se ha insistido, la actividad del Congreso como constituyente
derivado es, sin duda alguna, la competencia de mayor envergadura y seriedad que tiene a su
cargo el órgano legislativo, es imperativo sostener que el cumplimiento de las reglas
mencionadas debe verificarse materialmente en ese ámbito de producción normativa. Por lo
tanto, corresponde a la Corte Constitucional efectuar un análisis riguroso del cumplimiento de
los requisitos de trámite, a fin de determinar si la reforma a la Carta es una expresión genuina
de la voluntad democrática del Congreso.” Ver também LOZANO, Guillermo Otálora. El deber
de deliberación mínima em el procedimento legislativo. Pensamiento Jurídico, n° 38, Agosto-
Diciembre, Bogotá, 2013, p. 101

42
competências normativas de Casas Legislativas envolvem discutir e votar os temas
que lhes são submetidos”. Nesse medida, “a ideia de que deve haver uma
discussão, e não apenas uma votação, pressupõe a apresentação de argumentos e
contra-argumentos, que idealmente devem envolver razões e informações, acerca
das propostas submetidas às Casas Legislativas”19
. A Constituição não exige
apenas votação em dois turnos das propostas de emenda à Constituição, mas a
efetiva discussão, vale dizer, uma real deliberação sobre os temas nelas veiculados:
“a proposta será discutida e votada em cada Casa do Congresso Nacional, em
dois turnos” (CF, art. 60, § 2º). A possibilidade de o STF controlar a atuação
legislativa, nesse caso, decorre de sua própria função de Guardião da Constituição
atribuída pelo Constituinte de 198820
.
44. Como sustentado, em estudo doutrinário, pelo Ministro do STF
Luiz Fux, “sempre que se verificar a existência de transgressões às normas
procedimentais atinentes ao processo legislativo majoritário, impõe-se uma
atuação mais incisiva e aguerrida da Suprema Corte, sob pena de amesquinhar o
próprio regime democrático21
. O Constituinte de 1988 não engessou o processo
legislativo, delegando a concretização de vários elementos à definição pelo próprio
Parlamento. Contudo, tais definições se submetem aos princípios constitucionais
do processo legislativo, como o princípio da deliberação suficiente. A violação às
19
BARCELLOS, Ana Paula Gonçalves Pereira de. Direito constitucional a um devido
procedimento na elaboração normativa: direito a justificativa. Tese de titularidade. UERJ. 2015,
p. 124-125.
20
FUX, Luiz; FRAZÃO, Carlos Eduardo . O Supremo Tribunal Federal na fronteira entre o
Direito e a Política: alguns parâmetros de atuação. In: SARMENTO, Daniel. (Org.). Jurisdição
Constitucional e Política.Rio de Janeiro: Gen Forense, 2015, v. 1, p. 46.
21
Continua a lição: “Todo parlamentar tem o direito público subjetivo de participar de um
processo legislativo em que sejam observadas as regras constitucionais e regimentais, de
maneira que o produto das deliberações politicas somente se revela legitimo quando em estrita
consonância com as regras jurídicas que o conformam”. (FUX, Luiz; FRAZÃO, Carlos Eduardo.
O Supremo Tribunal Federal na fronteira entre o Direito e a Política: alguns parâmetros de
atuação. In: SARMENTO, Daniel. (Org.). Jurisdição Constitucional e Política. Rio de Janeiro:
Gen Forense, 2015, v. 1, p. 47.)

43
normas regimentais que densificam o princípio democrático justifica a intervenção
judicial22
.
45. Ao não observar qualquer intervalo entre o primeiro e o segundo
turno de votação, realizados no mesmo dia e com poucos minutos de duração e
intervalo, a Assembleia Legislativa do Estado do Ceará desrespeitou a norma
constitucional prevista no art. 60, § 2º, da CF/88.
- PARTE III -
INCONSTITUCIONALIDADES MATERIAIS NO ARTIGO 2º, §§ 1º e 2º,
DA EMENDA À CONSTITUIÇÃO ESTADUAL DO CEARÁ Nº 87/2016.
INCONSTITUCIONALIDADE DA NOVA REDAÇÃO DOS INCISOS VI,
XI, XIV E XXXV DO ART. 49, DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DO
CEARÁ.
III. 1. OFENSA AO ART. 73, § 2º, I E II, E ART. 75, DA CF/88:
COMPOSIÇÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS ESTADUAL A PARTIR
DO ARTIGO 2º DA EMENDA Nº 87/2016. ESCOLHA APENAS POR
ANTIGUIDADE. DESCONSIDERAÇÃO DA ORIGEM
22
Quanto a esse aspecto, de grande valia é a lição colacionada pelo Ministro do STF Luiz Fux,
em texto doutrinário publicado em conjunto com Carlos Eduardo Frazão:” Em primeiro lugar, as
disposições regimentais consubstanciam, em tese, autênticas normas jurídicas e, como tais, são
dotadas de imperatividade e de caráter vinculante. Sua violação, ademais, habilita a pronta e
imediata resposta do ordenamento jurídico. Nesse cenário, é inconcebível a existência de normas
cujo cumprimento não se possa exigir coercitivamente. Não há aqui alternativa: (i) ou bem as
normas regimentais são verdadeiramente normas e, portanto, viabilizam sua judicialização, (ii)
ou, a rigor, não se trata de normas jurídicas, mas de simples recomendações, de adesão
facultativa pelos seus destinatários. Este último não parece ser o caso”. (FUX, Luiz; FRAZÃO,
Carlos Eduardo. O Supremo Tribunal Federal na fronteira entre o Direito e a Política: alguns
parâmetros de atuação. In: SARMENTO, Daniel. (Org.). Jurisdição Constitucional e Política.
Rio de Janeiro: Gen Forense, 2015, v. 1, p. 46.)

44
46. A Emenda à Constituição do Estado do Ceará nº 87, de 21 de
dezembro de 2016, violou o art. 73, § 2º, incisos I e II, e art. 75, caput e parágrafo
único, todos da Constituição Federal, ao estabelecer a antiguidade como critério
para aproveitamento dos cargos de Conselheiro do Tribunal de Contas Estado do
Ceará, desconsiderou a composição prevista no texto constitucional.
47. A Emenda à Constituição do Estado do Ceará coloca os atuais
Conselheiros dos Tribunais de Contas dos Municípios em disponibilidade. Caso
seja aberta vaga no Tribunal de Contas do Estado do Ceará, a escolha de novo
conselheiro recairá sobre o Conselheiro em disponibilidade mais antigo no
tribunal, independentemente da origem da nomeação, nestes termos:
Art.2º - Os atuais Conselheiros do Tribunal de Contas dos
Municípios são postos em disponibilidade, a partir da publicação
da presente Emenda Constitucional, com direito à percepção
integral de suas remunerações, incluídos os subsídios direitos e
vantagens pecuniárias, garantidos os reajustes nas mesmas datas
e proporção dos Conselheiros do Tribunal de Contas do Estado
do Ceará.
§1º - A escolha dos Conselheiros do Tribunal de Contas do Estado
do Ceará, em caso de vaga aberta, excepcional e
temporariamente, e desde que atendidos os requisitos previstos
no §1º do art. 71 da Constituição do Estado do Ceará, deverá
recair no Conselheiro em disponibilidade mais antigo no cargo,
fixada a data da posse no extinto Tribunal de Contas dos
Municípios do Estado do Ceará para efeito de comparação,
independentemente da origem de nomeação.
§2º - O nome escolhido, na forma do §1º deste artigo, somente
poderá ser rejeitado por 3/5 (três quintos) dos deputados
estaduais.
§3º - Inexistindo Conselheiros em disponibilidade que atendam às
condições do §1º do art.71 da Constituição do Estado do Ceará,
o processo de escolha dos Conselheiros do Tribunal de Contas do
Estado do Ceará deverá observar o §3º do art.71 da Constituição
Estadual.

45
48. A Emenda Constitucional nº 87/2016 desconsiderou a
composição dos Tribunais de Contas prevista no art. 73, § 2º, incisos I e II, e art.
75, ambos da Constituição Federal. Observe-se que, ao estabelecer que a vaga
aberta, excepcional e temporariamente, deverá ser preenchida pelo Conselheiro
mais antigo no cargo, independente da origem da nomeação, desequilibra a
representação colegiada que a Carta Federal define, qual seja, 4 (quatro) membros
escolhidos pelo Poder Legislativo e outros 3 (três) de livre escolha do Chefe do
Poder Executivo, sendo 1 (um) entre Procuradores de Contas e outro entre os
Auditores de Contas.
49. A composição dos Tribunais de Contas é matéria objeto da
Súmula nº 653 do Supremo Tribunal Federal, assim redigida:
Súmula nº 653/STF: “No Tribunal de Contas estadual, composto
por sete conselheiros, quatro devem ser escolhidos pela
Assembleia Legislativa e três pelo Chefe do Poder Executivo
estadual, cabendo a este indicar um dentre auditores e outro
dentre membros do Ministério Público, e um terceiro à sua livre
escolha”.
50. Há diversos julgados recentes do eg. Supremo Tribunal Federal
no mesmo sentido da necessidade de observância da composição do Tribunal
prevista no art. 73, § 2º, da CF/88:
“TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO – ESCOLHA DE
INTEGRANTES E COMPOSIÇÃO. O disposto no artigo 73, § 2º,
da Constituição Federal, presente o princípio do determinismo,
encerra não a simples escolha dos integrantes, mas, acima de
tudo, a composição do Tribunal de Contas da União.” (ADI 2117,
Relator(a): Min. MARCO AURÉLIO, Tribunal Pleno, julgado
em 27/08/2014, DJe-181 18-09-2014)

46
“AGRAVOS REGIMENTAIS. ESTADO DO PIAUÍ.
ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DO PIAUÍ. FORMA
DE COMPOSIÇÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO
DO PIAUÍ. ESCOLHA E NOMEAÇÃO DOS CONSELHEIROS.
ALEGAÇÃO DE AFRONTA À DECISÃO DO SUPREMO
TRIBUNAL FEDERAL. ADIs 4.416 E 2.828. JURISPRUDÊNCIA
PACÍFICA DO STF. RESSALVA QUANTO AO
ENTENDIMENTO. SIMILITUDE DA TEMÁTICA DE FUNDO.
INAPLICABILIDADE DA SÚMULA 734 DO STF. REVOGAÇÃO
DOS DISPOSITIVOS QUESTIONADOS. AGRAVOS
REGIMENTAIS A QUE SE NEGA PROVIMENTO.” (Rcl 14056
AgR, Relator(a): Min. LUIZ FUX, Primeira Turma, julgado em
26/08/2014, DJe-176 11-09-2014).
“AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO.
CONSTITUCIONAL. 1. COMPOSIÇÃO DE TRIBUNAL DE
CONTAS ESTADUAL. NOMEAÇÕES REALIZADAS PELO
GOVERNADOR DO ESTADO. OBRIGATORIEDADE DE
OBSERVÂNCIA DO MODELO CONSTITUCIONAL.
PRECEDENTES. 2. IRRETROATIVIDADE DA EMENDA
CONSTITUCIONAL ESTADUAL N. 35/2009. FUNDAMENTO
CONSTITUCIONAL NÃO IMPUGNADO E SUFICIENTE PARA
A MANUTENÇÃO DO ACÓRDÃO RECORRIDO. INCIDÊNCIA
DA SÚMULA N. 283 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL.
AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.”
(RE 634891 AgR, Relator(a): Min. CÁRMEN LÚCIA, Primeira
Turma, julgado em 21/06/2011, DJe-146 01-08-2011).
51. Por isso, impõe-se a declaração de inconstitucionalidade da
expressão “independentemente da origem de nomeação” constante do artigo 2º, §
1º, Emenda à Constituição do Estado do Ceará nº 87, de tal modo que o critério da
antiguidade prevaleça apenas no que toca aos conselheiros que possuem a mesma
origem da vaga aberta no TCE.
52. Impõe-se ainda a declaração de inconstitucionalidade do § 2º do
artigo 2º da Emenda à Constituição do Estado do Ceará nº 87. Embora os
Conselheiros do Tribunal de Contas do Município tenham sido postos em

47
disponibilidade, não deixam de estar protegidos pelas garantias da vitaliciedade e
da inamovibilidade, previstas no artigo 95, I e II, da Constituição Federal tais
garantias são aplicáveis também aos conselheiros dos tribunais de contas em razão
do que estabelece o artigo 73, caput e § 3º, e o artigo 75 da Constituição Federal.
Exigir que o conselheiro do tribunal de contas se submeta a novo processo de
nomeação pelo Governador e aprovação pela Assembleia Legislativa levaria a
gravíssima violação dessas garantias da independência dos Conselhos de Contas.
Certamente, julgamentos anteriores, já levados a termo em um ambiente
institucional de independência, quando os conselheiros do TCM-CE eram
providos das garantias institucionais da magistratura, serão levados em conta pelo
Governador e pela Assembleia – agentes políticos que são – quando da decisão de
reconduzi-los, se esta decisão pode se processar discricionariamente.
53. Não se trata de um provimento inaugural, senão, não haveria que
se falar em disponibilidade. Por possuírem a garantia da vitaliciedade, uma vez
nomeados, os Conselheiros não podem ter sua atuação condicionada a nova
apreciação dos referidos requisitos pelo Poder Legislativo.
54. Demonstrado que a Emenda à Constituição do Estado do Ceará nº
87, de 21 de dezembro de 2016, violou o art. 73, § 2º, incisos I e II, e art. 75, caput
e parágrafo único, da Constituição Federal, ao estabelecer a antiguidade como
critério para aproveitamento dos Conselheiros, sem considerar a composição
prevista no texto constitucional, requer-se a procedência da ação.

48
III. 2. APLICAÇÃO DO MODELO FEDERAL. COMPETÊNCIAS DA
ASSEMBLEIA LEGISLATIVA INCOMPATÍVEIS COM A
CONSTITUIÇÃO FEDERAL. INCONSTITUCIONALIDADE DA NOVA
REDAÇÃO DOS INCISOS VI, XI, XIV E XXXV DO ART. 49, DA
CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DO CEARÁ.
55. As normas estabelecidas pela Constituição Federal para conformar a
relação entre o Tribunal de Contas da União e o Congresso Nacional também se
aplicam aos estados. As relações mantidas entre os tribunais de constas estaduais
e as assembleias legislativas devem ser simétricas ao modelo federal, estabelecido
na Constituição da República. Tal exigência já seria decorrente do chamado
“princípio da simetria”, tradicional na Jurisprudência do Supremo Tribunal
Federal. Na hipótese, porém, a aplicação do modelo federal também aos estados
membros decorre de previsão constitucional expressa. De acordo com o já citado
artigo 75 da Constituição Federal, “As normas estabelecidas nesta seção aplicam-
se, no que couber, à organização, composição e fiscalização dos Tribunais de
Contas dos Estados e do Distrito Federal, bem como dos Tribunais e Conselhos
de Contas dos Municípios.” Tais normas são o que antiga jurisprudência da Corte
costumava chamar de “princípios federais extensíveis”.23
Nos seguintes
precedentes, relativos aos tribunais de contas estaduais, se determinou a
observância do modelo federal:
“CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO E FINANCEIRO.
TRIBUNAL DE CONTAS. NORMA LOCAL QUE OBRIGA O
TRIBUNAL DE CONTAS ESTADUAL A EXAMINAR
PREVIAMENTE A VALIDADE DE CONTRATOS FIRMADOS
PELA ADMINISTRAÇÃO. REGRA DA SIMETRIA. INEXISTÊNCIA
23
Nesse sentido, ainda na vigência da Constituição anterior, cf.: “Representação de
inconstitucionalidade. Emenda à Constituição do Estado do Amazonas, dando nova redação ao
artigo 118, que trata da auditoria do Tribunal de Contas do Estado. (...) Remuneração dos
auditores do Tribunal de Contas vinculadas às vantagens da magistratura. Contrariedade a
Princípio Federal Extensível, contido no artigo 98, caput da Constituição Federal. (...)” (Rp
1393, Relator Min. Carlos Madeira, Tribunal Pleno, julgado em 12/11/1987, DJ 12-02-1988).

49
DE OBRIGAÇÃO SEMELHANTE IMPOSTA AO TRIBUNAL DE
CONTAS DA UNIÃO. 1. Nos termos do art. 75 da Constituição, as
normas relativas à organização e fiscalização do Tribunal de Contas
da União se aplicam aos demais tribunais de contas. 2. O art. 71 da
Constituição não insere na competência do TCU a aptidão para
examinar, previamente, a validade de contratos administrativos
celebrados pelo Poder Público. Atividade que se insere no acervo de
competência da Função Executiva. 3. É inconstitucional norma local
que estabeleça a competência do tribunal de contas para realizar
exame prévio de validade de contratos firmados com o Poder
Público. Ação Direta de Inconstitucionalidade conhecida e julgada
procedente. Medida liminar confirmada.” (ADI 916, Relator Min.
Joaquim Barbosa, Tribunal Pleno, julgado em 02/02/2009, DJe-043
06-03-2009).
“Medida Cautelar em Ação Direta de Inconstitucionalidade. 2.
Constituição do Estado do Tocantins. Emenda Constitucional n°
16/2006, que criou a possibilidade de recurso, dotado de efeito
suspensivo, para o Plenário da Assembleia Legislativa, das decisões
tomadas pelo Tribunal de Contas do Estado com base em sua
competência de julgamento de contas (§ 5o do art. 33) e atribuiu à
Assembleia Legislativa a competência para sustar não apenas os
contratos, mas também as licitações e eventuais casos de dispensa e
inexigibilidade de licitação (art. 19, inciso XXVIII, e art. 33, inciso
IX e § 1º). 3. A Constituição Federal é clara ao determinar, em seu
art. 75, que as normas constitucionais que conformam o modelo
federal de organização do Tribunal de Contas da União são de
observância compulsória pelas Constituições dos Estados-membros.
Precedentes. 4. No âmbito das competências institucionais do
Tribunal de Contas, o Supremo Tribunal Federal tem reconhecido a
clara distinção entre: 1) a competência para apreciar e emitir
parecer prévio sobre as contas prestadas anualmente pelo Chefe do
Poder Executivo, especificada no art. 71, inciso I, CF/88; 2) e a
competência para julgar as contas dos demais administradores e
responsáveis, definida no art. 71, inciso II, CF/88. Precedentes. 5.
Na segunda hipótese, o exercício da competência de julgamento pelo
Tribunal de Contas não fica subordinado ao crivo posterior do
Poder Legislativo. Precedentes. 6. A Constituição Federal dispõe
que apenas no caso de contratos o ato de sustação será adotado
diretamente pelo Congresso Nacional (art. 71, § 1º, CF/88). 7. As

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